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REUNION DE LA DELEGATION DU MERCREDI 17 JANVIER 2001


Elargissement

Communication de M. Jacques Chaumont sur la mission qu'il a effectuée dans les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Paul Masson sur la lutte contre la criminalité organisée


Elargissement

 

Communication de M. Jacques Chaumont sur la mission
qu'il a effectuée dans les pays candidats à l'adhésion
à l'Union européenne

Dans le cadre de mes fonctions de rapporteur du budget des affaires étrangères, j'ai effectué, entre mai et octobre 2000, une mission dans les six pays candidats à l'adhésion à l'Union Européenne avec lesquels les négociations ont été ouvertes en 1998. Je suis donc allé à Chypre, en Pologne, en Estonie, en République tchèque, en Hongrie et en Slovénie. Ce choix des six premiers pays est quelque peu arbitraire puisque, désormais, douze pays candidats sont placés sur une même ligne de départ, aussi fictive soit-elle. Cette mission visait à effectuer un contrôle financier sur les services du ministère des affaires étrangères dans ces pays ainsi qu'à évaluer nos moyens dans ces pays. Cependant, plusieurs raisons justifiaient le choix des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne :

- premièrement, l'actualité politique met ces pays " sous le feu de la rampe ". Alors que l'élargissement devient un problème politique essentiel pour l'avenir de l'Europe, il me paraissait important de comprendre les attentes, les inquiétudes et les préoccupations de ces pays dans leur diversité.

- deuxièmement, les relations entre la France et ces pays ont considérablement évolué au cours de la décennie écoulée : l'éclatement du rideau de fer nous a conduit à renouer avec les histoires et les cultures spécifiques de chacun de ces pays. Nos échanges politiques, culturels et économiques avec les pays de l'Est ont connu une croissance importante, et continuent de se développer. Notre outil diplomatique a connu ce bouleversement. Bien plus, il en a été l'acteur et le promoteur. Nos ambassades, de lieux secrets, fermés au regards, isolés, ont dû se transformer en vitrines de notre pays, de nos entreprises et de notre culture. Il m'a donc semblé intéressant d'évaluer cet outil diplomatique.

Je vous épargnerai, pour l'essentiel, mes observations concernant nos ambassades dans ces pays, les problèmes spécifiques et des dysfonctionnement observés ici ou ailleurs. Je me bornerai à souligner les phénomènes majeurs qui semblent constituer des éléments communs à l'ensemble de nos postes :

- première constatation : nous avons dans ces pays des diplomates de qualité, qui témoignent de l'importance que nous accordons à nos futurs partenaires dans le cadre d'une Union européenne élargie ;

- deuxièmement, l'action de nos représentations diplomatiques est désormais totalement tournée - je ne dirai pas phagocytée - par la perspective de l'adhésion des pays à l'Union européenne ;

- enfin, et c'est un point essentiel, les crédits d'intervention dont elles disposent ont subi des coupes sombres considérables au cours des cinq dernières années. Désormais, la mise en oeuvre d'un programme conséquent d'actions de coopération culturelle implique la recherche quasi-systématique de financements extérieurs, sous la forme de partenariats avec des entreprises françaises ou locales. Le développement de ces partenariats est souhaitable. Mais la tension qui pèse sur le montage des actions est tel que le risque existe que les actions ne puissent être mises en oeuvre que dans le cadre de partenariats, et que, en perdant leur autonomie, ces actions perdent également de leur cohérence.

Certains pays sont mieux dotés que d'autres. En particulier, la Pologne et la Hongrie bénéficient, en plus des crédits du ministère des affaires étrangères, de l'apport des fondations " France-Pologne " et " Initiatives France Hongrie ", issues des protocoles financiers du début des années 1990. Cependant, les difficultés liées à la diminution des crédits d'intervention nous ont semblé être partagées par tous nos postes dans ces pays.

Je voudrais, sans entrer dans le détail, vous présenter quelques problèmes plus spécifiques rencontrés au cours de notre mission.

J'ai découvert sans que cela soit une véritable surprise pour moi, car le ministère des affaires étrangères m'a habitué à cela, des problèmes immobiliers importants à Chypre et à Varsovie. A Chypre, le ministère des affaires étrangères a acquis un immeuble pour y regrouper l'ensemble de ses services, qui s'est avéré ne pas correspondre à nos besoin. Il cherche donc, deux années plus tard, à revendre ce bâtiment. A Varsovie, le lycée français a été fermé suite à une inspection qui a conclu que les conditions de sécurité mettaient en danger la vie des élèves de l'établissement. Par ailleurs, l'ambassade subit actuellement des travaux de désamiantage et de rénovation, alors que le poste d'expansion économique installé dans le même bâtiment a, il y a deux ans, rénové l'ensemble de ses locaux.

Pour notre coopération éducative et culturelle, j'ai noté que les lycées et les écoles françaises connaissaient de nombreux problèmes statutaires (en Pologne, en Hongrie et surtout en République tchèque). Ceux-ci sont liés, d'une part, aux problèmes immobiliers (car dans plusieurs pays, l'acquisition de terrains par des étrangers demeure interdite) et, d'autre part, aux problèmes liés à l'imposition des personnels. Enfin, le développement de l'apprentissage du français connaît quelques difficultés dans presque tous ces pays, car le corps professoral est vieillissant et donne souvent de notre langue une image vieillotte et désuète, en n'utilisant pas toutes les méthodes modernes d'apprentissage de la langue. Pour notre coopération en matière d'audiovisuel, j'ai pu constater enfin la difficulté pour nos postes de sortir d'une logique proprement culturelle pour passer à une logique commerciale. Notre action a donc du mal à faire oublier l'image culturelle élitiste de notre pays pour mieux atteindre les populations.

Notre action est tournée vers l'Union européenne, mais est également quelque peu dépassée par l'Union européenne elle-même. En effet, les moyens dont disposent les représentations de l'Union européenne dans les pays candidats à l'adhésion sont sans commune mesure avec ceux dont disposent les ambassades nationales. Sur le terrain, la compétition qui peut avoir lieu au niveau national ou au niveau international vis-à-vis des fonds européens se retrouve sous la forme d'une lutte d'influence pour conduire les projets de pré-adhésion financés par l'Union européenne. Il s'agit de fonctionnaires issus d'administrations de différents pays de l'Union européenne, qui sont détachés auprès d'administrations dans le cadre de projets de coopération. La diversité des projets et des responsables de ces programmes rend une évaluation de ce dispositif peu aisée. Il s'agit, en tout cas, d'une initiative originale pouvant produire des effets tout à fait bénéfiques dans des administrations sclérosées par des décennies de système communiste.

Si ces programmes de pré-adhésion sont essentiels pour développer notre influence dans les administrations des pays candidats, notre influence dans le cadre d'une Union élargie ne saurait à mon sens être assurée qu'en développant également nos actions de coopération bilatérale, et en affirmant la spécificité de la France au sein de l'ensemble européen.

Je souhaite maintenant, dans la mesure de mes modestes moyens, car il y a ici de nombreux spécialistes, vous faire part de mes observations générales et particulières relatives à l'élargissement de l'Union européenne.

La question de l'élargissement de l'Union européenne me semble être la question politique majeure de ce début de millénaire. Nous avons pu voir, à l'occasion du sommet de Nice, l'étendue de ses implications politiques, institutionnelles et financières. C'est une véritable révolution que l'Europe est amenée à conduire. Je suis tenté de dire, pour résumer ma pensée d'une formule à l'emporte-pièce, que l'élargissement est une grave erreur qu'il serait tragique de ne pas commettre.

Après la chute du rideau de fer et du mur de Berlin qui en constituait le symbole, d'immenses espoirs sont nés dans les pays d'Europe centrale et orientale. L'adhésion à l'OTAN leur est apparu comme la garantie d'une sécurité à laquelle ils aspiraient après des décennies de tutelle soviétique, l'Union européenne symbolisant quant à elle l'attrait pour la prospérité et la stabilité. Dans l'esprit de ces pays, les deux éléments étaient fortement liés. Mais l'OTAN constituait un projet politique, alors que l'Union européenne, paradoxalement, était réduite à une dimension essentiellement économique. Ce phénomène a été accentué par le fait que les grandes entreprises européennes - et françaises en particulier -, très présentes en Europe centrale, poussent fortement à l'adhésion.

Les pays de l'Union européenne, et la France n'a pas dérogé à cette règle, ont multiplié les promesses à l'égard de ces pays, dès leur émancipation de la tutelle soviétique. Ces paroles ont été comprises comme des engagements fermes et définitifs. A force de faire des promesses, qui s'expliquaient par une surenchère motivée par le désir de conquérir de nouveaux marchés et par le souhait de ne froisser aucun pays, l'Europe est allée au devant d'immenses problèmes, dont elle découvre aujourd'hui l'ampleur.

Désormais, il n'est plus possible de manquer à nos engagements, et l'impératif de l'élargissement ne peut plus être remis en cause.

L'élargissement constitue un problème politique et technique particulièrement complexe. D'abord, le fait que l'adhésion se fasse - car c'est ressenti comme tel - sur une base purement technocratique constitue une déception pour ces pays, qui auraient souhaité organiser d'une autre manière les retrouvailles avec leurs cousins européens. Pourtant, derrière l'arsenal impressionnant des critères techniques fixés par la Commission européenne, chaque pays membre défend son poulain : l'Allemagne veut que la Pologne soit dans la première vague d'adhésion, la Grèce menace d'un veto toutes les propositions d'adhésion avant l'acceptation de Chypre dans l'Union, les pays baltes ne veulent pas subir de traitement différencié... Entre la technique et la politique, la voie de l'élargissement paraît bien étroite, et semée d'embûches.

Pour les pays de l'Union européenne, et la France en particulier, l'élargissement aura un impact négatif très significatif : ni la politique agricole commune, ni les fonds structurels dont bénéficie la France n'y résisteront. L'élargissement va également déplacer le centre de gravité de l'Union européenne vers l'est, en donnant une importance centrale à l'Allemagne, et en marginalisant quelque peu la France. Notre pays, comme ses partenaires au sein de l'Union, ne peuvent ignorer les tensions que provoqueront l'élargissement. Les pays de l'Union européenne craignent des vagues d'immigration, tandis que les pays candidats craignent que leurs terrains soient rachetés par des entreprises et des ressortissants de l'Union. C'est sur ces sentiments que se construit malheureusement la réunification de l'Europe.

Vu des pays candidats, les contraintes d'adaptation à la législation européenne obligent les gouvernements à conduire une marche forcée sur un rythme d'enfer pour l'adhésion. Les sacrifices sont mal vécus par les populations, lorsque l'Union européenne multiplie les reports et les exigences nouvelles. Un sentiment d'impatience et, parfois, d'exaspération, se développe en Pologne et en Hongrie notamment, et la cause européenne perd petit à petit de sa popularité. Les pays les mieux placés dans la course à l'adhésion sont en revanche les plus patients et les plus réalistes. Ainsi, les ministres des affaires étrangères estonien et slovénien m'ont tenu des discours très pragmatiques et sereins quant à la perspective de l'adhésion de leur pays à l'Union européenne, sans se crisper sur la date de celle-ci.

J'ai cependant ressenti une vive inquiétude, dans les petits pays, quant à la préservation de leur souveraineté au sein de l'Union européenne. La mise à l'écart de l'Autriche, l'année dernière, a effrayé les petits pays candidats à l'adhésion, qui craignent que ce " droit d'ingérence " de l'Union européenne les prive de leur souveraineté, dont ils retrouvent seulement depuis quelques années les attributs.

En tout état de cause, la date du 1er janvier 2003 pour les premières adhésion paraît irréaliste compte tenu du chemin qu'il reste à effectuer, et une première vague d'adhésion vers 2005-2006 semble plus logique. Cette date correspond en effet à la fin du mandat de la commission Prodi et à la fin du programme financier de l'Union européenne.

Mais il faudra, même à cette date, ménager des périodes de transition et développer les mécanismes de coopération renforcée pour éviter un blocage de l'Union européenne. D'un point de vue technique, c'est en effet un délai de dix à quinze ans qu'il faudrait pour assurer une intégration de ces nouveaux pays sans provoquer de chocs brutaux. La proposition récente du chancelier allemand Gerhard Schroeder de maintenir pendant sept ans des barrières à l'accès des ressortissants des nouveaux pays membres au marché de l'emploi de l'Union européenne montre bien les inquiétudes des pays de l'Union vis-à-vis d'une adhésion massive et prématurée de nouveaux pays.

Je vais maintenant vous exposer rapidement les sentiments que m'inspirent les différents pays candidats dans lesquels je me suis rendu au cours de cette mission.

Je commencerai par la Pologne, qui est le plus grand pays candidat à l'adhésion, et où la France est particulièrement bien implantée, tant d'un point de vue économique que culturel. C'est en effet le premier pays d'Europe centrale et orientale destinataire des investissements français, et notre premier excédent commercial dans cette même région. Enfin, c'est le pays qui bénéficie de la plus forte coopération bilatérale dans la région (notamment avec la coopération technique et la coopération décentralisée, financées par la Fondation France-Pologne).

Dans ce pays, la marche forcée vers l'adhésion conduit à un calendrier législatif démentiel, et les exigences de l'Union européenne sont mal perçues, tant par les forces politiques que par la population, alors que " l'envie européenne " y était très forte. Le pays apparaît mal préparé, et constitue, à l'évidence, le " noeud gordien " de ce processus d'adhésion. La Pologne concentre en effet à elle seule une grande partie des problèmes liés à l'élargissement : c'est un pays de plus de 40 millions d'habitants, dont l'agriculture représente une proportion importante de la main d'oeuvre nationale, et dont la porosité des frontières à l'est est largement avérée. Au cours de ma visite à Varsovie, je me suis rendu à ce qu'il est convenu d'appeler le " marché russe ". C'est un stade de sport désaffecté où s'installent des marchands en tout genre ; on y trouve notamment des logiciels informatiques piratés et des objets contrefaits, mais on peut aussi y trouver, sans grande difficulté, des " Kalachnikov " en parfait état de marche...

Dans de nombreux pays, la concentration des enjeux sur la Pologne est perçue comme un facteur bloquant vis-à-vis de leurs propres chances d'adhésion. Ils vivent mal le fait que leur adhésion dépende de l'enjeu polonais, et puisse faire l'objet d'un arbitrage qui les dépasse.

La Hongrie est, avec la Pologne, un des pays d'accueil majeur des investissements français puisque la France se situe au troisième rang des investisseurs internationaux derrière l'Allemagne et les Etats-Unis. Par ailleurs, le commerce bilatéral franco-hongrois a triplé entre 1992 et 1998. Comme la Pologne, la Hongrie se montre très " crispée " sur la date d'adhésion du 1er janvier 2003. Le sentiment dominant y est que les sacrifices consentis par la population dans la perspective de l'adhésion doivent être payés de retour. Les politiques semblent en effet avoir de plus en plus de difficultés à maintenir le cap européen face à l'exaspération croissante d'une partie de la population.

Enfin, la Hongrie garde une dent contre notre pays, à qui elle reproche toujours la " trahison " du traité de Trianon. En dépit des moyens importants dont nous disposons dans ce pays (ils sont en effet largement supérieurs, par habitant, à l'ensemble des autres pays visités, grâce à l'apport de la fondation " Initiatives France Hongrie "), les relations franco-hongroises demeurent quelque peu entachées par ce " péché originel ".

La République tchèque constitue un partenaire important et fiable pour la France, qui n'appelle pas des commentaires importants. On rappellera cependant que les liens économiques et commerciaux entre les deux pays se sont considérablement renforcés, la France devenant le principal partenaire de la République tchèque parmi les pays non-limitrophes.

Enfin, je veux insister quelque peu sur les trois " micro-Etats " que constituent la Slovénie, l'Estonie et Chypre, entre lesquels des points communs peuvent être décelés :

- d'abord, ce sont des pays qui n'ont pas, comme les pays d'Europe centrale et orientale, subi la même tutelle et le même isolement ;

- ensuite, ce sont des pays qui ont, de par leur histoire et leur situation géographique, des liens privilégiés avec des pays voisins. C'est de toute évidence le cas pour Chypre, qui demeure fortement liée à la Grèce. Mais c'est aussi, bien que dans un autre contexte, le cas de l'Estonie, dont les liens économiques et culturels sont très forts avec la Finlande, et de la Slovénie, qui est aux confins de l'influence italienne et, surtout, autrichienne ;

- enfin, ces trois pays satisfont, pour l'essentiel, aux critères économiques pour l'adhésion, et apparaissent, sur la plan technique, comme les mieux placés dans la course à l'adhésion.

La cas de Chypre est particulier. D'abord, parce que l'appartenance de Chypre à l'espace européen est, à mon sens, contestable. Ensuite, parce que ce pays est divisé en deux Etats, dont l'un n'est pas reconnu par la communauté internationale. De plus, la disparité de développement entre les deux parties de l'île est considérable, puisque le PIB par habitant de la partie turque est quatre fois inférieur à celui du reste de l'île. Enfin, parce que la richesse de Chypre (c'est le plus riche des pays candidats) est fondée sur des ressources qui seront largement remises en cause avec l'adhésion à l'Union européenne. Les principales ressources de l'île sont en effet issues des placements financiers " offshore ", l'île ayant bénéficié de la délocalisation d'une partie des activités financières basées à Beyrouth avant la guerre civile au Liban, et de l'affrètement de navires sous ce qu'il convient d'appeler un pavillon de complaisance. Avec l'adhésion de Chypre, ces deux régimes seront remis en cause, et Chypre y perdra vraisemblablement beaucoup. Les motivations qui conduisent Chypre à souhaiter adhérer à l'Union européenne sont donc autres. Alors que, pour la plupart des pays candidats, la recherche de sécurité est matérialisée par l'OTAN, ce n'est pas le cas pour Chypre, dès lors que la Turquie participe à cette structure. L'Union européenne est donc perçue avant tout comme une garantie de sécurité. Pour les autorités chypriotes, l'adhésion à l'Union européenne doit constituer une incitation forte à la réunification de l'île. Elles considèrent que, si Chypre adhère à l'Union, la partie turque de l'île sera incitée à en faire de même. Or, le seul moyen pour elle passera par la réunification de l'île. Dans cette conception, l'adhésion à l'Union européenne est donc quelque peu " instrumentalisée " au profit de la politique intérieure de l'île.

Malheureusement, l'adhésion de Chypre à l'Union constitue un point non négociable pour la Grèce, et risque, de ce fait, de constituer un facteur de blocage du processus d'adhésion des pays candidats.

S'agissant de l'Estonie, c'est un petit pays qui réussit bien sur le plan économique, grâce notamment aux investissements très importants mis en oeuvre par la Finlande. Les liens qui rapprochent l'Estonie et la Finlande apparaissent d'ailleurs à bien des égards plus denses que ceux qui unissent les trois Etats baltes.

A l'instar de la Lettonie et de la Lituanie, j'ai été surpris de l'importance de l'influence américaine, en particulier dans les secteurs de la politique étrangère et de la défense. Dans ces deux secteurs, de nombreuses personnes originaires des pays baltes, nées aux Etats-Unis et revenues après l'indépendance de leur pays, occupent en effet des postes de responsabilité.

Enfin, la Slovénie est l'un des pays les plus stables et les plus prospère dans une région particulièrement sensible, où la France est particulièrement bien implantée. Les attentes vis-à-vis de l'Europe y sont mesurées, et la sérénité est de mise.

Ces deux pays sont ceux qui semblent poser le moins de problèmes, tant sur le plan technique que politique. Leur position consiste d'ailleurs à dire que leur entrée dans l'Union ne va rien changer pour nous, et que nous allons à peine nous en rendre compte.

Pour conclure, je veux souligner à nouveau que nos postes dans les pays candidats à l'Union européenne sont soumis à une tension considérable quant à leur budget d'intervention en matière culturelle. A mon sens, il convient de mettre fin à cette hémorragie, qui oblige les services culturels à rechercher de manière systématique des partenariats pour la mise en oeuvre de leurs actions. Or, si la France ne paraît, dans aucun des pays candidats, constituer l'interlocuteur privilégié, elle a des atouts à faire valoir. D'abord, parce qu'elle bénéficie d'un capital de sympathie important, notamment auprès de la jeunesse. Ensuite, parce que sa présence économique est importante, notamment dans les secteurs de l'hôtellerie, de la grande distribution et de la banque. Enfin, parce qu'elle est perçue comme un contrepoids nécessaire à l'influence allemande, d'une part, et à l'influence américaine, d'autre part.

La perspective de l'adhésion ne doit pas conduire nos ambassades à se transformer en " courroies de transmission " de l'Union européenne. Ce serait une erreur, dans un ensemble dont le centre de gravité va se déplacer vers l'Est, de ne pas faire valoir nos atouts et notre culture spécifique. Ce n'est en effet qu'en intensifiant nos coopérations bilatérales que nous pourrons développer notre influence politique dans ces pays appelés à nous rejoindre dans la grande maison européenne.

Compte rendu sommaire du débat

M. Aymeri de Montesquiou :

L'Estonie pose quelques problèmes pour son adhésion, notamment du fait de l'absence de droits de douane et d'une grande tolérance fiscale.

M. Paul Masson :

Quel a été l'effet des résultats du Conseil européen de Nice sur l'opinion des pays candidats ?

M. Jacques Chaumont :

Ce sont des pays profondément désabusés vis-à-vis de l'Union européenne. Ils ne croient plus vraiment à l'Europe en raison des trop nombreuses promesses qui leur ont été faites dans le passé. Les Hongrois sont de ce point de vue les plus agressifs. En outre, l'affaire Haider les a également traumatisés dans la mesure où il s'agissait d'un petit pays.

M. Aymeri de Montesquiou :

L'affaire autrichienne a été ressentie comme une ingérence dans leurs affaires intérieures. Concernant Chypre, l'occupation d'une partie de l'île par la Turquie ne devrait-elle pas conduire à une fin de non-recevoir pour la candidature turque ? Par ailleurs, pour apprécier avec plus d'exactitude la position de la France dans ces pays, il faut non seulement tenir compte des parts de marché, mais aussi du montant des investissements effectués par chaque pays. S'agissant de la baisse des crédits culturels du ministère des Affaires étrangères, je considère que c'est une décision dramatique, dont les conséquences sont incalculables ; j'ai d'ailleurs eu l'occasion de m'en expliquer en séance publique dans le cadre de la discussion budgétaire.

M. Jacques Oudin :

Les pays candidats s'intéressent à l'Europe surtout pour des raisons économiques. Il y a deux aspects de l'élargissement qui mériteraient, de mon point de vue, d'être mieux appréhendés. Le premier tient aux évolutions démographiques en Europe : que savons-nous des besoins futurs en main-d'oeuvre en Occident ; quels sont les choix auxquels nous sommes confrontés ? Le second concerne les équipements de transports pour l'intégration des pays candidats : routes, chemins de fer, voies navigables, cabotage maritime. Quelle est la stratégie de l'Union européenne en la matière ? Quelles sont les réflexions engagées ?

M. Jacques Chaumont :

La position exprimée par M. Aymeri de Montesquiou s'agissant de la question de Chypre correspond à celle exprimée par le président de la République le 12 mars 1998. Celui-ci avait en effet indiqué que  " l'Union européenne n'a pas vocation à prendre un morceau de Chypre et à intégrer ainsi des problèmes, des conflits qui ne sont pas les siens. (...) S'il apparaissait clairement que l'on ne peut pas négocier avec l'ensemble de Chypre, alors il faudrait certainement en tirer les conséquences et attendre un peu plus longtemps qu'on puisse avoir une négociation normale avec un pays entier. "

Je peux indiquer par ailleurs à M. Paul Masson que les opinions des pays candidats ne nourrissent guère d'illusions majeures quant aux avancées du sommet de Nice, alors que leurs autorités sont elles-mêmes de plus en plus désabusées vis-à-vis de l'Union européenne.


Justice et affaires intérieures

 

Communication de M. Paul Masson sur la lutte contre la criminalité organisée

La Commission anti-mafia du parlement italien a réuni à Rome, les 2 et 3 novembre 2000, un séminaire d'études sur le thème de la construction de l'espace juridique européen contre le crime organisé. Ce séminaire s'inscrivait dans le cadre de la préparation de la Conférence de l'Organisation des Nations Unies sur le crime organisé transnational, qui s'est tenue à Palerme du 11 au 15 décembre 2000. A la demande du Président du Sénat, j'ai représenté notre assemblée tandis que notre collègue député François Colcombet représentait l'Assemblée nationale.

Cette communication m'offre l'opportunité d'évoquer, outre le séminaire de la Chambre des députés italienne et la convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée qui sera bientôt soumise à la ratification du Parlement français, une récente communication de la Commission européenne sur le même sujet.

1. Le séminaire de la commission anti-mafia du Parlement italien

Les participants comprenaient les membres de la commission anti-mafia du Parlement italien - députés et sénateurs -, des parlementaires nationaux (français, britanniques et espagnols), des députés européens et des personnalités invitées, comme M. Piero Luigi Vigna, procureur italien, directeur de la lutte anti-mafia, ou M. Joaquim Geraldes Pinto, chef d'unité à l'Office de lutte anti-fraude (OLAF) de la Commission européenne.

Le séminaire a largement mis en lumière l'importance du phénomène de la criminalité organisée qui se renforce grâce aux moyens modernes de traitement de l'information. M. Nicola Mancino, président du Sénat italien, a insisté sur la force des organisations criminelles d'Europe centrale et sur les dangers secondaires du réinvestissement des profits blanchis dans l'économie légale. Le président de la commission de la justice du Sénat italien a souligné que 140 millions de personnes dans le monde sont victimes des formes modernes d'esclavage engendrées par le crime organisé.

M. Piero Luigi Vigna, chef de la direction anti-mafia, a décrit l'impact des innovations technologiques qui rendent plus opaques les transactions financières. C'est pourquoi l'essentiel de l'effort de coopération internationale doit porter sur l'élimination des zones franches ou des zones de moindre pression judiciaire. C'était déjà l'idée de l'espace judiciaire européen avancé par la France en 1977 et qui trouve maintenant sa plus parfaite justification.

Parmi les mesures avancées, M. Enrico Ferri, vice-président du Parlement européen, a mentionné la création d'un registre électronique des sentences judiciaires pénales en Europe, la rationalisation de l'information sur les normes communautaires et le rapprochement des dispositions pénales en matière de blanchiment. M. François Colcombet a évoqué les différents domaines où devrait s'exercer la sagacité des législateurs : sectes, paradis fiscaux, dopage, trafics d'organes, sécurité alimentaire.

J'ai pour ma part insisté sur la réflexion qu'il faut mener en matière de procédures judiciaires compte tenu, d'une part, de l'efficacité nouvelle des outils de la criminalité internationale et, d'autre part, de la relative inefficacité des pouvoirs publics. C'est cette relative inefficacité des pouvoirs publics qui explique ainsi le sentiment de malaise des populations face au monde de la politique. Il me semble qu'un engagement plus concret des parlements nationaux sur ce terrain est nécessaire, afin, entre autres, de permettre dans le cadre d'accords bilatéraux, le rapprochement des fonctionnaires de terrain (juges, policiers, douaniers, gendarmes, autorités de contrôle bancaires, etc....).

Une sénatrice italienne de la commission anti-mafia, Mme Tana de Zulueta, a soutenu mon point de vue quant à l'utilité d'une coopération législative bilatérale, comme celle engagée par les États-Unis avec l'Italie pour la protection des femmes victimes de la prostitution. Les protocoles qui seront annexés à la convention de l'ONU portent d'ailleurs sur la lutte contre la traite des êtres humains sous toutes ses formes, y compris celle qui est en relation avec l'immigration clandestine.

Notre collègue de la Chambre des communes a été le plus eurosceptique des intervenants, soulignant combien les organisations criminelles se jouent des réglementations existantes. Il a donné quelques exemples éclairants. Ainsi la moitié des crimes commis contre la propriété au Royaume-Uni sont en relation avec la consommation de stupéfiants. Une cigarette sur trois vendue en Grande-Bretagne est une cigarette de contrebande. Les principaux problèmes qu'a relevés ce parlementaire à l'occasion d'une mission en Europe tiennent à l'immigration clandestine (20 % des clandestins qui sont arrêtés en Allemagne le sont sur la seule frontière tchèque). Cette situation s'explique essentiellement par l'hétérogénéité des approches entre les pays européens (l'Allemagne considère notamment que les accords bilatéraux en matière d'asile étaient plus efficaces que la convention de Dublin) et par l'insuffisance des échanges d'information sur les équipements et les méthodes.

Cette investigation du Parlement britannique confirme l'importance des coopérations bilatérales en Europe. D'ailleurs les parlementaires espagnols, qui se sont pourtant prononcés hardiment en faveur d'une politique unifiée européenne dans la ligne du Conseil de Tampere et du traité d'Amsterdam, n'en ont pas moins souligné l'importance de la coopération bilatérale, à l'image de l'accord d'extradition signée en juillet 2000 entre l'Espagne et l'Italie pour les mafieux italiens réfugiés en Espagne.

Le représentant de l'OLAF a indiqué de son côté que les fraudes au budget communautaire entraînent pour l'Union européenne des pertes de ressources annuelles de l'ordre d'un milliard d'euros par an et qu'il s'agit d'un des trafics les plus gratifiants et les moins risqués à l'heure actuelle. A titre d'exemple, le trafic de cigarettes rapporte environ un million d'euros par voyage et par camion de dix tonnes. Une première affaire d'importance traitée par l'OLAF et qui portait sur 150 tonnes de cigarettes, a montré la complexité des réseaux qui, en l'espèce, avaient impliqué des groupes d'Afrique du Sud, d'Allemagne, des Pays-Bas et de l'Irlande du Nord.

Plus récemment, à la suite d'un accord de coopération passé en 1999 entre l'OLAF et la direction anti-mafia italienne, le démantèlement d'une organisation mondiale de contrebande de cigarettes a conduit à l'inculpation et à l'incarcération du président du tribunal pénal de Lugano. A la suite de cette affaire, la Commission européenne vient d'ailleurs d'introduire une instance judiciaire devant un tribunal pénal de New York contre les sociétés Philip Morris et RJ Reynolds pour leur " implication présumée dans la contrebande de cigarettes dans l'Union européenne ". La plainte s'appuie sur le constat d'une entreprise sophistiquée de contrebande à l'échelle mondiale qui a entraîné des milliards d'euros de pertes de droits de douane pour l'Union européenne.

Au-delà de ces constats pessimistes, mais aussi de certaines résistances, d'autres ont évoqué la nécessité de mettre en place un " parquet européen " dans la ligne d'Eurojust. La Commission avait d'ailleurs déposé dans le cadre de la dernière Conférence intergouvernementale une proposition dans ce sens. Plusieurs intervenants ont clairement souligné l'inconvénient du fonctionnement actuel d'Europol, largement asphyxié par le déluge d'informations en provenance des unités nationales, et sans réelle prise sur les enquêtes judiciaires en cours.

En tout état de cause, il est apparu nettement au cours de ce séminaire que les deux points faibles actuels du dispositif de lutte contre la criminalité organisée en Europe résultent du système judiciaire lui-même, faute, d'une part, d'incriminations communes, et, d'autre part, d'un outil d'enquête pouvant s'appuyer plus efficacement sur les moyens policiers nationaux - et maintenant européens.

En définitive, ce séminaire de la Commission anti-mafia du Parlement italien confirme l'observation traditionnelle selon laquelle la sécurité publique requiert à la fois l'action de la police au quotidien et la coopération intergouvernementale la plus large possible, surtout à l'ère de la mondialisation et d'Internet. Il a démontré en particulier l'importance des coopérations policières bilatérales qui n'excluent pas, naturellement, toute action dans un cadre multilatéral ; elle renforce cependant l'opinion selon laquelle on ne peut tout attendre d'un cadre multilatéral, fût-il européen, pour lutter contre la grande criminalité transnationale.

2. La convention des Nations Unies contre le crime organisé transnational


C'est sans doute au vu de ce constat que certains protagonistes de la convention de l'ONU - en particulier européens - ont souhaité agir à un niveau mondial, contournant les lenteurs de mise en place d'un espace judiciaire européen qui est évoqué depuis 1977. La création récente sous l'égide de l'ONU à Turin d'un " Institut de recherche des Nations Unies sur le crime interrégional et la justice " (UNICRI) semble le laisser supposer. La réunion, dans le courant de l'année prochaine, à Vienne, d'un nouveau séminaire d'évaluation dans le cadre de la convention de l'ONU le confirmera sans doute.

Les propos de la ministre française de la Justice vont d'ailleurs dans le sens de cette interprétation qui a estimé, à Palerme, que " tout le monde est maintenant convaincu que les pays, et même les groupes comme l'Europe, ne peuvent pas lutter seuls... Nous allons construire un système de confiance mutuelle qui nous permettra de surmonter les obstacles les plus durs en matière de coopération internationale, comme par exemple le secret bancaire. " Il est à ce propos surprenant de constater l'apologie faite par certains d'un traité qui a été négocié selon la règle du consensus avec 180 pays alors que le même système à quinze ou vingt pays serait marqué du sceau de l'impuissance.

La convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée prévoit une harmonisation des législations nationales et un renforcement de la coopération internationale pour lutter contre les mafias mondiales. Elle fait notamment de la participation à un groupe criminel organisé, du blanchiment ou de la corruption, des crimes universels. Elle engage les États à prendre des mesures concrètes comme la levée du secret bancaire ou l'accélération des procédures d'extradition.

La convention, " pierre angulaire dans la lutte en faveur d'un Etat de droit ", selon le secrétaire général des Nations Unies, harmonise notamment les définitions concernant :

- la participation à un groupe criminel organisé ;

- l'incrimination du blanchiment du produit du crime et les mesures de lutte correspondantes ;

- la corruption ;

- la confiscation et la saisie des produits du crime dans le cadre d'une coopération internationale ;

- les règles d'extradition, de transfert des personnes condamnées, d'entraide judiciaire, d'enquêtes conjointes, de transfert des procédures pénales et de protection des témoins et des victimes ;

- les règles de coopération entre les services des détection et de répression, de collecte, d'échange et d'analyse d'informations sur la nature de la criminalité organisée.

La nature " transnationale " d'un crime sera établie si celui-ci est commis dans plus d'un Etat ; s'il est commis dans un Etat, mais que sa planification et son contrôle ont lieu dans un autre Etat ; s'il est commis dans un Etat, mais a des effets substantiels dans un autre Etat.

La Commission européenne a proposé au Conseil que la Communauté signe cette convention ainsi que ses protocoles annexes sur la lutte contre la traite des personnes (en particulier des femmes et des enfants) et contre le trafic de migrants par terre, air et mer, en tant que telle, à côté des Etats membres. Le Conseil a à cet effet autorisé la Commission à négocier le projet de convention pour les aspects relevant d'une compétence communautaire, la convention prévoyant une possibilité d'adhésion pour une organisation d'intégration économique régionale comme la Communauté européenne.

Le commissaire Antonio Vitorino a indiqué que " Ces protocoles sont d'une grande importance car ils sont les premiers instruments juridiques globaux sur la lutte contre la traite et le trafic des personnes ; ils établiront des normes minimales dans ce domaine, relatives aux définitions, règles sur la prévention, formation, protection des victimes, criminalisation, coopération technique, échanges d'informations et rapatriement... puisque les deux protocoles, en conjonction avec la Convention mère, permettent de conclure des accords bilatéraux ou multilatéraux de mise en oeuvre, il y aura la possibilité, dès que ces protocoles entreront en vigueur, d'une coopération future entre l'Union Européenne et des pays tiers ou groupes de pays tels que la Chine ou les pays de l'Atlantique nord. "

La convention, qui a été adoptée par la dernière Assemblée générale de l'ONU, a été élaborée sous l'égide du Bureau des Nations Unies pour le contrôle des drogues et la prévention du crime (UNDCP) qui a son siège à Vienne. Les pays de l'Organisation des Nations Unies ont jusqu'au 12 décembre 2002 pour signer la convention et ses deux protocoles annexes. 154 délégations étaient présentes à Palerme, parmi lesquelles 93 se sont engagées en faveur de son adoption, même si un certain nombre n'ont pas l'intention de signer les protocoles additionnels contre le trafic des êtres humains et le trafic d'immigrés, comme le Maroc ou la Colombie. Pour entrer en vigueur la convention requiert la ratification par les parlements d'au moins quarante Etats.

3. La communication de la Commission européenne sur la prévention de la criminalité dans l'Union européenne

Cependant, une toute récente communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen accompagnée d'une proposition de décision du Conseil pour la mise en place d'un programme budgétaire européen en date du 29 novembre 2000 - nous venons d'en être saisis dans le cadre de l'article 88-4 (E 1632) -, nous précise que " la lutte contre la criminalité organisée est le domaine où l'action de l'Union a été la plus développée ".

En effet, dès 1996, une conférence tenue à Stockholm avait examiné la prévention des crimes liés à l'intégration économique européenne et à la prévention de la criminalité liée à l'exclusion sociale. Plusieurs séminaires avaient suivi à Bruxelles en 1996, à Nordwijk (Pays-Bas) en 1997, et à Londres en 1998. Une des recommandations de ces séminaires concernaient le développement des échanges de savoir-faire et d'expériences nationales en matière de lutte contre le crime transnational.

En 1997, le Conseil européen d'Amsterdam avait adopté un plan d'action contre la criminalité organisée, plan d'action qui devait s'inscrire dans le cadre des nouveaux outils juridiques que le traité d'Amsterdam confiait à l'Union en la matière, grâce à l'article 29 du traité qui fait de la prévention de la criminalité organisée une des politiques de l'Union concourant à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.

Pour sa part, le Conseil de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 a consacré deux de ses conclusions à la lutte contre la criminalité, appelant au développement " de programmes nationaux de prévention de la criminalité, à l'échange des meilleurs pratiques, au renforcement du réseau des autorités nationales compétentes, à la coopération entre les organismes nationaux spécialisés dans ce domaine et à la mise en place d'un programme qui serait financé par la Communauté ". Relevons en outre que, le 29 mars 2000, le Conseil a adopté " une nouvelle stratégie pour le début du nouveau millénaire " et que, les 4 et 5 mai 2000, une conférence ministérielle a également été organisée sous présidence portugaise à Praia da Falésia afin de lancer une réflexion sur l'utilisation des possibilités offertes par le traité d'Amsterdam et sur la mise en oeuvre des conclusions du Conseil européen de Tampere.

Ce programme " d'encouragement, d'échanges, de formation et de coopération dans le domaine de la prévention de la criminalité ", demandé par le Conseil européen à Tampere en octobre 1999, est décrit par la communication de la Commission du 29 novembre 2000. Baptisé " Hippokrates ", il permettrait, dans le cadre d'une enveloppe financière dotée de deux millions d'euros pour la période 2001-2002, de subventionner jusqu'à 70 % des actions présentées par des Etats membres et jusqu'à 100 % des actions spécifiques portant sur des aspects prioritaires d'intérêt européen, c'est-à-dire s'inscrivant notamment dans le cadre de la résolution du Conseil de décembre 1998 sur la prévention du crime.

La Commission souhaite également créer un " Forum européen pour la prévention du crime organisé ", qui prolongerait l'initiative prise par la présidence française et la Suède en faveur d'un réseau européen de prévention centré sur la délinquance urbaine, juvénile et liée à la drogue. " Touchant des domaines extrêmement variés, trafic de biens licites et illicites, cybercriminalité, corruption, criminalité financière, criminalité environnementale, ou encore rôle de certaines professions clés, la prévention du crime organisé et de la criminalité économique exige que le Forum puisse se réunir en formations diverses et adaptées aux thèmes traités, et le cas échéant créer des groupes de travail spécialisés. "

Nous ne pouvons naturellement qu'être favorables aux échanges d'expériences entre spécialistes européens de la lutte contre les mafias, le programme étant d'ailleurs ouvert aux pays candidats. L'idée semble particulièrement louable, mais il faudrait sans doute veiller à éviter une dispersion des initiatives, compte tenu de l'ampleur de sujets concernés, alors que se mettent également en place un réseau européen des écoles de police, une réunion des chefs de police nationaux, Eurojust, et qu'existent déjà Schengen, Europol, l'observatoire européen des drogues et des toxicomanies, l'observatoire européen des phénomènes racistes et antisémites, le programme JAI (Justice et affaires intérieures) de préadhésion, le groupe multidisciplinaire du Conseil sur la criminalité organisée.

D'ailleurs, le rapport d'évaluation, rédigé en mars 2000 par un consultant externe, à la demande de la Commission, des actions communes dans le domaine de la justice et de la police sur des programme Grotius, Oisin, Stop, Sherlock, Odysseus, Falcone, montrait les limites de ces différents programmes, soit en termes de " liens avec un suivi opérationnel ", soit en termes " d'inadéquation financière ". Le rapport suggérait une amélioration du processus de sélection des programmes basée sur la transparence et la responsabilité, l'amélioration des procédures de mise en oeuvre, une baisse des frais généraux de certains programmes qui ont représenté jusqu'à 20 % du montant total des dépenses.

Quels seront les résultats concrets de ce nouveau programme ? Quelle plus-value pourra-t-il apporter aux précédentes initiatives européennes ? La liste est déjà longue de moyens dont se sont dotées les autorités européennes sans résultats réellement visibles pour l'opinion, comme la directive du 10 juin 1991 sur la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux, le Livre vert du 15 octobre 1998 sur la lutte contre la contrefaçon et le piratage dans le Marché intérieur, le " cadre d'action pour un développement urbain durable dans l'Union européenne " du 28 octobre 1998, le nouveau règlement de 1999 des fonds structurels sur les zones urbaines en difficulté, le plan d'action de l'Union européenne (2000-2004) contre les drogues, le plan de lutte contre l'exclusion sociale arrêté par le Conseil de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, les dispositions du programme PHARE " multi-bénéficiaire " contre la drogue etc.

On ressent à l'évidence un sentiment d'impuissance devant ces initiatives brouillonnes qui font penser à une sorte de fuite en avant, face à un phénomène qui échappe de plus en plus aux autorités publiques et alors que, comme le souligne la communication de la Commission elle-même, " tous les Etats membres de l'Union sont confrontés depuis deux décennies à une criminalité qui s'est considérablement diversifiée et qui demeure à un niveau préoccupant... La globalisation et l'ouverture des marchés des biens, des services et des capitaux ont été des facteurs de croissance sans précédent en Europe, mais ils ont pu également faciliter une expansion de la criminalité transfrontalière ".

Sous réserve de ces observations générales et compte tenu cependant de l'utilité des actions de coopération policière en Europe, je propose à la délégation de ne pas intervenir davantage sur ce nouveau programme communautaire de lutte contre la criminalité organisée
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Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

A-t-on fait état pendant le séminaire des trafics qui ont lieu à partir des Balkans ? J'ai eu l'occasion, lors de mon déplacement à Sarajevo, d'en être informé par les gendarmes français de la KFOR. La question est très sérieuse, notamment en matière d'immigration clandestine.

M. Paul Masson :

Effectivement, les Balkans sont une zone à risque. Je me suis moi-même rendu dans les Pouilles à Bari et j'ai vu les vedettes rapides, saisies par la Guardia di Finanzia, qui servent au trafic de cigarettes en provenance du Montenegro. L'Albanie est concernée pour l'immigration clandestine.

M. Jacques Oudin :

J'ai pu constater aux Etats-Unis, où les mesures d'immigration sont sévères, que ce pays, malgré la rigueur de sa politique, ne peut enrayer la pression migratoire ; les Etats du Sud en particulier sont maintenant devenus hispanophones. Je me pose donc la question de savoir si nous pouvons réellement maîtriser ce problème, alors même que nous manquons par ailleurs de main-d'oeuvre.

M. Paul Masson :

C'est une question qui recouvrent plusieurs aspects. Jusqu'à présent, l'immigration a plutôt été traitée sous l'angle juridique et doctrinal, comme par exemple avec l'asile, le regroupement familial, l'immigration illégale. Mais les aspects démographiques et économiques, qui sont éminemment politiques, n'ont pas réellement été abordés dans le cadre européen. On a le sentiment que l'Europe s'apprête à subir le problème, plutôt qu'à le maîtriser. Or il me semble qu'il vaut mieux que ce soit les Etats qui organisent l'immigration, plutôt que les mafias. Une politique des quotas, par exemple, me semblerait préférable à la pression incontrôlée de l'immigration clandestine.

M. Hubert Haenel :

Nous pourrions sans doute sur ce sujet important auditionner un spécialiste des questions démographiques avant d'examiner la récente communication de la Commission européenne sur l'immigration.

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A l'issue de cette communication, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur le texte E 1632.