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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 16 novembre 2005




Institutions européennes

Examen des propositions législatives en instance
devant le législateur (texte E 2982)

Communication de M. Bernard Frimat

Le texte E 2982 que je vais évoquer devant vous est original à double titre :

- tout d'abord, son objet n'est pas d'avancer une proposition législative européenne, mais au contraire d'en retirer 68, d'un seul coup ;

- ensuite, le Sénat est saisi de ce texte au titre de la clause facultative de l'article 88-4 de la Constitution, qui permet au Gouvernement de soumettre aux deux assemblées des textes qui ne sont pas des projets d'actes européens comportant des dispositions de nature législative.

Le retrait de propositions législatives par la Commission européenne est quelque chose de normal : chaque fois qu'elle a un pouvoir de proposition en vertu du traité, la Commission a de ce fait également le droit de retirer sa proposition. Et les retraits de textes sont relativement fréquents : durant la précédente législature européenne (1999-2004), la Commission a retiré au total environ 250 textes.

Alors, qu'y a-t-il de nouveau dans l'ensemble de retraits dont nous sommes saisis ?

 Tout d'abord, cette démarche se situe dans le cadre d'une initiative globale de la Commission, lancée en mars 2005, visant à « améliorer la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans l'Union européenne ». Dans le cadre de cette initiative, la Commission a pris trois décisions :

- tout d'abord, l'« acquis communautaire » devra être mis à jour et, autant que possible, simplifié ;

- ensuite, les nouvelles propositions législatives feront l'objet d'une évaluation d'impact ;

- enfin, et c'est l'objet du document qui vous est soumis, la Commission a décidé de réexaminer les textes en instance d'examen qu'elle avait présentés avant le 1er janvier 2004, soit 183 propositions. Parmi ces textes, la Commission en a donc identifié 68 comme devant être retirés : selon la Commission, ces propositions « ne sont pas jugées cohérentes par rapport aux objectifs de Lisbonne ou aux principes relatifs à l'amélioration de la législation, ne sont pas suffisamment avancées sur le plan du processus législatif ou sont des propositions ayant perdu leur caractère d'actualité ».

En retirant d'un coup cet ensemble de propositions, la Commission prétend donc se situer dans une démarche d'amélioration de la qualité de la législation, en mettant en avant la priorité accordée à la croissance et à l'emploi.

 Par ailleurs, ce retrait d'un ensemble de textes s'effectue dans des conditions nouvelles. D'après l'« accord-cadre » conclu en 2000 entre le Parlement européen et la Commission, celle-ci doit « informer » le Parlement et le Conseil avant de retirer des propositions. Cet engagement d'information n'avait pas eu jusqu'à présent beaucoup de portée. Or, cette fois-ci, compte tenu du retentissement que la Commission a voulu donner au retrait de cet ensemble de textes, aussi bien le Parlement que le Conseil ont décidé d'examiner de près la liste des propositions retirées. Cela n'enlève rien au droit qu'a la Commission de les retirer, mais cette fois-ci les deux branches du pouvoir législatif vont s'exprimer. Dans le cas du Conseil, cet examen aura lieu le 28 novembre, et c'est dans la perspective de cette réunion que le Gouvernement a décidé de nous consulter.

Cette nouvelle pratique me paraît une chose parfaitement normale. À partir du moment où des institutions législatives ont été saisies, ont commencé à délibérer sur un texte, il est normal de les écouter et de leur donner des explications avant de décider le retrait de ces textes. C'est une bonne pratique qui ne compromet pas le pouvoir d'initiative dont dispose la Commission, pouvoir qui est un des éléments de l'équilibre institutionnel au sein de l'Union.

En tout état de cause, ce retrait de plusieurs dizaines de propositions met en relief les prérogatives de la Commission dans la procédure législative. Dans les débats sur la directive « services », on a parfois entendu que cette directive était désormais entre les mains des institutions législatives communautaires et qu'elle ne pouvait plus être retirée : on voit bien qu'il n'en est rien. La directive « services » aurait parfaitement pu s'ajouter à la longue liste de textes retirés qui nous est soumise. Il est vrai que la Commission a décidé de faire porter son réexamen seulement sur les textes antérieurs au 1er janvier 2004, et il se trouve que la directive « services » - heureux hasard - est datée du 13 janvier 2004. Au demeurant, une analyse attentive permet de trouver douze textes en réalité adoptés par la Commission après le 1er janvier 2004. En conséquence, rien ne s'opposait, sur le plan de la procédure, à ce que cette directive, ou plutôt cette proposition de directive, soit retirée. J'admets parfaitement qu'on attende l'avis du Parlement européen avant de la remettre en chantier, puisque cet avis fournira des indications utiles, mais ensuite rien n'empêchera qu'elle soit complètement remise à plat.

 J'en viens maintenant au fond même du texte (E 2982), c'est-à-dire à la liste des propositions retirées.

Rassurez-vous, je ne vais pas analyser une à une ces 68 propositions. Leurs intitulés peuvent donner le sentiment qu'on est en présence de textes importants, mais, en réalité, la plupart des propositions en cause sont tout simplement périmées, soit parce que leur substance a été reprise dans d'autres textes, soit parce qu'elles s'appliquaient aux relations avec les nouveaux États membres avant leur adhésion et n'ont donc plus d'objet. Il y a donc, me semble-t-il, un souci d'affichage dans ce retrait d'un ensemble de textes dont beaucoup sont sans véritable portée.

C'est précisément ce souci d'affichage qui me paraît poser problème. Il pourrait y avoir là une confusion à mon avis dangereuse entre « mieux légiférer » et « moins légiférer ».

« Mieux légiférer », l'intention est louable : qui serait contre ? Et j'admets parfaitement que la construction européenne n'est pas forcément grandie par certaines réglementations très minutieuses qui encombrent l'ordre du jour au Parlement européen. Ainsi, un des textes retirés concerne « la gamme des poids nominaux des extraits de café et des extraits de chicorée » ; un autre concerne « l'harmonisation des dates des soldes ». Chacun admettra que la construction européenne ne souffrira pas du retrait de ces textes.

Pour autant, « mieux légiférer » ne doit pas signifier de manière systématique « moins légiférer ». Dans bien des domaines, nous avons encore besoin d'un développement de la législation européenne, je pense à des domaines comme les normes sociales, l'environnement, l'énergie, l'harmonisation des fiscalités, qui sont autant de domaines où les citoyens ont une attente à l'égard de l'Europe et où celle-ci peut apporter une réelle valeur ajoutée en développant une législation. « Mieux légiférer », ce doit être d'abord déplacer l'accent vers ces domaines, et non pas renoncer à toute législation ambitieuse. Je ne veux pas naturellement faire de procès d'intention, mais il me semble que cette tentation existe au sein de la Commission. Jusqu'à présent, le principal modèle juridique européen a été le modèle « romano-germanique » caractérisé par le rôle central du législateur. Mais aujourd'hui, le modèle anglo-saxon qui met davantage l'accent sur le contrat, sur la négociation, est de plus en plus souvent mis en avant, et cette évolution me paraît préoccupante. Si nous voulons que les citoyens se retrouvent davantage dans la construction européenne, nous devons, me semble-t-il, garder une ambition législative forte pour l'Europe.

Dans cet esprit, je souhaiterais vous proposer que nous manifestions notre attachement à certains des textes que la Commission entend retirer. Naturellement, on ne peut contester à la Commission le droit de retirer ces textes, mais à partir du moment où le Gouvernement est consulté dans le cadre du Conseil, et à partir du moment où lui-même nous demande notre avis, je crois que nous devons indiquer que quelques-uns de ces textes conservent un intérêt pour nous, et que, s'ils étaient malgré tout retirés, nous souhaiterions que la Commission prenne une nouvelle initiative dans le même domaine.

Je reconnais que ces textes sont bloqués depuis longtemps dans le processus de décision et ne paraissent pas avoir de chances d'être adoptés rapidement. Mais ils sont une pierre d'attente et traduisent du moins une volonté de légiférer. Les retirer purement et simplement pourrait avoir une signification politique, en signifiant que l'on renonce à légiférer dans ces domaines. Nous devons donc à mon avis marquer notre souhait que la Commission indique clairement qu'une législation communautaire dans ces domaines reste d'actualité.

Dans cet esprit, je vous propose de demander le maintien de six des textes dont la Commission envisage le retrait.

Il s'agit tout d'abord des deux textes relatifs à la mutualité européenne :

- la proposition de règlement portant statut de la mutualité européenne,

- la proposition de directive complétant le statut de la mutualité européenne pour ce qui concerne le rôle des travailleurs.

Il est vrai que ces textes sont en discussion depuis plus de dix ans et que les négociations sont rendues très difficiles par la grande variété des situations en Europe. Mais les mutuelles ont une réelle importance économique et sociale : par exemple, elles représentent 20 % du marché européen de l'assurance. Or, l'absence de statut européen les place en position défavorable par rapport aux sociétés anonymes qui bénéficient, quant à elle, d'un statut européen depuis 2000. De ce fait, la création de groupes mutualistes de taille européenne est pratiquement impossible. Le texte relatif au statut de la mutualité répond donc à un réel besoin. Quant au texte complémentaire sur le rôle des travailleurs, il prévoit un ensemble de prescriptions minimales concernant l'information et la consultation des travailleurs du secteur mutualiste.

Des raisons analogues plaident pour le maintien du texte concernant le statut d'association européenne et du texte complémentaire sur le rôle des travailleurs. Les associations du secteur de l'économie publique, sociale et coopérative voient leur développement au-delà des frontières nationales entravé par l'absence de statut européen. Il en est de même des ONG internationales ou, plus modestement, des structures associatives implantées dans des zones frontalières. La définition d'un statut d'association européenne paraît donc d'une indéniable utilité.

Quant au texte complémentaire sur le rôle des travailleurs dans le secteur associatif, il est de même esprit que celui concernant le secteur mutualiste.

Par ailleurs, la proposition de directive concernant les restrictions à la circulation des poids lourds me paraît fondée sur des préoccupations incontestables. Quelles que soient les insuffisances de la proposition de départ, on ne peut ignorer les problèmes auxquels ce texte entendait répondre : anarchie des plages horaires, stationnements sauvages sur les aires de repos, mauvaises conditions d'attente des chauffeurs routiers, dangers pour la sécurité routière. Compte tenu du projet de compromis préparé par la commission compétente du Parlement européen, il serait souhaitable que la discussion se poursuive. À tout le moins si le texte est retiré, il conviendrait qu'une nouvelle proposition soit présentée qui intègre les acquis des travaux du Parlement européen.

Enfin, je crois qu'il convient de rappeler l'intérêt qu'avait manifesté la délégation pour la proposition de directive tendant, d'une part, à harmoniser la taxation du gazole à usage professionnel et, d'autre part, à faire converger la taxation du gazole non professionnel vers celle de l'essence. Pour ce qui est du gazole à usage professionnel, l'harmonisation se justifie à la fois pour éviter des distorsions de concurrence et pour des raisons de protection de l'environnement, des trajets parfois nettement plus longs étant choisis pour des raisons fiscales. Quant à la convergence des accises applicables à l'essence et au gazole non professionnel, elle se justifie notamment pour des raisons environnementales. J'ajouterai que la demande de maintien de ce texte serait un symbole de l'importance que nous devons, me semble-t-il, attacher d'une manière générale à l'objectif d'une plus grande harmonisation fiscale en Europe, même si nous savons tous que la règle de l'unanimité rend cet objectif très difficile à atteindre. Non seulement l'absence d'harmonisation entraîne des distorsions de concurrence, mais encore elle conduit à une concurrence fiscale qui, à terme, risque de compromettre le modèle social européen.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Vous avez montré que ce texte posait un problème de principe. Toutefois, le Sénat devra se prononcer très rapidement pour que sa position puisse être prise en compte, le Conseil se réunissant le 28 novembre sur ce sujet.

M. Roland Ries :

Je partage la conception qui s'est exprimée dans la communication : améliorer la qualité de la législation ne signifie pas réduire le nombre de textes. Je crois également que la directive « services » est à revoir entièrement, et je regrette que l'on n'ait pas profité de ce réexamen des textes en discussion pour la retirer. Je voudrais souligner toute l'importance d'une harmonisation européenne au sujet de la circulation des poids lourds. Depuis l'instauration d'un péage en Allemagne, on observe un report de trafic vers l'Alsace qui est source de fortes nuisances. Une solution européenne est manifestement nécessaire pour éviter de tels phénomènes.

M. Yves Pozzo di Borgo :

Quels ont été les critères qui vous ont conduit à sélectionner les six textes au retrait desquels vous vous opposez?

M. Bernard Frimat :

Parmi les 68 textes retirés, la plupart étaient des textes désormais sans objet, soit parce qu'ils concernaient les relations entre l'Union et des pays candidats qui, entre-temps, étaient devenus membres de l'Union, soit parce que leur contenu était repris dans d'autres textes. Je vais prendre un exemple : celui du texte concernant le personnel navigant de l'aviation civile. Apparemment, c'est un texte important : mais, quand on regarde de plus près, on voit que la Commission avait déjà annoncé le retrait de ce texte il y a plus d'un an, son contenu ayant été pour l'essentiel repris dans une autre proposition. Ces textes une fois éliminés, je me suis aperçu que d'autres propositions retirées ne correspondaient pas à un enjeu de fond. Par exemple, le texte concernant l'indemnisation des dommages causés par les accidents industriels sur les eaux transfrontières avait déjà été ratifié par les États membres et se trouvait donc en application : son enjeu véritable était de savoir si la signature de la Communauté devait s'ajouter à celle des États membres. En procédant ainsi par élimination, il ne restait plus qu'un petit nombre de textes. Les consultations auxquelles j'ai procédé sur ces derniers m'ont convaincu qu'il s'agissait de chantiers importants, qui ne devaient pas être désertés. Renoncer à ces textes, ou ne pas les remplacer par une nouvelle initiative, serait à mon avis un mauvais signal, car ce serait exprimer une réduction des ambitions législatives de l'Union dans des domaines où elle peut apporter une réelle plus-value.

*

A l'issue de ce débat, la délégation a conclu au dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la communication de la Commission : « Résultat de l'examen des propositions législatives en instance devant le législateur » (texte E 2982),

Souligne que le souci d'améliorer la qualité de la législation communautaire ne saurait justifier que l'Union renonce à l'objectif d'une large harmonisation des législations, notamment en matière sociale, fiscale et environnementale : « mieux légiférer » n'est pas « moins légiférer » ;

Estime qu'une concertation telle que celle qui a entouré le texte E 2982 doit être pratiquée avant le retrait de tout texte important ayant été examiné par le Parlement européen, afin notamment que soient pris en compte les travaux de celui-ci en cas de préparation d'une nouvelle initiative ;

Regrette que la Commission n'ait pas usé d'une méthode plus transparente, en ne fournissant pas pour chacun des textes les raisons ayant conduit à une décision de retrait ;

Relève que rien ne s'oppose au retrait et au réexamen complet, en tenant compte des travaux du Parlement européen, de la proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur ;

Invite le Gouvernement à demander à la Commission européenne de ne pas retirer les textes suivants :

- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant statut de l'association européenne,

- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant statut de la mutualité européenne,

- la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil complétant le statut de l'association européenne pour ce qui concerne le rôle des travailleurs,

- la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil complétant le statut de la mutualité européenne pour ce qui concerne le rôle des travailleurs,

- la proposition de directive du Conseil concernant un système transparent de règles harmonisées en matière de restrictions à la circulation applicables aux poids lourds effectuant des transports internationaux, compte tenu du projet de compromis préparé par la commission compétente du Parlement européen,

- la proposition de directive du Conseil modifiant la directive 92/81/CEE et la directive 92/82/CEE en vue d'instituer un régime fiscal particulier pour le gazole utilisé comme carburant à des fins professionnelles et de rapprocher les accises de l'essence et du gazole,

ou de s'engager à prendre rapidement des initiatives de portée équivalente dans les domaines concernés.

Politique de coopération

La politique de voisinage (texte E 2725)

Communication de M. Simon Sutour

Je souhaitais vous faire aujourd'hui une présentation de ce que l'on appelle « la politique de voisinage » de l'Union européenne, qui est un concept nouveau voire même « à la mode » pour désigner les relations entre l'Union et les pays qui lui sont proches, mais dont il est parfois difficile de comprendre la nature et les implications.

La « politique de voisinage » est apparue en mars 2003, lorsque la Commission européenne a présenté une communication intitulée « L'Europe élargie - Voisinage : Un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud » à la suite d'une lettre conjointe adressée en 2002 au Conseil par Javier Solana, Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et Chris Patten, alors commissaire aux relations extérieures. En juillet 2003, la Commission a présenté une nouvelle communication qui a été suivie par le dépôt, en octobre 2004, d'une proposition de règlement portant création d'un instrument européen de voisinage et de partenariat. Enfin, la Commission européenne a soumis au Conseil, en mai 2004, une communication intitulée « politique européenne de voisinage - document d'orientation » déterminant les objectifs et principes, la portée géographique, ainsi que les méthodes à utiliser pour mettre en oeuvre cette politique.

Quel est le champ géographique de la politique européenne de voisinage ? Comme la première communication de la Commission le mentionnait, cette politique vise les voisins de l'Est et du Sud de l'Union européenne élargie. Le terme de « voisins » est assez vague, et la définition du champ géographique a donc évolué depuis 2003. Ainsi, alors que la Commission proposait de l'inclure, le Conseil européen de juin 2004 a exclu, à la demande de cette dernière, que la Russie entre dans le champ de la politique de voisinage. L'Union et la Russie ont décidé de développer un partenariat stratégique spécifique dans le cadre des « quatre espaces communs » définis lors du sommet de Saint-Pétersbourg en mai 2003. A contrario, le même Conseil européen a décidé d'inclure l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie dans la politique européenne de voisinage. Pour deux pays, la Biélorussie et la Libye, le Conseil européen a posé des conditions à leur intégration, tout en affirmant clairement leur vocation à entrer dans la politique de voisinage de l'Union. Ainsi, cette politique concerne aujourd'hui 9 pays du Sud (le Maroc, l'Algérie, la Tunisie, l'Égypte, Israël, la Palestine, la Jordanie, la Syrie et le Liban), et 5 pays de l'Est  (l'Ukraine, la Moldavie, l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie). Si les conditions étaient remplies, la Libye et la Biélorussie pourraient les rejoindre.

Quels sont les objectifs de la politique européenne de voisinage ? D'après les conclusions du Conseil européen de juin 2004, l'objectif de la politique européenne de voisinage est de faire bénéficier les pays voisins de l'élargissement, de la sécurité et du bien-être de l'Union européenne. La politique de voisinage offre la perspective de « relations de plus en plus étroites » qui impliquent un niveau d'intégration économique important, et un renforcement de la coopération politique, le but étant d'éviter la création de nouveaux clivages entre l'Europe élargie et ses voisins. La relation privilégiée avec les pays du voisinage serait donc fondée sur la responsabilité conjointe :

- elle s'appuierait sur un engagement en faveur de valeurs communes, telles que la démocratie, l'État de droit, la bonne gouvernance et le respect des droits de l'homme, ainsi qu'en faveur des principes de l'économie de marché, du libre échange, du développement durable et de la réduction de la pauvreté ;

- elle serait en outre un moyen de demander des engagements à l'égard de certains aspects essentiels de l'action extérieure de l'Union, en particulier la lutte contre le terrorisme et la non prolifération des armes de destruction massive, des efforts en vue du règlement pacifique des conflits régionaux et une coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

Cette politique serait mise en oeuvre au moyen de plans d'action adoptés conjointement avec les pays voisins concernés pour une durée minimale de trois ans et renouvelables d'un commun accord. Ils seraient fondés sur des principes communs mais seraient différenciés pour refléter les spécificités de chaque pays. La progression et le suivi de la mise en oeuvre des plans d'action seraient confiés aux organes institués au titre des actuels accords d'association et des accords de partenariat et de coopération (APC), qui sont les deux formes d'accords existant respectivement avec les pays au Sud et à l'Est de l'Union européenne.

Quel serait le financement de la politique de voisinage ? Jusqu'à fin 2006, les programmes de voisinage seraient élaborés en utilisant des fonds provenant des programmes extérieurs existants (TACIS pour les pays de l'Est, MEDA pour les pays méditerranéens) et du programme intracommunautaire INTERREG. Dans une deuxième phase, à partir de 2007, un nouvel instrument de voisinage serait mis en place. Cet instrument unique juridique et financier succéderait aux programmes MEDA et TACIS et devrait être largement mis au service des plans d'action.

La Commission européenne propose un règlement créant ce nouvel instrument financier, qui selon elle représenterait 14,9 milliards d'euros pour la période 2007-2013 soit une enveloppe sensiblement plus élevée que celle existant actuellement (pour la période 2000-2006, l'enveloppe MEDA est de 5,3 milliards d'euros et l'enveloppe TACIS de 3,2 milliards d'euros). Cependant, les documents fournis par la Commission ne permettent pas de connaître précisément la répartition de ces crédits ni de faire une comparaison réelle avec les crédits actuels, si bien que cette annonce reste très théorique. Tout dépendra du résultat des négociations sur les perspectives financières.

Où en est-on de la mise en oeuvre de la politique de voisinage ? Des plans d'action ont déjà été signés avec 7 pays (Israël, la Jordanie, la Palestine, le Maroc, la Tunisie, la Moldavie et l'Ukraine) et en avril 2005 le Conseil a encouragé d'en conclure avec cinq autres pays (l'Égypte, le Liban, l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie). La Commission n'a pas encore fait de rapport sur deux pays: l'Algérie, qui a procédé récemment à la ratification de son accord d'association, et la Syrie, qui a conclu son accord d'association en octobre 2004.

Quelle appréciation porter sur cette politique ?

Comme nous l'avons vu, la première interrogation porte sur le champ de la politique de voisinage. Depuis son lancement en 2003, il a d'abord été envisagé d'inclure les pays des Balkans occidentaux, qui ont cependant été vite écartés compte tenu de leur vocation à adhérer à terme à l'Union européenne selon les termes du Conseil européen de Thessalonique de juin 2003, puis la Russie, avant d'y renoncer au profit d'un partenariat spécifique. A contrario, les trois pays du Caucase du Sud ont été ajoutés, alors même qu'ils ne partagent aucune frontière avec un État membre de l'Union européenne. Même si la liste des pays entrant dans la politique de voisinage est désormais arrêtée, l'absence de définition des « voisins » de l'Union européenne permet d'envisager toutes les évolutions possibles. A titre anecdotique, le Parlement européen a ainsi pu, dans une résolution adoptée en septembre 2003, souhaiter l'insertion, à terme, des pays du Moyen-Orient dont l'Iran et l'Irak, des pays du Golfe et même de l'Afghanistan.

La deuxième question est la consistance des plans d'actions et leur articulation avec les accords existants. En effet, que peuvent apporter de nouveau ces plans d'actions, qui a priori n'auront pas de force juridique contraignante, par rapport aux accords d'association existants avec les pays du processus de Barcelone (accords qui ont mis près de 10 ans à se conclure) et aux accords de partenariat et de coopération existants avec les pays d'Europe orientale (Russie, Ukraine, Moldavie) ?

Si ces plans d'action avaient une valeur juridique, cela poserait une question de légitimité démocratique, l'entrée en vigueur des plans d'action étant seulement soumise à une approbation du Conseil et à une approbation par les conseils de coopération ou d'association respectifs qui vaut « agrément » des deux parties. Les parlements nationaux ne sont pas saisis de ces plans d'action. A contrario, les accords d'association ou de coopération sont soumis à un processus de ratification dans tous les États membres de l'Union européenne et dans l'État concerné.

Enfin, l'application d'un même terme à l'ensemble des accords conclus avec les pays du voisinage a le mérite de présenter une certaine unité, mais cette unité semble factice tant la situation des pays est différenciée. La Commission a ainsi pu expliquer que les plans d'actions viseraient dans certains cas, à soutenir des projets d'adhésion à l'OMC (Ukraine) et dans d'autres à résoudre les conflits régionaux (Israël/Palestine, Transnistrie pour la Moldavie).

Troisième question : quels sont les débouchés de la politique de voisinage ? Même si la Commission explique que la politique de voisinage n'est en aucun cas un préalable, ni un obstacle à l'adhésion, elle déclare également que, à long terme, la politique de voisinage vise à passer d'une simple coopération à un degré élevé d'intégration, impliquant une participation des pays partenaires au marché intérieur de l'Union européenne.

De fait, les plans d'action comprennent des propositions d'assistance « pour aligner la législation et la réglementation sur celles de l'UE, afin d'améliorer l'accès au marché intérieur » ainsi qu'une proposition de participation à un certain nombre de programmes communautaires, notamment dans les domaines de l'éducation, de la recherche, de l'environnement et de l'audiovisuel. Ces processus, s'ils sont engagés, demanderont une forte implication des pays partenaires et pourraient être perçus comme des efforts préalables à une possible intégration dans l'Union européenne. Lors de la présentation de l'avancée des travaux de la Commission dans ce domaine, en décembre 2004, Mme Benita Ferrero-Waldner, commissaire aux relations extérieures, a expliqué que la politique de voisinage « n'est pas une politique d'élargissement. Elle ne préjuge pas des perspectives des pays européens qui, à un certain point dans l'avenir, pourraient souhaiter poser leur candidature. Mais elle ne fournit pas non plus de perspective d'adhésion. »

Enfin, dernière question, mais qui est sans doute la plus importante : la politique européenne de voisinage est-elle une menace pour l'euro-méditerranée ? Alors même que le processus de Barcelone, lancé en 1995, fête ses 10 ans sur le constat d'un échec relatif de ses ambitions et de la nécessité d'une relance, la mise en oeuvre d'une politique de voisinage, plaçant à égalité les relations de l'Union européenne avec la Méditerranée et avec ses voisins de l'Est, laisse craindre une « réorientation » des moyens de l'Union, au détriment de la zone méditerranéenne.

La Commission européenne propose de créer un nouvel instrument financier à compter de 2007 qui englobera les financements TACIS et MEDA existants. Or, l'enveloppe MEDA est actuellement plus importante que l'enveloppe TACIS (en proportion 2/3 contre 1/3). L'élargissement de la politique de voisinage à l'Est, avec dans un premier temps les pays du Caucase du Sud, et peut-être demain d'autres pays, pourrait amener à revoir l'allocation des ressources. Une pression existe, de la part de la Commission mais aussi de plusieurs États membres, en faveur d'une réorientation des fonds vers l'Est, avec notamment le développement de projets transfrontaliers. La Commission souhaiterait abandonner une approche géographique, au profit d'une approche thématique. Il faut enfin noter que la Russie, qui bénéficie d'une relation spécifique avec l'UE aurait tout de même accès aux programmes de coopération du futur instrument de voisinage.

Le gouvernement français plaide pour que figure dans le règlement sur l'instrument financier en faveur du voisinage une indication chiffrée sur la répartition des crédits entre les deux grandes régions géographiques, sous la forme de chiffres absolus ou de pourcentage, et je soutiens pleinement cette position.

Enfin, au-delà des chiffres, le risque existe que la politique de voisinage, en promouvant une approche différenciée par pays (avec un bilan, au cas par cas, de l'avancement des plans d'action) soit exactement le contraire d'une démarche d'intégration régionale que voulait être le processus de Barcelone en faveur de la Méditerranée.

Il conviendra donc d'être très vigilants pour que cette nouvelle politique de voisinage de l'Union européenne ne soit pas, d'une manière ou d'une autre, le signe d'une dilution de l'action de l'Union et d'un abandon des relations privilégiées que l'Union entretient avec les pays du sud de la Méditerranée.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

La politique de voisinage de l'Union européenne est un sujet essentiel dont notre délégation devait se saisir, et je remercie notre collègue Simon Sutour de l'avoir fait. Sa présentation rejoint le débat sur les frontières de l'Union européenne. J'ai le sentiment que la politique de voisinage est menée « au fil de l'eau » sans cadre préétabli, notamment d'un point de vue géographique. En tout état de cause, cette nouvelle politique ne devra pas signifier un délaissement de la politique euro-méditerranéenne qui a, plus que jamais, besoin d'être relancée dix années après le sommet de Barcelone. L'audition prochaine devant notre délégation de Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, sera l'occasion d'aborder ce thème.

M. Didier Boulaud :

Je partage les conclusions du rapporteur et les observations de notre président. On a parfois l'impression d'une « fuite en avant » de l'Union européenne et d'une dilution de ses priorités. Ce sont ces éléments qui éveillent la suspicion de nos concitoyens à l'égard de la construction européenne, et cela a joué un rôle non négligeable dans l'échec du référendum sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe, qui portait pourtant sur un tout autre sujet. Inscrire les pays du Golfe et du Moyen-Orient, l'Iran, l'Irak, voire même l'Afghanistan, comme le suggère une résolution du Parlement européen, dans la politique de voisinage, n'a pas de sens. Je souligne par ailleurs que l'attention aux droits de l'homme me semble une priorité essentielle dans nos relations avec les pays tiers, et d'abord à l'endroit des pays qui sont géographiquement proches de l'Union européenne, comme la Biélorussie. Nous devons être intransigeants sur ce point. La ville dont je suis le maire, Nevers, était ainsi jumelée avec la ville de Minsk, et j'ai choisi de mettre un terme à ce jumelage en raison de la nature du régime politique de ce pays.

M. Roland Ries :

Je souscris pleinement aux conclusions de notre collègue Simon Sutour. L'Europe souffre aujourd'hui d'une absence de visibilité et de choix. Deux voies sont ouvertes : une construction politique de l'Europe s'inscrivant dans des frontières définies, ou une zone de libre échange très vaste, allant bien au-delà des frontières européennes. Je suis personnellement favorable à la première voie, celle de l'Europe politique, qui suppose de fixer des limites. Pendant la campagne référendaire de mai dernier, cette question a joué un rôle non négligeable.

M. Robert Bret :

Nous souffrons de l'ambiguïté du terme de « voisinage », qui n'a pas de définition précise et peut donc tout permettre. Il serait irresponsable de diluer la politique étrangère de l'Union européenne à l'heure où le partenariat euro-méditerranéen doit entrer dans une nouvelle phase. Je suis favorable à une véritable stratégie de développement pour les pays du sud de la Méditerranée. La réforme des fonds structurels suite à l'élargissement de l'Union européenne va entraîner une réallocation des fonds versés en faveur des pays situés à l'Est de l'Union européenne au détriment des pays du Sud, et il ne faudrait pas accentuer ce déséquilibre. Les pays partenaires méditerranéens ont vocation à jouer un rôle de contrepoids à la montée de l'islamisme radical, et des pays comme les États-Unis sont déjà fortement impliqués dans cette région. L'Union européenne ne pourra pas être en retrait.

M. Aymeri de Montesquiou :

Je souhaiterais faire part d'une expérience personnelle. Récemment, je me suis rendu avec Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères, en Ukraine. Les autorités politiques de ce pays nous ont semblé parfaitement conscientes des difficultés que susciterait une candidature de l'Ukraine à l'entrée dans l'Union européenne. Elles nous ont paru plutôt favorables à une forme d'association avec l'Union, notamment pour préserver leurs relations avec la Russie.

M. Hubert Haenel :

J'ai demandé que l'on vous communique un point d'actualité sur les prochaines échéances de l'élargissement car cela me paraît complémentaire de la communication que nous venons d'entendre.

M. Jean Bizet :

Ces sujets ont une importance considérable et influent de manière déterminante sur l'inquiétude de nos concitoyens.

Point d'actualité : Les prochaines échéances de l'élargissement

I - LES 10 ÉTATS ENTRÉS DANS L'UNION LE 1ER MAI 2004

 Chypre - Estonie - Hongrie - Lettonie - Lituanie - Malte - Pologne - République Tchèque - Slovaquie - Slovénie

Lors de l'adhésion des dix nouveaux États membres le 1er mai 2004, la liberté de circulation des travailleurs salariés en provenance des nouveaux États membres (à l'exception de Chypre et Malte) a été reportée pour deux ans dans douze des quinze États membres. Seuls le Royaume-Uni, l'Irlande et la Suède ont ouvert leur marché du travail dès le 1er mai 2004.

Avant le 1er mai 2006, ces douze États membres, dont la France, doivent décider s'ils ouvrent leur marché du travail ou s'ils reportent cette décision de trois ans. En mai 2009, un ultime report de deux ans pourra être demandé par les États en cas de risque de perturbation grave sur leur marché du travail. Il reviendra à la Commission de statuer sur ces demandes.

Les nouveaux États membres ne participeront à la zone euro et à l'espace Schengen qu'une fois qu'ils auront rempli les conditions requises.

II - LES DEUX ÉTATS AYANT CONCLU LEUR ACTE D'ADHÉSION

 Bulgarie et Roumanie

L'entrée de ces deux pays dans l'Union est prévue pour le 1er janvier 2007. Le Parlement français doit autoriser la ratification du traité d'adhésion. Le projet de loi d'autorisation de ratification n'a pas encore été déposé sur le bureau du Parlement. A ce jour, seules la Slovénie, la Hongrie et la Slovaquie ont procédé à la ratification.

Un rapport de suivi de la Commission a été remis le 25 octobre sur l'état de préparation de ces deux pays. Un nouveau rapport de la Commission sera présenté au printemps 2006 et, sur cette base, la Commission examinera la possibilité, pour chacun de ces pays, de recourir à la clause de sauvegarde qui permet de retarder l'adhésion d'une année (soit au 1er janvier 2008).

III - LES PAYS POUR LESQUELS LES NÉGOCIATIONS SONT OUVERTES

 Turquie et Croatie

Les négociations d'adhésion ont été ouvertes le 3 octobre 2005. L'exercice de criblage a débuté le 20 octobre, il est appelé à durer environ une année.

IV - PAYS DU PROCESSUS DE STABILISATION ET D'ASSOCIATION (QUI ONT LA QUALITÉ DE CANDIDATS POTENTIELS)

Le 20 juin 2000, le Conseil européen a posé le principe que tous les pays des Balkans occidentaux « sont des candidats potentiels à l'adhésion ». La mise en place d'Accords de Stabilisation et d'Association (ASA) repose sur l'idée que les Balkans ont naturellement leur place dans l'Europe. Les ASA ont pour but d'inciter aux réformes politiques et économiques. Ils encouragent les pays concernés à avoir des relations normales entre eux et leur permettent de progresser à leur rythme. Ils font l'objet d'une ratification par les États membres.

 Ancienne République Yougoslave de Macédoine (ARYM)

L'ASA y est en vigueur depuis avril 2004. Le 9 novembre dernier, la Commission a proposé d'accorder à l' Ancienne République Yougoslave de Macédoine, le statut de pays candidat, soulignant toutefois qu'en dépit des progrès réalisés, elle devait encore mettre en oeuvre des réformes dans les domaines judiciaire et policier.

 Serbie-Monténégro

Les négociations en vue de la conclusion d'un ASA se sont ouvertes le 10 octobre 2005.

 Albanie

La Commission a, le 9 novembre, jugé que l'Albanie est prête à conclure un ASA. Toutefois aucune date n'a été fixée pour cette conclusion.

 Bosnie-Herzégovine

La Commission a recommandé l'ouverture des négociations en vue d'un ASA, qui pourrait intervenir d'ici la fin de l'année, à la suite de la recommandation de la Commission le 21 octobre dernier.

Élargissement

Adhésion de la Bulgarie

Communication de M. Aymeri de Montesquiou

Les Vingt-Cinq ont signé en avril dernier le traité d'adhésion de la Bulgarie à l'Union européenne, prévue pour le 1er janvier 2007. Ce traité est en cours de ratification dans les États membres. Il comporte une clause de sauvegarde permettant éventuellement de reporter l'adhésion d'un an, au 1er janvier 2008, en cas de non respect des engagements pris par ce pays.

Le 25 octobre, la Commission a rendu public son dernier rapport de progrès sur la Bulgarie. Le rapport est sévère. Mais il ne prend pas encore position sur un éventuel report de cette adhésion. En effet, la Commission réexaminera la situation en avril-mai 2006, et elle pourrait alors recommander, au besoin, le report de l'adhésion à 2008 en cas d'impréparation manifeste de ce pays.

Le rapport de la Commission classe en trois catégories les problèmes que rencontre actuellement la Bulgarie :

- ceux qui ne posent plus de difficultés si leur rythme de mise en oeuvre est maintenu. Il s'agit pour l'essentiel de la politique de la concurrence, de la liberté de circulation des capitaux, de la culture et de l'audiovisuel ;

- ceux pour lesquels des efforts accrus sont nécessaires pour satisfaire dans les délais prévus aux exigences européennes : il s'agit notamment du respect des normes européennes dans le domaine des transports aériens et maritimes, ainsi qu'en matière de lutte contre la pollution industrielle ;

- ceux, enfin, qui exigent des mesures immédiates de la part de la Bulgarie : ce sont des domaines de forte préoccupation pour l'Union européenne et qui pourraient justifier précisément un report de l'adhésion. Il s'agit en particulier de la mise en place de l'agence de paiement pour les aides agricoles, de la création d'un système informatisé de gestion et de contrôle, de la mise en oeuvre des organisations communes de marché et, d'une manière générale, l'ensemble des questions relatives à la lutte contre la corruption et le crime organisé et à la réforme du système judiciaire.

J'avais déjà eu l'occasion de signaler l'importance de ces problèmes après mon déplacement dans ce pays en septembre 2000. Depuis cette date, le climat politique a certes profondément changé en Bulgarie après les élections de juin 2001 qui avaient rompu avec dix années d'alternances stériles entre la gauche et la droite. Elles avaient alors donné la victoire au Mouvement Siméon II, confirmant l'acceptation et la pratique, par tous les Bulgares, des règles de la démocratie.

La stabilité politique ainsi retrouvée n'a pas été remise en question par l'élection en novembre 2001 à la Présidence de la République de M. Parvanov, socialiste, aux dépens du Premier ministre Siméon II de Saxe-Cobourg. La Bulgarie a en outre rejoint l'OTAN en 2004, ce qui était l'objectif principal de sa diplomatie depuis plusieurs années.

Parallèlement à la stabilité politique, la Bulgarie a également renoué avec la croissance économique (de l'ordre de 5,5 % par an), tout en bénéficiant d'une chute impressionnante de l'inflation (qui était de 1 000 % en 1997, de 2,3 % en 2003 et de 6,1 % en 2004), et d'une baisse du chômage officiel qui est passé de 18 % avant 2001 à 12 % en 2004. 84 % des offres d'emploi viennent maintenant du secteur privé. Le salaire moyen, s'il reste faible, n'en a pas moins augmenté de 26,5 % en trois ans et, selon un sondage effectué en 2004, 70 % des Bulgares n'ont plus de difficultés pour subvenir à leurs besoins de base.

Malheureusement, la situation de la Bulgarie s'est à nouveau assombrie après les élections de juin 2005. En effet, le Parlement a dans un premier temps refusé de ratifier en juillet la composition du nouveau gouvernement. Le 15 août 2005, après sept semaines d'incertitude, une coalition gouvernementale a été finalement formée par le parti socialiste, les centristes du Mouvement national Siméon II, et le parti qui représente la minorité turque.

Pour autant, le nouveau Parlement a maintenu comme prioritaire l'adoption de la législation rendue nécessaire par l'intégration européenne. La Commission constate ainsi les progrès accomplis dans le domaine de la réforme de l'administration publique - même si des efforts sont encore à faire pour accroître l'attractivité économique du pays -, du processus de privatisation et d'alignement de la législation sur l'acquis communautaire. Ces progrès justifient à ses yeux l'aide de préadhésion d'un montant de 545 millions d'euros qui seront versés à la Bulgarie en 2006.

Le pays doit cependant poursuivre sa politique de réduction des aides d'État et de libéralisation des secteurs de l'énergie, de l'acier, des télécommunications et des transports. Il doit améliorer la qualité de l'investissement destiné aux infrastructures, au système éducatif et au secteur de la santé. En outre, les programmes de réformes annoncés pour les administrations fiscales et des douanes doivent être mis en pratique.

La Bulgarie doit également renforcer ses efforts dans le domaine du respect des droits de l'homme et de la protection des minorités, en particulier des Rom. Dans un rapport du 19 octobre 2005, dont les conclusions sont reprises par la Commission, Amnesty international souligne que la Bulgarie doit :

- d'une part, garantir les droits fondamentaux des personnes souffrant de handicap mental en créant un système efficace de surveillance des institutions psychiatriques, notamment en instaurant un registre des décès de patients et de résidents dans ces institutions ;

- d'autre part, limiter l'usage abusif de la force par la police par l'obligation de mener des enquêtes exhaustives et impartiales dans tous les cas d'utilisation d'armes à feu par les forces de l'ordre, par le fait de rendre publiques les conclusions de ces enquêtes et par la traduction en justice des responsables de ces actes ;

- enfin, prévenir le racisme et la discrimination contre les populations Rom en veillant soigneusement à ce que les actes discriminatoires et racistes ne restent pas impunis.

Les autorités gouvernementales sont bien conscientes que les exigences de l'Union européenne en matière de lutte contre le crime organisé sont impératives et que la Bulgarie doit évidemment les satisfaire.

L'ancien Parlement avait ainsi adopté en février 2005 une loi autorisant la confiscation des biens acquis par le biais d'une activité criminelle avec une rétroactivité de cinq ans. Cette loi porte notamment sur l'enrichissement par appartenance à un groupe criminel, la possession et la vente d'armes, d'explosifs et de drogues, le trafic d'êtres humains, le vol de véhicules, le blanchiment d'argent, le détournement de fonds européens, l'évasion fiscale et la corruption. Mais, par la même occasion, cette rétroactivité limitée aura pour effet de protéger de toute poursuite judiciaire les nombreuses malversations financières des dix premières années de la transition.

Le 14 octobre dernier, le nouveau Parlement bulgare a finalement adopté les nouvelles dispositions du code pénal destinées à lutter plus efficacement contre la corruption et qui étaient très attendues par la Commission européenne. Mais les observateurs avertis de la réalité bulgare restent assez sceptiques sur sa portée réelle quand on sait les très nombreux problèmes auxquels se heurte le système judiciaire de ce pays, l'activité d'enquêteur, de procureur ou de juge restant une mission difficile et physiquement dangereuse.

D'ailleurs, le 26 octobre dernier, le propriétaire de la première compagnie d'assurance bulgare et d'une des principales banques du pays, M. Emil Koulev, était assassiné en plein centre de Sofia. Ce n'était que le huitième assassinat de ce genre en deux mois...

Il faut en fait être conscient que les réformes relatives à la justice et à la police heurtent en Bulgarie des réseaux de pouvoirs occultes qui n'accepteront que difficilement la mise en place de nouveaux instruments de lutte contre la grande criminalité organisée. Seule une pression résolue de l'Union européenne pourrait aider la Bulgarie à modifier des pratiques difficilement tolérables dans la perspective de la surveillance, par ce pays - maillon important de la fameuse « route des Balkans » -, des nouvelles frontières extérieures de l'Europe et de son adhésion ultérieure aux accords de Schengen.

Par ailleurs, en matière électro-nucléaire, il existe un risque réel de rupture de l'approvisionnement énergétique de toute la région à la suite de l'accord intervenu avec l'Union européenne sur la fermeture de la centrale nucléaire de Kozloduy, car cette centrale exporte une grande partie de sa production dans l'ensemble des Balkans.

Je continue de penser que la question de la modernisation des réacteurs de la centrale de Kozloduy était primordiale, car il me semblait inutile d'imposer la fermeture des tranches qui pouvaient être sécurisées. La fermeture des réacteurs 3 et 4, prévue pour 2006, sera très lourde à supporter pour l'économie bulgare. Seule l'existence d'un danger réel pouvait justifier cette fermeture et non une analogie injustifiée avec la centrale de Tchernobyl.

Dans le cadre du programme PHARE, doté pour la Bulgarie de 1,54 milliard d'euros pour la période 1992-2003, la Commission avait accordé une aide supplémentaire de 200 millions d'euros sur la période 2000-2006 pour la fermeture des unités 1 à 4 de la centrale, aide supplémentaire à laquelle s'est ajoutée une nouvelle enveloppe de 140 millions d'euros pour la période 2004-2006, conformément au principe de solidarité de l'Union vis-à-vis des efforts consentis pour déclasser certaines installations nucléaires.

Pour autant, il n'existe aucune garantie de financement pour la construction sur le Danube de la nouvelle centrale nucléaire de Béléné qui devrait remplacer celle de Kozloduy. La centrale de Béléné, dont la capacité et le nombre de réacteurs restent encore à définir, devrait entrer en service en 2010, quatre ans après la fermeture des tranches 3 et 4 de 440 megawatts de la centrale de Kozloduy. Le respect du calendrier est aléatoire et la question de la dépendance énergétique de toute la région des Balkans reste ainsi posée.

En définitive, la Bulgarie a réalisé depuis quelques années des progrès considérables pour rejoindre l'Union européenne. Il n'en reste pas moins que des difficultés sérieuses demeurent, qui pourraient remettre en question, d'ici avril prochain, la date du 1er janvier 2007 pour la mise en vigueur du traité d'adhésion. La Commission européenne a d'ailleurs envoyé le 7 novembre une lettre de mise en demeure pour lui faire part des secteurs où, selon elle, il importe de faire d'urgence des progrès dans le cadre des préparatifs à l'adhésion.

La Bulgarie est ainsi invitée à améliorer le fonctionnement de son système judiciaire, notamment pour la procédure qui précède le procès, et à réduire les blocages des affaires par les tribunaux. Des « efforts significatifs » lui sont demandés dans la lutte contre le crime organisé et contre la corruption à haut niveau. Il lui faut aussi améliorer la situation des handicapés mentaux, se préoccuper de la situation des enfants et des minorités roms.

La Commission identifie en outre une série de lacunes ponctuelles dans les préparatifs bulgares, qui suscitent des préoccupations importantes pour les secteurs où de nouveaux efforts sont réclamés. C'est spécialement le cas dans cinq chapitres différents de l'acquis communautaire, qui, à l'exception du chapitre régional, étaient déjà cités dans une précédente lettre de mise en demeure.

Il s'agit :

- pour la libre circulation des services, du secteur des assurances automobiles ;

- pour le droit des sociétés, de la lutte contre les contrefaçons, spécialement en matière de contrôles aux frontières et de violation des droits de la propriété intellectuelle ;

- en matière d'agriculture et de sécurité alimentaire, de la mise en place des agences de paiement et de contrôle des aides des fonds structurels, des questions vétérinaires et phytosanitaires, de la mise aux normes des installations agro-alimentaires ainsi que de l'organisation du marché du lait ;

- enfin en matière de Justice et affaires intérieures, du respect des exigences et des procédures de contrôle des frontières extérieures, et, d'une manière générale, de la lutte contre le crime organisé et contre la corruption.

Je continuerai naturellement à suivre les progrès de ce pays jusqu'à son intégration dans l'Union européenne.