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Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

16 juin 1999


Institutions communautaires

Audition de M. Jacques Delors, ancien Président de la Commission européenne, sur la réforme des institutions européennes.


Institutions communautaires

Audition de M. Jacques Delors, ancien Président de la Commission européenne, sur la réforme des institutions européennes.

Compte rendu sommaire

M. Michel Barnier :

Le traité d'Amsterdam a été un traité utile, mais insuffisant, puisqu'il n'a pas mené à bien la réforme institutionnelle nécessaire dans l'optique de l'élargissement. Une nouvelle conférence intergouvernementale va être lancée, avec l'objectif d'une conclusion au second semestre 2000, sous présidence française. La délégation pour l'Union européenne du Sénat souhaite apporter en temps utile sa contribution à ce débat ; à cet effet, des rapporteurs ont été désignés pour chaque aspect des questions institutionnelles. Dans cette perspective, nous souhaiterions connaître votre sentiment sur les enjeux de cette nouvelle conférence intergouvernementale : quelle dimension faut-il lui donner ? Quels objectifs doit-elle poursuivre ?

M. Jacques Delors :

Je ne prétends pas vous fournir un traité " clés en mains ". Les paramètres à prendre en compte seraient extrêmement nombreux, et l'exercice ne serait guère utile, car un traité européen est nécessairement le fruit d'une négociation entre tous les Etats membres. Je m'inscrirai plutôt dans la démarche que vous avez choisie, en m'efforçant de cerner les problèmes de chaque grande institution et de faire quelques suggestions, sans prétendre épuiser un sujet dont chacun mesure la complexité.

Quelques remarques générales, tout d'abord.

Si, il y a un an, on avait organisé un colloque pour tirer les enseignements de la construction européenne, l'immense majorité des spécialistes auraient conclu au succès de l'approche par l'économie, et à l'échec de l'approche par la politique.

Pour ma part, j'ai toujours été réservé vis-à-vis de l'idée que des progrès politiques naîtraient de l'intégration économique par un phénomène d'engrenage. L'intégration économique, certes, n'a cessé de s'approfondir avec les grandes étapes qu'ont été, après le traité de Rome, l'acte unique européen, puis l'union économique et monétaire. Mme Thatcher avait observé que l'Europe entrait ainsi " par la porte de derrière ". Mais je n'ai jamais cru que l'union économique et monétaire serait, comme certains l'annonçaient, la " rampe de lancement " d'une union politique.

On a souvent souligné les échecs de l'approche par la politique : d'abord, l'échec de la Communauté européenne de défense (CED), puis celui du " plan Fouchet " comme celui du " contre plan " élaboré alors par les partenaires de la France, enfin celui de la partie politique du traité de Maastricht -car personne ne peut dire que ce soit un succès.

Mais, finalement, dans cette controverse sur l'approche par l'économie et par la politique, le problème est-il bien posé ? Je n'en suis pas sûr.

Prenons les deux grands domaines où il est aujourd'hui question de nouveaux développements de la construction européenne : la politique extérieure et de défense, d'une part, les affaires judiciaires et policières, d'autre part.

En ce qui concerne la politique étrangère, est-ce vraiment le cadre institutionnel qui est en cause ? Je ne crois pas que l'introduction du vote à la majorité qualifiée ferait disparaître les difficultés rencontrées dans ce domaine. En réalité, les différences entre les Etats membres rendent très difficile un accord sur les objectifs et les moyens d'une action commune dans le monde d'après la guerre froide. Les Etats-Unis eux-mêmes connaissent de vives controverses de politique étrangère, et l'attitude américaine dans les conflits récents : Somalie, Rwanda, Bosnie, Kosovo, ne traduit pas une ligne constante.

Les acteurs de la politique internationale sont confrontés à un choix majeur : doit-on s'en tenir à la charte de l'ONU, fondée sur la souveraineté des Etats, ou favoriser l'émergence d'un droit supérieur à ceux-ci et pouvant leur être appliqué ? Ils doivent également tenir compte du poids très faible des questions de politique étrangère dans les préoccupations des citoyens, que l'on considère l'Europe ou l'Amérique.

Ainsi, il serait quelque peu superficiel d'attribuer aux institutions actuelles de l'Union l'absence d'une politique extérieure et de sécurité commune : la solution est en réalité à chercher sur le plan politique, sur le plan pratique, voire -si l'on se réfère à la question que j'ai évoquée des rapports entre droit et souveraineté- sur le plan philosophique.

Considérons maintenant la défense. Dans le traité de Maastricht, elle est considérée comme un élément de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; aujourd'hui est apparue une volonté de progresser spécifiquement dans ce domaine. Le Conseil européen de Cologne s'est prononcé en ce sens. Cependant, là également, tout progrès véritable suppose de répondre sur un plan politique à certaines questions de base : l'Europe veut-elle se donner les moyens de mettre en oeuvre l'ensemble des missions dites de Petersberg ? Comment situer l'effort européen par rapport à l'Alliance atlantique ? Les Etats-Unis soulignent la nécessité d'éviter le découplage, la duplication, la discrimination. Et nous partons d'une situation où les Etats membres de l'Union européenne disposent de 1,9 million d'hommes sous les armes (contre 1,4 pour les Etats-Unis), mais peuvent en mobiliser 2 % seulement pour une force de projection ; encore sont-il tributaires des Etats-Unis pour les moyens aériens et l'observation par satellite. Or, j'observe que l'intervention au Kosovo n'a pas fait se préciser le projet d'un " pilier européen " de l'Alliance atlantique.

Venons-en aux questions de sécurité intérieure. Leur " communautarisation " est souvent présentée comme l'aspect essentiel du problème. Mais en réalité, elle n'est pas l'aspect décisif. L'exigence de base, c'est que les gouvernements soient d'accord sur le fond quant aux politiques à mener dans ce domaine ; et tant que le débat nécessaire n'aura pas eu lieu sans hypocrisie, il n'y aura pas d'avancée majeure.

Je crois que tous ces exemples suggèrent que les questions essentielles posées devant nous sont politiques, et non pas institutionnelles. Et je crois que l'opposition entre l'approche par l'économie et l'approche par la politique ne conduit pas à bien poser les problèmes de la construction européenne. Il s'agit plutôt de savoir si l'on veut ou non recourir à la " méthode communautaire ", qui ne se confond pas avec l'approche par l'économie. La méthode communautaire se caractérise avant tout par le recours au " triangle institutionnel " -Conseil, Commission et Parlement- encadré par le Conseil européen et contrôlé par la Cour de Justice. L'expérience montre que, lorsqu'elle s'écarte de cette approche, l'Europe échoue. Tout le problème est de savoir si cette méthode peut rester encore efficace avec une Union de vingt-cinq voire trente membres. Que peut-on envisager pour cela ?

Le Conseil de l'Union européenne va devoir relever le défi du nombre ; le " tour de table " à quinze est déjà interminable, et les ministres ont tendance à se replier vers la salle de presse. Qu'en sera-t-il avec dix ou douze Etats membres supplémentaires ? Le fonctionnement du Conseil doit aussi être repensé si l'on veut que les citoyens puissent suivre le processus de décision. Très souvent, un projet officiellement présenté par la Commission est renvoyé par le Comité des représentants permanents (COREPER) aux groupes du Conseil où il disparaît pendant des mois ; lorsqu'il resurgit devant le Conseil, éventuellement sous la forme d'un compromis de la présidence sensiblement différent du texte initial, il est parfois à nouveau renvoyé à un groupe dit " de représentants personnels des ministres " d'où il n'émergera à nouveau que bien plus tard. A la différence de ce qui se passe à l'échelon national, le citoyen qui a pris intérêt au lancement d'un projet ne peut manquer de le perdre de vue.

Surtout, le Conseil souffre d'un déficit d'arbitrage, de régulation. Des ministres soucieux de contourner, à l'échelon national, les arbitrages interministériels et le contrôle parlementaire, parviennent à faire passer des projets en les faisant remonter à Bruxelles, par le biais des formations spécialisées du Conseil. Dans l'Europe des Six ou des Neuf, le Conseil " Affaires générales " assurait encore une régulation : cette fonction n'est plus remplie aujourd'hui. Sans doute conviendrait-il de la confier à des ministres des Affaires européennes ayant l'autorité requise, et qui siégeraient tous les quinze jours à Bruxelles avec pour première mission d'établir, en étroite liaison avec la Commission et ses propositions, le calendrier et l'agenda du Conseil, afin de discipliner ses travaux. Sans cela, la seule régulation concrète sera celle des ministres des Finances.

On ne peut parler du Conseil sans évoquer l'extension du vote à la majorité qualifiée. Il s'agit là d'un des " cabris " de l'Europe. Bien des effets de tribune sont possibles sur ce thème, mais préconiser le vote à la majorité sur toutes les questions, comme on l'entend assez souvent, et même simplement sur toutes les questions fiscales, c'est se faire plaisir. Si l'on veut être réaliste, mieux vaut chercher à développer des formules d'abstention constructive permettant d'éviter la paralysie. Pour ce qui est de la révision de la pondération des votes au Conseil, il me semble que la solution la plus réaliste pour améliorer le système actuel serait de compléter l'exigence de majorité qualifiée, avec la pondération en vigueur, par l'exigence d'une majorité démographique déterminée.

J'en viens au Parlement européen. Les élections qui viennent d'avoir lieu confirment qu'il faudrait retenir un meilleur mode de scrutin, qui devrait être le même dans toute l'Europe, avec un statut unique pour les parlementaires européens. L'élection de tous les membres du Parlement européen au suffrage direct a été, me semble-t-il, une décision prématurée : s'il était composé pour moitié de membres désignés par les parlements nationaux, le lien avec les vies politiques nationales serait plus étroit et le système fonctionnerait mieux. Mais on ne peut revenir en arrière.

Aujourd'hui le Parlement européen a de grandes responsabilités. Tout d'abord, il investit la Commission : remplira-t-il cette mission au meilleur niveau ou cédera-t-il à la tentation de " jouer aux quilles " ? Mais il a aussi de larges pouvoirs budgétaires et un pouvoir de codécision législative dans de nombreux domaines. Le Parlement européen a également un rôle consultatif important dans l'union économique et monétaire : c'est devant lui que la Banque centrale européenne (BCE) doit s'expliquer, publiquement, quatre fois par an. Il peut également voter des résolutions, ce dont souvent il abuse : un petit nombre de résolutions sur des sujets importants auraient du poids, des résolutions innombrables sur tous les sujets n'en ont aucun.

Faut-il donner en outre au Parlement européen la responsabilité de donner un avis conforme sur la révision des traités ? Ce serait déraisonnable, au stade actuel de la construction européenne. Les traités européens restent des accords entre nations souveraines et je ne crois pas à l'idée d'une Constitution européenne. Au demeurant, un pouvoir de ce type, s'il était accordé, devrait plutôt être exercé par un Congrès doté d'une assise plus large.

La Commission européenne est, elle aussi, confrontée au défi du nombre. Mais les " petits pays " ne renonceront pas au droit de désigner un commissaire européen : il faudra donc plutôt relever ce défi par une meilleure structuration de la Commission. Celle-ci a aujourd'hui, également, à concilier impulsion stratégique et gestion, alors qu'elle exerçait surtout à l'origine la première de ces missions. La Commission ne pouvait certes refuser d'exercer les responsabilités de gestion qui lui ont été confiées ces dernières années pour l'aide aux pays de l'Est et pour l'aide humanitaire. Mais, à l'expérience, il serait préférable de confier certaines de ces tâches à des agences spécialisées.

La présidence de la Commission a un rôle particulier à jouer. Elle doit pour cela avoir une autorité effective. Mais celle-ci peut-elle être dévolue ? N'est-elle pas plutôt quelque chose qui s'acquiert ? Je ne sais pas si le droit pour le président de dire son mot sur le choix des commissaires sera ou non un avantage pour lui. L'expérience tranchera.

Comment agir efficacement, pour la Commission, dans le cadre d'une structure en piliers ? J'ai toujours été opposé à ce type de structure, qui contraint à agir sans avoir tous les atouts. Le cloisonnement entre les premier et deuxième piliers est aujourd'hui le plus gênant. Si le Chancelier allemand se rend en Chine, il peut évoquer toutes les questions. Lorsque c'est l'Union, trois ou quatre responsables doivent se succéder, même si l'on s'en tient à un problème précis. La nomination de " M. PESC " va-t-elle permettre de régler cette difficulté ? Nous le verrons ; pour ma part, j'en doute.

Enfin, s'agissant toujours de la Commission, je crois qu'il faudrait prévoir une double responsabilité du collège, à la fois devant le Parlement et devant le Conseil européen. C'est d'ailleurs ainsi que je comprenais les choses lorsque j'étais à la tête de la Commission : si j'avais eu le sentiment que celle-ci n'avait plus la confiance du Conseil européen, j'aurais proposé à mes collègues une démission collective.

Le Conseil européen s'est bien intégré à l'architecture communautaire et joue un rôle primordial. Il serait encore plus utile si l'on parvenait à désencombrer son ordre du jour. De plus en plus de questions remontent vers le Conseil européen ; certaines sont sans rapport avec son rôle véritable. Fallait-il que le Conseil européen de Cologne discutât du duty free ? Ce que souhaitent les chefs d'Etat ou de gouvernement, c'est un ordre du jour limité et clair, leur permettant d'avoir un véritable échange. Avec l'élargissement, le Conseil européen devra lui aussi faire face au défi du nombre. Il devra également régler la question de son leadership. Peut-on aujourd'hui éviter la personnalisation du pouvoir ? Les partenaires de l'Union peuvent-ils travailler valablement avec des interlocuteurs qui changent tous les six mois ?

Je voudrais maintenant souligner quelques impératifs que devrait avoir en vue une révision institutionnelle.

D'abord la simplicité. Les responsables politiques doivent être inventeurs de simplicité. Cela passe d'abord, pour l'Europe, par une plus grande attention à la subsidiarité, ce qui devrait être en premier lieu de la responsabilité du Conseil européen. La Cour de Justice, qui n'est pas une cour constitutionnelle, ne peut valablement jouer ce rôle. Un meilleur respect de la subsidiarité rassurerait les citoyens.

Dans le même esprit, il conviendrait de réduire la " zone grise " des compétences partagées entre l'Union et les Etats membres. Je serais favorable à l'établissement dans le traité d'une liste des compétences exclusives des Etats membres, qui dans mon esprit devrait comprendre, en ce qui concerne les affaires économiques et sociales, la sécurité sociale, l'éducation, la culture, la santé. Cela n'interdirait pas une coopération entre les Etats membres dans ces domaines. On peut par exemple coopérer utilement en matière d'éducation, favoriser les échanges d'étudiants, mais une politique européenne dans ce domaine n'est pas souhaitable, car l'on touche ici au coeur des sociétés, qui sont diverses et sont chacune le fruit d'une histoire propre.

Dans le même sens encore, je serais favorable à une hiérarchie des normes plus claire, avec moins de directives, des directives plus générales, et une latitude suffisante pour l'application à l'échelon national. La construction européenne est fondée sur un pacte de confiance. Il faut travailler dans cet esprit, au lieu de rédiger, par méfiance réciproque, des directives de plus en plus détaillées. Gardons le sens de la mesure : quelques différences d'application ne menacent pas le fonctionnement du marché intérieur. Et même des directives très détaillées n'empêchent pas des différences d'application.

Deuxième impératif : la transparence. Il faut alléger l'agenda de l'Union, s'en tenir à l'essentiel et simplifier les procédures. Un Conseil " Affaires européennes " doté d'un rôle de régulation permettrait de clarifier l'agenda européen, ce qui favoriserait la participation des parlements nationaux à la vie publique européenne.

Troisième impératif : l'efficacité. Je le répète, l'application de la législation européenne doit être fondée sur la confiance réciproque. Selon les estimations, il faudrait recruter de 60 000 à 100 000 contrôleurs communautaires si l'application des textes était une compétence de l'Union ! Ne surestimons pas les problèmes que pose la gestion du budget européen. Celui-ci est de l'ordre de 500 milliards de francs ; sur ce montant, 9 milliards de francs constituent des dépenses " à risques " ; et sur ces 9 milliards, 300 millions de francs ont fait l'objet d'une mise en cause de la Commission. En revanche, il est vrai que la Commission est entravée dans son rôle d'exécution par les multiples comités mis en place par les Etats -c'est le problème lancinant de la comitologie.

Enfin, quatrième impératif, le contrôle démocratique. Il sera d'autant plus facile que l'on aura clarifié les compétences exclusives des Etats membres et donc réduit le domaine des compétences partagées. La double responsabilité de la Commission, devant le Conseil européen et le Parlement, en serait un élément. Une dose de personnalisation de l'Union me paraît également un aspect de cette clarté indispensable au contrôle : or, aujourd'hui, on observe un éclatement entre la présidence en exercice du Conseil, celle de la Commission, celle du Parlement européen et enfin le Haut Représentant pour la PESC. Enfin, l'aspect budgétaire et fiscal ne peut être laissé de côté. Peut-il y avoir une représentation sans impôt, n'y-a-t-il pas là un lien nécessaire ? La mise en place d'un impôt européen serait sans doute, elle aussi, un élément de clarification et de contrôle.

En guise de conclusion, je voudrais seulement souligner quelques points. Tout d'abord, la dimension politique est essentielle, et la réforme des institutions ne peut être envisagée indépendamment d'elle. Ensuite, la voie d'une constitution européenne, qui suppose une souveraineté unique, ne me paraît pas la bonne. Je souhaite que l'on s'en tienne à un traité. Enfin, en ce qui concerne l'élargissement, le point essentiel me paraît être de savoir si l'on souscrit au " contrat de mariage " qui fonde l'Union. Est-ce le cas des douze pays candidats ? Est-ce même le cas de tous les membres actuels ? Ma conviction est qu'à vingt-cinq ou trente Etats, on sera amené à être moins ambitieux qu'à quinze. Pour que l'Union ne s'enlise pas, ne devienne pas une zone de libre-échange sans dimension politique, il faudra alors que se forme une " avant-garde ouverte ". Malheureusement, les coopérations renforcées telles qu'elles figurent dans le traité d'Amsterdam ne peuvent en être le cadre.

M. Xavier de Villepin :

Pour mettre à niveau la défense européenne, il faudrait lui consacrer 0,5 % supplémentaire du PIB communautaire, dans une période où l'Union devra financer la reconstruction des Balkans. Existe-t-il une volonté politique suffisante pour aller jusque là ? Beaucoup d'Etats membres, me semble-t-il, sont attachés à l'Alliance atlantique et ne souhaitent pas dépenser plus pour avoir une défense autonome.

M. Jacques Delors :

Il est vrai que, sans le dire, beaucoup estiment que la défense européenne, c'est l'Alliance atlantique. En réalité, l'Union ne peut se doter sur dix ou vingt ans des moyens d'une défense réellement autonome : ce serait un effort considérable, supposant une volonté qui n'apparaît pas. Mieux vaut réfléchir à un nouveau pacte avec les Etats-Unis. Le point est de savoir si les Européens pourraient utiliser pour leur propre compte certains moyens de l'OTAN, notamment les moyens d'observation par satellite et de protection aérienne.

Pour progresser, peut-être faudrait-il prévoir des critères de convergence en matière de défense, ainsi qu'une politique européenne des marchés publics de l'armement. Je crois qu'il faudrait se montrer plus gradualiste qu'on ne l'est aujourd'hui, éviter les effets d'annonce sans suite, qui désorientent les citoyens. J'ai toujours jugé peu réaliste le chapitre du traité de Maastricht consacré à la PESC. Je crains qu'au Conseil européen de Cologne l'on ait annoncé plus qu'on ne pourra tenir.

M. Jacques Oudin :

Le nombre des commissaires est-il vraiment un problème ? Beaucoup de gouvernements fonctionnent avec trente ou quarante membres.

Je crois par ailleurs que vous avez raison d'estimer qu'il aurait fallu continuer à désigner la moitié du Parlement européen au suffrage indirect. Mais, les choses étant ce qu'elles sont, ne faudrait-il pas envisager une seconde Chambre représentant les parlements nationaux ?

Je crois enfin que vous avez raison de vouloir réduire la " zone grise " des compétences partagées. L'Europe sert trop souvent à contourner le contrôle politique national, pour faire passer des projets qui ne seraient pas acceptés ; mais les institutions européennes cherchent aussi parfois à étendre leurs compétences en marge des traités. L'opinion sent confusément ces dérives et s'en inquiète.

M. Jacques Delors :

Je pense comme vous que le nombre des commissaires n'est pas le problème principal, qui est plutôt la nécessité de restaurer une capacité d'arbitrage. Le COREPER lui-même dispose de moins en moins d'une maîtrise complète de l'agenda européen, avec le développement parallèle du comité des affaires économiques et financières, du comité budgétaire, du comité " K4 " ou du comité spécial agriculture.

L'idée d'une seconde chambre suscite l'hostilité de beaucoup. Pourquoi ? Parce qu'ils restent attachés à un schéma dans lequel la Commission deviendrait le gouvernement de l'Union, tandis que le Parlement européen et le Conseil seraient l'équivalent du Bundestag et du Bundesrat dans le système allemand. Mais, à mon avis, ce schéma ne fonctionnera pas. Alors, effectivement, autant réfléchir à une seconde chambre, mais en méditant sur le faible succès du comité des régions qui, voulant traiter de tout, n'a pas encore trouvé sa place.

Sur la subsidiarité, je crois qu'il faudrait savoir dire non à certains projets, je l'ai fait moi-même. Car au nom du marché intérieur, on pourrait trouver une justification pour harmoniser pratiquement tout. Fallait-il vraiment une réglementation communautaire pour les eaux de baignade, pour s'assurer que leur qualité soit la même sur les plages normandes et sur les plages italiennes ? L'Europe a un rôle à jouer pour les grands risques environnementaux. Mais le mieux est l'ennemi du bien.

M. Maurice Blin :

Si je comprend bien, nous sommes au bout de l'approche par l'économie, et l'approche politique atteint le cap des tempêtes. Une première question : pourquoi ne pas avoir réalisé plus tôt ce que vous suggérez aujourd'hui ?

Par ailleurs, vous vous êtes déclaré opposé à une sécurité sociale européenne. Est-ce parce que vous jugez cette formule irréalisable, ou bien parce que vous ne la jugez pas souhaitable ?

Enfin, où situez-vous les blocages pour les progrès d'une construction politique ? Ne peut-on penser qu'il y a une coupure au sein de l'Union entre les " petits " Etats et les Etats " moins petits ", sinon " grands " ? Les " petits " Etats ne préfèrent-ils pas avoir affaire à un grand frère puissant, lointain, peu gênant, plutôt qu'à d'autres Etats membres de l'Union, lorsqu'il s'agit d'organiser la sécurité de l'Europe ? Ne faut-il pas admettre que les " petits " et les " grands " Etats ne pensent pas de la même manière, ce qui rend bien difficile à résoudre le problème de la pondération des votes au Conseil ou de l'extension du champ des décisions à la majorité qualifiée ?

En bref, est-ce qu'il n'y a pas deux Europes, celle des affaires, qui fonctionne, et celle de l'ambition d'un plus grand rôle dans le monde, qui devient beaucoup moins attractive dès que l'on entre dans le vif du sujet ?

M. Jacques Delors :

Je ne regrette pas l'absence d'un système européen de sécurité sociale. Dans un contexte de mondialisation, l'Etat nation doit rester l'instrument de la cohésion sociale, ce qui suppose qu'il conserve ses compétences en matière de sécurité sociale, de santé, d'éducation, de culture.

Pourquoi certaines évolutions n'ont-elles pas eu lieu avant ? La partie politique du traité de Maastricht ne laissait qu'un rôle très réduit à la Commission. Et de toute manière, comme l'a souvent dit Raymond Barre, l'Europe ne fait bien qu'une chose à la fois. Or sa grande tâche consistait alors à réaliser la monnaie unique.

Je crois qu'un bon traité devrait être préparé par le travail d'un comité qui pourrait déblayer le terrain ; c'est cette méthode qui a présidé à toutes les grandes avancées de la construction européenne. Elle permet de préparer la décision. Aujourd'hui, les réunions du Conseil européen tendent, même sur le plan lexical, à ressembler à celles du G7 où l'on parle de tout en termes très généraux.

Il est vrai que nous sommes un peu seuls dans notre idée que l'Europe doit jouer un rôle accru dans le monde. Les Allemands ont tendance à y voir un fantasme caractéristique de la " Grande Nation ". Mais faisons-nous tout ce qu'il faut pour sortir de notre isolement ? Nous pouvons peut-être faire partager notre vision des choses à certains des pays fondateurs ; l'Espagne et le Portugal sont un peu sur la réserve, et les pays nordiques semblent étrangers à cette problématique. Mais lorsque nous multiplions les " groupes de contact " où les " petits " pays ne sont pas représentés, nous aggravons le fossé.

M. James Bordas :

Il est difficile de ne pas rester perplexe devant la tournure que prend le débat européen sur la défense. A entendre certains, l'Europe de la défense est déjà pratiquement sur les rails : or, en réalité, les capacités opérationnelles de l'UEO sont très faibles, et les Etats-Unis sont très écoutés lorsqu'ils refusent la duplication, le découplage et la discrimination. Quel est votre sentiment sur l'intégration de l'UEO dans l'Union européenne ?

M. Jacques Delors :

Je crois que le problème principal, outre la division des Européens, est le manque de continuité dans leur action. L'action au Kosovo, depuis 6 mois, a été un progrès. Les Européens ont convaincu les Américains pour le lancement de la Conférence de Rambouillet. Ils ont participé à l'effort militaire, et ont agi sans relâche sur le plan diplomatique. Mais lorsqu'il s'est agi de commencer des négociations avec la Russie sur son rôle au Kosovo, c'est un émissaire américain qui s'en est chargé !

M. Michel Barnier :

Le président de la République a vigoureusement protesté contre cela, et saisi la présidence allemande. Nous avons pu, finalement, corriger cette situation.

M. Jacques Delors :

Certes. Mais il n'y a pas eu de réaction d'ensemble. Et j'observe que, pour la suite des événements, l'Union paraît ramenée au niveau de la Banque mondiale, perçue comme un bailleur de fonds, alors que son véritable rôle serait d'assurer l'application des principes européens, d'apprendre aux peuples concernés à vivre ensemble, bref d'assumer une responsabilité politique au service de la paix, de la compréhension mutuelle entre les peuples et du développement économique et social.

M. Lucien Lanier :

Alors qu'on parle beaucoup d'étendre le champ des décisions à la majorité qualifiée, que devient le compromis de Luxembourg ?

Par ailleurs, je m'interroge sur l'évolution du Parlement européen, qui tend à devenir pléthorique, " falstaffien ", et qui, doté de pouvoirs importants, risque de provoquer des embardées sur la base de clivages partisans. Pour réduire ce risque, il me paraît nécessaire de mettre en place une seconde chambre ayant un rôle de réflexion, de mesure, de tempérance. Bien évidemment, dans cette optique, la COSAC n'est pas satisfaisante, puisqu'elle ne joue aucun rôle.

M. Jacques Delors :

Le compromis de Luxembourg subsiste et s'applique dans tous les piliers. Il s'agit d'une épée de Damoclès qui, en pratique, favorise le rapprochement des positions en présence.

Quel doit être le rôle des parlements nationaux ? J'ai déjà indiqué qu'il faut mieux protéger les compétences propres des Etats membres, où les parlements nationaux jouent pleinement leur rôle. Par ailleurs, ils ont à contrôler l'action des gouvernements au sein du Conseil, en les amenant à rendre compte. Une seconde chambre européenne pourrait présenter un risque de télescopage. Je crois que cet inconvénient existerait si elle était intégrée au processus décisionnel. Il faudrait plutôt lui confier un magistère politique, la concevoir comme une instance peu nombreuse, mais influente.

M. Michel Barnier :

Lors de la précédente conférence intergouvernementale, nous avions songé à une instance effectivement peu nombreuse - nous proposions trois parlementaires par pays - qui aurait notamment veillé au respect de la subsidiarité, dans le cadre d'un dialogue avec le Conseil.

M. Jacques Delors :

Je crois aussi que ce débat devrait s'intégrer dans une réflexion sur la subsidiarité.

M. Yann Gaillard :

Nous n'avons guère évoqué jusqu'à présent la Cour de justice. On met parfois en avant un risque d'" invasion juridique " lié à cette institution. Qu'en pensez-vous ?

Par ailleurs, nous voyons bien que les Etats-Unis restent le partenaire essentiel de l'Union. Que sont-ils prêts à accepter de la construction européenne ?

M. Jacques Delors :

Il faut veiller effectivement à ce que la Cour de justice n'aille pas trop loin. Il y a parfois des débordements. Mais ce n'est pas systématique : par exemple, la jurisprudence Cassis de Dijon a favorisé une nouvelle approche en matière de normes, fondée sur la confiance mutuelle plutôt que sur l'uniformisation. Mais d'autres arrêts témoignent d'une méconnaissance de certaines dimensions des problèmes posés. Par exemple, l'arrêt Bosman a méconnu, à mon avis, le rôle éducatif, culturel, moral du sport, et notamment du football.

Vis-à-vis des Etats-Unis, la cohésion européenne est aujourd'hui bien plus grande en matière commerciale, sauf en ce qui concerne l'agriculture. Mais une affirmation européenne suppose de faire preuve de fermeté, de rechercher un rapport de forces équilibré. Si l'Union économique et monétaire (UEM) est un succès, l'Europe sera davantage respectée. Les gouvernements devraient également chercher à mieux comprendre les déterminants de la politique extérieure américaine, pour éventuellement agir plus efficacement. Mais l'enjeu essentiel est évidemment celui de la réforme de l'Alliance atlantique, avec un plus grand rôle pour les Européens.

M. Michel Barnier :

Comment concevez-vous l'apparition de l'" avant-garde ouverte " que vous avez évoquée ? Faut-il modifier les traités pour cela ?

M. Jacques Delors :

Je crois nécessaire une initiative franco-allemande autour d'un projet. Les Etats intéressés pourraient la rejoindre. Elle prendrait la forme d'un traité particulier, compatible avec les traités européens. On peut imaginer divers domaines où cette formule pourrait s'appliquer : le rapprochement des fiscalités, la défense, l'énergie... Faut-il rappeler que ce sont les Allemands qui ont lancé la formule du " noyau dur " ? Ils n'ont pas reçu véritablement de réponse.

Je regrette que l'on s'oriente vers une " mini-Conférence intergouvernementale", centrée sur un très petit nombre de thèmes, alors que les solutions, dans ces matières institutionnelles très précises, sont liées en réalité à la redéfinition du contrat de base. Et que se passera-t-il si l'on ne parvient pas à conclure sous présidence française ?

Je crois au total que c'est le " contrat de mariage " qui passe avant tout, et que c'est la conception que l'on s'en fait qui doit dicter les réformes institutionnelles. L'Union ressemble par certains côtés à un vieux couple où l'on ne se parle plus, où l'on s'évite. Ne serait-il pas nécessaire, aujourd'hui, d'engager un débat de fond sur ce que l'on veut faire ensemble, et donc sur " le vouloir vivre ensemble " ?