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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 15 décembre 2004

 



Justice et affaires intérieures

Rétention de données traitées par des prestataires de services de communication électronique ou de communication publique afin de lutter notamment contre le terrorisme (texte E 2616)

Communication de M. Alex Türk

Ce projet de décision cadre qui nous est soumis ne résulte pas d'une initiative de la Commission européenne, mais de quatre États membres : la France, le Royaume-Uni, l'Irlande et la Suède. Je rappelle que, dans le cadre de la coopération policière et de la coopération judiciaire en matière pénale (le « troisième pilier »), la Commission européenne ne dispose pas du monopole de l'initiative, car le droit d'initiative est partagé entre la Commission européenne et les États membres.

Ce projet répond à l'une des priorités dégagées par les chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne dans leur déclaration du 25 mars 2004 sur la lutte contre le terrorisme, adoptée quelques jours après les attentats de Madrid. Il a toutefois un objectif plus large que la lutte contre le terrorisme, puisqu'il vise, plus globalement, à faciliter « la recherche, la détection et la poursuite d'infractions pénales ». Pour cela il prévoit d'harmoniser les législations des États membres relatives à la conservation, par les opérateurs économiques, de données stockées et traitées dans le cadre de la fourniture de services de télécommunication. Ces données peuvent être acheminées via le téléphone (fixe ou portable), les services de messages courts (SMS), les services de médias électroniques (EMS), les services de messagerie multimédias (MMS) ou encore par Internet (courrier électronique, Web, etc.).

Cette initiative ne porte pas sur le contenu des communications, qui est protégé par le secret des correspondances, mais sur les données de trafic permettant d'identifier les interlocuteurs, leur localisation et la durée de leur communication, ce que l'on peut résumer par la formule suivante : « qui a procédé à une communication, avec qui, où, quand et comment ? ». Il convient donc de bien distinguer la rétention de données et le régime des interceptions (ou écoutes) téléphoniques.

En pratique, l'exploitation des « données de trafic » représente souvent pour les magistrats et les policiers une « plus-value » essentielle pour faciliter leurs enquêtes sur les infractions les plus graves comme le terrorisme, le trafic de stupéfiants, la traite des êtres humains ou encore la pédopornographie sur Internet. L'enquête sur les attentats terroristes de Madrid a démontré, en particulier, l'utilité de la conservation des données de trafic de communication, pour identifier les auteurs d'actes de terrorisme et démanteler les réseaux.

En France, la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, complétée par la loi du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure, a introduit, dans le Code des postes et des télécommunications électroniques, un article L 34-1, qui prévoit la conservation par les opérateurs des données de connexion. Ces données peuvent ensuite être mises à la disposition de la justice par le biais de réquisitions. L'article L 34-1 renvoie à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), le soin de déterminer les catégories de données concernées, ainsi que la durée de leur conservation. Ce décret est en cours d'élaboration.

De nombreux États membres ont introduit un dispositif similaire dans leur droit national. Toutefois, la teneur de ces législations varie considérablement quant aux délais de conservations de ces données et quant à la nature des données conservées par les opérateurs. Par ailleurs, certains États membres, notamment d'Europe Centrale et Orientale, mais aussi l'Allemagne, ne disposent pas d'une législation comparable. Or, cette situation constitue une entrave à une coopération judiciaire et policière efficace à l'échelle européenne. C'est là que réside la principale valeur ajoutée de cette initiative pour les services judiciaires et de police des États membres.

Même si ce texte fait l'objet de négociations au sein du Conseil depuis déjà plusieurs semaines, nous nous situons encore au début du processus législatif. En outre, plusieurs États membres n'ont pas encore pris de position sur ce texte, comme d'ailleurs la Commission européenne et le Parlement européen. A ce stade, je vous propose donc de ne pas entrer ici dans le détail de ce projet, mais de m'en tenir à quelques observations d'ordre général. Au-delà de ses nombreuses difficultés techniques, cette initiative me paraît, en effet, soulever trois questions de principe.

1. La première question de principe porte sur le champ d'application de l'instrument, c'est-à-dire la nature des données conservées.

Cette question a opposé, dès le début des négociations, deux groupes d'États membres.

Certains États, comme l'Allemagne et plusieurs pays d'Europe centrale et orientale, ont souhaité s'en tenir aux données d'ores et déjà stockées par les fournisseurs de services pour les besoins de l'entreprise (facturation ou autres fins commerciales). Cette option présente l'avantage de la simplicité et d'un coût limité pour les opérateurs.

À l'inverse, d'autres États membres, comme la France, ont souhaité retenir un champ d'application plus large, qui s'appliquerait à l'ensemble des données nécessaires aux enquêtes. Ces États font valoir que les données actuellement stockées varient selon les opérateurs et que l'efficacité des enquêtes ne peut dépendre de décisions prises par les opérateurs privés pour des raisons commerciales.

Cette question a été au centre des discussions du Conseil « Justice et Affaires intérieures » du 2 décembre dernier. En définitive, lors de ce Conseil, une nette majorité des représentants des États membres a estimé préférable de retenir un champ d'application large qui ne serait pas limité aux seules données déjà stockées par les opérateurs de télécommunication.

A ce stade, je vous propose donc de ne pas intervenir plus avant sur ce point.

2. La deuxième interrogation porte sur le coût de la conservation de ces données pour les opérateurs et la nature de leur indemnisation.

Le fait de contraindre les opérateurs de télécommunication à conserver des données de trafic pendant une période plus ou moins longue se traduira par un coût supplémentaire pour ces opérateurs. Cela d'autant plus si l'on les oblige à conserver des données qu'ils ne stockent pas actuellement. À cet égard, ce n'est pas tant le stockage lui-même de ces données qui pose problème (puisqu'il suffit de stocker ces données sur un disque dur), mais plutôt le traitement de ces données par un personnel qualifié.

Or, le projet qui est soumis à notre examen est muet sur la question de l'indemnisation des opérateurs. Ainsi, la question de l'indemnisation des opérateurs serait laissée à la discrétion des États. Or, cela pourrait être source de distorsion de concurrence entre les opérateurs de télécommunication au sein de l'Union européenne. En effet, certains États membres ne prévoient pas d'indemnisation des opérateurs pour la conservation des données, tandis que, dans d'autres États, les régimes sont très différents. Dans le cas de la France, le projet de décret prévoit que les opérateurs seront indemnisés par l'État des frais liés à la conservation des données sur la base des tarifs applicables aux réquisitions judiciaires. Ce surcoût est estimé à plus de dix millions d'euros par année pour les opérateurs et à quatre millions d'euros par an pour le budget de l'État.

Il serait utile que la Commission européenne procède à une évaluation du surcoût de la conservation des données de trafic pour les fournisseurs de services et à une étude sur les différentes possibilités concernant le régime d'indemnisation de ces opérateurs pour les surcoûts occasionnés.

3. Enfin, last but not least, la troisième difficulté porte sur la durée de conservation des données.

L'harmonisation de la durée de conservation des données de trafic constitue la disposition centrale du projet de décision cadre. En effet, la durée de conservation de ces données varie actuellement considérablement entre les États membres, comme il ressort des réponses au questionnaire adressé par la Commission européenne sur ce texte. Ainsi, certains États, comme l'Italie, ont retenu dans leur législation une durée assez longue de conservation des données pouvant aller jusqu'à quatre années pour la téléphonie, alors que d'autres États, comme les Pays-Bas, ont fixé une durée maximale de trois mois. La France se situe dans une position intermédiaire puisque la loi relative à la sécurité intérieure a fixé une durée maximale d'un an pour la conservation des données pour les besoins des enquêtes pénales. Selon les policiers et des magistrats, un délai de conservation d'une année constitue une nécessité absolue pour améliorer l'efficacité des enquêtes relatives aux infractions les plus graves, qui supposent le plus souvent des investigations longues et complexes, en particulier pour les affaires transfrontalières. Le projet de décision-cadre prévoit une durée minimale d'un an de conservation des données, tout en laissant la possibilité pour les États membres de prévoir des dérogations pour retenir des durées de conservations plus courtes en ce qui concerne les données transmises via les services de messagerie ou par Internet, à l'exception de la téléphonie. La durée minimale de conservation des données correspond donc à la durée maximale autorisée par notre législation.

Le projet prévoyait également, dans sa version initiale, une durée maximale de trois ans de conservation de ces données, tout en laissant la possibilité pour les États membres de fixer des périodes de rétention plus longues « pour autant qu'une rétention plus longue constitue une mesure nécessaire, appropriée et proportionnée dans une société démocratique » (article 4 du projet). Or, les négociations au sein du Conseil ont abouti à supprimer dans ce texte toute référence à une durée maximale de conservation des données. En l'état, le projet ne prévoit qu'une durée minimale de rétention des données de trafic, fixée à un an, mais il ne prévoit plus de durée maximale de conservation de ces données. Ainsi, rien n'obligerait un État à prévoir une durée de conservation supérieure à une année. Mais rien ne s'opposerait non plus à ce qu'un État retienne une durée de dix ans ou de quinze ans pour la conservation de ces données. Je trouve qu'il y a là une difficulté de fond.

Pour le groupe, dit « de l'article 29 », qui regroupe au niveau européen les autorités chargées de la protection des données dans les différents États membres (comme la CNIL en France), imposer aux opérateurs de conserver des données de trafic constitue une dérogation sans précédent au principe de finalité. Je rappelle que, d'après le principe de finalité, qui est un principe essentiel en matière de protection des données personnelles, une donnée ne peut être utilisée à d'autres fins que celle pour laquelle elle a été communiquée. On peut déroger au principe de finalité, mais cela suppose de retenir une durée de conservation courte, conformément au principe de proportionnalité.

Cette position a été rappelée dans l'avis rendu sur ce texte par le groupe sur la protection des données le 9 novembre dernier. D'après cet avis, « les citoyens exécutent de plus en plus quotidiennement des activités et des opérations faisant appel aux réseaux et services de communications électroniques. Les données engendrées par ces communications (...) reflètent donc aussi un large éventail de détails concernant la façon dont les citoyens mènent leur vie quotidienne. (...) La conservation systématique de toutes sortes de données de trafic pendant une période d'une année ou plus serait manifestement démesurée et par voie de conséquence inacceptable ». Je vous laisse donc imaginer les réactions que pourrait susciter ce projet s'il permettait de conserver des données sans aucune limitation de durée.

Une véritable harmonisation européenne ne devrait donc pas seulement consister à fixer - dans un but d'efficacité - une durée minimale de conservation des données de trafic, mais devrait également prévoir - dans un souci de sauvegarde des libertés publiques - une durée maximale.

Je vous propose donc de manifester notre opposition à la suppression de tout délai maximal de conservation des données.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert Del Picchia :

Les dispositifs nationaux en matière de protection des données restent très différents. Est-ce que ce projet contient des garanties en matière de protection des données, notamment en ce qui concerne l'échange de ces données entre les États membres ?

M. Alex Türk :

L'article 6 du projet de décision-cadre porte sur la protection des données. Il prévoit que l'accès aux données retenues est soumis à un régime défini en fonction de finalités « déterminées, explicites et légitimes », au cas par cas par les autorités compétentes, et dans le respect du droit national. Il prévoit aussi que ces données sont traitées « loyalement et licitement ». Ces autorités ne doivent, en outre, accéder effectivement qu'aux données « adéquates, opportunes et non excessives » au regard du but poursuivi. Des voies de recours doivent être prévues par les États membres.

En vertu de l'article 5 du projet, les demandes d'accès aux données conservées, formulées par un État à un autre État membre, obéissent au régime général de l'entraide judiciaire en matière pénale. Toutefois, une garantie supplémentaire est prévue. En effet, l'État membre requis peut subordonner son acceptation à « toute condition qui devrait être observée dans un cas similaire » en vertu de son droit interne.

Votre interrogation pose en réalité la question plus générale de la protection des données personnelles dans le cadre de la coopération policière et de la coopération judiciaire en matière pénale (le « troisième pilier »). Une réflexion est d'ailleurs actuellement en cours sur ce sujet au sein de la Commission européenne qu'il conviendra de suivre avec une attention particulière.

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Je voudrais vous poser deux questions :

- pourquoi ne pas demander au gouvernement de prévoir dans cet instrument une durée maximale d'un an de conservation des données ?

- ce projet permettra-t-il réellement d'améliorer l'efficacité de la lutte contre la pédopornographie sur Internet, qui semble en constante progression et qui personnellement me préoccupe beaucoup ?

M. Alex Türk :

À titre personnel, une durée maximale d'un an de conservation des données, qui correspond à la législation française, me paraît de nature à concilier le besoin d'efficacité des enquêtes pénales et la nécessaire protection des droits individuels.

Toutefois, compte tenu du fait que certains États ont prévu une durée beaucoup plus longue de conservation des données dans leur législation interne, il sera très difficile de se mettre d'accord à vingt-cinq États membres sur cette durée d'un an en raison de la règle de l'unanimité. Il me semble donc que, dans un souci de réalisme, nous devrions nous en tenir à rappeler certains principes et à demander l'inscription d'une durée maximale de conservation des données, la plus courte possible, mais sans indiquer, à ce stade, une durée précise.

Sur votre deuxième point, ce projet permettra effectivement de renforcer la lutte contre la pédopornographie sur Internet.

 

À l'issue de ce débat, la délégation a conclu à l'unanimité au dépôt de la proposition qui suit :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le projet de décision-cadre sur la rétention de données traitées et stockées en rapport avec la fourniture de services de communications électroniques accessibles au public ou de données transmises via des réseaux de communications publics, aux fins de la prévention, la recherche, la détection, la poursuite de délits et d'infractions pénales, y compris du terrorisme (texte E 2616) ;

Approuve le principe d'une harmonisation européenne en matière de conservation, par les opérateurs économiques, des données stockées et traitées dans le cadre de la fourniture de services de télécommunication, mais considère que le projet ne permet pas, dans sa version actuelle, de répondre à cet objectif et de concilier le besoin d'efficacité des enquêtes et la protection des droits individuels ;

Juge indispensable que le texte prévoie une durée maximale de conservation des données et demande, par conséquent, au gouvernement d'oeuvrer au sein du Conseil en ce sens ;

Invite, en outre, le gouvernement à demander à la Commission européenne de procéder à une évaluation du surcoût de la conservation des données de trafic pour les fournisseurs de services et à une étude sur les différentes possibilités concernant le régime d'indemnisation de ces opérateurs.


Politique étrangère et de défense

Livre vert sur les marchés publics de la défense (texte E 2710)

Communication de M. Didier Boulaud

M. Hubert Haenel :

Le livre vert sur les marchés publics de la défense avait été inclus parmi les textes faisant l'objet d'une procédure écrite d'examen. Toutefois Didier Boulaud a souhaité que ce texte, compte tenu de son importance pour l'industrie de l'armement, soit inscrit à l'ordre du jour de l'une de nos réunions. Comme vous le savez, cette inscription est de droit dès lors que l'un des membres de la délégation en formule la demande. Je suis donc heureux de lui laisser la parole pour qu'il nous présente ce Livre vert.

M. Didier Boulaud :

Dans ce Livre vert, la Commission aborde la question d'un encadrement des marchés publics de défense. Je rappelle que les règles communautaires concernant les marchés publics ne s'appliquent aux marchés publics de défense que sous réserve de l'article 296 du traité instituant la Communauté européenne. Cet article pose deux principes :

a) « aucun État membre n'est tenu de fournir des renseignements dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité ».

b) « tout État membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché commun en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires. »

Dès les débuts de la Communauté, le 15 avril 1958, le Conseil a adopté une liste des produits entrant dans le champ d'application de l'article 296. Les traités suivants ont précisé que cette liste ne pouvait être modifiée qu'à l'unanimité. Paradoxalement, cette liste n'a jamais fait l'objet d'une publication officielle.

La Commission européenne ne propose pas de modifier l'article 296, qui a d'ailleurs été repris à l'identique dans la Constitution de l'Union dont il est l'article III-436. Cependant, la Commission estime que la situation n'est pas satisfaisante. Elle observe que la notion d'« intérêt essentiel de sécurité » n'a été précisée ni par un texte communautaire, ni par la jurisprudence de la Cour de justice ; en conséquence, les États « se réservent une large marge d'appréciation pour déterminer les marchés susceptibles d'y porter atteinte ». Toujours selon la Commission, cette situation contribue à maintenir le cloisonnement des marchés publics de défense, et le développement des industries européennes dans ce secteur s'en trouve entravé.

Pour remédier à cela, la Commission envisage deux mesures. La première serait de publier une « communication interprétative » qui clarifierait le droit applicable et, notamment, définirait de manière plus précise le périmètre des marchés publics de défense. La seconde mesure serait l'adoption d'une directive sur la passation des marchés publics de défense. Cette directive permettrait une limitation plus stricte du champ des marchés publics de défense échappant par nature aux règles communautaires. A côté de ces marchés relevant effectivement des « intérêts essentiels de sécurité », apparaîtrait une nouvelle catégorie de marchés publics de défense, qui seraient plus ouverts, avec toutefois des règles spécifiques. Ce « Livre vert », avec ces deux hypothèses, a été publié au mois d'octobre, les États membres devant adresser leur réponse en février.

Où en est-on aujourd'hui ? Il existe un consensus au sein des États membres pour que la politique commune de défense conserve un caractère intergouvernemental. C'est l'approche qui a été également retenue lors de la création de l'Agence européenne de l'armement, qui est fondée sur l'idée de la coopération entre les États membres, et non pas sur la création d'un marché unique dans ce secteur. Dans ce contexte, les États membres ont chargé le comité directeur de l'Agence européenne de défense d'élaborer un projet de réponse commune au Livre vert. Ce projet de réponse sera connu en janvier.

A ce stade, quelle est la position du Gouvernement ? Tout d'abord, la France s'oppose à l'idée d'une « communication interprétative » de la Commission au sujet de l'article 296 du traité, en considérant que c'est aux États membres qu'il revient de définir ce qui entre dans leurs intérêts essentiels de sécurité. On peut se demander, d'ailleurs, si la Commission serait dans son rôle en publiant une telle communication, car la rédaction de l`article 296 reconnaît clairement le pouvoir d'appréciation des États membres : « tout État membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires pour la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre ». Ensuite, la France n'est pas opposée à un meilleur encadrement de certains marchés publics de défense, au cas par cas ; dans cette optique, la formule appropriée, au moins dans un premier temps, ne paraît pas être l'adoption d'une directive communautaire, mais plutôt celle d'un « code de conduite » qui favoriserait de manière pragmatique une plus grande ouverture de certains marchés.

*

Nous en sommes au stade du « Livre vert », c'est-à-dire des consultations préliminaires, et, comme je l'ai indiqué, nous attendons la contribution que donnera l'Agence européenne de défense. Donc, je ne propose pas que notre délégation intervienne maintenant.

En revanche, l'enjeu est manifestement important, à la fois pour nos industries de défense et pour la construction de l'Europe de l'armement. C'est pourquoi j'ai souhaité attirer l'attention de la délégation sur ce texte. Il me semble nécessaire que, dans les prochains mois, nous suivions de près les suites qui seront données à cette initiative de la Commission, de sorte que nous puissions intervenir en temps utile si le besoin s'en faisait sentir.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert Del Picchia :

Je voudrais rappeler le contexte dans lequel s'inscrit ce Livre vert. L'industrie européenne de l'armement est dans une situation difficile face à la concurrence américaine qui tend à prendre le pas en Europe. Si nous n'y prenons garde, nous serons obligés de nous fournir aux États-Unis !

M. Didier Boulaud :

J'ajoute que les marchés publics de défense représentent des montants très importants, et que l'industrie française fait partie de celles qui comptent. Il est d'autant plus regrettable que l'Europe ne s'affirme pas davantage. La décision de réserver le programme Galiléo à un usage civil est à cet égard inquiétante.

M. Robert Del Picchia :

Les industries de défense représentent plusieurs centaines de milliers d'emplois directs ou indirects. Nous devons être vigilants sur l'avenir de ce secteur !

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Je souhaite que nous essayions de sensibiliser des parlementaires d'autres nationalités que la nôtre à ces enjeux.

M. Hubert Haenel :

C'est tout à fait possible : nous l'avons fait avec succès dans d'autres domaines, par exemple, dans le cas du problème du contrôle sur Europol.

M. Didier Boulaud :

Et nous ne sommes pas les seuls en Europe à disposer d'une industrie de défense !

À l'issue du débat, la délégation a décidé de ne pas intervenir, à ce stade, sur le texte E 2710 et a chargé M. Didier Boulaud de continuer à suivre la question des marchés publics de défense.


Justice et affaires intérieures

Adoption de la procédure de codécision
pour les mesures relatives aux contrôles aux frontières
et à l'immigration clandestine (texte E 2788)

Communication de M. Hubert Haenel

Le projet qui nous est soumis vise à modifier la procédure d'adoption des actes relatifs notamment aux contrôles des frontières et à l'immigration illégale, en permettant un vote à la majorité qualifiée au Conseil en codécision avec le Parlement européen.

Je rappellerai d'abord l'origine de cette initiative. Je présenterai ensuite ses principaux éléments. Je ferai, enfin, quelques observations d'ordre général sur ce texte au regard notamment de la Constitution européenne.

I - L'ORIGINE DE CE PROJET

Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, en 1999, les mesures relatives à l'asile, à l'immigration et aux contrôles des frontières relèvent du « premier pilier ». Elles ne sont, toutefois, pas pour autant entièrement soumises à la procédure de codécision. En effet, le traité d'Amsterdam, puis le traité de Nice, ont prévu un passage progressif de la méthode intergouvernementale à la méthode communautaire. Ainsi, ce n'est que depuis cette année que la Commission européenne dispose d'un monopole d'initiative dans ces domaines.

En ce qui concerne le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement européen, il faut distinguer selon les matières. Actuellement, la procédure de vote à la majorité qualifiée au Conseil en codécision avec le Parlement européen s'applique à la plupart des mesures relatives à la politique des visas. En matière de libre circulation des personnes, seules les mesures fixant les conditions dans lesquelles les ressortissants de pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire des États membres pendant une durée maximale de trois mois relèvent encore de l'unanimité. Pour l'asile, le traité de Nice a prévu que le passage au vote à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement européen serait automatique dès lors que le Conseil aura arrêté une législation communautaire définissant les règles communes et les principes essentiels régissant ces matières, ce qui devrait intervenir très prochainement. Les mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir des réfugiés ou des personnes déplacées (comme le fonds européen pour les réfugiés par exemple) ne sont toutefois pas concernées. En revanche, les mesures relatives à l'immigration, tant légale qu'illégale, et aux contrôles des frontières, tant intérieures qu'extérieures, restent aujourd'hui entièrement soumises à la règle de l'unanimité.

Le traité d'Amsterdam a, toutefois, prévu une « clause-passerelle » (article 67 § 2, deuxième tiret du traité instituant la Communauté européenne) permettant au Conseil de décider à l'unanimité, après consultation du Parlement, de passer au vote à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement européen pour l'ensemble des matières transférées dans le « premier pilier ».

En outre, lors du traité de Nice, les gouvernements des États membres se sont engagés, par une déclaration annexée au traité (déclaration n° 5), à recourir à cette « clause-passerelle » pour appliquer, à partir du 1er mai 2004, la procédure de codécision aux mesures relatives à l'immigration clandestine ainsi que, sous réserve d'un accord sur le champ d'application, aux mesures relatives aux contrôles aux frontières extérieures. Toutefois, en dépit de cet engagement, la décision n'a pas été prise au moment de l'élargissement, en raison notamment des discussions sur le traité constitutionnel au sein de la Conférence intergouvernementale.

C'est dans ce contexte que la présidence néerlandaise a proposé, au moment de l'élaboration du nouveau programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », d'utiliser cette « clause-passerelle » pour appliquer, au plus tard au 1er avril 2005, la procédure de codécision à l'ensemble des questions relatives à l'asile, à l'immigration, aux contrôles des frontières et aux autres mesures relatives à la libre circulation des personnes. Cette proposition a reçu le soutien de la Commission européenne, du Parlement européen et d'une majorité d'États membres, dont la France. Cependant, certains États membres, et en particulier l'Allemagne, se sont montrés réticents à l'abandon de leur droit de veto, notamment pour les questions liées à l'immigration légale.

En définitive, les chefs d'États et de gouvernement ont décidé, lors du Conseil européen des 4 et 5 novembre derniers, de recourir à « la clause passerelle » pour passer, au plus tard au 1er avril 2005, de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement européen pour l'ensemble des mesures relatives à l'asile et à la libre circulation des personnes, aux contrôles des frontières, tant intérieures qu'extérieures, ainsi qu'à l'immigration clandestine.

Ainsi, seules les mesures relatives à l'immigration légale devraient continuer à relever de la règle de l'unanimité au Conseil et de la consultation simple au Parlement européen. En outre, la levée des contrôles aux frontières intérieures avec les nouveaux États membres nécessitera toujours une décision unanime des États participants aux accords de Schengen.

II - LES PRINCIPAUX ÉLÉMENTS DU PROJET DE DÉCISION

Le projet qui nous est soumis vise donc à répondre au souhait du Conseil européen en permettant de recourir à « la clause passerelle » et cela même avant le 1er avril 2005.

Ce texte se présente sous la forme d'une décision du Conseil comprenant des considérants et trois articles. Les considérants rappellent l'historique de ce texte. Le premier article mentionne les articles concernés du traité. Le second article prévoit que la procédure de codécision s'appliquera non seulement à l'égard des initiatives futures, mais également vis-à-vis des textes qui font actuellement l'objet de discussions, comme par exemple le « code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes », qui nous a été présenté récemment par notre collègue Robert Del Picchia. Enfin, le troisième article prévoit le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée du Conseil pour certaines mesures d'exécution concernant le Manuel commun des frontières extérieures et l'instruction consulaire commune.

A cet égard, deux questions importantes sur le champ d'application de la « clause passerelle » ont été soulevées lors des discussions sur ce texte au sein du Conseil. D'une part, la présidence néerlandaise a proposé d'étendre la procédure de codécision aux mesures relatives au séjour et à la mobilité des réfugiés ou des personnes déplacées. En effet, elle considérait que ces questions relevaient davantage de l'asile que de l'immigration régulière. Toutefois, plusieurs États membres, dont l'Allemagne, se sont opposés à cette proposition en considérant que ces questions relevaient bien de la politique migratoire et qu'elles étaient par conséquent exclues du champ de la « clause-passerelle ». Il a donc été décidé de supprimer la disposition en cause dans le dispositif. D'autre part, la présidence néerlandaise proposait également d'introduire une base juridique spécifique pour permettre l'adoption de programmes communautaires de financement en matière d'intégration des ressortissants de pays tiers en séjour régulier. Là encore, de nombreux États membres ont contesté cette démarche au motif que l'introduction, de manière un peu subreptice, d'une nouvelle base juridique pourrait constituer un dangereux précédent. Cette question ne figure donc plus aujourd'hui dans le dispositif du texte, mais fait seulement l'objet d'un considérant dépourvu de valeur normative.

Enfin, je rappelle que, conformément à son protocole, le Danemark n'est pas lié par cette décision. En revanche, le Royaume-Uni et l'Irlande ont notifié leur souhait de participer à l'adoption et à l'application de cette décision.

III - TROIS OBSERVATIONS D'ORDRE GÉNÉRAL

1. Le passage de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision au Parlement européen représente une garantie d'efficacité dans une Europe élargie.

Les textes européens adoptés jusqu'ici en matière d'asile, d'immigration et de contrôles des frontières se caractérisent par leur faible degré d'harmonisation. Or, cette faible harmonisation résulte surtout de l'exigence d'unanimité, qui revient à accorder un droit de veto à chaque État membre, et qui se traduit souvent par des blocages ou par des compromis a minima. En veut-on quelques exemples ? La Commission européenne a présenté en 2001 une proposition de directive sur l'immigration économique. Or, ce texte est toujours bloqué en raison notamment de l'opposition de l'Allemagne. La directive sur les procédures d'asile contient pas moins d'une cinquantaine de dérogations diverses et variées, de telle sorte que ce texte n'aboutit pas à une véritable harmonisation européenne des procédures d'asile, mais représente une simple compilation des différentes législations nationales. Le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil permettra donc de faciliter la procédure d'adoption des textes dans ces domaines, a fortiori dans une Europe à vingt cinq États membres.

L'appréciation de la codécision au Parlement européen est plus délicate. Si elle vise à remédier au « déficit démocratique » dans ces matières sensibles, qui actuellement ne font l'objet que d'une simple consultation des députés européens, elle présente toutefois le risque d'alourdir et de ralentir la procédure d'adoption des textes, étant donné qu'elle suppose un accord complet entre le Conseil et le Parlement européen.

2. Lorsque la Constitution européenne entrera en vigueur, l'ensemble de la matière fera l'objet d'une adoption à la majorité qualifiée au Conseil en codésision avec le Parlement européen.

Je rappelle, en effet, que la Constitution européenne contient des avancées importantes sur les questions d'asile, d'immigration et de contrôles aux frontières. Elle prévoit notamment que ces sujets feront l'objet de véritables politiques communes au niveau européen. Elle étend les compétences de l'Union dans ces matières, avec notamment l'objectif de parvenir progressivement à un « système européen commun d'asile » et à une « gestion intégrée des frontières extérieures », comprenant éventuellement la création d'un « corps européen de gardes frontières ». Et surtout, elle prévoit que l'ensemble de ces questions, passera au vote à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision du Parlement européen, y compris les mesures relatives à l'immigration régulière.

3. Enfin, le rôle des parlements nationaux à l'égard des « clauses passerelles » sera à l'avenir renforcé.

Le mécanisme de la « clause passerelle », tout à fait ponctuel dans les traités actuels, est généralisé dans la Constitution européenne. En effet, l'article IV-444 du traité constitutionnel prévoit une procédure de révision simplifiée du traité permettant de faire passer dans le champ de la procédure législative ordinaire un domaine relevant d'une procédure législative particulière, et donc de passer de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée au Conseil.

Cette nouvelle procédure de révision simplifiée présente toutefois plusieurs différences avec la procédure qui est utilisée aujourd'hui :

- elle a un champ beaucoup plus large puisqu'elle a vocation à s'appliquer à l'ensemble de la partie III de la Constitution ;

- l'initiative et la décision relèveront désormais du Conseil européen ;

- le Parlement européen disposera d'un droit de veto, alors qu'actuellement il est simplement consulté ;

- enfin, tout parlement national pourra s'opposer dans un délai de six mois à cette décision.

Ces différences prennent un relief particulier au regard des conditions dans lesquelles nous sommes appelés à nous prononcer aujourd'hui sur ce texte.

Ce projet, qui a été présenté par la présidence néerlandaise le 12 novembre dernier, a fait l'objet d'un accord politique au Conseil « Justice et affaires intérieures » du 2 décembre. Il devrait être adopté en point A (sans débat) lors du Conseil « Agriculture » du 22 décembre, car la présidence néerlandaise souhaite absolument le mettre à l'actif du bilan de sa présidence. Or, ce projet n'a été transmis à l'Assemblée nationale et au Sénat que le 10 décembre. De plus, il n'a été transmis qu'au titre de la clause facultative ; le Conseil d'État a en effet estimé que ce texte ne rentrait pas dans le cadre strict de l'article 88-4 de la Constitution, même s'il a pris soin d'ajouter que, compte tenu de l'importance de ce texte, il pourrait être jugé opportun de le soumettre au Parlement, ce qu'a fait le Gouvernement.

Nous sommes donc appelés à nous prononcer dans l'urgence sur un texte qui a déjà fait l'objet d'un accord et qui présente pourtant une importance politique majeure. Le Parlement européen, qui sera appelé à donner son avis très rapidement, est d'ailleurs dans la même situation.

Je trouve qu'il y a là une sorte de négligence vis-à-vis de l'institution parlementaire. La Constitution européenne ne permettra plus, fort heureusement, ce type de situation puisqu'elle renforcera à la fois le rôle du Parlement européen et des parlements nationaux dans la procédure de révision simplifiée du traité.

Sous le bénéfice de ces observations, la délégation a approuvé ce projet de décision.