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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 16 janvier 2007




Subsidiarité

Subsidiarité et proportionnalité :
examen des textes adressés par la Commission européenne
aux parlements nationaux du 24 novembre au 24 décembre 2006

M. Hubert Haenel :

Nous allons aborder notre troisième exercice d'examen, au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité, des textes que la Commission européenne nous adresse directement.

En un mois, entre le 24 novembre et le 24 décembre 2006, nous avons reçu 132 textes. Heureusement, 90 % de ces textes ne paraissent pas susceptibles d'appeler des observations de notre part :

- 36 parce qu'ils n'ont aucune portée normative et ne préfigurent pas une initiative législative de l'Union européenne ;

- 69 parce qu'ils ne soulèvent, par leur nature, aucun problème de subsidiarité ;

- 12 parce qu'ils se situent à un stade avancé de la procédure de décision et n'apportent aucun élément nouveau important ;

- enfin, 5 parce qu'ils visent uniquement à codifier des textes antérieurs sans en modifier le fond.

Il reste donc 10 textes qui peuvent être regroupés en 7 sujets. Nous n'examinerons d'abord que six d'entre eux, le septième, qui concerne la protection diplomatique et consulaire, faisant l'objet de la communication de notre collègue Robert Del Picchia, qui est inscrite en second point de notre ordre du jour.

Le premier texte que nous devons examiner concerne les règles de garantie des dépôts en cas de défaillance d'un établissement de crédit. Ces règles ont été fixées par une directive de 1994. Mais la Commission constate que cette réglementation est insuffisante et qu'il serait souhaitable de l'améliorer.

Toutefois, elle estime qu'il est possible de procéder à court terme à un certain nombre d'améliorations, sans qu'il soit besoin pour autant de modifier le texte de la directive. Elle explique en effet que si l'on voulait procéder à une harmonisation des modalités de financement des systèmes nationaux de garantie, il faudrait une législation importante, qui aurait des conséquences financières très sensibles alors qu'elles n'entraîneraient que peu d'avantages apparents dans un premier temps.

La Commission renonce donc à proposer une harmonisation dont les coûts dépasseraient les avantages. Je crois que nous ne pouvons que saluer la démarche de la Commission qui intègre ainsi parfaitement, dans sa réflexion, la nécessité de respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Le projet d'observations est adopté.

*

Le deuxième texte concerne le régime de TVA applicable aux services fournis par voie électronique.

Il s'agit en fait seulement de proroger des dispositions existantes afin d'éviter un vide juridique entre l'expiration des textes actuels et l'adoption de textes nouveaux appelés à les remplacer.

Il n'apparaît donc aucun problème au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité. Toutefois, je note que la Commission fait valoir que cette proposition relève de la « compétence exclusive de la Communauté ».

Nous avons déjà rencontré cette question en novembre dernier. Le domaine de la « compétence exclusive » est en fait extrêmement restreint, et, à l'évidence, il ne couvre pas la fiscalité. Je suis donc d'avis, comme nous l'avons fait en novembre, de marquer notre étonnement auprès de la Commission.

Le projet d'observations est adopté.

*

Le troisième texte est relatif à la suppression des restrictions à la libre prestation des services dans le domaine de certains marchés publics de travaux.

Il m'a semblé qu'il était difficile d'écarter d'emblée ce texte de notre examen en raison des sujets sensibles sur lequel il porte :

- la libre prestation de services, d'une part ;

- les marchés publics de travaux, d'autre part.

Cependant, il ne se pose à l'évidence aucun problème de subsidiarité ou de proportionnalité dans le cas présent puisque la Commission propose seulement de supprimer une directive devenue obsolète.

Le projet d'observations considère donc qu'il n'y a aucun problème. Il me semble même inutile de faire parvenir à la Commission européenne des observations sur ce texte. Si vous en êtes d'accord, nous en resterons là. Tout au plus pourrais-je signaler, dans la lettre d'envoi de nos observations, que, à propos de ce texte également, les services de la Commission invoquent abusivement la notion de « compétence exclusive ».

Aucune observation n'est adoptée.

*

Le quatrième texte concerne le droit d'apport, qui est un impôt indirect frappant les rassemblements de capitaux.

Le droit d'apport est encadré au niveau communautaire depuis 1969. On considère généralement qu'il est anti-économique et qu'il constitue un obstacle à la croissance des entreprises.

Dès 1985, le principe de sa suppression a été reconnu. Toutefois, les pertes de recettes que cela aurait entraînées paraissaient inacceptables pour certains États membres. Il fut donc décidé que les opérations concernées pourraient être soumises à un taux maximal de 1 %. La Commission propose de supprimer totalement le droit d'apport. Elle n'explique aucunement pourquoi cette suppression s'impose plus aujourd'hui qu'hier. Elle invoque simplement les objectifs de la Stratégie de Lisbonne. Mais elle se garde bien de dire que cet impôt fait obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur.

Certes, pour la France, la proposition de la Commission n'est en rien gênante puisque nous avons aboli le droit d'apport en 1992. Sur le fond, nous ne pouvons qu'être en accord avec la proposition. Mais 7 États membres continuent encore aujourd'hui de percevoir cet impôt. Or, au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la Commission n'explique pas pourquoi il est nécessaire de supprimer le droit d'apport.

Je vous propose donc que nous invitions la Commission à motiver davantage sa proposition.

M. Pierre Fauchon :

J'estime qu'il n'y a rien de surprenant à payer une taxe lorsqu'un bien passe d'un patrimoine à un autre. En ce sens, je comprends mal ce qui justifie l'obligation de supprimer le droit d'apport dans la Communauté. Les arguments avancés par la Commission, à savoir les objectifs de la Stratégie de Lisbonne, me semblent peu convaincants.

Par ailleurs, l'harmonisation fiscale en Europe reste toute relative. Elle ne se justifie que par les distorsions de concurrence engendrées par des différences de régime fiscal d'un État à l'autre. Or, vous avez souligné dans votre présentation que la Commission n'indiquait pas que cet impôt faisait obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. Je souhaiterais donc, comme le demande le projet d'observations, que la Commission développe davantage son argumentation, faute de quoi cette proposition pourrait être contraire au principe de subsidiarité.

Le projet d'observations est adopté.

*

Le cinquième texte vise à mettre en place des statistiques sur les produits phytopharmaceutiques.

Par définition, l'établissement de statistiques communautaires ne peut être fait qu'au niveau communautaire. Il n'y a donc pas de problème au regard du principe de subsidiarité. En revanche, plusieurs États membres font valoir que la fourniture de données statistiques nationales prévue par cette proposition sera redondante avec l'établissement de rapports prévu en application d'une autre directive.

Il est évident qu'une redondance signifie des coûts inutiles et donc une disproportion entre les moyens déployés et les résultats obtenus, ce qui va à l'encontre du principe de proportionnalité.

Le projet d'observations demande donc à la Commission de s'expliquer à ce sujet.

Le projet d'observations est adopté.

*

Enfin, le sixième texte concerne le recensement et le classement des infrastructures critiques européennes.

Ces infrastructures sont celles dont l'arrêt ou la destruction affecterait au moins deux États membres et aurait des conséquences néfastes sur la santé, la sécurité ou le bien-être économique des citoyens.

Le texte vise à recenser ces infrastructures à partir de critères fondés sur les conséquences humaines, économiques, environnementales et politiques qu'aurait leur arrêt ou leur destruction. Ces infrastructures seraient soumises à des normes de sécurité minimales élaborées au niveau de l'Union européenne.

On voit bien les liens de dépendance qui peuvent exister entre des infrastructures interconnectées et, donc, on comprend la nécessité d'une intervention au niveau communautaire. Toutefois, certains des critères fixés par la Commission pour effectuer ce recensement paraissent assez subjectifs, ce qui pourrait inquiéter.

Mais la proposition prévoit qu'il reviendra aux États membres d'identifier celles de leurs infrastructures critiques qui répondent aux critères européens. De plus, la Commission écarte l'hypothèse d'une harmonisation complète des normes de sécurité au profit d'un cadre législatif plus léger et les mesures qu'elle propose laissent une grande marge de manoeuvre aux États membres.

Dans ces conditions, il me semble que le paquet législatif proposé ne porte pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

M. Pierre Fauchon :

Je m'interroge sur la base juridique sur laquelle se fonde cette proposition. A ma connaissance - et à mon grand regret -, il n'existe aucune base juridique pour prendre des mesures en matière de protection civile dans le traité. C'était justement l'une des avancées du traité constitutionnel.

M. Hubert Haenel :

La Commission se fonde sur l'article 308 du traité instituant la Communauté européenne, qui dispose que : « si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées ».

Il s'agit d'un article « balai » qui confère à la Communauté des compétences implicites. Comme l'a souligné la Cour de justice des Communautés européennes dans un avis rendu le 28 mars 1996, cet article « vise à suppléer l'absence de pouvoirs d'action conférés expressément ou de façon implicite aux institutions communautaires par des dispositions spécifiques du traité, dans la mesure où de tels pouvoirs apparaissent néanmoins nécessaires pour que la Communauté puisse exercer ses fonctions en vue d'atteindre l'un des objets fixés par le traité ».

Le champ d'application de cet article est d'autant plus vaste que les conditions de sa mise en oeuvre ont été interprétées de manière très large.

M. Pierre Fauchon :

Cette base juridique me semble particulièrement fragile. Le recours à cet article témoigne à lui seul du fait qu'aucune disposition spécifique du traité ne permet d'adopter une telle proposition.

Par ailleurs, l'expression d'« infrastructures critiques européennes » manque de clarté. Si l'on poursuit la logique de la Commission selon laquelle il s'agit des infrastructures dont l'arrêt affecterait au moins deux États membres, on peut en arriver très vite à estimer que toutes les infrastructures sont d'intérêt communautaire. Même loin des zones transfrontalières circulent des trains dans lesquels voyagent des ressortissants de plusieurs États membres ! Je souhaiterais donc que la Commission fonde davantage sa proposition.

Le projet d'observations est adopté.

*

M. Hubert Haenel :

Je tiens à vous signaler que nous avons reçu accusé de réception des observations que nous avions adoptées précédemment et transmises à la Commission. Nous devrions recevoir prochainement des réponses au fond que je ne manquerai pas de vous communiquer.

Par ailleurs, j'adresserai à la Commission européenne les observations que nous avons adoptées aujourd'hui, en y ajoutant, le cas échéant, celles qui pourraient porter sur la protection diplomatique et consulaire que nous allons maintenant examiner.

________________________

Lettre adressée à M. José Manuel Barroso à l'issue de la réunion 

 

Monsieur le Président,

Entre le 24 novembre et le 24 décembre 2006, la Commission européenne a transmis cent trente-deux textes aux parlements nationaux dans le cadre de la nouvelle procédure de dialogue entre la Commission et les parlements nationaux engagée depuis le 1er septembre 2006. Le Sénat français a procédé à leur examen.

Parmi ces textes, la plupart ne posaient à l'évidence pas de difficulté particulière au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité ; seuls neuf textes ont paru nécessiter un examen plus attentif.

Je vous fais parvenir, ci-joint, les observations que nous avons formulées à propos de ces neuf textes, que nous avons regroupés en six sujets.

Par ailleurs, nous avons constaté, à l'occasion de notre examen, que la Commission invoquait parfois abusivement la notion de « compétence exclusive » de la Communauté à l'appui de son argumentation en matière de subsidiarité. C'est le cas pour la proposition de directive relative au régime de TVA applicable aux services de radiodiffusion et de télévision et à certains services fournis par voie électronique, dont vous trouverez la fiche ci-après ; c'est également le cas pour la proposition de directive concernant la suppression des restrictions à la libre prestation de services dans le domaine des marchés publics de travaux (COM (2006) 748 final). Et nous avions déjà relevé ce phénomène pour le texte relatif à l'harmonisation de règles et de procédures dans le domaine de l'aviation civile à propos duquel nous vous avons fait parvenir nos observations en décembre dernier. Il nous semble que des instructions devraient être données aux services de la Commission afin qu'il ne soit recouru à la notion de « compétence exclusive » que dans les rares domaines où la Communauté est seule autorisée à adopter des normes sans que les États membres aient compétence pour le faire. Et nous aimerions que vous nous précisiez les domaines concernés.

Nous ne manquerons pas d'examiner avec la plus grande attention les réponses que la Commission européennes apportera à ces observations.

Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.

PJ

                                                                                                                                                     Hubert HAENEL

Monsieur José Manuel BARROSO
Président de la Commission européenne
COMMISSION EUROPÉENNE
200 rue de la Loi
B - 1049 BRUXELLES

________________________

Textes examinés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité

 

LIVRE VERT SUR LA PROTECTION DIPLOMATIQUE ET CONSULAIRE
DU CITOYEN DE L'UNION DANS LES PAYS TIERS
COM (2006) 712 final

Objet :

I - LE CADRE ACTUEL DE LA PROTECTION CONSULAIRE

Le traité de Maastricht a institué une citoyenneté européenne et a défini certains droits attachés à cette citoyenneté, comme le droit de participer aux élections du Parlement européen et aux élections municipales. Parmi ces droits figure également le droit à la protection diplomatique et consulaire.

L'article 20 du traité instituant la Communauté européenne précise, en effet, que « tout citoyen de l'Union bénéficie, sur le territoire d'un pays tiers où l'État membre dont il est ressortissant n'est pas représenté, de la protection de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de cet État ». Tel qu'il est consacré au niveau européen, le droit à la protection consulaire est donc un droit subsidiaire, qui s'exerce en l'absence de représentation du pays d'origine dans le pays tiers où se trouve le citoyen européen. Il s'agit également d'une application du principe de non discrimination.

L'article 20 du traité précise également que « Les États membres établissent entre eux les règles nécessaires et engagent les négociations internationales requises en vue d'assurer cette protection ».

Il s'agit donc d'un domaine dans lequel, en vertu des traités, la fixation des règles ne relève ni de la compétence de la Communauté européenne, ni de l'Union européenne, mais d'un accord international conclu entre les États membres.

Ce sont d'ailleurs les États membres qui ont adopté, en décembre 1995, une décision sur la protection consulaire. Cette décision a été traduite en France par un décret du 29 avril 2002, qui étend la protection consulaire assurée par les autorités françaises à tous les ressortissants communautaires qui se trouvent dans un pays tiers où il n'existe ni représentation permanente de leur pays d'origine ni consul honoraire. Cette protection s'exerce de la même manière que celle offerte aux citoyens français mais, sauf cas d'extrême urgence, le demandeur ou son État d'origine doivent s'engager préalablement à rembourser l'intégralité de l'avance ou de l'aide pécuniaire octroyée par les autorités françaises.

Le droit à la protection diplomatique et consulaire figure également dans la Charte des droits fondamentaux. Le traité constitutionnel introduisait une nouvelle base juridique permettant au Conseil d'établir à l'unanimité une loi européenne pour faciliter cette protection.

II - LE CONTENU DU LIVRE VERT

La Commission européenne suggère, dans son Livre vert, une série de mesures pour renforcer le droit à la protection consulaire. Ces mesures s'articuleraient autour de trois grands thèmes.

1. L'information des citoyens

La Commission européenne considère qu'il est indispensable d'assurer une meilleure information des citoyens. Elle propose une série de mesures, telles que la diffusion de brochures d'information, le placement d'affiches dans les aéroports, les ports et les gares ou encore la publication d'informations sur les sites Internet des institutions européennes.

Elle estime également que les avis aux voyageurs, concernant les pays tiers qui présenteraient des risques pour leur sécurité et leur santé, qui sont actuellement diffusés par les États membres à l'attention de leurs ressortissants, devraient être présentés de manière coordonnée entre les États membres.

Elle propose, enfin, que tous les passeports contiennent la reproduction de l'article 20 du traité relatif à la protection consulaire.

2. L'étendue de la protection

En partant du constat selon lequel la protection consulaire n'est pas uniforme, compte tenu des différences qui existent entre les États membres dans ce domaine, la Commission européenne propose d'examiner la possibilité d'harmoniser au niveau européen le régime de la protection consulaire, afin d'offrir aux citoyens européens une protection similaire indépendamment de leur nationalité.

Elle propose également d'étendre la protection consulaire aux membres de la famille du citoyen européen ayant la nationalité d'un pays tiers.

Elle suggère aussi d'encourager le recours à l'ADN pour l'identification des victimes, de simplifier les procédures de rapatriement des dépouilles et les procédures d'avances pécuniaires pour les citoyens en difficulté.

3. La création de bureaux communs

La Commission européenne propose dès lors de créer des « bureaux communs » qui pourraient être la préfiguration de « consulats européens ».

Il s'agirait, dans une première étape, de mettre en commun les ressources consulaires des États membres dans les pays tiers. Les agents consulaires seraient regroupés au sein d'un même consulat ou d'une seule ambassade ou encore dans les locaux de la délégation de la Commission.

Dans un premier temps, ces bureaux communs pourraient être crées dans quatre zones expérimentales : les Caraïbes, les Balkans, l'Océan Indien et l'Afrique de l'Ouest.

La Commission européenne estime que ces bureaux communs pourraient exercer une mission de protection et, à l'avenir, d'autres fonctions consulaires, comme la délivrance de visas ou la légalisation de documents. Elle assurerait une formation au personnel de ces bureaux communs consacrée à la protection consulaire.

À plus long terme, la Commission européenne propose d'examiner la possibilité que l'Union européenne puisse exercer certains aspects de la protection consulaire à l'égard des citoyens, via les délégations de la Commission européenne dans les pays tiers.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

Les mesures destinées à assurer une meilleure information des citoyens semblent soulever des difficultés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, étant donné que la plupart d'entre elles ont d'ores et déjà été mises en oeuvre par les États membres. Il existe même déjà une brochure d'information sur la protection consulaire, réalisée par le secrétariat général du Conseil, dont il est un peu surprenant que la Commission européenne ignore l'existence. Les États membres paraissent les mieux placés pour assurer l'information de leurs ressortissants sur la protection consulaire et on voit mal quelle serait la « valeur ajoutée » d'une intervention européenne dans ce domaine. La seule exception concerne l'idée de reproduire l'article 20 du traité dans les passeports, qui pourrait constituer une piste intéressante.

De même, l'idée de présenter de manière coordonnée les avis aux voyageurs sur les pays tiers présentant des risques pour leur santé ou leur sécurité peut apparaître comme une fausse bonne idée. La perception du risque peut, en effet, différer entre les pays membres en fonction des liens qu'ils entretiennent avec tel ou tel pays. Ainsi, dans l'affaire des caricatures de Mahomet, seules certaines nationalités étaient visées par les extrémistes musulmans. De même, en raison de la rupture des relations diplomatiques entre le Rwanda et la France, le ministère des affaires étrangères a adressé un avis aux ressortissants français qui ne concernait pas les autres nationalités. En outre, il existe déjà un système d'échange d'information entre les États membres en matière de risque pour la santé. Les États membres paraissent donc mieux placés que la Commission pour adresser des avis à leurs propres ressortissants concernant les risques pour leur santé ou leur sécurité.

On peut également s'interroger sur la proposition consistant à faciliter l'identification des victimes et le rapatriement des dépouilles, en harmonisant les procédures. En effet, il existe déjà des standards communs au niveau international, élaborés par Interpol, et il serait plus utile de favoriser la reprise de ces principes communs par les pays tiers.

Enfin, l'idée que la Commission européenne puisse assurer des activités de formation à la protection consulaire destinées aux fonctionnaires des États membres, paraît étonnante. Comment la Commission européenne pourrait-elle assurer une formation dans un domaine qui ne relève pas de ses attributions et qui lui est totalement étranger, alors que les agents consulaires sont d'ores et déjà formés au niveau national ? Là encore, cette idée paraît contraire à la subsidiarité. En effet, rien ne laisse à penser que cette formation n'est pas assurée de manière suffisante par les États membres et qu'elle doit donc être assurée au niveau communautaire.

Observations :

- Livre vert sur la protection diplomatique et consulaire du citoyen de l'Union européenne dans les pays tiers (COM (2006) 712 final)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- constate que la Commission européenne ne démontre pas que les objectifs de l'action envisagée seraient mieux atteints par une action au niveau communautaire plutôt que par des coopérations pragmatiques entre États membres ; considère, par exemple, que les États membres sont les mieux placés pour adresser des avis à leurs ressortissants concernant les pays tiers qui présenteraient des risques pour leur santé ou leur sécurité et qu'une action au niveau communautaire en matière d'information des citoyens n'apporterait pas de véritable « valeur ajoutée », à l'exception de la reproduction de l'article 20 du traité dans les passeports ;

- estime donc que, tant que cette démonstration n'est pas faite, rien ne permet d'assurer que les dispositions envisagées dans le Livre vert ne portent pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

 

COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR LA RÉVISION DE LA DIRECTIVE 94/19/CE
RELATIVE AUX SYSTÈMES DE GARANTIE DES DÉPÔTS
COM (2006) 729 final

Objet :

La présente communication a pour but d'apprécier si les règles de garantie des dépôts en cas de défaillance d'un établissement de crédit fixées par la directive 94/19/CE restent adaptées à leur objectif - à savoir offrir un niveau minimal de protection des déposants dans toute l'Union européenne - eu égard au processus d'intégration financière et de fusions transfrontalières à l'oeuvre depuis leur entrée en vigueur.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La Commission ne fournit aucune motivation au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Mais, compte tenu du fait que sa communication conclut à l'inopportunité de modifier les normes existantes, on peut admettre qu'elle ne soit pas tenue de fournir une telle motivation.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La Commission constate que la manière dont les systèmes de garantie des dépôts sont réglementés au niveau européen présente des insuffisances dans un certain nombre de domaines.

Toutefois, elle considère qu'un certain nombre d'améliorations peuvent être apportées à court terme aux règles existantes, sans qu'il soit besoin de modifier la directive en vigueur. En effet, la Commission « reconnaît (...) ne pas être en mesure d'entreprendre les changements qui s'imposeraient pour remédier à certaines des carences plus spécifiques et plus fondamentales de la directive. Pour ce faire, il faudrait déployer un effort législatif important en vue d'harmoniser les modalités de financement des systèmes nationaux de garantie, avec, pour le secteur bancaire d'un certain nombre d'États membres, des conséquences financières importantes et peu d'avantages apparents dans un premier temps ».

En conséquence, la Commission avertit que « toute modification législative éventuelle sera conditionnée à l'évolution des travaux en cours dans d'autres domaines liés, ainsi qu'à un soutien suffisant de la part des États membres et des parties intéressées et elle sera précédée d'analyses d'impact appropriées ».

Ainsi, la Commission renonce, pour l'instant, à proposer une harmonisation dont les coûts dépasseraient les avantages.

Observations :

- Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la révision de la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts (COM (2006) 729 final)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat estime que cette communication ne porte pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, dans la mesure où elle ne propose pas de réviser la directive de 1994.

 

PROPOSITION DE DIRECTIVE RELATIVE AU RÉGIME DE TVA
APPLICABLE AUX SERVICES DE RADIODIFFUSION ET DE TÉLÉVISION
ET À CERTAINS
SERVICES FOURNIS PAR VOIE ÉLECTRONIQUE
COM (2006) 739 final

Objet :

Cette proposition de directive a pour objet de proroger jusqu'à la fin de 2008 celles des dispositions de la directive 2002/38/CE du 7 mai 2002 sur le commerce électronique devant expirer à la fin de 2006, qui sont relatives au lieu de prestation des services et à certaines mesures de facilitation applicables aux entreprises des pays tiers.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La Commission fait valoir que la présente proposition relève de la compétence exclusive de la Communauté. Elle en conclut que « le principe de subsidiarité ne s'applique donc pas ».

En ce qui concerne le principe de proportionnalité, la Commission considère que, alors que les dispositions adoptées en 2002 ont fonctionné de manière satisfaisante, la présente proposition consiste dans leur simple prolongation.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

Les questions concernant l'assiette de la TVA sont effectivement de la compétence de la Communauté. Toutefois, la question se pose de savoir s'il s'agit pour autant d'une compétence exclusive, comme l'affirme la Commission.

La prorogation proposée paraît légitime, puisqu'en son absence apparaîtrait un vide juridique dommageable aux entreprises européennes recourant au commerce électronique. Une prorogation de deux ans ne paraît pas excessive, compte tenu de la durée prévisible des discussions au Conseil sur les deux propositions de textes faites par la Commission pour pérenniser les mesures en question, en 2004 sur la simplification des obligations de TVA et en 2005 sur le lieu de prestation des services.

Observations :

- Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2002/38/CE du Conseil en ce qui concerne la période d'application du régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux services de radiodiffusion et de télévision et à certains services fournis par voie électronique (COM (2006)739 final)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- considère que cette proposition de directive ne porte pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

- s'étonne que la Commission présente la détermination du régime de TVA comme relevant de la compétence exclusive de la Communauté.

 

PROPOSITION DE DIRECTIVE CONCERNANT LES IMPÔTS INDIRECTS
FRAPPANT LES RASSEMBLEMENTS DE CAPITAUX (REFONTE)
COM (2006) 760 final

Objet :

La présente proposition de directive est plus qu'une simple refonte à droit constant, puisqu'elle propose d'organiser l'extinction progressive d'ici 2010, dans tous les États membres, du droit d'apport. Il s'agit d'un impôt indirect frappant les rassemblements de capitaux, qui est harmonisé et encadré depuis 1969 par la directive 69/335/CEE.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

L'exposé des motifs de la présente proposition de directive ne comporte aucune motivation au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La Communauté est compétente en matière de fiscalité indirecte, ce qui explique que le droit d'apport ait pu être encadré depuis 1969. Il est en effet reconnu très généralement comme anti-économique et faisant obstacle à la croissance des entreprises. Dès 1985, le principe d'une suppression totale a été reconnu mais, les pertes de recettes afférentes étant inacceptables pour certains États membres, la possibilité de soumettre les opérations concernées à un taux ne dépassant pas 1 % a été maintenue

Depuis 1985, la tendance a été à la suppression du droit d'apport. Il a été aboli en France en 1992. Aujourd'hui, seuls 7 États membres continuent de le percevoir : la Grèce, l'Espagne, Chypre, le Luxembourg, l'Autriche, la Pologne et le Portugal.

La Commission n'explique pas pourquoi cette tendance spontanée devrait être accélérée jusqu'à imposer la suppression totale du droit d'apport, et se contente d'invoquer rituellement les objectifs de la stratégie de Lisbonne.

Elle n'indique pas, notamment, si cet impôt fait obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur. Actuellement, chaque État membre demeure libre d'arbitrer entre les inconvénients économiques du droit d'apport et l'opportunité de recettes fiscales supplémentaires.

Observations :

- Proposition de directive du Conseil concernant les impôts indirects frappant les rassemblements de capitaux (COM (2006) 760 final)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat invite la Commission à préciser les raisons qui justifient, au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la suppression totale du droit d'apport.

 

PROPOSITION DE RÈGLEMENT RELATIF AUX STATISTIQUES
SUR LES PRODUITS PHYTOPHARMACEUTIQUES
COM (2006) 778 final

DOCUMENT DE TRAVAIL ACCOMPAGNANT LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT
RELATIF AUX STATISTIQUES SUR LES PRODUITS PHYTOPHARMACEUTIQUES
SEC (2006) 1624

Objet :

Cette proposition de règlement vise à mettre en place un système de collecte de données harmonisées sur les ventes et l'utilisation en agriculture des produits phytopharmaceutiques dans les États membres. Elle s'inscrit dans le cadre de la stratégie thématique de l'Union européenne concernant l'utilisation durable des pesticides qui a pour objectif de réduire les risques pour l'environnement et la santé humaine liés à l'utilisation de pesticides.

Les données statistiques recueillies permettront de définir des indicateurs de risques précis et d'évaluer, ainsi, les progrès liés à la mise en oeuvre de la stratégie communautaire.

La Commission propose de rendre obligatoire la collecte de données auprès des distributeurs et des utilisateurs de produits phytopharmaceutiques, selon une fréquence différenciée (tous les ans pour la mise sur marché des produits et tous les cinq ans pour leur utilisation en agriculture).

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La Commission indique que l'établissement de statistiques communautaires relatives à la mise sur le marché et à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques est un objectif qui ne peut être atteint par les États membres et qu'il peut être réalisé plus efficacement au niveau communautaire grâce à une harmonisation. Elle précise que son rôle se limitera à une action de coordination tandis que la collecte des données proprement dite et l'établissement de statistiques comparables relèveront des États membres.

En ce qui concerne le principe de proportionnalité, la Commission juge que le règlement n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre son objectif. Elle admet que la nouvelle mesure entraînera des coûts supplémentaires mais que « l'ampleur de ces répercussions a été limitée en veillant à respecter le principe de l'efficacité par rapport aux ressources mobilisées ».

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

L'initiative de la Commission respecte de par sa nature - l'établissement de statistiques communautaires - le principe de subsidiarité.

Juger de sa conformité au regard du principe de proportionnalité est plus délicat. La Commission limite son argumentation à la question du coût que représentera pour les États la mise en place de ce système de collecte de données harmonisées. Dans cette optique, un coût trop élevé serait l'indication d'une action qui va au-delà de ce qui est nécessaire tandis qu'un coût limité ne porterait pas atteinte au principe de proportionnalité. La Commission livre le chiffre de 15 millions d'euros par an pour l'ensemble des États membres, soit moins de 600 000 euros, en moyenne, par État. Il est difficile d'apprécier le respect du principe de proportionnalité au regard de ce montant et des bénéfices attendus de la nouvelle mesure.

Mais, au-delà de la question du coût, il est permis de s'interroger sur la pertinence de la mesure au regard d'autres dispositions dont l'adoption est prévue. En effet, la Commission évoque, dans la synthèse des réponses à la consultation préalable à la présentation de la proposition de règlement, le point de vue de certains États membres qui estiment que la fourniture de données statistiques nationales sera redondante avec l'établissement des rapports relatifs aux plans d'action nationaux envisagés dans le cadre de la proposition de directive « instaurant un cadre communautaire pour parvenir à une utilisation durable des pesticides ». Ces derniers contiendront en effet des analyses de risques fondées également sur des indicateurs harmonisés. Il est regrettable que la Commission n'avance aucune explication sur ce point. On peut pourtant considérer que la double fourniture de statistiques harmonisées, si elle était avérée, irait à l'encontre du principe de proportionnalité dans la mesure où les exigences de la Commission excèderaient ce qui est strictement nécessaire.

Compte tenu de ce qui précède, et sans estimer a priori que l'établissement d'un ensemble de données statistiques comparables entre États membres sur la vente et l'utilisation de produits phytopharmaceutiques doit nécessairement être remis en cause, il est donc permis de s'interroger sur la bonne coordination des mesures proposées par la Commission.

Observations :

- Proposition de règlement relatif aux statistiques sur les produits phytopharmaceutiques (COM (2006) 778 final)

- Document de travail accompagnant la proposition de règlement relatif aux statistiques sur les produits phytopharmaceutiques (SEC (2006) 1624)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- estime que cette proposition de règlement respecte le principe de subsidiarité ;

- demande à la Commission de clarifier les différentes mesures qu'elle entend prendre en matière de recueil et de fourniture de données sur les pesticides afin de lever l'ambiguïté liée à une éventuelle redondance des exigences en matière de statistiques, qui irait à l'encontre du principe de proportionnalité.

 

COMMUNICATION DE LA COMMISSION SUR UN PROGRAMME EUROPÉEN
DES INFRASTRUCTURES CRITIQUES
COM (2006) 786 final

PROPOSITION DE DIRECTIVE CONCERNANT LE RECENSEMENT ET LE CLASSEMENT
DES INFRASTRUCTURES CRITIQUES EUROPÉENNES
AINSI QUE LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER LEUR PROTECTION
COM (2006) 787 final

DOCUMENT DE TRAVAIL ACCOMPAGNANT LA PROPOSITION DE DIRECTIVE
RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT
SEC (2006) 1648

Objet :

Ce « paquet législatif », qui fait suite à une communication de la Commission en 2004 et à une consultation publique en 2005, prévoit la mise en place d'un cadre commun afin de protéger les infrastructures critiques dans l'Union européenne contre les attaques terroristes et les catastrophes naturelles.

Il se concentre notamment sur la protection des infrastructures (de transport, de télécommunication, de production et de distribution d'énergie...) qui revêtent un caractère critique sur le plan européen, c'est-à-dire celles dont l'arrêt ou la destruction affecterait au moins deux États membres et aurait des conséquences néfastes sur la santé, la sécurité ou le bien-être économique des citoyens.

La communication de la Commission fixe un programme européen pour la protection des infrastructures critiques (PEPIC), qui devrait développer la coopération des États membres et établir des normes minimales de protection des infrastructures européennes. Dans le cadre de ce programme, la Commission prévoit également d'appuyer les États membres, à leur demande, en ce qui concerne leurs infrastructures critiques nationales. Elle propose, par ailleurs, de renforcer la coopération internationale en matière de protection des infrastructures critiques, notamment avec les pays voisins de l'Union européenne.

La proposition de directive vise à recenser les infrastructures critiques de dimension européenne à partir de critères fondés sur l'ampleur des conséquences humaines, économiques, environnementales et politiques qu'aurait leur arrêt ou leur destruction. Les infrastructures ainsi recensées se verraient imposer le respect de normes de sécurité minimales élaborées au niveau de l'Union européenne.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

En ce qui concerne le principe de subsidiarité, la Commission invoque l'argument selon lequel elle devrait principalement concentrer ses efforts sur les infrastructures revêtant un caractère critique sur le plan européen, plutôt que national ou régional. Elle ajoute qu'elle ne devrait apporter un soutien aux États membres en faveur de leurs infrastructures critiques nationales que s'ils en ont fait la demande, et compte tenu des compétences communautaires existantes et des ressources disponibles. Par ailleurs, elle avance l'idée que la mise en place de normes minimales de protection devrait permettre de veiller à ce que la concurrence dans le marché intérieur ne soit pas faussée.

En ce qui concerne le principe de proportionnalité, la Commission estime qu'elle a privilégié la mise en place d'un cadre législatif léger où les États membres sont certes soumis à quelques obligations générales en matière de sûreté, mais où l'essentiel du dispositif repose sur l'échange de meilleures pratiques et le dialogue. Elle assure, par ailleurs, que « des mesures ne seront proposées que lorsqu'un besoin aura été recensé par suite d'une analyse de failles en matière de sûreté et elles seront proportionnées au niveau du risque et au type de menace concerné ».

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La mise en place d'un cadre européen de protection des infrastructures critiques répond à une demande formulée par les États membres à l'occasion du Conseil européen des 17 et 18 juin 2004, qui s'est tenu suite aux attentats de Madrid en mars 2004. Une intervention européenne en la matière paraît justifiée, surtout lorsque l'on prend en considération les liens de dépendance qui peuvent exister entre des infrastructures interconnectées, comme dans le cas des réseaux de transport ou de télécommunication.

Toutefois, la distinction que la Commission entend opérer entre infrastructures critiques européennes et infrastructures critiques nationales apparaît délicate. Certains des critères fixés par la Commission pour recenser les premières, telles l'incidence politique et l'incidence psychologique, semblent difficilement appréciables. La proposition de directive prévoit cependant qu'il appartiendra aux États membres d'identifier les infrastructures critiques qui répondent aux critères des infrastructures critiques européennes. Il devrait s'agir à la fois des infrastructures situées sur leur territoire et de celles qui se trouvent hors de leur territoire mais qui peuvent avoir un impact sur lui. Sur la base de cette identification, la Commission dressera une liste des infrastructures critiques européennes, qui devra être approuvée par un comité, composé d'un représentant de chaque État membre.

Le paquet législatif apparaît, pour l'essentiel, conforme au principe de proportionnalité. La Commission a écarté le scénario présenté dans le livre vert d'une harmonisation complète des normes de sécurité au profit d'un cadre législatif plus léger. Les mesures proposées (recensement des infrastructures critiques et des meilleures pratiques, analyse des failles, élaboration d'un programme d'action) laissent une grande marge de manoeuvre aux États membres. Toutefois, la Commission devra veiller à ce que les normes standard de sécurité ainsi que les mesures d'urgence évoluant en fonction des risques demeurent proportionnées à la menace qui pèse sur les infrastructures critiques. Les coûts de mise en oeuvre de ces mesures devraient en effet être supportés à 70% par les responsables des infrastructures en question (exploitants et États membres), 30% seulement étant à la charge de l'Union européenne.

Observations :

- Communication de la Commission sur un programme européen de protection des infrastructures critiques (COM (2006) 786 final)

- Proposition de directive concernant le recensement et le classement des infrastructures critiques européennes ainsi que l'évaluation de la nécessité d'améliorer leur protection (COM (2006) 787 final)

- Document de travail accompagnant la proposition de directive : résumé de l'analyse d'impact (SEC (2006) 1648)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat estime que ce paquet législatif ne porte pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité :

- dès lors qu'il revient aux États membres d'identifier les infrastructures situées sur leur territoire qui entrent dans la catégorie des infrastructures critiques européennes ;

- dès lors que les mesures envisagées se justifient par le degré de menace auquel les infrastructures critiques sont confrontées.

Politique étrangère et de défense

Livre vert de la Commission européenne
relatif à la protection diplomatique et consulaire
des citoyens européens dans les pays tiers
(Texte E 3376)

Communication de M. Robert Del Picchia

La Commission européenne a présenté, à la fin de l'année dernière, un Livre vert qui vise à lancer une réflexion sur la manière de renforcer la protection diplomatique et consulaire des citoyens européens qui résident ou qui voyagent hors de l'Union européenne. Cette consultation devrait être suivie d'une « initiative stratégique », puisque la protection consulaire fait partie des priorités de la Commission pour 2007.

Compte tenu de l'importance de ce sujet, qui intéresse directement les Français établis à l'étranger, j'ai pensé qu'il serait utile que notre délégation examine de manière approfondie ce Livre vert. J'ai également pris l'initiative de présenter ce document devant le Bureau de l'Assemblée des Français de l'étranger et, à cette occasion, le Livre vert a donné lieu à un débat nourri et il a suscité de nombreuses réactions. La commission des affaires européennes de l'Assemblée des Français de l'étranger devrait d'ailleurs présenter une contribution sur ce Livre vert en mars prochain.

Je précise que nous examinons aujourd'hui ce Livre vert à un double titre :

- d'une part, dans le cadre de la nouvelle procédure d'examen des textes au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

- d'autre part, au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Dans le premier cas, notre examen porte uniquement sur le respect de la subsidiarité et de la proportionnalité et nos observations seront directement transmises à la Commission européenne. Dans le deuxième cas, il s'agit d'aborder le fond et notre avis s'adresse au Gouvernement.

Avant d'examiner le contenu du Livre vert et les difficultés qu'il soulève, je rappellerai brièvement la notion de « protection consulaire ».

I - LE CADRE ACTUEL DE LA PROTECTION CONSULAIRE

L'origine de la protection consulaire est très ancienne. Elle remonte, en effet, au XIIe siècle, lorsque les premiers consuls furent envoyés par les Républiques italiennes dans les ports des pays du Levant afin de protéger leurs navires et leurs ressortissants. Encore aujourd'hui, les consuls honoraires de France se voient remettre un brevet maritime lors de leur prise de fonction. La protection consulaire est aujourd'hui régie au niveau international par la Convention de Vienne sur les relations consulaires de 1963.

Cette protection comprend notamment :

- l'assistance en cas d'accident ou de maladie graves,

- l'assistance aux victimes de violence,

- l'assistance en cas de décès,

- l'assistance en cas d'arrestation ou de détention,

- l'aide et le rapatriement des ressortissants en difficulté.

Nous avons tous en mémoire la guerre du Liban, de l'année dernière, qui a nécessité l'évacuation d'un grand nombre de nos compatriotes ou encore les conséquences du tsunami en Asie du Sud-Est en 2004.

Comme vous le savez, le traité de Maastricht a institué une citoyenneté européenne et il a défini certains droits attachés à cette citoyenneté, comme le droit de participer aux élections du Parlement européen et aux élections municipales. Parmi ces droits figure également le droit à la protection diplomatique et consulaire.

L'article 20 du traité instituant la Communauté européenne précise, en effet, que « tout citoyen de l'Union bénéficie, sur le territoire d'un pays tiers où l'État membre dont il est ressortissant n'est pas représenté, de la protection de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de cet État ». Tel qu'il est consacré au niveau européen, le droit à la protection consulaire est donc un droit subsidiaire, qui s'exerce en l'absence de représentation du pays d'origine dans le pays tiers où se trouve le citoyen européen. Il s'agit également d'une application du principe de non discrimination.

L'article 20 du traité précise également que « Les États membres établissent entre eux les règles nécessaires et engagent les négociations internationales requises en vue d'assurer cette protection ».

Il s'agit donc d'un domaine dans lequel, en vertu des traités, la fixation des règles ne relève ni de la compétence de la Communauté européenne, ni de l'Union européenne, mais d'un accord international conclu entre les États membres.

Ce sont d'ailleurs les États membres qui ont adopté, en décembre 1995, une décision sur la protection consulaire. Cette décision a été traduite en France par un décret du 29 avril 2002, qui étend la protection consulaire assurée par les autorités françaises à tous les ressortissants communautaires qui se trouvent dans un pays tiers où il n'existe ni représentation permanente de leur pays d'origine ni consul honoraire. Cette protection s'exerce de la même manière que celle offerte aux citoyens français mais, sauf cas d'extrême urgence, le demandeur ou son État d'origine doivent s'engager préalablement à rembourser l'intégralité de l'avance ou de l'aide pécuniaire octroyée par les autorités françaises.

Le droit à la protection diplomatique et consulaire figure également dans la Charte des droits fondamentaux. Le traité constitutionnel introduisait une nouvelle base juridique permettant au Conseil d'établir à l'unanimité une loi européenne pour faciliter cette protection.

II - LE CONTENU DU LIVRE VERT

La Commission européenne suggère, dans son Livre vert, une série de mesures pour renforcer le droit à la protection consulaire. Ces mesures s'articuleraient autour de trois grands thèmes.

1. L'information des citoyens

Alors que les citoyens européens effectuent de plus en plus de déplacements à l'étranger (évalués à 180 millions par année), la plupart d'entre eux ignorent qu'ils peuvent bénéficier d'une protection consulaire (selon un récent sondage Eurobaromètre, seulement 23 % des personnes interrogées ont connaissance de ce droit).

La Commission européenne considère donc qu'il est indispensable d'assurer une meilleure information des citoyens. Elle propose une série de mesures, telles que la diffusion de brochures d'information, le placement d'affiches dans les aéroports, les ports et les gares ou encore la publication d'informations sur les sites Internet des institutions européennes.

Elle estime également que les avis aux voyageurs, concernant les pays tiers qui présenteraient des risques pour leur sécurité et leur santé, qui sont actuellement diffusés par les États membres à l'attention de leurs ressortissants, devraient être présentés de manière coordonnée entre les États membres.

Elle propose, enfin, en reprenant une préconisation qu'avait faite Michel Barnier dans son rapport sur une force européenne de protection civile de mai 2006, que tous les passeports contiennent la reproduction de l'article 20 du traité relatif à la protection consulaire.

2. L'étendue de la protection

En partant du constat selon lequel la protection consulaire n'est pas uniforme, compte tenu des différences qui existent entre les États membres dans ce domaine, la Commission européenne propose d'examiner la possibilité d'harmoniser au niveau européen le régime de la protection consulaire, afin d'offrir aux citoyens européens une protection similaire indépendamment de leur nationalité.

Elle propose également d'étendre la protection consulaire aux membres de la famille du citoyen européen ayant la nationalité d'un pays tiers.

Elle suggère aussi d'encourager le recours à l'ADN pour l'identification des victimes, de simplifier les procédures de rapatriement des dépouilles et les procédures d'avances pécuniaires pour les citoyens en difficulté.

3. La création de bureaux communs

La Commission européenne rappelle que la représentation diplomatique et consulaire dans les pays tiers est très variable entre les États membres. Ainsi, il n'y a que trois pays tiers (les États-Unis, la Russie et la Chine) où les vingt-sept États membres sont représentés. Dans 107 pays, moins de dix États membres sont représentés. Dans certains pays tiers, on ne trouve qu'une seule ambassade de l'Union européenne, comme par exemple en République Centrafricaine et aux Comores (où seule la France est représentée).

Reprenant là encore une préconisation qu'avait faite Michel Barnier dans son rapport sur une force européenne de protection civile de mai 2006, la Commission européenne propose dès lors de créer des « bureaux communs » qui pourraient être la préfiguration de « consulats européens ».

Il s'agirait, dans une première étape, de mettre en commun les ressources consulaires des États membres dans les pays tiers. Les agents consulaires seraient regroupés au sein d'un même consulat ou d'une seule ambassade ou encore dans les locaux de la délégation de la Commission.

Dans un premier temps, ces bureaux communs pourraient être crées dans les quatre zones expérimentales proposées par Michel Barnier : les Caraïbes, les Balkans, l'Océan Indien et l'Afrique de l'Ouest. Ces régions avaient été choisies en raison de leur forte fréquentation touristique et de la faible représentation des États membres.

La Commission européenne estime que ces bureaux communs pourraient exercer une mission de protection et, à l'avenir, d'autres fonctions consulaires, comme la délivrance de visas ou la légalisation de documents. Elle assurerait une formation au personnel de ces bureaux communs consacrée à la protection consulaire.

À plus long terme, la Commission européenne propose d'examiner la possibilité que l'Union européenne puisse exercer certains aspects de la protection consulaire à l'égard des citoyens, via les délégations de la Commission européenne dans les pays tiers.

III - LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR CE TEXTE

Je distinguerai deux types de difficulté.

1. Les difficultés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité

Certaines propositions de la Commission européenne me paraissent soulever des difficultés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Je pense notamment aux mesures destinées à assurer une meilleure information des citoyens, étant donné que la plupart d'entre elles ont d'ores et déjà été mises en oeuvre par les États membres. Il existe même déjà une brochure d'information sur la protection consulaire, réalisée par le secrétariat général du Conseil, dont il est un peu surprenant que la Commission européenne ignore l'existence. Les États membres paraissent les mieux placés pour assurer l'information de leurs ressortissants sur la protection consulaire et on voit mal quelle serait la « valeur ajoutée » d'une intervention européenne dans ce domaine. La seule exception concerne l'idée de reproduire l'article 20 du traité dans les passeports, qui me paraît être une piste intéressante.

De même, l'idée de présenter de manière coordonnée les avis aux voyageurs sur les pays tiers présentant des risques pour leur santé ou leur sécurité me semble être une fausse bonne idée. On peut, en effet, penser que la perception du risque peut différer entre les pays membres en fonction des liens qu'ils entretiennent avec tel ou tel pays. Ainsi, dans l'affaire des caricatures de Mahomet, seules certaines nationalités étaient visées par les extrémistes musulmans. De même, en raison de la rupture des relations diplomatiques entre le Rwanda et la France, le ministère des affaires étrangères a adressé un avis aux ressortissants français qui ne concernait pas les autres nationalités. En outre, il existe déjà un système d'échange d'information entre les États membres en matière de risque pour la santé. Les États membres me paraissent donc mieux placés que la Commission pour adresser des avis à leurs propres ressortissants concernant les risques pour leur santé ou leur sécurité.

On peut également s'interroger sur la proposition consistant à faciliter l'identification des victimes et le rapatriement des dépouilles, en harmonisant les procédures. En effet, il existe déjà des standards communs au niveau international, élaborés par Interpol, et il serait plus utile de favoriser la reprise de ces principes communs par les pays tiers.

Enfin, l'idée que la Commission européenne puisse assurer des activités de formation à la protection consulaire destinées aux fonctionnaires des États membres, me paraît étonnante. Comment la Commission européenne pourrait-elle assurer une formation dans un domaine qui ne relève pas de ses attributions et qui lui est totalement étranger, alors que les agents consulaires sont d'ores et déjà formés au niveau national ? Là encore, cette idée me paraît contraire à la subsidiarité. En effet, rien ne laisse à penser que cette formation n'est pas assurée de manière suffisante par les États membres et qu'elle doit donc être assurée au niveau communautaire.

2. Les autres difficultés

a) Les difficultés liées à la base juridique

Comme je l'ai déjà mentionné, la protection diplomatique et consulaire ne relève ni de la compétence de la Communauté européenne, ni de celle de l'Union européenne, d'après les traités, mais elle est mise en oeuvre par un accord international conclu entre les États membres. Je ne vois donc pas sur quel fondement la Commission européenne pourrait prendre des mesures dans ce domaine.

Ainsi, l'idée que la Commission européenne puisse exercer, via ses délégations dans les pays tiers, la protection consulaire à l'égard des citoyens me semble soulever d'importantes difficultés. La protection consulaire est en effet un droit international régi par la Convention de Vienne qui n'est ouverte qu'aux États et qui suppose le consentement des pays tiers. Tant que l'Union européenne ne sera pas un État, je ne vois pas très bien comment la Commission pourrait exercer une telle protection.

b) La question du financement

La protection consulaire représente un coût financier non négligeable. Il en va ainsi de l'assistance juridique à un détenu ou du rapatriement d'une personne. Or, le Livre vert est muet sur la question du financement de ces mesures. Comme l'aurait déclaré un fonctionnaire de la Commission : « il n'existe pas de référence directe aux coûts. Mais ce n'est pas le propos. Nous parlons de solidarité » (Europolitique du 22 novembre 2006).

Il existe donc un sérieux risque, un réel danger, à ce que la charge financière de la protection consulaire pèse uniquement sur les pays (comme la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne) qui disposent du plus vaste réseau d'ambassades et de consulats à l'étranger.

Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si la plupart des petits États membres ont accueilli avec beaucoup d'enthousiasme ce Livre vert. Ainsi, des pays comme Malte ou les pays baltes ne disposent que de très peu d'ambassades et de consulats. Ils sont donc naturellement favorables à l'idée que d'autres États membres assurent la protection de leurs ressortissants. Mais, dans le même temps, les petits États sont majoritairement hostiles à l'idée d'un partage sur le plan financier. Or, faute de partage des coûts, c'est le contribuable français qui paiera.

Il me paraîtrait donc indispensable, en tout état de cause, de prévoir un partage équitable sur le plan financier, quelle que soit la solution retenue.

c) Les consulats européens

L'idée de créer des consulats européens n'est pas nouvelle. Elle figurait notamment dans les projets de la Commission européenne concernant le service diplomatique commun, qui était envisagé par le traité constitutionnel et qui aurait été placé sous l'autorité du ministre européen des affaires étrangères. En l'absence de ce traité, on ne voit pas très bien sur quelle base on pourrait créer de tels consulats européens.

En outre, comme nous l'avait précisé Michel Barnier, lors de son audition devant la délégation, ce projet serait de nature à soulever des difficultés d'ordre constitutionnel et il nécessiterait vraisemblablement une révision constitutionnelle dans notre pays.

Surtout, la création de consulats européens me paraît être un objectif à long terme. Je rappelle, en effet, que les missions exercées par les consulats sont très variables entre les États. En particulier, les consulats français exercent des missions spécifiques, liées à l'état civil et aux élections, qui sont intrinsèquement attachées à la nationalité. Comment les agents consulaires d'une autre nationalité pourraient-ils participer à l'exercice de ces tâches régaliennes ? Et quelles seraient les conséquences sur notre système de représentation institutionnelle des Français de l'étranger, qui reste spécifique au sein de l'Union européenne ?

En outre, un consulat européen impliquerait une communauté d'intérêts beaucoup plus forte que celle qui existe aujourd'hui. Si la France décide de fermer certains consulats pour laisser la place à nos amis allemands ou britanniques, ce sont eux qui auront les contacts commerciaux avec les pays concernés.

IV - LES PROPOSITIONS QUE L'ON POURRAIT FORMULER POUR RENFORCER LA PROTECTION CONSULAIRE

Face à ces difficultés, faut-il pour autant ne rien faire ? Je ne le pense pas.

Renforcer la protection diplomatique et consulaire des citoyens européens et des membres de leur famille est un excellent objectif et une concrétisation de la citoyenneté européenne. Au moment où l'Europe est parfois jugée éloignée des préoccupations des citoyens, il me semble que la protection consulaire est un domaine qui permettrait de rapprocher l'Europe des citoyens. Mais je pense qu'une approche pragmatique est préférable pour atteindre cet objectif.

Ainsi, sans aller jusqu'à créer des « consulats européens », on pourrait d'ores et déjà encourager le rapprochement des pratiques consulaires, en favorisant les échanges de personnels et d'expériences, par des exercices en commun ou la diffusion de bonnes pratiques.

On pourrait aussi développer la colocalisation, c'est-à-dire regrouper, au sein d'un même bâtiment, les agents consulaires de deux ou de plusieurs États. La France mène d'ailleurs avec l'Allemagne une étroite coopération dans ce domaine. Des bureaux communs d'ambassade ont été mis en place en Bosnie-Herzégovine et au Monténégro, ainsi qu'au Kazakhstan, avec la participation du Royaume-Uni. De nouveaux projets de colocalisation pourraient voir le jour prochainement, notamment au Mozambique, au Bangladesh et au Cameroun.

La mutualisation des moyens consulaires pourrait ainsi permettre de renforcer la protection consulaire, mais aussi de développer des actions communes, en particulier en matière de délivrance des visas et dans le domaine culturel ou de l'enseignement des langues.

De la même manière, la France et le Royaume-Uni avaient proposé à leurs partenaires de mettre en place un système européen de protection consulaire sur la base d'une coopération intergouvernementale. Ce système, inspiré de ce qui se fait dans le domaine militaire, reposerait sur la désignation d'un État pilote, qui serait chargé de coordonner la protection des citoyens européens dans un pays tiers, en cas de conflit ou de catastrophe naturelle. Il pourrait s'agir, par exemple, de la France au Liban ou de la Belgique au Burundi. On pourrait donc reprendre ce projet, éventuellement sous la forme d'une coopération à plusieurs États.

En conclusion, je vous proposerai d'adopter deux positions :

- des observations sur ce texte au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

- des conclusions portant sur le fond du texte, au titre de notre saisine en application de l'article 88-4 de la Constitution.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

Je partage la plupart des observations que vous formulez en ce qui concerne le fond du texte. En particulier, je pense comme vous qu'il est nécessaire de prévoir un partage équitable sur le plan financier, afin que le coût de la protection consulaire ne pèse pas uniquement sur les États qui disposent d'un vaste réseau diplomatique et consulaire. Je partage également votre avis concernant le regroupement des consulats et le projet de créer des consulats européens. Il s'agit, en effet, d'une question qui relève du domaine intergouvernemental. Je ne vois pas sur quelle base juridique l'Union européenne pourrait agir dans ce domaine. Seuls les États membres peuvent décider de regrouper ou non leurs agents consulaires au sein d'un même consulat ou de créer des consulats européens.

En revanche, je ne partage pas du tout vos remarques en ce qui concerne le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Je trouve, en effet, votre réaction quelque peu disproportionnée et je pense, au contraire, qu'une action européenne pour améliorer l'information des citoyens européens serait à la fois légitime et utile. Vous avez mentionné l'article 20 du traité qui reconnaît le droit à la protection consulaire. Mais, comme vous l'avez souligné, la plupart des citoyens européens ignorent ce droit. Il ne me paraît donc pas inutile de renforcer l'information des citoyens européens, comme le propose la Commission européenne. Dès lors qu'il existe un droit au niveau européen, je ne vois pas pourquoi la Commission européenne ne pourrait pas prendre des mesures pour informer les citoyens de ce droit. Par ailleurs, renforcer le droit à la protection consulaire ne serait-il pas un moyen de rapprocher l'Europe des citoyens et de donner un contenu concret à la citoyenneté européenne ? Je pense également qu'il serait utile que les avis aux voyageurs concernant les pays tiers qui présenteraient des risques pour leur santé ou pour leur sécurité, soient présentés de manière coordonnée, comme le suggère la Commission européenne. En effet, cela permettrait d'améliorer l'information et la protection des ressortissants communautaires qui résident ou qui séjournent hors de l'Union européenne.

M. Robert Del Picchia :

Je pense comme vous qu'il est nécessaire de renforcer l'information des citoyens sur la protection consulaire. La question qui se pose toutefois, du point de vue de la subsidiarité et de la proportionnalité, est celle de savoir qui, des États membres ou des institutions européennes, est mieux placé pour assurer cette information.

Or, il me semble que les États membres sont les mieux placés pour informer leurs ressortissants, par exemple en ce qui concerne les pays tiers qui présenteraient des risques pour leur santé ou pour leur sécurité, en raison notamment des liens particuliers qu'entretiennent les États membres avec des régions spécifiques, comme les pays du Commonwealth pour le Royaume-Uni ou les anciennes colonies pour la France.

M. Hubert Haenel :

Je précise qu'il ne s'agit pas ici de préjuger qu'une action européenne serait inutile, mais d'ouvrir un dialogue avec la Commission européenne afin que celle-ci précise les raisons pour lesquelles elle estime que les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres et qu'ils peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire. En fonction de la réponse apportée par la Commission, il nous reviendra de prendre position à cet égard en pleine connaissance de cause.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

J'ai été très intéressée par cette communication qui porte sur un sujet très concret. J'ai d'ailleurs moi-même été victime d'un vol lors d'un déplacement à l'étranger et j'ai alors fait appel à la protection consulaire de notre ambassade. J'ai également été confrontée, lors de la guerre du Liban, aux difficultés posées par le cas de conjoints ou d'enfants de Français ayant la nationalité d'un pays tiers, lors des procédures de rapatriement.

Je voudrais vous poser une question qui porte non sur la subsidiarité, mais sur le fond.

Pourriez-vous nous préciser les raisons pour lesquelles l'idée d'un consulat européen serait susceptible de soulever des difficultés d'ordre constitutionnel ? En effet, il existe d'ores et déjà des bureaux communs à certains États membres, notamment entre la France et l'Allemagne. Par ailleurs, je rappelle que le programme de La Haye sur l'espace de liberté, de sécurité et de justice, adopté le 4 novembre 2004, évoque la création à long terme de bureaux communs chargés de la délivrance des visas.

M. Hubert Haenel :

J'ai notamment visité l'ambassade commune franco-allemande en Bosnie-Herzégovine, qui fonctionne très bien.

M. Robert Del Picchia :

Comme l'avait souligné Michel Barnier, lors de son audition devant la délégation en juin 2006, la création de consulats européens serait susceptible de soulever des difficultés constitutionnelles en France dans la mesure où des fonctionnaires français seraient placés sous l'autorité d'agents d'autres États membres et que ces agents pourraient accomplir des actes relevant de prérogatives de puissance publique, ce qui pourrait porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

Ainsi, dans sa décision relative à la loi autorisant la ratification de la convention franco-allemande additionnelle à la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale de 1980, le Conseil constitutionnel avait estimé que « les autorités judiciaires françaises, telles qu'elles sont définies par la loi française, sont seules compétentes pour accomplir en France, dans les formes prescrites par cette loi, les actes qui peuvent être demandés par une autorité étrangère au titre de l'entraide judiciaire en matière pénale ».

En revanche, la colocalisation des consulats ne soulève pas les mêmes difficultés étant donné qu'il s'agit uniquement de regrouper dans les mêmes locaux des agents de différents États membres et de mutualiser nos ressources en mettant en commun les équipements dont nous disposons.

La création de bureaux communs chargés de la délivrance des visas figure, en effet, comme un objectif à long terme dans le programme de La Haye. Toutefois, ce domaine soulève moins de difficultés car, en matière de visas, il existe une harmonisation européenne très poussée, avec notamment le « visa Schengen » et une compétence communautaire bien établie.

À l'issue de ce débat, la délégation a adopté - M. Pierre Fauchon ayant fait connaître son opposition - les observations suivantes au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité :

Livre vert sur la protection diplomatique et consulaire du citoyen de l'Union européenne dans les pays tiers (COM (2006) 712 final)

La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- constate que la Commission européenne ne démontre pas que les objectifs de l'action envisagée seraient mieux atteints par une action au niveau communautaire plutôt que par des coopérations pragmatiques entre États membres ; considère, par exemple, que les États membres sont les mieux placés pour adresser des avis à leurs ressortissants concernant les pays tiers qui présenteraient des risques pour leur santé ou leur sécurité et qu'une action au niveau communautaire en matière d'information des citoyens n'apporterait pas de véritable « valeur ajoutée », à l'exception de la reproduction de l'article 20 du traité dans les passeports ;

- estime donc que, tant que cette démonstration n'est pas faite, rien ne permet d'assurer que les dispositions envisagées dans le Livre vert ne portent pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

La délégation a également adopté à l'unanimité les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Vu le Livre vert sur la protection diplomatique et consulaire du citoyen de l'Union européenne dans les pays tiers (texte E 3376),

Approuve l'idée de renforcer la protection consulaire des citoyens européens et des membres de leur famille qui résident ou qui voyagent hors de l'Union européenne, mais rappelle que l'article 20 du traité instituant la Communauté européenne relatif à la protection consulaire ne confère de compétence normative dans ce domaine, ni à la Communauté européenne, ni à l'Union européenne, et qu'il soumet la mise en oeuvre de cette protection à des accords internationaux entre les États membres ;

Estime que tout système européen de protection consulaire devrait se fonder sur un partage équitable des coûts financiers, afin que la charge financière ne pèse pas uniquement sur les États qui disposent d'un vaste réseau diplomatique et consulaire ;

Appelle le Gouvernement à concrétiser l'initiative franco-britannique sur la désignation d'un État pilote en cas de crise et à développer la mutualisation des consulats.