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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 16 mars 2005




Institutions européennes

Rencontre avec une délégation de la commission
des Affaires constitutionnelles du Parlement européen

Cette délégation était composée de :

- M. Jo Leinen, Président, membre du groupe socialiste (PSE),

- M. Iñigo Mendez de Vigo, membre du groupe du parti populaire européen et des démocrates européens (PPE),

- M. Hans-Gert Poettering, Président du groupe du parti populaire européen et des démocrates européens (PPE),

- M. Klaus Hänsch, membre du groupe socialiste (PSE),

- M. Bronislaw Geremek, membre du groupe Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe (ADLE).

*

M. Hubert Haenel :

Je suis heureux de vous accueillir au Palais du Luxembourg. Nous avons le désir commun que les rencontres entre parlementaires nationaux et parlementaires européens soient plus nombreuses, mais nous savons que ces rencontres se heurtent souvent à des difficultés d'emploi du temps. C'est pourquoi je vous remercie vivement d'avoir fait l'effort de venir jusqu'à nous.

Vous savez que le parlement français a adopté, il y a quelques semaines, une révision de la Constitution française pour rendre possible la ratification du traité constitutionnel. Le vote au Sénat a été massif puisqu'il y a eu 261 voix en faveur de la révision constitutionnelle et 27 voix contre. Le parlement européen et le Sénat sont donc tous deux, dans leur ensemble, tout à fait favorables à ce traité constitutionnel. Mais vous savez aussi que la ratification de ce traité se fera en France par référendum le 29 mai prochain. Et vous avez pu constater que le débat qui a commencé de se développer dans notre pays est assez animé. Je vous dirai donc seulement : « Aidez-nous. Donnez-nous des arguments que nous pourrons faire valoir auprès de nos concitoyens pour les inciter à adopter la Constitution européenne ».

M. Jo Leinen :

Avant toute chose, je voudrais vous remercier de votre invitation car il est important, à mes yeux, d'avoir des échanges de vues entre les parlementaires européens et les parlementaires nationaux sur la ratification de la Constitution européenne. C'est aujourd'hui notre troisième déplacement dans un État membre de l'Union sur ce sujet puisque nous nous sommes déjà rendus à Londres, puis à Bruxelles, pour rencontrer les membres des commissions spécialisées sur les questions européennes.

Le 13 janvier dernier, le Parlement européen s'est prononcé à une très large majorité en faveur du traité constitutionnel, avec 500 voix pour et 137 voix contre. Il faut rappeler que le traité constitutionnel ne comporte aucun recul par rapport au traité de Nice. Il ne comporte que des avancées. Alors pourquoi refuser un texte qui représente un progrès par rapport à ce qui existe ?

Je crois aussi nécessaire de souligner qu'il ne faut pas mélanger tous les sujets. Ainsi, la proposition de directive sur les services n'a rien à voir avec le traité constitutionnel. Il en est de même avec la question de l'entrée de la Turquie dans l'Union.

Alors que l'Allemagne et l'Italie vont se prononcer très prochainement sur la ratification du traité constitutionnel, je crois aussi que les pays fondateurs, comme la France, ne peuvent pas se permettre de dire non à la Constitution européenne. Nous sommes donc à votre disposition pour avoir un véritable débat sur le traité constitutionnel, qui ait un caractère authentiquement européen.

M. Hans-Gert Poettering :

Je considère, pour ma part, qu'il est essentiel qu'il y ait une grande majorité de français qui se prononcent en faveur du traité constitutionnel lors du référendum. Un refus de la France de ratifier la Constitution européenne aurait des conséquences catastrophiques pour l'avenir de la construction européenne. Je suis donc heureux de constater que les grandes formations politiques en France sont toutes favorables à la Constitution européenne. Et je suis un peu surpris de voir que les conservateurs britanniques ont la même position qu'une partie de la gauche française.

Par ailleurs, je suis un peu étonné du débat en France autour de la directive dite « Bolkestein ». Je rappelle que Frits Bolkestein n'est plus membre de la Commission européenne et qu'il a été remplacé par un nouveau commissaire, l'irlandais M. Charlie McCreevy.

Mme Catherine Tasca :

Au coeur du débat sur la Constitution européenne, il y a une interrogation profonde sur l'avenir démocratique de l'Europe. Les avancées démocratiques contenues dans le traité constitutionnel sont certes fondamentales à mes yeux. Mais je ne vous cacherai pas que beaucoup de nos concitoyens doutent de la capacité du Parlement européen à exercer son rôle de contre pouvoir à l'égard de la Commission et du Conseil. Les propos récents du président de la Commission à propos du maintien de la directive sur les services ne peuvent que renforcer ce sentiment. Alors, que diriez-vous aux Français pour les convaincre que le traité constitutionnel comporte des avancées sur le plan démocratique ?

Mme Marie-Thérèse Hermange :

J'ai deux questions à vous poser.

Je voudrais d'abord savoir si l'arrivée des dix nouveaux États membres a rendu la prise de décision plus complexe au sein du Parlement européen en matière législative.

Je souhaiterais ensuite connaître votre sentiment sur les moyens de mieux associer le Parlement européen et les parlements nationaux, notamment dans la perspective de l'entrée en vigueur de la Constitution européenne.

M. Pierre Fauchon :

Je n'évoquerai pas ici la directive sur les services, qui suscite, comme toujours en France, des manifestations disproportionnées et des envolées lyriques.

Je voudrais plutôt vous poser une question au sujet du traité constitutionnel. J'ai en effet des craintes sur certains aspects. Ainsi, sur les questions institutionnelles, je suis plutôt réservé sur la présidence stable du Conseil européen ou encore sur la composition de la Commission européenne. De même, je regrette que, sur les questions de politique étrangère et de défense (le « deuxième pilier ») ou sur les questions de justice et de sécurité (le « troisième pilier »), le traité constitutionnel ne comporte que peu d'avancées.

Pour ma part, je suis convaincu que le recours au mécanisme des « coopérations renforcées » entre un nombre limité de pays déterminés à aller plus vite et plus loin, vers une « Europe puissance », sera inévitable si nous voulons continuer à progresser sur ces questions dans une Europe élargie. Je ne fais que reprendre là les idées d'un « noyau dur » de Karl Lamers ou de « cercles concentriques » d'Édouard Balladur.

M. Klaus Hänsch :

Je suis persuadé que la proposition de directive sur les services sera rejetée au Parlement européen en première lecture, car il n'y aura pas de majorité suffisante pour approuver ce texte. Je considère donc personnellement que la meilleure solution serait que la Commission européenne retire sa proposition.

La présidence stable du Conseil européen a été une question très débattue au sein du présidium de la Convention et, en définitive, nous avons approuvé cette idée. La construction européenne est, en effet, fondée sur deux éléments fondamentaux, l'un fédéral, l'autre intergouvernemental, et il nous a semblé nécessaire de renforcer et d'améliorer ces deux éléments dans le traité constitutionnel.

Sur les « coopérations renforcées », vous avez sans doute raison de souligner que le recours à ce mécanisme sera inévitable à l'avenir. Je voudrais toutefois rappeler que, là encore, le traité constitutionnel apporte des améliorations indispensables. En effet, les « coopérations renforcées » en matière de défense sont expressément interdites par le traité de Nice, alors qu'elles seront autorisées et même facilitées avec la Constitution européenne.

M. Iñigo Mendez de Vigo :

Pour ma part, je suis plutôt favorable à une directive sur les services, mais je crois qu'il faut éviter tout amalgame avec le débat sur la Constitution européenne.

En réponse à votre question sur le déficit démocratique, je ne dirai pas, comme le président Valéry Giscard d'Estaing, que le vrai gagnant de la Convention est le Parlement européen, mais plutôt que ce sont les citoyens européens.

Avec la Constitution européenne, les pouvoirs du Parlement européen seront considérablement renforcés. Le Parlement européen aura un pouvoir de codécision sur la majeure partie de la législation communautaire. Il aura également son mot à dire à propos des règlements délégués. Son rôle en matière budgétaire sera considérablement augmenté, en raison de la suppression de la distinction entre dépenses non obligatoires et dépenses obligatoires. Le Parlement européen jouera aussi un rôle majeur dans la désignation du président de la Commission puisqu'il sera nécessaire de tenir compte du résultat des élections européennes. Par ailleurs, le futur ministre européen des affaires étrangères sera soumis au contrôle démocratique du Parlement européen puisqu'il sera Vice-président de la Commission. Enfin, les parlements nationaux seront, pour la première fois, associés au processus législatif européen, puisqu'ils disposeront d'un droit d'alerte précoce pour veiller au respect du principe de subsidiarité. En définitive, le traité constitutionnel apporte donc de grandes avancées sur le plan démocratique.

M. Bronislaw Geremek :

Je ne pense pas qu'il y ait de grandes différences entre les anciens et les nouveaux États membres. Chez nous aussi, il y a des partisans et des opposants à la Constitution européenne. Je rappelle que ceux qui soutiennent aujourd'hui la Constitution européenne en Pologne sont les mêmes qui défendaient le slogan « Nice ou la mort » il y a quelques mois. Le cas des paysans polonais est symptomatique à cet égard. S'ils étaient majoritairement opposés à l'entrée de la Pologne dans l'Union européenne, ils sont aujourd'hui à près de 70 % favorables au traité constitutionnel, car ils ont pu bénéficier entre-temps des subventions européennes.

En ce qui concerne la proposition de directive sur les services, je ne comprends pas très bien pourquoi il faudrait traiter différemment les services et les marchandises. Pour prendre un exemple concret, pourquoi un citoyen polonais pourrait-il consommer un produit fabriqué dans un autre État membre alors qu'il ne pourrait pas avoir accès à un service fourni par un autre État membre ?

Je crois, pour ma part, que la construction européenne ne peut se fonder sur la peur de l'autre. Il y a quelques années, il y avait la peur de l'immigration, qui s'est exprimée par le refus de nombreux États membres d'ouvrir l'accès de leur marché du travail aux ressortissants des nouveaux États membres. Seul le Royaume-Uni n'a pas fait usage de la période transitoire et a ouvert l'accès à son marché du travail. Or, une année après, ce sont seulement 50 000 polonais qui se sont rendus au Royaume-Uni pour y chercher un emploi. Et, aujourd'hui, le gouvernement britannique cherche à attirer sur son sol des médecins, des infirmières et des ouvriers qualifiés polonais.

Je considère donc qu'il faut porter un regard d'espoir sur la construction européenne. Je suis persuadé que, à l'avenir, la libre circulation des services s'imposera d'elle-même en Europe. Cela étant, je pense que ce sujet n'est pas mûr aujourd'hui car il n'y a pas de soutien suffisant dans les opinions publiques.

En tout état de cause, il me paraît indispensable de bien distinguer la question de la Constitution européenne d'autres sujets qui n'ont rien à voir, comme la directive sur les services ou la question de l'entrée de la Turquie dans l'Union.

M. Bernard Frimat :

Je partage votre sentiment sur la nécessité de « dépolluer » le débat sur la ratification du traité constitutionnel, mais il faut s'interroger sur les moyens de réaliser cet objectif. Or, la proposition de directive sur les services pose de véritables questions sur la méthode pour poursuivre l'intégration européenne. Nous ne sommes pas opposés à la libre circulation des services, mais notre refus de la proposition de directive provient de notre attachement à la méthode communautaire, chère à Jacques Delors, la méthode de l'harmonisation. Or, nous avons le sentiment que cette méthode n'est plus aujourd'hui au centre de la construction européenne, notamment avec le principe du pays d'origine. Il me semble donc qu'il serait très utile que le Parlement européen se prononce rapidement sur cette proposition de directive.

M. Christian Cointat :

Comme vous pouvez le constater, nous sommes très largement, dans notre assemblée, favorables au traité constitutionnel. Et je partage votre sentiment sur la nécessité de clarifier le débat car certains arguments avancés par les opposants n'ont rien de commun avec la Constitution européenne.

Mais, en tant qu'élus proches du terrain, on se rend bien compte que l'Europe reste très éloignée des préoccupations quotidiennes de nos concitoyens. L'Union européenne est devenue, dans la perception de beaucoup de citoyens, le synonyme de la technocratie bruxelloise. Comment justifier, par exemple, que l'Union européenne légifère pour interdire la chasse ?

Certes, comme vous l'avez souligné, le Parlement européen est le véritable gagnant de la future Constitution européenne. Mais ce qui compte, c'est de rapprocher l'Union européenne des citoyens. Et, à cet égard, la proposition de directive sur les services est l'exemple même des difficultés auxquelles nous sommes confrontés pour convaincre nos électeurs de voter en faveur du traité constitutionnel. Or, on ne peut pas dire que les déclarations récentes du président de la Commission à propos du maintien de la directive sur les services nous facilitent la tâche. Alors, de grâce, que les institutions européennes, comme le Parlement européen, qui est souvent perçu comme éloigné des préoccupations quotidiennes des citoyens, nous aident un peu.

M. Jo Leinen :

Nous avons à faire face à un véritable défi car nous sommes en présence de débats à caractère national sur un sujet européen. Certes, le processus de ratification se déroule au niveau de chaque État membre, mais je regrette qu'il n'y ait pas véritablement de campagne au niveau européen et je pense que les institutions européennes ne s'impliquent pas assez. Il faudrait aussi impliquer davantage la société civile dans la campagne référendaire, à l'image de ce qu'a fait l'Espagne avec la participation de sportifs.

Un vote négatif de la France aurait, en effet, des conséquences négatives dans toute l'Europe. Il se traduirait inévitablement par une perte d'influence de la France.

L'apport essentiel du traité constitutionnel tient à la réduction du déficit démocratique par un accroissement des pouvoirs du Parlement européen et des parlements nationaux. Ainsi, la proposition de directive sur les services aurait, sans doute, pu faire l'objet du mécanisme d'alerte précoce par les parlements nationaux si la Constitution européenne était entrée en vigueur.

M. Robert Badinter :

Même si la Constitution européenne n'est pas parfaite, elle ne comporte que des avancées par rapport au traité de Nice. Mais je pense que, vis-à-vis des citoyens, on ne peut se contenter de dresser un tableau comparatif. Vous n'arriverez pas à convaincre les citoyens de voter en faveur du traité constitutionnel simplement en expliquant que, avec ce texte, les pouvoirs du Parlement européen seront renforcés par la procédure de codécision.

Le véritable enjeu du référendum porte sur l'adhésion au projet européen. Or, il faut bien reconnaître qu'il y a aujourd'hui une sorte de désamour au sujet de la construction européenne. A cet égard, les réactions françaises à propos de la directive sur les services sont symptomatiques car il existe des craintes à propos des délocalisations ou du dumping social dont il faut tenir compte.

Je ne crois pas cependant qu'il faille craindre un rejet de la Constitution européenne de la part des Français. Ma véritable crainte tient plus à une abstention massive qui serait aussi dangereuse à mes yeux. C'est la raison pour laquelle je crois que le véritable défi des partisans du traité constitutionnel est de susciter l'adhésion au projet européen. Et je déplore pour ma part que le débat sur la proposition de directive sur les services intervienne dans ce contexte délicat car il ne peut que conforter les positions des opposants au traité constitutionnel qui jouent sur la peur des gens.

M. Denis Badré :

Je crois aussi que la vraie question porte sur le projet européen lui-même, même si je ne pense pas qu'il y ait véritablement une perte d'adhésion au projet européen chez nos concitoyens. Ce qui pose véritablement un problème, c'est que les citoyens ne comprennent plus le sens de la construction européenne, sans parler des articles du traité constitutionnel. Ainsi, pour prendre un exemple que je connais bien, la procédure budgétaire européenne est incompréhensible et peu démocratique. Le débat sur les retours nets est symptomatique à cet égard. Pour ma part, je crois qu'il sera indispensable à l'avenir d'aller vers un impôt européen.

Mme Catherine Tasca :

Je voudrais attirer votre attention sur les effets désastreux de la proposition de directive sur les services, qui pourraient avoir de lourdes conséquences sur le résultat du référendum en France sur la Constitution européenne. Il me semble que si le Parlement européen pouvait adresser un signal fort, avant le 29 mai, sur ce sujet, à l'image de celui qu'il a adressé lors de l'investiture de la Commission Barroso, cela ne pourrait qu'encourager une issue favorable lors du référendum français sur le traité constitutionnel.

M. Klaus Hänsch :

Je ne peux m'engager ici au nom du Parlement européen dans son ensemble, mais, en tant que socialiste européen, je peux m'engager devant vous à faire en sorte que le Parlement européen adresse un signal avant la date du référendum en France sur cette proposition de directive. La majorité des socialistes européens ne veulent pas du texte en l'état et en particulier du principe du pays d'origine. Mais il s'agit là d'un débat de nature politique dont l'issue dépend des majorités en place au sein du Parlement européen et au sein des États membres.

Le traité constitutionnel ne comporte que des avancées sur les plans démocratique, social et institutionnel. Sans ce texte, l'Europe continuera à fonctionner sur un mode intergouvernemental.

Un vote négatif de la France au traité constitutionnel ne pourrait être perçu que comme un vote de défiance à l'égard de l'Europe. Vu d'Allemagne, un vote négatif de la France n'aurait pas la même signification, ni la même ampleur, qu'un éventuel refus britannique, car il remettrait en cause l'intégration européenne en tant que telle. Un tel vote aurait un énorme retentissement en Allemagne. Comment pourrais-je expliquer, en effet, à mes compatriotes, dans ces conditions, qu'il est nécessaire de poursuivre dans la voie de l'intégration européenne ?

M. Jo Leinen :

Le Parlement européen peut-il se prononcer sur la directive sur les services avant le 29 mai ? Pour ma part, je n'en suis pas certain car j'observe que les deux groupes principaux du Parlement européen, le parti populaire européen et le parti socialiste européen, sont eux-mêmes divisés sur ce texte. Je rappelle aussi que le traité constitutionnel sera soumis prochainement à des référendums dans plusieurs pays, comme le Royaume-Uni, la Pologne, la République tchèque ou les Pays-Bas, qui soutiennent la proposition de directive sur les services. Je ne vois donc pas comment, dans ces conditions, le Parlement européen pourrait rejeter en totalité ce texte, même si je pense qu'il ne sera pas adopté en l'état.

M. Bronislaw Geremek :

Certes, le Parlement européen ne pourra pas se prononcer avant le 29 mai sur cette proposition de directive, mais je pense qu'il peut faire pression sur la Commission européenne pour qu'elle retire son texte.

M. Iñigo Mendez de Vigo :

Je ne pense pas non plus que le Parlement européen soit en mesure de se prononcer aussi rapidement sur cette proposition de directive. Cela étant, les groupes politiques peuvent faire pression sur la Commission. Je crois cependant qu'il ne faut pas être dupe et que, face à l'opposition de deux États comme la France et l'Allemagne, la Commission européenne sera contrainte de revoir sa copie. Il faut simplement lui laisser un peu de temps.

Ce qui compte c'est la ratification du traité constitutionnel car, comme cela a déjà été souligné par d'autres, il ne comporte que des progrès par rapport au traité de Nice. Nous sommes donc tous disposés à vous aider et à nous impliquer personnellement dans la campagne référendaire en France sur la ratification du traité constitutionnel.

M. Hubert Haenel :

Je crois que nous sommes tous d'accord pour estimer qu'une clarification au niveau européen à propos de la directive sur les services est aujourd'hui indispensable dans le contexte de la campagne référendaire en France sur la ratification du traité constitutionnel.

Politique sociale et santé

Aménagement du temps de travail (texte E 2704)

Communication de M. Bernard Frimat

Le 24 novembre dernier, je vous ai présenté une communication sur la proposition de la Commission européenne de modifier la directive de 1993 relative à certains aspects de l'aménagement du temps de travail. Je concluais ma communication en vous proposant de continuer à suivre les discussions sur ce texte ; or, le calendrier s'est un peu accéléré, puisque, d'une part, le Conseil a fait état de progrès sur un certain nombre de questions essentielles de la proposition et, d'autre part, la commission de l'emploi et des affaires sociales du Parlement européen a adopté hier le rapport du député espagnol Alejandro Cercas. Cette commission devrait à nouveau se réunir les 19 et 20 avril pour adopter des amendements, avant l'examen en séance plénière prévu pour le 27 avril ou pour le courant du mois de mai.

Cette proposition de directive soulève trois questions principales.

1. La définition du temps de garde

La directive actuellement en vigueur ne prévoit que deux périodes : le temps de travail et le temps de repos. La Cour de justice a en conséquence considéré comme temps de travail la totalité du temps de garde accompli par des médecins physiquement présents dans l'établissement de santé où ils exercent leur activité.

Sur la base de la proposition de la Commission, le Conseil a dégagé un large accord pour distinguer, au sein du temps de garde, la période active et la période inactive. La période active, c'est-à-dire celle pendant laquelle un travailleur exerce effectivement son activité pendant son temps de garde, devrait être considérée comme du temps de travail et la période inactive du temps de garde ne devrait pas être considérée comme du temps de travail, à moins que la loi nationale, une convention collective ou un accord entre partenaires sociaux n'en dispose autrement.

Le rapporteur du Parlement européen a adopté une position de principe différente, en demandant que le temps de garde soit entièrement compté comme du temps de travail. Cependant, il renvoie à la loi nationale ou à la convention collective pour pouvoir comptabiliser, d'une manière ou d'une autre, la période inactive de temps de garde. Cette formulation pose un principe fort, tout en permettant les adaptations nationales spécifiques, ce qui permettrait à la France de conserver son système des équivalences. Cependant, la définition de la période inactive de temps de garde pose plus globalement la question de la qualification en accident du travail d'un accident qui adviendrait durant cette période.

2. La période de référence de la durée maximale hebdomadaire de travail

La Commission européenne propose de porter de quatre à douze mois la période de référence utilisée pour calculer la durée maximale hebdomadaire de travail, qui est de 48 heures. Le Conseil a également trouvé un accord sur ce point, en acceptant l'annualisation proposée par la Commission. Il a cependant indiqué que ce point ne serait validé que dans le cadre d'un accord global sur l'ensemble de la directive.

Le rapporteur du Parlement européen considère que l'annualisation peut être acceptée, à condition que soient complètement garanties la protection de la santé et la sécurité des travailleurs, ainsi que la consultation des partenaires sociaux. Il propose de longs amendements en ce sens. Il peut en effet exister des circonstances et des contraintes qui justifient des adaptations, mais celles-ci doivent être encadrées.

3. La clause dérogatoire (« opt-out »)

La question de la clause dérogatoire, qui permet à un État de ne pas appliquer le principe de la durée maximale hebdomadaire de travail, reste la plus débattue et aucune majorité ne se dégage au Conseil. La proposition initiale de la Commission se borne à modifier légèrement cette clause, pour en limiter les abus. Six pays (France, Suède, Espagne, Belgique, Hongrie et Grèce) souhaitent la disparition à terme de la clause dérogatoire, mais une petite dizaine de pays, dont le Royaume-Uni et la Pologne, souhaitent au contraire faciliter le recours à cette clause.

La Présidence luxembourgeoise a décidé de prendre une approche technique de la question, en opérant un recensement des pratiques nationales actuelles ou envisagées. Ainsi, dix États recourent actuellement ou envisagent de recourir à l'avenir à la clause dérogatoire pour l'ensemble des secteurs d'activités. Quatre autres États y recourent ou envisagent d'y recourir pour les activités comportant des temps de garde, en raison notamment des arrêts de la Cour de justice (Lettonie, Hongrie, Espagne, France). La France a cependant précisé qu'il s'agirait d'une application « transitoire », afin de permettre de procéder aux recrutements nécessaires dans le secteur de la santé. Enfin, neuf États n'utilisent pas l'« opt-out » et n'ont pas l'intention d'y avoir recours. Deux États ne se sont pas prononcés lors de cette enquête.

Le rapporteur du Parlement européen propose que cette clause disparaisse tout simplement le 1er janvier 2010, cette période d'extinction devant permettre aux États et aux entreprises de s'adapter progressivement.

On peut en effet considérer que cette clause dérogatoire est contraire à la Charte des droits fondamentaux, qui, en son article 31, prévoit notamment que « tout travailleur a droit à une limitation de la durée maximale du travail ». Or, lorsque la clause dérogatoire est actuellement en vigueur - environ 20 % des employés britanniques de l'industrie sont dans ce cas -, un travailleur peut dépasser 48 heures de travail par semaine, sans limite maximale absolue. Et je ne crois pas que fixer, dans ce cas précis d'application de la clause dérogatoire, une limite absolue de 65 heures, comme le propose la Commission européenne, soit une solution acceptable !

*

Depuis 47 ans, l'Europe se construit grâce à la méthode communautaire, qui signifie à la fois une harmonisation vers le haut des législations et un caractère subsidiaire des législations nationales par rapport à la législation communautaire. Or, cette proposition de directive manque clairement d'ambition et fixe des mesures minimales, qui sont contrecarrées par des dérogations multiples et amples. Comme pour la directive « Bolkestein » sur les services dans le marché intérieur, nous devons être particulièrement vigilants pour, dans les faits, assurer une véritable dimension sociale à la construction européenne.

Enfin, le débat sur cette proposition doit être resitué dans le cadre du traité constitutionnel qui, outre ses articles sur les valeurs et les objectifs de l'Union (« progrès social », « protection sociale ») et son article II-91, issu de l'article 31 de la Charte des droits fondamentaux, contient un article III-117 particulièrement intéressant. Il chapeaute en effet l'ensemble de la troisième partie relative aux politiques de l'Union et indique :

Article III-117

« Dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions visées à la présente partie, l'Union prend en compte les exigences liées à la promotion d'un niveau d'emploi élevé, à la garantie d'une protection sociale adéquate, à la lutte contre l'exclusion sociale ainsi qu'à un niveau élevé d'éducation, de formation et de protection de la santé humaine. »

*

À la suite de cette communication, M. Hubert Haenel s'est réjoui de la référence faite à la Charte des droits fondamentaux et la délégation a approuvé, à l'unanimité, la proposition de résolution qui suit, M. Robert Bret ne prenant pas part au vote.

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/88/CE concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail (E 2704),

Affirme la nécessité :

- de respecter la Charte des droits fondamentaux, et notamment son article 31, qui prévoit que « tout travailleur a droit à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité » et « a droit à une limitation de la durée maximale du travail et à des périodes de repos journalier et hebdomadaire ainsi qu'à une période annuelle de congés payés » ;

- de doter la construction européenne d'une ambitieuse dimension sociale, pour contrecarrer le dumping et améliorer la sécurité et la santé des travailleurs ;

Propose en conséquence que la directive :

- fixe comme principe que l'ensemble du temps de garde soit considéré comme du temps de travail, tout en permettant aux législations nationales d'adapter ce principe, pour des raisons objectives et techniques, comme c'est le cas en France dans le système dit des équivalences ;

- subordonne le passage à l'annualisation de la période de référence de la durée maximale hebdomadaire du travail à l'obtention par les travailleurs de garanties suffisantes et effectives, tant en ce qui concerne les conditions de travail que la possibilité de concilier vie familiale et vie professionnelle ;

- prévoie une suppression programmée de la clause dérogatoire (« opt-out »), ce qui permettra d'avancer vers une véritable harmonisation, condition indispensable pour promouvoir le progrès social.

Économie, finances et fiscalité

Livre blanc sur les services d'intérêt général (texte E 2600)

Rapport d'information de Mme Catherine Tasca

La construction européenne est bien souvent présentée comme une menace pour les services publics. Cette vision conflictuelle des choses remonte à l'époque où la France s'opposait au processus d'ouverture des secteurs en situation de monopole mis en oeuvre par la Commission à partir du milieu des années 80. Aujourd'hui, les positions ont un peu évolué : la France a accepté l'ouverture à la concurrence de ses services publics en réseau, tandis que la Commission a reconnu la légitimité de ce qu'elle qualifie de services d'intérêt général.

La Commission a adopté le 12 mai 2004 un Livre blanc sur les services d'intérêt général. Ce document fait suite à une communication du 20 septembre 2000 sur le même sujet, qui elle-même actualisait une première communication de 1996. Dans ces textes, la Commission affirme pour la première fois que les services d'intérêt général sont une composante essentielle du modèle européen de société.

I - LES FONDEMENTS JURIDIQUES DES SERVICES D'INTÉRÊT GÉNÉRAL

Le droit communautaire de base reconnaît la spécificité des entreprises chargées de la gestion de service d'intérêt économique général. Le deuxième alinéa de l'article 86 du traité instituant la Communauté européenne (CE) admet la possibilité d'une dérogation aux règles communautaires de la concurrence en leur faveur, même si le troisième alinéa du même article confie à la Commission le soin de veiller à l'application de ces dispositions.

Les services d'intérêt général ont été consacrés par le traité d'Amsterdam. L'article 16 du traité CE, qui en est issu, confie à la Communauté et aux États membres la responsabilité de veiller, dans les limites de leurs compétences respectives, à ce que leurs politiques permettent aux opérateurs de services d'intérêt économique général de remplir leurs missions.

En dehors de ces dispositions de base, les services d'intérêt général sont traités dans les directives sectorielles, qui comportent des dispositions relatives au service universel : directive postale, directive électricité, directive télécommunications.

Les services d'intérêt général sont également traités dans la jurisprudence de la CJCE. Dans l'arrêt « Corbeau » du 19 mai 1993, la Cour a admis que les États membres peuvent conférer aux entreprises qu'ils chargent de la gestion des services d'intérêt économique général des droits exclusifs pouvant faire obstacle à l'application des règles de concurrence. Plus récemment, dans l'arrêt « Altmark » du 24 juillet 2003, la Cour a confirmé que l'argent versé par un gouvernement à une compagnie pour compenser des obligations de service public ne représente pas une aide d'État, sous certaines conditions de transparence et de proportionnalité. En conséquence, cette subvention n'a pas à être notifiée au préalable.

II - LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR LE LIVRE BLANC

Le Livre blanc a été précédé par un Livre vert du 21 mai 2003, sur la base duquel la Commission a lancé une vaste consultation, qui a suscité en retour près de 300 contributions.

Dans son Livre blanc, la Commission rappelle tout d'abord que les services d'intérêt général sont une composante essentielle du modèle européen de société. Il existe un large consensus quant à la nécessité d'assurer la fourniture de services d'intérêt général de qualité et abordables à tous les citoyens et entreprises de l'Union européenne. Une conception commune des services d'intérêt général dans l'Union reflète les valeurs et objectifs de la Communauté et se fonde sur un ensemble d'éléments communs, dont le service universel, la continuité, la qualité du service, l'accessibilité financière, ainsi que la protection des usagers et des consommateurs.

Au-delà de ces généralités, la Commission présente un certain nombre d'orientations et d'actions ponctuelles.

1. Vers une directive-cadre relative aux services d'intérêt général ?

L'un des points les plus débattus lors de la consultation sur le Livre vert qui a précédé le Livre blanc concernait l'opportunité d'une directive-cadre relative aux services d'intérêt général. La Commission constate qu'il n'y a pas de consensus sur cette question, et estime qu'il vaut mieux ne pas présenter de proposition pour l'instant. Elle propose de revoir la question une fois le traité constitutionnel entré en vigueur.

Les partisans d'une directive-cadre, notamment la Confédération européenne des syndicats, estiment nécessaire d'apporter davantage de sécurité juridique, en définissant précisément la marge de manoeuvre des États membres en matière de services d'intérêt général.

Les adversaires d'une directive-cadre sont parfois opposé à son principe même (c'est le cas de l'UNICE, association regroupant les fédérations patronales), ou alors craignent que l'on ne parvienne qu'à un accord minimal, en retrait par rapport à ce qui est déjà permis par les directives sectorielles (c'est la crainte exprimée à la direction générale marché intérieur de la Commission européenne).

Parmi les États membres, la France et la Belgique se sont déjà nettement prononcées pour une directive-cadre.

Mais si l'objectif d'une directive-cadre fait encore peur à certains, Philippe Herzog a bien montré, dans son rapport au Parlement européen, que se construit peu à peu, selon ses termes, « une perspective commune pour les services d'intérêt général dans l'Union européenne ». Il y a donc là en perspective un chantier majeur.

2. Les compensations pour obligations de service public

La Commission propose diverses initiatives afin de renforcer la sécurité juridique en ce qui concerne l'application des règles en matière d'aides d'État aux compensations pour service public.

Il s'agit de quatre mesures principales, qui forment ce qu'il est convenu d'appeler le « paquet Monti » Toutefois, la Commission est allée plus loin que l'arrêt « Altmark » et a voulu poser des conditions supplémentaires, qui ont été jugées excessives par certains États membres. Elle a promis à ces derniers de leur soumettre un nouveau projet de texte.

3. Le choix des entreprises chargées d'un service d'intérêt général

Les nouvelles directives relatives aux marchés publics, adoptées en mars 2004, devraient permettre à tous les pouvoirs adjudicateurs concernés de se conformer plus facilement aux obligations de transparence qui leur incombent.

Afin de déterminer s'il serait opportun de proposer une législation communautaire concernant l'attribution transparente de concessions de services par les pouvoirs publics, la Commission a récemment adopté un Livre vert sur les partenariats public-privé dans l'Union européenne.

4. Les services sociaux d'intérêt général

Les services sociaux recouvrent notamment les services de santé, les soins de longue durée, la sécurité sociale, les services de l'emploi et le logement social. Certains États membres recourent pour la fourniture des services sociaux à des systèmes marchands, qui se trouvent soumis au droit de la concurrence.

A l'évidence, il y a là un domaine dans lequel la distinction entre services d'intérêt général et services d'intérêt économique général ne saurait être considérée comme pertinente.

La Commission estime utile de développer une approche systématique afin d'identifier les particularités des services sociaux et de santé d'intérêt général et de clarifier le cadre dans lequel ils fonctionnent et peuvent être modernisés. Cette approche sera présentée dans une communication sur les services sociaux d'intérêt général, adoptée dans le courant de l'année 2005.

5. Revoir les politiques sectorielles

La Commission a annoncé qu'elle examinerait les différents secteurs, selon un calendrier étalé de début 2005 à fin 2006.

III - L'APPORT DU TRAITÉ CONSTITUTIONNEL

Quel est l'apport du traité constitutionnel à la problématique des services d'intérêt général ?

Tout d'abord, le traité constitutionnel intègre dans sa deuxième partie le texte de la Charte des droits fondamentaux qui avait été proclamée lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000. De ce fait, il comporte un article II-96 ainsi rédigé : « L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément à la Constitution, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union ».

Sur le plan de la procédure, la reconnaissance de l'accès aux services publics comme droit personnel pourrait offrir de nouvelles opportunités de saisine de la Cour de justice des Communautés européennes dans le domaine des services publics, qui est actuellement l'affaire quasi exclusive des entreprises et des États.

D'autre part, le traité constitutionnel reprend et complète la rédaction de l'article 16 du traité actuel. La Convention a vu s'opposer les Conventionnels français et belges, qui voulaient consolider la référence aux services d'intérêt général, et les Conventionnels britanniques et espagnols, qui redoutaient que les services publics bénéficient d'un régime dérogatoire aux règles du marché intérieur.

Le compromis qui en est résulté se retrouve à l'article III-122. Une fois le traité constitutionnel entré en vigueur, la dernière phrase de cette disposition apportera une base juridique nouvelle à l'Union européenne pour légiférer sur les garanties accordées aux services d'intérêt économique général. Par ailleurs, la future loi européenne étant adoptée selon la procédure législative ordinaire, le domaine des services d'intérêt général passe de l'unanimité à la majorité qualifiée.

C'est sur cette base que pourrait être adoptée une directive-cadre sur les services d'intérêt général.

IV - QUEL LIEN AVEC LA PROPOSITION DE DIRECTIVE SUR LES SERVICES ?

Enfin, la proposition de directive sur les services dans le marché intérieur, dite « directive Bolkestein », est susceptible d'avoir un impact sur les services d'intérêt général.

Ce texte propose, outre le libre établissement des prestataires de services, la libre circulation des services selon le principe du pays d'origine : les prestataires sont soumis uniquement aux dispositions nationales de leur État membre d'origine.

L'irruption du principe du pays d'origine dans le domaine des services est symptomatique d'une vision qui privilégie nettement l'objectif de libre circulation sur celui du développement des services publics. De plus, il est en rupture avec l'objectif d'harmonisation des législations en Europe.

Une dérogation est prévue pour les services d'intérêt général non marchands, comme la justice ou l'enseignement, ainsi que pour certains services publics expressément énumérés (services postaux, distribution d'électricité et de gaz, distribution d'eau). Mais, pour le reste, les services d'intérêt économique général seraient soumis au principe du pays d'origine. Cela concerne particulièrement le domaine social et la santé. Or, le principe du pays d'origine pose le problème du contrôle des qualifications professionnelles des prestataires de services. Il fait également courir un risque de « dumping » juridique, en donnant l'avantage aux entreprises implantées dans les pays dont la législation est la moins contraignante.

Le calendrier d'examen de la proposition de directive sur les services dans le marché intérieur oblige à engager résolument l'élaboration d'une directive-cadre sur les services d'intérêt général. Elle aurait pour objet de clarifier et de communautariser un certain nombre de règles communes aux services publics touchant :

- à la définition obligatoire d'un service universel dans chaque directive sectorielle ;

- à l'énoncé de principes généraux de service public : égalité d'accès, adaptabilité, continuité, etc. ;

- au libre choix par chaque autorité publique du mode de gestion de ses services publics ;

- à la clarification du régime des aides d'État en regard du droit de la concurrence ;

- à la mise en place d'évaluations régulières en regard de critères sociaux, territoriaux, etc.

Au moment où l'opinion publique manifeste son inquiétude à l'égard des projets de libéralisation de la Commission, ce droit positif, protecteur des services publics marchands et non marchands, aurait pour effet de limiter les incertitudes qui pèsent actuellement sur le développement des services d'intérêt général en Europe.

Ceci relève du choix fondamental entre un modèle européen de société basé sur les seules forces du marché, au détriment des plus faibles économiquement, et le modèle d'une Europe plus ambitieuse fondée sur les principes de solidarité et de cohésion sociale garantissant à chacun des conditions de vie dignes.

Ainsi, en matière de services, l'Union européenne doit prendre garde de ne pas être « unijambiste ». Elle doit développer simultanément un droit des services publics et un droit des services dans le marché intérieur. Ceci implique la réécriture de la proposition de directive dite Bolkestein. Ceci implique surtout un engagement ferme de la France pour convaincre ses partenaires de la nécessité d'une directive-cadre sur les services d'intérêt général.

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert Bret :

Vous présentez l'article II-96 du traité constitutionnel comme une avancée. Mais une avancée par rapport à quoi ? L'article 16 du traité d'Amsterdam évoquait déjà les services publics dans les valeurs communes de l'Union. Je crois qu'il y a une distinction de fond entre les services publics et les services d'intérêt général. Ce dernier terme entérine un objectif de rentabilité financière par rapport à celui d'utilité sociale.

Votre demande au gouvernement de soutenir l'élaboration d'une directive-cadre sur les services publics me paraît relever du voeu pieux. On voit bien que les entreprises chargées de service public sont renvoyées à une logique de rentabilité financière.

M. Bernard Frimat :

Il est très important d'aborder ce sujet de manière non hexagonale. Le modèle français n'a pas raison sur tout et la notion de service public pose un problème de présentation à nos voisins. Je crois que la distinction qui est trop souvent faite entre services marchands et non marchands est aujourd'hui complètement inadaptée et qu'il faut essayer de la dépasser. La dimension marchande ne supprime pas la notion de service public. Je crois aussi qu'il faut une directive-cadre sur les services publics, qui doit avancer en parallèle avec la directive générale sur les services. Le problème n'est pas d'imposer notre modèle à l'Europe, mais de trouver des points d'équilibre.

M. Didier Boulaud :

Dans un domaine comme la prise en charge des personnes âgées, le service public existe, mais ne peut pas ignorer les équilibres économiques et budgétaires à rechercher.

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Plus les parlements nationaux vont avoir de pouvoir, plus nous allons regarder les textes avec un regard critique, voire négatif. Or, les conceptions sont différentes d'un pays à l'autre. Il faudrait que nous puissions travailler dans un esprit de compromis et ne pas rester exclusivement sur nos positions.

Mme Catherine Tasca :

Je suis pour ma part très attachée au service public à la française, mais la question est de savoir ce que nous pouvons faire passer de notre tradition dans la pratique communautaire à vingt-cinq. Une course de vitesse est engagée. Et si l'on regarde les rapports de force, les libre-échangistes l'emportent sur les tenants des services d'intérêt général. Mais nous pouvons encore peser sur ce que sera la politique de l'Union européenne dans ce domaine. Il faut contribuer à faire de ce sujet un sujet à part entière, doté d'un espace propre, et non pas un résidu du marché. Nous devons aussi gommer la distinction entre service d'intérêt général et service d'intérêt économique général. L'alliance des articles II-96 et III-122 du traité constitutionnel donne par rapport au traité actuel un fondement juridique très renforcé aux services d'intérêt général et à la responsabilité des États pour organiser et financer librement ces services. Je crois que c'est une avancée indéniable du traité constitutionnel.

*

À l'issue du débat, la délégation a autorisé la publication du rapport d'information et a adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne,

Vu le Livre blanc de la Commission sur les services d'intérêt général (E 2600),

Souligne l'avancée que constituent l'article II-96 du traité établissant une Constitution pour l'Europe et les dispositions finales de l'article III-122, qui fournissent une base légale nouvelle à la loi européenne pour établir les principes et fixer les conditions qui permettent aux services d'intérêt général d'accomplir leurs missions ;

Demande au Gouvernement de soutenir l'élaboration d'une directive-cadre sur les services d'intérêt général, avant la discussion des nouvelles propositions de la Commission européenne pour la libéralisation du marché intérieur des services ;

Demande que les services d'intérêt économique général soient exclus du champ de la future directive sur les services dans le marché intérieur.