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Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

16 décembre 1998


puce_trb.gif (128 octets) Réunion du mercredi 16 décembre 1998

Financement de l'Union

Rapport d'information de M. Denis Badré sur le futur cadre financier de l'Union européenne

Concessions commerciales

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1183 relative aux échanges textiles entre la Chine et l'Union européenne

Emploi

Audition de M. Pierre Moscovici, Ministre délégué aux affaires européennes, sur la proposition de résolution relative aux lignes directrices pour l'emploi pour 1999 (réunion tenue devant la Commission des affaires sociales, en présence des membres de la délégation du Sénat pour l'Union européenne)

 


Réunion du mercredi 16 décembre 1998

Financement de l'Union

 

Rapport d'information de M. Denis Badré sur le futur cadre financier de l'Union européenne

Résumé du rapport

Les perspectives financières et le nouvel accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire proposés par la Commission en mars 1998 constituent le volet financier de l'Agenda 2000, dont l'objet consiste notamment à préparer l'Union européenne à son élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale et, à cette fin, à réformer la PAC et la politique structurelle, ainsi qu'à aider les pays candidats à s'organiser pour adhérer dans les meilleures conditions.

Les futures perspectives financières, qui prendront le relais du " paquet Delors II ", sont appelées à déterminer l'évolution générale du budget communautaire sur la période 2000-2006 en fixant des plafonds annuels pour chaque catégorie de dépenses de l'Union européenne (PAC, politiques structurelles, politiques internes, actions extérieures...). Le futur accord interinstitutionnel, qui succédera à celui conclu en 1993 entre la Commission, le Conseil et le Parlement européen, précisera les règles relatives à la procédure budgétaire et à l'exécution des crédits.

Ces deux instruments doivent, aux dires mêmes de la Commission, assurer la maîtrise de l'évolution des finances publiques de l'Union européenne. C'est un objectif auquel on ne peut que souscrire. Plus de budget pourrait en effet signifier moins d'Europe si l'Union européenne était perçue par le citoyen comme responsable de plus d'impôts.

Mais la définition du futur cadre financier de l'Union ne saurait s'effectuer sur la base de ce seul paramètre de maîtrise des dépenses. L'Europe de demain, élargie, dont les principales politiques seront redessinées, ne peut se construire sur les choix d'hier. Une redéfinition de ses interventions, et donc de ses priorités budgétaires, s'impose pour répondre à une question simple, qui constitue le fil conducteur du rapport : quel budget pour construire l'Union européenne ?

Un réexamen de chaque politique conduite au niveau de l'Union est inévitable. Il doit faire l'objet d'un large débat aussi bien au sein des institutions de l'Union que dans les Etats membres. Il doit associer les Parlements nationaux qui, à l'heure actuelle, ne font qu'entériner les décisions budgétaires de l'Union et ce malgré l'importance des sommes en jeu (95 milliards de francs pour la France en 1999).

1. La détermination du nouveau cadre financier de l'Union européenne : un problème aux multiples facettes

Pour élaborer ses propositions, la Commission a notamment retenu trois séries d'hypothèses :

- un taux de croissance annuel sur la période 2000-2006 de 2,5 % en moyenne pour les Quinze et de 4 % pour les candidats à l'adhésion ;

- le maintien du plafond des ressources propres de l'Union européenne à 1,27 % du total des PNB des Etats membres. Dans la mesure où le budget des communautés doit être voté en équilibre, ce plafond limite par là-même le montant des dépenses que l'Union européenne peut engager ;

- un premier élargissement de l'Union européenne intervenant en milieu de période, soit le 1er janvier 2002.

La Commission prévoit des montants de dépenses nettement inférieurs au plafond des ressources propres afin de consacrer l'essentiel des marges ainsi dégagées à aider les pays candidats à préparer leur adhésion.

Pour la période 2000-2006 la Commission met surtout l'accent sur trois catégories de politiques :

- la politique régionale, puisque les crédits consacrés aux actions structurelles atteindraient 247 milliards d'euros sur la période, soit, à prix constants, 39 milliards de plus que sur la période 1993-1999 ;

- les politiques internes, dont les dotations progresseraient au rythme annuel de 2,5 % pour atteindre 7,6 milliards d'euros en 2006. Ces crédits devraient, selon la Commission, bénéficier prioritairement aux réseaux transeuropéens, à la recherche, à l'éducation-formation, à l'environnement et à l'action en faveur des PME ;

- les actions extérieures, dont les crédits progresseraient au rythme annuel de 2 % pour atteindre 7,9 milliards d'euros en 2006.

En revanche, les dotations consacrées à la politique agricole (avec une augmentation moyenne de 1,9 % par an due pour l'essentiel à un transfert comptable des crédits en provenance d'autres secteurs) et aux dépenses administratives (avec une augmentation moyenne inférieure à 1 % hors pensions) seraient quasiment stables.

Ces propositions donnent en elles-mêmes lieu à de nombreuses contestations de la part des Etats membres. Plusieurs contestent les hypothèses retenues par la Commission : un élargissement au 1er janvier 2002 semble bien improbable ; les taux de croissance attendus, évalués avant la crise financière internationale, paraissent à beaucoup exagérément optimistes.

Au-delà des hypothèses retenues, ce sont les priorités affichées par la Commission qui prêtent à discussion : faut-il maintenir à leur niveau actuel les crédits des fonds structurels alors que les collectivités locales ne peuvent déjà absorber les crédits en question (comme en témoigne l'ampleur des " restes à liquider ", évalués à plus de 42 milliards d'euros sur la période 1993-1999) ? Les dotations pour l'agriculture seront-elles suffisantes compte tenu des aléas inhérents aux marchés agricoles et de la nécessité d'aider les pays candidats à moderniser leur agriculture et à leur permettre d'atteindre un niveau sanitaire équivalent ?

Au-delà de ces questions portant sur les choix budgétaires, de nombreuses critiques sont adressées au dispositif de ressources propres des communautés, considéré comme exagérément complexe, insuffisamment garant de l'autonomie financière de l'Union (puisque 85 % de ses ressources proviennent en fait de contributions nationales) et, pour certains Etats, inéquitable.

Ce système de ressources propres fondé dans une large mesure sur les contributions nationales conduit à une troisième difficulté : l'appel de certains Etats à une réduction de leur contribution nette au budget européen. Certes, l'apport de la construction européenne dépasse la simple comparaison comptable entre les contributions nationales au budget européen et les dépenses de l'Union dans chaque Etat : d'abord parce que certaines dépenses, notamment celles relatives aux actions extérieures, ne peuvent être réparties entre les Etats, ce qui fait que la somme des dépenses réparties est arithmétiquement inférieure à la somme des contributions ; ensuite, parce que les recettes réunissent les contributions des Etats et quelques ressources propres ; enfin parce que les soldes budgétaires comptables ne mesurent point le bénéfice total retiré par les Etats de leur appartenance à l'Union européenne. Néanmoins, le fait est là : arguant du précédent que constitue la correction obtenue par les britanniques en 1984, l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et l'Autriche réclament à leur tour le bénéfice d'une correction de leur solde net.

2. Des propositions multiples et souvent inconciliables

Commission, Parlement européen, Etats membres, Cour des comptes européenne ont chacun formulé des voeux ou émis des propositions pour améliorer le système de recettes de l'Union européenne, pour définir un régime de dépenses permettant la meilleure utilisation des crédits, ou pour résoudre le problème des déséquilibres budgétaires.

Le rapport analyse toutes ces propositions qui sont souvent originales et intéressantes. Il en va notamment ainsi de celles concernant les ressources de l'Union européenne, qu'elles tendent à l'instauration d'une TVA différenciée ou à la création de nouvelles recettes propres (impôt direct européen, CO², droit d'accises sur le tabac ou l'alcool...). Les pistes ainsi tracées doivent être creusées pour trouver des ressources lisibles et admises par le citoyen européen. Toutefois, la nécessité de recueillir l'unanimité des membres du Conseil pour modifier le système des ressources propres rend bien improbable l'adoption d'une telle solution avant la fin du premier trimestre 1999, date limite fixée par le Conseil européen de Vienne pour un accord définitif sur le dossier Agenda 2000.

Le rapport rejette par ailleurs les solutions visant uniquement à réduire la contribution de certains Etats, telles que la généralisation du chèque britannique, l'instauration d'un mécanisme d'écrêtement ou le cofinancement de la PAC. Elles reposent en effet sur une notion, celle du juste retour, incompatible avec la solidarité européenne, d'autant plus que leur mise en oeuvre conduirait à faire financer ces corrections par les Etats dont le PNB par habitant est inférieur à la moyenne communautaire.

Compte tenu de ces considérations, une seule voie semble susceptible de permettre un accord entre les Quinze pour l'élaboration d'un véritable budget européen : l'action sur les dépenses.

3. Une voie à privilégier : l'action sur les dépenses de l'Union européenne

Cette action sur les dépenses doit bien entendu porter sur leur montant global qu'il importe de maîtriser, notamment dans la perpective de l'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Les dépenses européennes ont un effet d'éviction sur les recettes nationales qui rend d'autant plus difficile la résorption des déficits budgétaires nationaux. Or, la réduction des déficits des administrations publiques sera imposée aux Etats membres de l'UEM qui devront s'efforcer de parvenir à une situation proche de l'équilibre, voire excédentaire.

La réduction des dépenses européennes offre en outre l'avantage de réduire ipso facto les soldes budgétaires des quatre Etats qui ont réclamé une correction de leurs déséquilibres.

Mais l'objectif général de maîtrise de la dépense européenne suppose des arbitrages parmi les différentes rubriques des perspectives financières. Ces arbitrages doivent être dictés par le souci d'élaborer un cadre financier qui soit véritablement axé sur la construction européenne. L'Union européenne ne peut s'affranchir d'une réflexion sur la répartition optimale de ses dépenses en fonction de ses objectifs tels qu'ils sont notamment affirmés par le traité sur l'Union européenne : promouvoir un progrès économique et durable, notamment par la création d'un espace sans frontières intérieures, par le renforcement et la cohésion économique et sociale et par l'établissement d'une union économique et monétaire ; affirmer son identité sur la scène internationale...

Le budget des Communautés doit être un instrument au service de ces objectifs et non une " machine à saupoudrer " des crédits entre les Etats. Il doit traduire de véritables choix entre les politiques en fonction :

- de l'apport de chacune d'entre elles à la réalisation des objectifs de l'Union européenne ;

- de la nécessité, pour cette réalisation, de mener ces politiques au niveau européen plutôt qu'au niveau national ;

- de l'utilisation effective des crédits mobilisés.

Chaque politique de l'Union doit en conséquence être réexaminée au regard de ces critères de référence que constituent la recherche de l'efficacité, le souci de réalisme et le respect du principe de subsidiarité. Le rapport procède à ce réexamen, concluant à la nécessité :

- d'assurer un niveau suffisant de dotations dans le secteur agricole pour faire face aux aléas auxquels sont particulièrement sujets les marchés agricoles (aléas climatiques, aléas sanitaires type " crise de la vache folle "...) ;

- de revoir profondément les politiques structurelles, dont les crédits devraient être sensiblement réduits afin de dégager des marges de manoeuvre permettant aux Etats de retrouver les responsabilités qui doivent être les leurs en matière d'aménagement du territoire ;

- de procéder à un rééquilibrage au sein des politiques internes au bénéfice des réseaux transeuropéens (qui favorisent indiscutablement la construction européenne) et à un réexamen des autres politiques, (telle que celle de la recherche) au regard du principe de subsidiarité et de la plus-value qu'elles apportent effectivement aux politiques des Etats membres ;

- de renforcer les actions extérieures, lesquelles affirment l'identité de l'Union européenne sur la scène internationale, assurent son autorité dans les négociations commerciales et favorisent le maintien de la paix et le progrès de la liberté ;

- de conserver aux perspectives financières leur rôle d'instrument de maîtrise des dépenses publiques, notamment en s'opposant à des remises en cause de la distinction entre dépenses obligatoires et dépenses non obligatoires, et aux dispositions du projet d'accord interinstitutionnel qui permettraient de transférer d'une catégorie de dépenses à une autre, ou d'une année sur l'autre, une partie des dépenses prévues par les perspectives financières.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la présentation du rapport

M. James Bordas :

J'aimerais que notre rapporteur nous donne son sentiment sur l'attitude inquiétante de l'Allemagne, qui réclame une substantielle réduction de sa contribution au budget de l'Union européenne.

Par ailleurs, je m'interroge sur le souhait émis par notre rapporteur de s'opposer aux dispositions de la proposition de nouvel accord interinstitutionnel permettant de transférer d'une année sur l'autre une partie des dotations prévues par les perspectives financières. En France, les collectivités locales peuvent reporter sur l'exercice suivant ce que l'on appelle les " restes à réaliser " pour des opérations bien ciblées et en voie d'achèvement. Pourquoi l'interdirait-on à l'Union européenne ?

M. Aymeri de Montesquiou :

Je souhaiterais poser deux brèves questions à notre rapporteur. D'abord, vu notamment la baisse des prix dans le secteur des céréales, comment peut-on affirmer que les dépenses agricoles risquent d'augmenter ? En second lieu, parmi les multiples propositions qui ont été avancées pour améliorer le système des ressources propres des Communautés, y en a-t-il qui lui paraissent séduisantes et, si oui, lesquelles ?

M. Maurice Blin :

Les recettes de l'Union européenne proviennent essentiellement des contributions des Etats membres sur le montant desquelles les Parlements nationaux n'ont d'ailleurs pas véritablement de prise. Mais les dépenses, elles, sont communautaires : leur montant dépend, dans une large mesure, des décisions des institutions communautaires et notamment du Parlement européen. Cette situation n'est-elle pas une incitation à la dépense dans la mesure où ce n'est pas l'autorité qui décide de la dépense qui devra trouver le financement nécessaire ?

En ce qui concerne les fonds structurels, je crois, comme notre rapporteur, qu'il convient de tempérer la croissance presque explosive de leurs dotations. Je souhaiterais d'ailleurs connaître les raisons qui nous ont conduits à prendre presque une année de retard, ce qui est énorme, dans l'exécution des crédits consacrés aux actions structurelles.

Mme Danielle Pourtaud :

Je pense que, sur de nombreux points abordés par le rapporteur, nous pouvons trouver un large consensus au sein de notre délégation. Il en va en particulier ainsi en ce qui concerne l'objectif général de maîtrise des dépenses européennes. De même, je crois que nous l'approuvons tous dans son refus des solutions incompatibles avec la logique communautaire, en particulier de celles qui reposent sur la notion de juste retour.

Je trouve cependant un peu excessive certains propositions de notre rapporteur, notamment lorsqu'il nous dit qu'il faudrait réduire de 40 milliards d'euros l'enveloppe consacrée aux fonds structurels. Faut-il se fixer un objectif chiffré ? Si oui, pourquoi 40 milliards ? D'une manière générale, peut-être serait-il préférable de réclamer une stabilisation plutôt qu'une diminution des dépenses européennes. De même, comme M. Bordas, je ne trouve pas choquant que l'on puisse reporter des dotations d'une année sur l'autre.

Enfin, il serait certainement souhaitable, lorsque nous évoquerons les priorités de l'Union, de mettre l'accent sur la politique de l'emploi.

M. Yann Gaillard :

La négociation dans laquelle se sont engagés les Quinze est, chacun le sait, particulièrement difficile tant les intérêts des Etats sont contradictoires. Ne risque-t-on pas, en intervenant dès aujourd'hui dans le débat, de gêner le Gouvernement en prenant des positions dont nos partenaires pourraient faire état à l'appui de leurs revendications ?

M. Denis Badré :

En ce qui concerne l'attitude de l'Allemagne, je dirai que l'appel de certains Etats à une réduction de leur contribution au budget de l'Europe était largement prévisible. Cela tient à l'évolution des ressources propres des Communautés, dont 85 % proviennent aujourd'hui des contributions des Etats. Cette situation incite chaque Etat à comparer ce qu'il donne au budget européen et ce qu'il en reçoit. Mais une telle comparaison est faussée par le fait que toutes les dépenses de l'Union ne sont pas localisables dans un Etat particulier. Peut-on dire, par exemple, quel Etat bénéficie des actions extérieures ? Bien évidemment non, car chaque Etat en bénéficie et ce bénéfice n'est pas quantifiable. Ainsi, on ne peut, ne serait-ce que pour des raisons comptables, retenir une analyse fondée sur le juste retour.

Il n'y a rien de surprenant ni de choquant dans le fait que les pays riches contribuent plus au financement de l'Union que les pays moins prospères. Cela étant, il faut reconnaître que le problème a pris des proportions particulières avec l'Allemagne qui bénéficie relativement peu des deux grandes politiques, à savoir la PAC, et, même si elle est mieux lotie que la France à cet égard, la politique structurelle. L'Allemagne a entraîné dans son sillage les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède, qui estiment verser trop au budget communautaire. Mais, si chaque contributeur net réclamait un juste retour, on arriverait à une situation ingérable.

En ce qui concerne le transfert des dotations, je ne vois pas d'inconvénient à ce que l'on puisse reporter d'une année sur l'autre des crédits inutilisés, mais à condition de soumettre ce report à des règles claires, et notamment de prévoir, comme pour nos finances locales, la caducité des autorisations de programme. J'ajoute que les reports systématiques compliquent les comparaisons et empêchent d'apprécier avec exactitude l'évolution des dépenses d'une année sur l'autre.

En ce qui concerne les recettes de l'Union européenne, je trouve bonnes les ressources propres traditionnelles comme les droits de douane car elles sont véritablement européennes. Malheureusement, elles sont insuffisantes et il nous faut à présent réfléchir à une nouvelle ressource européenne. Une recette horizontale comme une " taxe CO2 " est une idée intéressante, d'autant plus que cela permettrait de mieux lutter contre la pollution. En tout état de cause, il faut admettre que nous n'aboutirons à aucune solution sur les ressources avant le bouclage du dossier Agenda 2000, car nous ne pourrons jamais adopter une décision sur ce sujet délicat à l'unanimité dans les trois mois à venir. C'est donc sur les dépenses que les Quinze doivent avant tout travailler.

En ce qui concerne les dépenses agricoles, ce qui m'inquiète c'est l'évolution prévisible de la différence entre les prix mondiaux et les prix européens qui, après s'être réduite, risque de se creuser et donc de conduire à une augmentation des dépenses d'intervention. Certes, avec l'élargissement, des opérations qui, aujourd'hui, constituent des exportations en dehors de l'Union deviendront des mouvements à l'intérieur de celle-ci. Ce sera une source d'économie. Mais, d'un autre côté, l'Europe devra aider les PECO à moderniser leur agriculture.

Je dirai à M. Blin que je déplore chaque année le fait que les Parlements nationaux ne soient pas impliqués dans l'élaboration du budget communautaire, si ce n'est au moment de l'approbation du prélèvement sur les recettes nationales, approbation qu'ils ne peuvent refuser sauf à provoquer une crise grave au sein de l'Union européenne.

J'indique à Mme Pourtaud que j'ai évalué à 40 milliards d'euros la réduction souhaitable des dotations structurelles parce que cette somme correspond à peu près à l'augmentation que nous propose la Commission par rapport à la période 1993-1999.

Je suis d'accord avec vous sur le fait que l'Union européenne doit servir l'emploi. En revanche, je ne suis pas sûr que ce soit en inscrivant des crédits spécifiques au budget de l'Europe qu'on poursuivra cet objectif dans les meilleures conditions. L'Union économique et monétaire servira beaucoup mieux l'emploi qu'une politique européenne de l'emploi qui s'ajouterait aux politiques, déjà complexes, des Etats membres. A mon avis, il vaut mieux réserver à l'Union européenne un rôle d'harmonisation fiscale et sociale, un rôle de protection vis-à-vis des tentatives de dumping écologique ou social de pays tiers, plutôt qu'un rôle de mise en oeuvre d'une politique de l'emploi. Celle-ci doit relever des Etats, plus proches des citoyens et des entreprises.

Mme Danièle Pourtaud :

Nous pourrions tout de même souligner le rôle que l'Union européenne peut jouer dans la promotion de l'emploi.

M. Michel Barnier :

D'autant plus que le Conseil européen, comme il l'a fait à Vienne, insiste sur sa volonté de développer ce rôle de l'Union européenne.

M. Denis Badré :

Je ne conteste pas ce rôle, mais je pense qu'il ne nécessite pas la mobilisation de crédits budgétaires, car il consiste prioritairement à adopter des dispositions normatives pour améliorer le marché du travail ou à conduire des actions, par exemple en matière de grands travaux, qui créent des emplois sans pour autant former une politique de l'emploi dotée d'une ligne spécifique dans le budget européen.

M. Michel Barnier :

Je crois que nous pourrions répondre au souci de Mme Pourtaud en soulignant que la croissance et l'emploi figurent au premier rang des priorités de l'Union européenne.

M. Denis Badré :

Je suis entièrement d'accord.

Je répondrai à M. Gaillard qu'il n'est nullement dans mes intentions d'handicaper le Gouvernement français dans les négociations sur l'Agenda 2000. Mais le Parlement ne peut se faire entendre en matière budgétaire qu'à l'occasion de l'adoption des perspectives financières, c'est-à-dire tous les sept ans. Si nous n'alertons pas aujourd'hui le Gouvernement sur le risque de dérapage du budget européen, nous ne pourrons le faire avant sept ans. Or, d'ici là, si les dépenses de l'Union évoluent comme actuellement, l'Europe risque d'exploser. L'Allemagne refusera de payer et la construction européenne sera bloquée.

M. Bernard Angels :

Je partage l'analyse de notre collègue Denis Badré. Mais je regrette que sa proposition de résolution se cantonne au seul plan budgétaire. On ne peut laisser de côté le rôle de l'Union en matière sociale ni rester silencieux sur la nécessité de construire une Europe politique.

M. Denis Badré :

Je partage votre volonté de construire une Europe plus politique.

J'ai pris bonne note des observations que chacun d'entre vous a formulées et je vais les intégrer dans la proposition de résolution que je vous soumettrai lors de notre prochaine réunion.

La délégation a alors approuvé le rapport d'information. Celui-ci a été publié sous le n° 136 (1998-1999).


Concessions commerciales

 

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1183 relative aux échanges textiles entre la Chine et l'Union européenne

Compte rendu sommaire

Je suis amené à évoquer devant vous un texte qui sera très prochainement adopté, sur lequel nous devons donc nous prononcer rapidement.

Ce texte concerne les échanges entre l'Union européenne et la Chine dans le secteur des textiles et de l'habillement, secteur qui est encadré par un accord bilatéral qui vient à échéance le 31 décembre 1998.

La proposition E 1183 a pour objet d'approuver le prolongement pour un an de cet accord. La Chine étant le premier exportateur mondial de produits textiles, il apparaît particulièrement nécessaire d'encadrer les importations chinoises dans la Communauté.

L'accord négocié par la Commission européenne, qui couvre les mêmes produits que l'accord en cours, propose d'augmenter le tonnage d'importations autorisé de 2 % par rapport à 1998. Des négociations vont s'engager dès l'année 1999 en vue d'un accord triennal.

*  * *

Cet accord est satisfaisant pour les intérêts français. Dans ces conditions, et puisque ce texte n'est que de portée transitoire, je vous propose de faire savoir au Gouvernement que nous n'entendons pas intervenir à son propos.

La délégation a alors décidé de ne pas intervenir au sujet de ce texte.