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Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

16 novembre 1999


Institutions communautaires

Communication de M. Robert Badinter sur la réforme de la Cour de justice dans la perspective de la Conférence intergouvernementale

Communication de M. Pierre Fauchon sur " le contrôle parlementaire dans l'Union " dans la perspective de la Conférence intergouvernementale


Institutions communautaires

 

Communication de M. Robert Badinter sur la réforme de la Cour de justice dans la perspective de la Conférence intergouvernementale

La particularité de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), parmi les autres institutions communautaires, est qu'elle ne passionne guère tout en ayant beaucoup de pouvoirs. Elle constitue la preuve du fait, que je livre à votre réflexion, que l'on peut être efficace dans le domaine judiciaire sans être médiatisé. Rares sont les personnes qui connaissent simplement le nom du président de la Cour, M. Rodriguez-Iglesias, éminent juriste espagnol.

La Cour de Justice a été quelque peu oubliée lors des précédentes conférences intergouvernementales. Certes, son champ de compétence a été étendu parallèlement au champ d'intervention de l'Union européenne. Mais sa composition, ses attributions et son mode de fonctionnement n'ont pas été modifiés.

Un nouvel oubli de la Cour de Justice dans la conférence intergouvernementale qui va s'ouvrir serait hautement dommageable.

Je n'ai pas besoin d'insister sur le rôle considérable joué par la Cour dans la construction européenne, qu'elle a justement définie comme une " communauté de droit ". En affirmant par ses décisions fondatrices des années 1960 la supériorité et l'effet direct de la norme communautaire, la Cour de Justice a fourni le cadre juridique qui a permis les progrès politiques de l'Europe. Arbitre entre les institutions communautaires et les Etats membres, la Cour est aussi le recours suprême des particuliers et des entreprises, pour qui elle incarne la réalité du droit européen.

J'ai été frappé par une remarque d'un membre de la Cour constitutionnelle américaine, qui m'a confié qu'à ses yeux, la CJCE est l'institution constitutionnelle la plus puissante du monde, pour trois raisons :

- par le nombre de ses justiciables ;

- parce qu'elle joue un rôle moteur au sein d'un ensemble institutionnel en devenir, ce qui n'est plus le cas de la Cour constitutionnelle des Etats-Unis ;

- parce que, grâce à des mécanismes originaux, elle a créé un paradoxe sans précédent dans la théorie de la souveraineté du droit. Alors que l'Europe politique n'existe toujours pas, il existe un droit communautaire applicable dans l'ensemble de l'Union européenne, qui constitue les deux-tiers de la législation économique, et qui est enseigné dans toutes les universités européennes. Par un étonnant renversement des perspectives, le droit a précédé la souveraineté dans la construction européenne.

Or, cet accomplissement remarquable est aujourd'hui menacé par l'engorgement de la Cour de Justice, qui fragilise tout l'édifice du droit communautaire. La Cour est d'ores et déjà " victime de son succès " dans l'Europe à quinze, et ce problème ne pourra que s'amplifier avec l'élargissement.

I. Le problème de l'engorgement de la Cour

La Cour de Justice des Communautés européennes est composée de quinze juges assistés de huit avocats généraux, nommés pour six ans d'un commun accord entre les Etats membres. Depuis 1988, la Cour a délégué certaines de ses compétences à un Tribunal de Première Instance, composé de quinze juges nommés dans les mêmes conditions. Les arrêts du Tribunal de Première Instance peuvent faire l'objet d'un pourvoi devant la Cour de Justice, qui n'examine alors que les questions de droit, sans pouvoir remettre en cause l'appréciation des faits effectuée par le Tribunal.

Les statistiques sont éloquentes. Le nombre annuel d'affaires introduites devant la Cour de Justice s'est élevé à 485 en 1998, alors qu'il n'était que de 384 en 1990, soit une hausse de 26 %. Le stock des affaires pendantes est passé de 583 à 748 entre ces deux dates, soit une progression de 28 %.

L'engorgement est encore plus impressionnant pour le Tribunal de Première Instance, qui s'est trouvé saturé rapidement après sa création. Le nombre annuel des affaires nouvelles est passé de 59 en 1990 à 238 en 1998, tandis que le stock des affaires pendantes passait de 145 à 1008 sur la même période.

Les renvois préjudiciels sont la cause de l'engorgement de la Cour de Justice, les recours directs tendant à diminuer après la création du Tribunal de Première Instance. Ainsi, ces renvois constituent 54 % des affaires introduites devant la Cour en 1998, et 81 % du stock des affaires pendantes. Leur durée de procédure s'est allongée de 17,4 mois en 1990 à 21,4 mois en 1998, ce qui est d'autant plus dommageable que les juridictions nationales suspendent leurs jugements dans l'attente de la réponse de la Cour de Justice. A terme, c'est la crédibilité de l'édifice juridictionnel communautaire qui risque de se trouver affectée.

Or, en dépit des progrès de productivité réalisés par la Cour de Justice, il n'est pas permis d'espérer une amélioration de cette situation d'engorgement en l'absence de réformes de fond.

En effet, les perspectives tendancielles tracées par la Cour dans son document de réflexion sont pessimistes, pour deux motifs :

- d'une part, l'extension du champ des compétences de la Cour et du Tribunal résultant de l'entrée en vigueur de la troisième phase de l'UEM, des dispositions du traité d'Amsterdam relatives aux visas, à l'asile, à l'immigration, à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, ainsi que des conventions établies dans le cadre du troisième pilier ;

- d'autre part, l'élargissement de l'Union européenne, qui se traduira mécaniquement par une augmentation du nombre des saisines de la Cour et du Tribunal. La Cour de Justice, dans le cadre de la préparation du budget communautaire, a déjà appelé l'attention du Conseil et du Parlement européen sur le redoutable problème de traduction que posera la multiplication de ses langues de travail. Cette question est d'autant plus importante que ses arrêts ne sont opposables qu'après publication dans la langue des destinataires.

Sous des dehors techniques, les questions relatives au bon fonctionnement de la Cour de Justice sont essentielles à la crédibilité de l'Union européenne, notamment aux yeux des Etats et des peuples qui vont la rejoindre.

La Cour de Justice a produit au mois de mai 1999 un document de réflexion sur " l'avenir du système juridictionnel de l'Union européenne ", qui servira de base à mon propos.

II. Propositions liées à l'élargissement

1. Le nombre de juges

Lors du prochain élargissement, l'accroissement du nombre des Etats membres devrait se répercuter mécaniquement sur les effectifs de la Cour, puisque chaque Etat y nomme un juge. Cette augmentation du nombre des magistrats risque d'être difficilement compatible avec un fonctionnement réellement collégial de la Cour de justice, qui se transformerait alors en un " mini-Parlement ".

Pour cette raison, il a été proposé de bloquer l'effectif de la Cour à son nombre actuel, soit 15 juges. Personnellement, cette proposition me paraît inacceptable. Elle jetterait un soupçon insurmontable sur l'objectivité de la Cour aux yeux de ceux des Etats membres dont la nationalité ne sera pas représentée parmi les magistrats. Certes, ceux-ci ne sont pas les mandataires de leur Etat d'origine. Mais, dans un système plurinational comme l'Union européenne, la légitimité de la juridiction suprême repose implicitement sur la représentation en son sein de toutes les sensibilités juridiques nationales.

La limitation du nombre des juges de la Cour de justice m'apparaît d'autant moins nécessaire qu'il est facile, même dans l'hypothèse de leur accroissement, de préserver le caractère collégial des arrêts. Il suffit de scinder la Cour en deux chambres plénières non spécialisées. C'est la manière dont fonctionne le Tribunal constitutionnel allemand. L'unité de jurisprudence sera préservée à condition que le président et le vice-président siègent dans chacune des deux chambres, et que celles-ci puissent se réunir en formation plénière sur les affaires qu'elles estiment particulièrement délicates.

2. La durée du mandat des juges

Dans le but de renforcer l'autorité des juridictions communautaires, il me paraît opportun d'allonger sensiblement la durée du mandat des magistrats qui y siègent, gage d'expérience.

Cette durée est actuellement de 6 ans. Elle pourrait être portée à 9 ans pour les juges de la Cour de Justice, voire à 12 ans pour les juges du Tribunal de Première Instance, qui sont en général plus jeunes lors de leur nomination.

En corollaire de l'allongement de sa durée, le mandat des juges communautaires devrait devenir non renouvelable. C'est un gage d'indépendance essentiel pour toute institution juridictionnelle qui aspire à une autorité incontestable. Un juge dont le mandat est renouvelable peut toujours être sensible, dans l'exercice de ses fonctions, aux pressions de l'Etat qui a proposé sa candidature au Conseil.

3. La détermination du règlement de procédure

Toujours dans le but de renforcer la Cour de Justice, il me paraît essentiel que celle-ci puisse déterminer elle-même son règlement de procédure, qui est actuellement fixé par le Conseil à l'unanimité.

La Cour craint que la règle de l'unanimité, surtout dans une Union européenne élargie, aboutisse à paralyser tous les projets de modification de son règlement de procédure. Or, l'adaptation de ses procédures est indispensable pour faire face à l'afflux des dossiers.

Afin de rendre plus acceptable pour le Conseil ce transfert de compétence renforçant son autonomie, la Cour de Justice suggère deux modalités. D'une part, les dispositions essentielles de son règlement de procédure seraient insérées dans son statut, qui demeurerait fixé à l'unanimité. D'autre part, les modifications décidées par la Cour seraient soumises au Conseil, et ne deviendraient définitives qu'au terme d'un certain délai, avec son accord implicite.

Cette réforme demandée par la Cour de Justice elle-même, et entourée de garanties raisonnables, me semble particulièrement importante. Sous une apparence technique, elle conditionne radicalement la capacité d'adaptation de la Cour face au problème de son engorgement.

III. Propositions tendant à désengorger la Cour de Justice

1. L'instauration d'un comité de filtrage

La Cour de Justice propose la création d'un comité de filtrage qui lui permettrait de sélectionner en opportunité les renvois préjudiciels, afin de pouvoir se concentrer sur les affaires essentielles pour le développement du droit communautaire.

Outre son rôle direct d'élimination, ce filtrage aurait pour effet indirect d'inciter les juridictions nationales à se montrer plus sélectives dans leurs renvois préjudiciels et à assumer pleinement leur rôle de juges ordinaires du droit communautaire.

Le filtrage, au cas par cas, me paraît très préférable à une restriction générale de l'habilitation des juridictions nationales à saisir la Cour de Justice par voie préjudicielle. Cette hypothèse, simplement évoquée par la Cour dans son document de réflexion, peut recouvrir deux cas de figure : soit un monopole de saisine réservé aux juridictions suprêmes, soit une simple exclusion des juridictions de première instance.

Dans les deux cas, la diffusion du droit communautaire au sein des ordres juridiques nationaux serait entravée et ralentie. Je crains surtout que cette réforme ait pour effet d'encourager les requérants à se pourvoir devant les juridictions supérieures uniquement dans le but de continuer à bénéficier de l'éclairage de la Cour de Justice.

2. L'instauration d'une procédure d'urgence

La Cour propose également, afin de limiter les inconvénients de l'allongement des délais de jugement dans les affaires les plus sensibles, d'instaurer une procédure d'urgence pour certaines questions préjudicielles, sur demande argumentée des requérants et par ordonnance de son président.

Actuellement, la Cour peut seulement décider de traiter par priorité certaines affaires, mais pas omettre ou accélérer des phases de procédure.

Parmi les questions justifiant cette procédure accélérée, la Cour cite l'interprétation de la convention dite de " Bruxelles II " sur la reconnaissance et l'application des décisions de justice en matière matrimoniale, les aspects externes de la libre circulation des personnes et la coopération policière et pénale.

Aussi intéressante soit-elle, cette réforme n'aurait toutefois pour effet que de limiter les inconvénients de l'allongement des délais de jugement dans certains cas sensibles, sans apporter de réponse de fond à l'engorgement de la Cour.

3. Le transfert de certains renvois préjudiciels au TPI

Toujours dans le but d'alléger sa charge de travail, la Cour de Justice propose qu'une partie des renvois préjudiciels, ceux à caractère " technique ", soit confiée au Tribunal de Première Instance. Cette nouvelle compétence du Tribunal serait assortie de mécanismes de renvoi ou de " pourvoi dans l'intérêt de la loi ", afin de garantir que les questions les plus importantes aboutissent toujours devant la Cour.

Je ne suis pas contre le principe de cette réforme. Elle déplace le problème vers le Tribunal de Première Instance, dont le nombre de juges peut être augmenté plus aisément que celui de la Cour. Toutefois, elle risque d'entraîner un allongement des délais de jugement. Quoiqu'il en soit, je m'en remets sur ce point à l'appréciation de la Cour de Justice.

4. Deux fausses solutions à écarter

Je reste en revanche très réservé sur deux autres propositions de réformes avancées par la Cour de Justice dans son document de réflexion.

La première de ces réformes consisterait à faire obligation aux juridictions nationales de présenter à l'appui de leur renvoi préjudiciel une proposition de décision sur l'affaire concernée. La Cour pourrait ainsi saisir plus rapidement, dans chaque cas d'espèce, le problème d'articulation du droit communautaire avec le droit interne. Cette réforme comporte à mon sens un risque majeur d'éclatement de l'unité du droit communautaire, et ignore la force des susceptibilités judiciaires nationales. Les juridictions nationales supporteraient très mal de voir ainsi la Cour de Justice " casser " leurs décisions, encore au stade de simples suggestions.

L'autre proposition qui me paraît dangereuse serait la création d'instances judiciaires déconcentrées dans chaque Etat membre, spécialisées en droit communautaire, pour traiter des questions préjudicielles. Selon le document de réflexion de la Cour, l'avantage de cette réforme serait la proximité culturelle et linguistique de ces instances judiciaires déconcentrées avec les juridictions nationales de leur ressort.

Mais cette réforme me paraît comporter également un risque inacceptable d'éclatement de l'unité du droit communautaire, auquel on ne pourrait pallier qu'avec l'instauration de mécanismes de renvoi devant la Cour de Justice, au prix d'un nouvel allongement des délais. Il en résulterait en outre une complexité accrue des systèmes juridiques nationaux, particulièrement en France, où l'on a déjà une pluralité de juridictions suprêmes.

IV. Propositions modifiant le rôle institutionnel de la Cour

Dans son document de réflexion, la Cour de Justice s'est tenue à une certaine réserve : elle s'est attachée à l'amélioration de son fonctionnement, mais a considéré comme données ses compétences actuelles. Je voudrais évoquer certaines propositions qui tendent à modifier plus ou moins profondément le rôle de la Cour au sein des institutions communautaires.

1. La protection des droits fondamentaux

Je mentionnerai tout d'abord, pour mémoire simplement, le projet d'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des droits de l'homme. Ce projet, longtemps défendu par le Parlement européen et la Commission, aurait pour effet de soumettre la Cour de Justice des Communautés européenne à la juridiction de la Cour européenne des droits de l'homme.

Cette adhésion ne me paraît pas du tout opportune. Elle se traduirait par une complication supplémentaire de l'architecture juridictionnelle de l'Europe et par un allongement subséquent des délais de jugement, pour un bénéfice très mince. En effet, les divergences de jurisprudence entre la Cour de Justice et la Cour européenne des droits de l'homme restent dans les faits exceptionnelles. Et je ne crois que la seconde, qui souffre également d'un afflux d'affaires, soit en état de se plonger dans le détail du contentieux communautaire.

Il me paraît beaucoup plus simple que la Cour de Justice continue, sous sa seule responsabilité, de faire application des principes généraux du droit communs à tous les Etats membres et de s'inspirer librement de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Pour les mêmes motifs, je suis d'ailleurs tout aussi hostile au projet de Charte européenne des droits fondamentaux actuellement à l'étude. Il ne me paraît pas possible d'avoir deux textes fondamentaux concurrents dans l'espace européen.

2. L'extension de la saisine du Parlement européen

Lors des précédentes conférences intergouvernementales, le Parlement européen a revendiqué de pouvoir présenter devant la Cour de Justice des recours en annulation sans avoir à justifier d'un intérêt pour agir, et non plus seulement pour sauvegarder ses prérogatives propres.

Cette revendication traditionnelle du Parlement européen me paraît avoir perdu l'essentiel de son intérêt, en raison de l'extension récente du champ de la codécision. En effet, les recours en annulation ne peuvent pas, par définition, porter sur les actes dont le Parlement est également auteur dans le cadre de la procédure de codécision.

Le Parlement européen souhaite également pouvoir, comme le Conseil, la Commission ou les Etats membres, solliciter l'avis de la Cour de Justice sur la compatibilité des accords internationaux négociés au nom de l'Union européenne avant leur signature définitive. Je ne verrai pas d'obstacle à cette réforme, d'autant plus que bon nombre de ces accords sont subordonnés à l'approbation du Parlement européen, dont l'avis pourrait être ainsi mieux éclairé.

3. Le contrôle juridictionnel du principe de subsidiarité

Un contrôle a priori du respect du principe de subsidiarité par la Cour de Justice, avant que l'acte communautaire concerné devienne définitif, pourrait être utilement instauré.

L'intérêt de ce contrôle a priori serait de permettre que la question de la subsidiarité soit posée en temps utile. La Cour exerce déjà actuellement un contrôle minimum a posteriori, fondé sur la notion " d'erreur manifeste ".

Une telle réforme implique la création d'une procédure spécifique, enserrée dans des délais brefs afin de ne pas trop retarder le processus de décision. Sa portée dépend de la qualité des requérants autorisés à saisir la Cour de Justice.

Les trois institutions du " triangle communautaire " en feraient naturellement partie, même si celles-ci ont souvent un intérêt partagé à négliger la question de la subsidiarité. Ce mécanisme serait toutefois vraisemblablement actionné plus efficacement par les Etats membres.

Je reste en revanche perplexe à l'égard d'un éventuel accès direct des Parlements nationaux à la Cour de Justice. Il existerait alors un risque que ceux-ci se livrent à une surenchère face à leurs opinions publiques, et qu'il en résulte une inflation des recours. Je crois préférable de laisser aux Gouvernements la responsabilité d'apprécier l'opportunité d'invoquer, ou non, le principe de subsidiarité à l'encontre d'une initiative communautaire.

 

Compte rendu sommaire du débat consécutif à la communication

M. Paul Masson :

La Cour de justice a été créée dans une Communauté européenne à six. A-t-elle déjà fait l'objet d'adaptations depuis ?

M. Robert Badinter :

La principale adaptation a consisté dans la création du Tribunal de Première Instance, décidée en 1988 et devenue effective en 1990. On lui a transféré le contentieux en matière de fonction publique communautaire et de droit de la concurrence, ainsi que les recours directs des personnes physiques ou morales. Le Tribunal fonctionne bien, comme le montre le faible nombre de pourvois devant la Cour de justice.

M. Paul Masson :

Il n'y a donc aucune obligation de représentation proportionnelle des nationalités au sein de la Cour ? Ce problème va devenir crucial, avec l'élargissement à l'Est.

M. Robert Badinter :

Non, la règle est un juge par Etat membre. Mais ce qui compte, plus que leur nationalité, c'est la qualité des juges. En se faisant les garants et les interprètes du droit communautaire, ceux-ci tendent à perdre leur coloration nationale.

L'élargissement ne me paraît pas un motif d'inquiétude dans le domaine juridictionnel, comme il peut légitimement l'être dans d'autres domaines. Dans tous les Etats héritiers de l'empire austro-hongrois, il existe une ancienne tradition juridique, et l'on y trouve d'excellents juristes.

M. Robert Del Picchia :

Je ne doute pas qu'il existe de bons juristes dans les pays d'Europe centrale et orientale. Mais la législation y est très différente de celle des pays d'Europe occidentale, comme on le constate par exemple en matière de lutte contre les stupéfiants. L'adaptation des futurs magistrats de la Cour de justice issus de ces pays risque de ne pas être facile.

M. Robert Badinter :

Permettez-moi de ne pas partager cette crainte. Dans tous les pays d'Europe centrale et orientale, les institutions juridictionnelles, et notamment les cours constitutionnelles, se sont beaucoup développées après la chute du mur de Berlin. Ayant participé personnellement à la mise en place de ces nouvelles cours constitutionnelles, j'ai constaté qu'elles n'ont jamais eu de problèmes pour se doter de magistrats parfaitement au courant des pratiques juridiques occidentales en matière de droits fondamentaux. Il existe aussi dans ces Etats, certes en petit nombre, des experts du droit communautaire. Et je ne doute pas que " l'esprit de corps ", au sens anglo-saxon du terme, l'emporte très vite sur les sensibilités nationales au sein de la Cour de justice.

M. Pierre Fauchon :

Je n'ai pas de crainte sur la compétence des juges de la Cour. Mais on ne peut ignorer l'image de l'institution, et c'est pourquoi j'estime comme vous fondamental que chaque Etat membre y demeure représenté.

M. Robert Badinter :

La participation à la Cour de justice de juges issus des pays d'Europe centrale et orientale me paraît même très souhaitable. Ils constitueront autant de foyers de diffusion des valeurs du droit occidental dans leurs pays d'origine, lorsqu'ils y retourneront occuper de hautes fonctions.

M. Nicolas About :

Je ne doute pas que ces magistrats venus de l'Est seront des Européens encore plus fervents que les autres.

M. Pierre Fauchon :

En ce qui concerne le contrôle juridictionnel du principe de subsidiarité, je suis favorable à un droit de saisine des Parlements nationaux. Mais il me semble que cette notion insaisissable est plus un principe politique qu'une norme juridique. En tout cas, il n'est pas pertinent de distinguer par matières : les différents niveaux d'intervention communautaire et nationaux coexistent au sein de chaque matière.

M. Robert Badinter :

Je crois que, comme toute grande juridiction, la Cour de justice sera amenée à définir elle-même sa compétence au regard du principe de subsidiarité, bien que je ne pense pas qu'elle ait très envie de se plonger dans ce débat.

M. Aymeri de Montesquiou :

Je suis étonné que le principe de primauté du droit communautaire ne soit pas devenu un sujet de débat politique avant la discussion des traités de Maastricht et d'Amsterdam.

M. Robert Badinter :

Sur le plan juridictionnel, la reconnaissance de la primauté du droit communautaire ne s'est pas faite sans mal. Les juridictions nationales ont été longues à l'accepter, même si elle est aujourd'hui généralement admise.

 

 

Communication de M. Pierre Fauchon sur " le contrôle parlementaire dans l'Union " dans la perspective de la Conférence intergouvernementale

Il y a deux façons d'aborder les questions institutionnelles européennes : on peut essayer de décrire ce qui serait souhaitable dans l'absolu, esquisser une Constitution pour l'Europe. On peut aussi s'en tenir à une démarche pragmatique, tablant sur des évolutions progressives. C'est à cette deuxième approche que je m'en tiendrai aujourd'hui. Comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire ici, mieux vaut faire la Constitution de l'Europe sans trop le dire, plutôt que d'entrer dans des grands débats risquant d'être paralysants. De plus, il existe un assez large accord au sein des Etats membres pour que la CIG se concentre sur le problème du fonctionnement d'une Union élargie, et en premier lieu sur le " reliquat d'Amsterdam " : nombre des commissaires européens, pondération des votes au Conseil, extension de la majorité qualifiée. Ainsi, il n'y a aucune chance que la CIG s'engage dans un débat général du type : " Quel contrôle parlementaire, pour quelle Union ? " et c'est sans doute tant mieux.

Mais si l'on se place dans l'optique de l'efficacité d'une Union élargie, il me semble que l'on est néanmoins conduit à plusieurs questions qui touchent au fonctionnement parlementaire de l'Union.

1) La première concerne la hiérarchie des normes.

Je sais qu'il existe depuis longtemps un débat sur ce thème au sein des institutions communautaires, et qu'il paraît très difficile de progresser : en effet, la notion de hiérarchie des normes est absente de la culture juridique de certains pays membres ; de plus, le débat sur la hiérarchie des normes met en jeu les pouvoirs des différentes institutions. Je ne souhaite pas m'engager dans ce débat général.

On peut partir d'un constat simple : l'absence de toute hiérarchie des normes fait que le Parlement européen est amené à se prononcer sur des textes très techniques, comme la dimension des cabines téléphoniques, la largeur des sièges des tracteurs, la surface des rétroviseurs des motos. Il ne paraît pas indispensable d'encombrer avec de tels textes l'ordre du jour d'un Parlement qui ne siège qu'une semaine par mois.

Or, ces textes techniques, qui concernent le rapprochement des législations pour le bon fonctionnement du marché intérieur, reposent presque tous sur un seul article du traité, l'article 95. Il me semble que, sans entrer dans un vaste débat sur la hiérarchie des normes, il serait possible de rédiger différemment cet article, pour que les dispositions générales concernant le marché intérieur restent définies en codécision par le Parlement et le Conseil, mais que les textes de caractère technique, les mesures d'application, soient arrêtés par le Conseil sur proposition de la Commission. Cela permettrait, me semble-t-il, au Parlement européen de mieux se concentrer sur ses missions principales. Un ordre du jour allégé faciliterait par ailleurs son fonctionnement, que l'élargissement aura inévitablement tendance à compliquer. On pourrait imaginer que le Parlement européen garde en tout état de cause la faculté d'évoquer une mesure d'ordre technique qui lui paraîtrait poser un problème de principe important.

2) Deuxième question : la responsabilité de la Commission devant le Parlement.

Par analogie avec ce qui existe au niveau national, le traité prévoit la responsabilité de la Commission devant le Parlement européen. Je constate pourtant que, au niveau national, il y a un certain parallélisme des formes : l'exécutif peut être censuré par l'autorité qui l'a investie, en l'occurrence le Parlement. Ce parallélisme ne se retrouve pas tout à fait au niveau européen puisque c'est surtout le Conseil, soit les Etats, et non le Parlement -même s'il dispose de pouvoirs importants-, qui sécrète la Commission. Dès lors, je pose la question -sans y apporter pour l'instant de réponse : ne pourrait-on concevoir une commission responsable devant le Conseil ?

Pour rester dans le cadre du dispositif du traité, je rappelle que la responsabilité de la Commission est organisée d'une manière théoriquement restrictive. Une motion de censure doit répondre à deux conditions : elle doit être adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, et recueillir la majorité des membres composant l'Assemblée.

A l'époque où la Commission avait une grande autorité, de telles dispositions étaient plus que protectrices. Aujourd'hui, la situation est bien différente. Le traité d'Amsterdam a sensiblement accru les pouvoirs du Parlement européen, et la chute de la Commission Santer a transformé les rapports politiques entre la Commission et l'Assemblée.

Imaginons, par exemple, la situation suivante : une motion de censure est déposée ; 45 % des députés européens votent pour, 25 % votent contre, 30 % s'abstiennent ou ne votent pas. Une telle motion de censure, juridiquement, n'oblige pas à la Commission à démissionner : la censure n'a pas obtenu les deux tiers des suffrages exprimés, et n'a pas été votée par la majorité des membres de l'Assemblée. Mais politiquement, après un tel vote, la Commission pourrait-elle se maintenir ? Tout laisse à penser que non. Déjà, la Commission Santer a démissionné en dehors des formes prévues pour la censure. A défaut d'une clarification, on peut craindre que la coutume n'aboutisse à une dépendance très étroite de la Commission par rapport au Parlement européen.

Il me semble qu'un remède simple serait d'adopter le système français de responsabilité du Gouvernement, en précisant :

- que la Commission ne peut être renversée que par le vote d'une motion de censure ;

- que la censure doit être votée par la majorité des membres composant l'Assemblée, seuls les votes favorables à la censure étant recensés.

Une autre précision me paraît devoir être suggérée. Le Parlement européen a tendance à demander, aujourd'hui, que les commissaires européens soient individuellement responsables devant lui. A l'évidence, cela remettrait en cause la collégialité de la Commission, que beaucoup considèrent comme un élément-clé de son autorité et de son efficacité. En pratique, cela reviendrait aussi à changer profondément l'équilibre actuel dans la nomination des commissaires, équilibre ou interviennent le Parlement européen, certes, mais aussi les Etats membres et le président de la Commission. Or, il n'est pas certain qu'une Commission étroitement dépendante du Parlement européen puisse avoir, comme aujourd'hui, la confiance de tous les Etats membres.

Je crois donc qu'il serait nécessaire d'indiquer très clairement dans le traité que la responsabilité de la Commission est uniquement collégiale.

Au total, il s'agirait de supprimer toute équivoque quant aux conditions de la responsabilité de la Commission devant le Parlement européen.

3) Troisième question : la répartition des sièges entre les pays (voir annexe).

Le traité d'Amsterdam a fixé à 700 membres l'effectif maximal du Parlement européen. Il est hors de question de dépasser ce plafond déjà très élevé. Il sera très difficile de faire fonctionner un Parlement de 700 membres s'exprimant dans une bonne vingtaine de langues ; aller plus loin serait transformer le Parlement européen en une sorte de Soviet suprême.

Or, le Parlement européen compte déjà 626 membres. Dès les premières adhésions, le plafond de 700 sera dépassé : avec les règles actuelles, l'adhésion de la Pologne et de la Hongrie obligerait à créer 89 sièges supplémentaires, portant l'effectif du Parlement européen à 715 sièges. Il faudra donc trouver une règle pour diminuer le nombre des sièges attribués actuellement à chaque Etat. Cela reposera, sous un autre angle, le problème de l'équilibre entre " grands " et " petits " Etats puisque, au Parlement européen également, les " petits " Etats sont sur-représentés par rapport aux " grands ". Par exemple, un député allemand représente 830.000 habitants, un député français 680.000, mais un député portugais représente 400.000 habitants, un député irlandais en représente 250.000, et un député luxembourgeois seulement 70.000. Cette affaire sera un des éléments du " marchandage " général portant également sur le nombre des commissaires et la pondération des votes au Conseil, qui fixera le nouvel équilibre entre " grands " et " petits " Etats.

Sans entrer dans le détail de cette question, il me semble qu'une solution possible serait d'accorder cinq sièges à tous les Etats, puis ensuite, de manière proportionnelle, d'accorder un siège supplémentaire par tranche de 900.000 habitants environ. Cela maintiendrait, tout en la réduisant, une certaine sur-représentation des " petits " Etats ; cela garantirait une représentation de la diversité politique interne des " petits " Etats ; enfin cela permettrait de rester dans la limite des 700 membres.

4) Quatrième question : quelle extension des pouvoirs du Parlement européen ?

Je constate que les traités ont introduit une liaison assez systématique entre le vote à la majorité au Conseil et la codécision avec le Parlement européen.

Il y a certes des exceptions, la principale étant la politique agricole commune, mais on se rapproche progressivement d'une coïncidence entre majorité qualifiée au Conseil et pouvoir de codécision du Parlement européen.

Cette évolution a sa logique : elle repose sur l'idée qu'il faut qu'il y ait quelque part un Parlement qui puisse bloquer la décision. Lorsque le Conseil décide à l'unanimité, les parlements nationaux peuvent bloquer la décision, soit parce qu'une ratification parlementaire nationale est expressément prévue par le traité (c'est pas exemple le cas pour la révision des traités ou le régime des ressources propres du budget communautaire), soit parce qu'ils peuvent désavouer leur gouvernement ou menacer de le faire. Mais lorsque le Conseil décide à la majorité qualifiée, le Parlement européen est la seule instance parlementaire qui puisse bloquer. Dans cette logique, toute extension de la majorité qualifiée doit s'accompagner de l'application de la procédure de codécision.

Comme nous souhaitons que la CIG élargisse le domaine du vote à la majorité qualifiée, il paraît cohérent de prévoir que la codécision devra s'appliquer à ces mêmes matières.

En revanche, si nous restons toujours dans la même optique, on peut être plus réservé sur une demande importante du Parlement européen, qui serait d'avoir un droit de veto sur la révision des traités. Il me semble que cela reviendrait à mélanger deux logiques : une logique de traité avec des ratifications nationales, une logique de Constitution européenne avec adoption par des organes fédéraux. De toute manière, en matière de révision des traités, il existe déjà un vrai pouvoir parlementaire puisque les parlements nationaux doivent autoriser la ratification. Rajouter l'exigence d'une ratification par le Parlement européen compliquerait encore la révision des traités, qui n'est déjà pas facile, sans avoir de justification impérative en termes de démocratie parlementaire puisque, dans ce domaine, l'accord des parlements nationaux est requis.

5) Cinquième et dernière question, la question du rôle des parlements nationaux.

Je dois dire tout d'abord que la question me paraît aujourd'hui plus ouverte qu'elle ne l'était il y a quelques années ; je veux dire qu'il est de mieux en mieux admis que l'aspiration des parlements nationaux à être davantage associés à la vie de l'Union est légitime.

Il est vrai qu'il y a un problème. Le concept-clé de la construction européenne, me semble-t-il, est celui d'intégration. Or, sur le plan institutionnel, on a su intégrer les gouvernements et les administrations nationales dans le cadre du Conseil ; on a su également intégrer les juridictions nationales dans l'ordre juridique européen, en particulier par le biais des questions préjudicielles posées à la CJCE ; on a su intégrer aussi les collectivités locales par le biais des fonds structurels et par la création du Comité des régions ; mais on n'a pas trouvé de bonne formule d'intégration ou d'association pour les parlements nationaux. En 1976, on a coupé complètement le lien entre l'Europe et les parlements nationaux, et depuis lors nous n'avons pas encore trouvé de formule satisfaisante pour renouer le fil.

Bien sûr, il y a l'idée d'une seconde Chambre européenne représentant les parlements nationaux, idée qui a été notamment soutenue ici-même.

Je ne crois pas que nous ayons intérêt à relancer aujourd'hui le débat sur cette idée, pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, elle n'entre pas dans le champ de la CIG, et nous n'avons donc aucune chance qu'elle soit sérieusement examinée.

Ensuite, la CIG se propose d'améliorer le fonctionnement de l'Union, de renforcer sa capacité de décision dans la perspective de l'élargissement. Or, il est clair qu'une seconde Chambre s'inscrirait difficilement dans la configuration actuelle des institutions de l'Union. Sur la base du fonctionnement actuel de l'Union, la création d'une seconde Chambre obligerait à revoir beaucoup d'aspects du système.

Surtout, il me semble que nous avons tout intérêt à suivre une démarche plus pragmatique. Nous avons beaucoup plus de chance d'être entendus en partant de ce qui existe et en le développant, plutôt qu'en essayant de susciter un grand débat sur le bicamérisme qui reste un " chiffon rouge " aux yeux de certains.

Comment progresser ?

D'abord, en essayant de jouer le rôle que chacun reconnaît aux parlements nationaux, celui de contrôler l'action des gouvernements au sein du Conseil. A cet égard, le traité d'Amsterdam a marqué un progrès en instaurant un délai de six semaines avant toute décision du Conseil, précisément pour que les parlements nationaux puissent, le cas échéant, faire connaître leurs souhaits à leurs gouvernements respectifs. Pour l'instant, celle règle est imparfaitement appliquée : le débat sur la CIG est une occasion pour que nous puissions exiger qu'elle soit pleinement respectée.

Ensuite, il y a la COSAC. Je sais que son bilan n'a pas de quoi soulever l'enthousiasme. Mais elle a le mérite de figurer dans le traité d'Amsterdam, et l'entrée en vigueur de ce traité a commencé à débloquer les choses puisque, notamment, la COSAC d'Helsinki a adopté un nouveau Règlement qui desserre un peu la règle de l'unanimité.

Par ailleurs, pour des raisons différentes, ni les gouvernements, ni la Commission, ni le Parlement européen ne s'intéressent de très près au respect de la subsidiarité, si bien que la Cour de justice n'est pratiquement jamais saisie sur ce fondement.

En revanche, les parlements nationaux sont étroitement intéressés au respect de la subsidiarité. Il me semble donc qu'il serait assez naturel que les parlements nationaux jouent un rôle accru en matière de subsidiarité.

Enfin et surtout, j'ai observé avec beaucoup d'intérêt la création de l'" enceinte " chargée de préparer la Charte européenne des droits fondamentaux. On peut être ou non convaincu de l'utilité d'une telle Charte, mais le fait est que, cette fois-ci, une large place a été faite aux parlements nationaux dont les délégués constitueront près de la moitié des membres de l'" enceinte ".

Il me semble que si cette formule fonctionne bien, elle pourra servir de modèle -je reprends ici une idée qui m'est chère- pour permettre une association des parlements nationaux à la construction d'un espace judiciaire européen, je pense notamment à une définition commune des incriminations et des peines pour les formes transfrontalières de criminalité.

En matière d'association des parlements nationaux, je crois donc que nous devons avancer dans la pratique avant d'avancer dans le droit des traités. Quand cette association sera entrée dans les moeurs, le problème institutionnel sera beaucoup plus facile à résoudre.

La priorité aujourd'hui doit être d'approfondir dans les faits l'association des parlements nationaux, en privilégiant une approche pragmatique.

 

Compte rendu sommaire du débat consécutif à la communication

M. Nicolas About :

Nous connaissons déjà une assemblée composée de représentants des parlements nationaux et qui travaille avec le Parlement européen : l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Elle aborde des sujets qui sont également traités au sein de l'Union européenne. Pour certains de ces sujets, je pense en particulier aux droits de l'homme, ce doit même être le premier lieu de discussion. Pour être membre de cette assemblée, je peux vous certifier qu'elle a l'habitude de travailler avec le Parlement européen et que les choses se passent bien. Je me demande donc si on ne pourrait pas imaginer que l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, statuant dans une formation réduite aux représentants des Parlements des Etats membres, se prononce également sur les questions discutées au sein de l'Union européenne.

M. Robert Badinter :

Je crois qu'il n'est pas bon pour la construction européenne d'avoir des parlementaires européens qui soient les représentants des parlements nationaux.

En ce qui concerne la responsabilité de la Commission, je rappelle que le Parlement européen intervient dans son investiture. Nous avons donc, au niveau européen, un contrôle parlementaire en amont. Même si sa dimension n'est pas la même qu'au niveau national, il n'y a donc rien de choquant à ce que le Parlement européen exerce également un contrôle en aval, par la motion de censure.

Mais il faut veiller à assurer la stabilité de la Commission. Aussi, personnellement, serais-je même tenté par un dispositif qui irait encore plus loin. J'avoue être séduit par le système du vote constructif à l'allemande, dans lequel le Parlement, pour renverser un gouvernement, doit désigner en même temps son nouveau chef. Nous devons réfléchir à un système qui, au niveau européen, permette lui aussi un véritable contrôle parlementaire tout en assurant la stabilité du pouvoir exécutif.

 

Annexe

Etats

Nombre actuel de sièges

Population

(en millions)

Nombre révisé
(1(*))

Adhérents actuels

 

Belgique

25

10,1

16

Danemark

16

5,2

11

Allemagne

99

81,3

95

Grèce

25

10,4

17

Espagne

64

39,2

49

France

87

58

69

Irlande

15

3,5

9

Italie

87

57,2

69

Luxembourg

6

0,4

6

Pays-Bas

31

15,3

22

Portugal

25

9,8

16

Royaume-Uni

87

58,3

70

Autriche

21

8

14

Finlande

16

5

11

Suède

22

8,7

15

Sous-total adhérents actuels

626

370,4

489

Adhérents futurs (extrapolation)

Extrapolation

Hongrie

25

10,3

16

Pologne

64

38,5

48

Slovaquie

16

5,3

11

République tchèque

25

10,3

16

Bulgarie

21

8,4

14

Roumanie

37

22,8

30

Slovénie

8

1,9

7

Estonie

7

1,5

7

Lettonie

11

2,6

8

Lituanie

15

3,7

9

Chypre

6

0,7

6

Malte

6

0,4

6

Sous-total adhérents futurs

241

106,5

178

Total général

867

476,7

667


(1) Cinq sièges par Etat membre, plus un siège supplémentaire par tranche de 900.000 habitants.