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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du jeudi 17 février 2005



Economie, finances et fiscalité


Marché intérieur

Proposition de directive relative aux services
dans le marché intérieur (texte E 2520)

Communication du groupe de travail présidé par Denis Badré
et composé de Robert Bret, Marie-Thérèse Hermange
et Serge Lagauche

M. Hubert Haenel :

Le 13 janvier 2004, la Commission européenne a présenté une proposition de directive sur les services dans le marché intérieur. Ce texte a été soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de notre Constitution à la fin du mois de février. Un premier examen de ce texte m'a permis de constater son importance : la proposition de directive couvre l'ensemble des services économiques, et comprend des dispositions qui concernent aussi bien les affaires économiques, que les affaires culturelles, les affaires sociales ou encore la justice. Mais il paraissait difficile d'entamer l'étude d'un dossier aussi complexe quelques mois avant le renouvellement triennal du Sénat.

Dès après le renouvellement sénatorial, j'ai donc souhaité qu'un groupe de travail, couvrant l'ensemble des sensibilités politiques, se constitue au sein de la délégation. Ceci plusieurs mois avant que la presse ne s'empare de ce sujet et en fasse un thème d'actualité. Ce groupe de travail, animé par Denis Badré, est composé de nos collègues Robert Bret, Marie-Thérèse Hermange et Serge Lagauche. Il a procédé à de nombreuses auditions (fonctionnaires des ministères de l'économie et des finances, de la justice, de l'emploi et des affaires sociales, représentants de professions juridiques, du secteur de la culture et de l'audiovisuel) et il s'est rendu à Bruxelles pour rencontrer notre représentation permanente, mais aussi les représentants des syndicats et des entreprises, les parlementaires européens et bien sûr la Commission européenne. C'est à la suite de cette analyse approfondie que le groupe de travail est désormais en mesure de nous livrer ses observations.

M. Denis Badré :

Avant toute chose, je veux féliciter notre Président d'avoir pris l'initiative de créer un groupe de travail pluraliste sur cette proposition de directive, ce qui marque le caractère original de la démarche de notre délégation. Il faut que, sur des sujets européens majeurs, les parlementaires français soient capables d'adopter des positions communes, comme le font déjà très bien les parlementaires britanniques. Il était également important de rencontrer les parlementaires européens, qui ne se sont pas encore prononcés sur la proposition de directive.

Cette proposition comporte deux volets : l'un relatif à la liberté d'établissement et l'autre relatif à la prestation transfrontalière de services. Tous les services économiques sont concernés, y compris les services économiques d'intérêt général comme la santé, mais aussi des domaines comme l'audiovisuel ou la culture. Sont en revanche exclus certains secteurs déjà fortement harmonisés comme les services financiers, les communications électroniques ou encore les transports, et l'essentiel du domaine fiscal.

La proposition de directive concerne donc, sauf quelques exceptions, l'ensemble des services économiques, qui représentent plus de la moitié du PIB de l'Union et 70 % des emplois, mais seulement 20 % des échanges. La Commission souhaite en effet réaliser un véritable marché intérieur des services, sur le modèle du marché intérieur des marchandises.

Pour réaliser cet objectif, elle propose d'appliquer le principe du pays d'origine, c'est-à-dire de mettre fin à l'harmonisation et que chaque prestataire de service ne soit plus soumis qu'à son droit national, y compris lorsqu'il se rend temporairement à l'étranger. La Commission propose cependant vingt-neuf dérogations à ce principe, qui sont mentionnées dans notre rapport écrit. Ainsi, tous les secteurs pour lesquels elle estime qu'une harmonisation n'est pas possible seraient inclus dans une sorte de « voiture-balai », c'est-à-dire qu'ils seraient traités sans distinction et sans perspective d'harmonisation. Il me semble que la démarche en elle-même ne peut être acceptée.

Tout en notant les aspects positifs de la proposition de directive en matière de simplification, notre rapport souligne les nombreux inconvénients posés par le principe du pays d'origine. Le premier problème tient à l'inclusion du droit pénal, qui serait contraire à certains principes à valeur constitutionnelle. Le second tient aux difficultés d'articulation du principe du pays d'origine avec les règles du droit international privé, les conventions dites « Rome I » et « Rome II » sur les litiges contractuels et extracontractuels, qui définissent souvent la loi du lieu du dommage comme loi applicable. Il existe enfin des difficultés d'articulation avec les textes communautaires existants, comme la directive sur les qualifications professionnelles et la remise en cause de la déclaration préalable au détachement des travailleurs.

Concrètement, le risque est grand que le principe du pays d'origine n'aboutisse à un « dumping » juridique et que certaines entreprises choisissent de s'installer dans des États membres où la législation et la réglementation seraient « moins disantes ». Il me semble qu'il conviendrait au contraire de partager l'exigence et de s'interroger sur le degré d'intégration que nous souhaitons pour l'Europe. Il faut continuer à travailler sur les conditions d'établissement, les qualifications professionnelles et d'autres domaines transversaux et proposer des directives sectorielles qui tiennent compte des spécificités de chaque secteur. Pour ce qui concerne les services publics, je souligne que ce ne sont pas seulement les services économiques qui sont concernés, mais aussi les services publics régaliens, comme le service public de la justice.

Nous avons en effet pu constater que de nombreux secteurs souhaitaient être exclus de la proposition de directive et du principe du pays d'origine, notamment les secteurs de la santé et du domaine social, la culture et l'audiovisuel, les jeux d'argent ou encore les professions juridiques réglementées. Pour prendre ce dernier exemple, il m'est apparu évident que la France n'a pas la même conception de la justice que d'autres États de l'Union, comme la Grande-Bretagne. C'est ainsi que nous traitons en amont de l'audience certaines activités pourtant indissociables du bon déroulement du procès, comme les constats d'huissiers ou les expertises, alors que d'autres pays intègrent ces éléments à l'audience elle-même. Il ne faudrait pas qu'une proposition de directive concernant le marché intérieur des services puisse remettre en cause notre organisation judiciaire. Il en est de même dans le secteur médico-social, qui obéit à des règles spécifiques.

J'en viens donc aux conclusions du groupe de travail. Nous considérons en premier lieu que l'objectif de réaliser le marché intérieur des services est bon, mais nous nous opposons au choix du principe du pays d'origine, même si, pour le moment, une majorité d'États membres de l'Union s'est montrée plutôt favorable à ce principe. Nous souhaitons que la Commission européenne présente une analyse, secteur par secteur, des obstacles à la libre circulation des services et des directives sectorielles. Il faut enfin que les propositions de la Commission européenne fassent l'objet d'une vraie étude d'impact par les services du ministère de l'économie et des finances.

En conclusion, je souhaite que l'Europe poursuive trois objectifs  : développer sa compétitivité et réussir l'objectif du Conseil européen de Lisbonne, réussir l'élargissement en évitant de faire du « dumping » juridique, enfin faire l'Europe des citoyens c'est-à-dire mieux les associer à la construction européenne. Il me semble que la proposition de directive ne répond à aucun de ces trois objectifs.

M. Serge Lagauche :

Je partage les déclarations de notre collègue Denis Badré, sur une proposition de directive extrêmement complexe. Je souhaite toutefois préciser que les conclusions du groupe de travail, qui serviront à alimenter le débat, ne doivent pas préjuger des positions qui seront prises par les groupes politiques, et vous savez que mon groupe a déposé une proposition de résolution sur ce texte.

M. Robert Bret :

Je suis également en accord avec le résumé de nos travaux présenté par Denis Badré. Je souligne que ce rapport a demandé un travail approfondi depuis le mois de décembre dernier, que les quatre membres du groupe de travail s'y sont investis dans une approche plurielle et qu'il ne faudrait pas que ce travail reste formel.

Je précise que je n'ai pas participé au groupe de travail avec un mandat de mon groupe. L'essentiel me semble que, comme cela a été dit lors du débat sur la révision constitutionnelle préalable au référendum sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe, la délégation joue pleinement son rôle sur ces sujets qui sont d'un intérêt majeur. Il conviendra donc de suivre de manière précise les suites données à ce rapport.

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Je souscris également à la présentation faite par Denis Badré. Je souhaiterais ajouter quelques observations.

Tout d'abord, quand j'ai pris connaissance de la proposition de directive, j'ai été très rapidement hostile au principe du pays d'origine. Cependant, il m'apparaît également qu'une politique européenne des services est une nécessité pour notre continent. Toute la question est de savoir quel équilibre trouver entre harmonisation et reconnaissance mutuelle, sachant que l'harmonisation signifie aussi un « lissage » des différences nationales, qui peut ne pas être souhaitable. L'application, ou non, du principe du pays d'origine sera, en tout état de cause, une décision fondamentale pour l'avenir de l'Union, et pas seulement pour le secteur des services.

Ensuite, du point de vue de la méthode, je souligne que la proposition de directive a été précédée d'une longue phase de préparation, et notamment d'une commande du Conseil européen. Les parlementaires nationaux auraient intérêt à se saisir de ces sujets le plus en amont possible, peut-être même avant que les propositions de la Commission ne soient arrêtées.

Enfin, j'ai apprécié la méthode pluraliste du groupe de travail qui, me semble-t-il, a conduit à un bon rapport de synthèse. Au Parlement européen, le rapporteur d'un texte doit se rapprocher du rapporteur fictif, qui vient de l'autre groupe prépondérant, et tenter de dégager des compromis ; c'est la démarche qui me semble la plus efficace.

 

Compte rendu sommaire du débat

Mme Catherine Tasca :

Je retiens de ce rapport plusieurs éléments positifs. Tout d'abord, il fait une critique assez sévère de l'état actuel de la proposition de directive, et il me semble que c'était nécessaire. Ensuite, il mentionne à plusieurs reprises les services d'intérêt général. On voit bien qu'il n'est pas possible de distinguer ce sujet de celui de la proposition de directive sur les services. Il me semble donc que le rapport gagnerait à suggérer que les propositions de la Commission sur les services d'intérêt général progressent parallèlement, et même plus vite que ses travaux sur la libéralisation du marché des services. Ce thème a d'autant plus d'importance que les divergences d'appréciations nationales sont fortes.

M. Pierre Fauchon :

Je regrette que l'on traite d'une question aussi complexe dans une réunion tardive, alors même que j'ai des objections à faire valoir sur les conclusions du groupe de travail quant au rejet du principe du pays d'origine. J'ai dirigé pendant plusieurs années l'Institut national de la Consommation, et je connais bien ces sujets. L'arrêt « Cassis de Dijon » de la Cour de Justice a permis de créer le marché intérieur des biens, en jugeant que, quel que soit le lieu de production d'un bien, il est supposé remplir les critères exigés pour sa commercialisation dans toute l'Union. Je reconnais que, pour les services, le sujet est beaucoup plus compliqué, et que la proposition de directive fait peut-être une application brutale du principe du pays d'origine, mais c'est un débat que l'on ne peut évacuer trop rapidement.

M. Yann Gaillard :

La proposition de directive est effectivement complexe, et je trouve le rapport du groupe de travail intéressant, mais j'aimerais qu'il se traduise par des recommandations précises, par exemple sous la forme d'une proposition de résolution.

M. Jacques Blanc :

Je félicite nos collègues pour leurs travaux, qu'ils ont débuté bien avant que l'opinion publique s'empare de ce sujet. Je ferai simplement quelques observations. Vous dites que le principe du pays d'origine n'est pas la solution, mais il me semble qu'il faudrait mettre l'accent sur la question de la formation des prestataires, qui est un élément majeur ; la santé, par exemple, exige des professionnels qualifiés. La question de la rémunération est également très importante ; à cet égard, le principe du pays d'origine n'est pas acceptable en l'état, en raison des distorsions de concurrence. Le rapport de notre délégation suscitera des réactions, mais le débat sur ce thème sera sans aucun doute très long. Enfin, ce travail doit nous inciter à dialoguer avec les autres parlements de l'Union sur ce sujet et, pour les domaines qui le concerne, avec le Comité des régions.

M. Jean Bizet :

Je salue l'excellent travail effectué par nos collègues, et je l'utiliserai évidemment pour le rapport que je préparerai au nom de la commission des Affaires économiques, sur les propositions de résolution qui ont été déjà déposées sur ce texte. Dès lors que le marché des services représente 70 % des emplois dans l'Union, il n'est pas possible de traiter des délocalisations sans aborder ce dossier. Dans le cadre du suivi de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), j'ai pu me rendre compte combien l'agriculture, qui ne représente que 10 % des échanges internationaux, mobilise les discussions, au point de faire disparaître des champs entiers de négociation, notamment dans le domaine des services. Ce sujet est également lié à la stratégie de Lisbonne, et il est incontestable que la France a un savoir-faire en matière de services. En première analyse, les propositions du groupe de travail me conviennent parfaitement : il faut une approche sectorielle, avec plusieurs directives, et une vraie réflexion sur les services publics en Europe. Enfin, je pense que nos travaux doivent permettre d'informer plus largement les citoyens.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

La vraie question soulevée par cette proposition est de savoir si la méthode de l'harmonisation reste pertinente au niveau européen. Pour ma part, je considère que l'harmonisation est indispensable et qu'elle doit s'appliquer en priorité dans le domaine social et en matière de fiscalité. En effet, il existe encore de profondes divergences entre les différentes législations nationales en matière de droits sociaux, notamment entre les pays du Nord et du Sud de l'Europe, ce qui ne peut que favoriser le « dumping social ». De la même manière, l'absence de véritable harmonisation en matière de fiscalité crée une situation de concurrence fiscale entre les États. Une véritable harmonisation en matière sociale et fiscale est donc indispensable à mes yeux. Ce n'est que de cette manière que l'on pourra réellement réconcilier l'Europe et les citoyens.

M. Denis Badré :

Je suis entièrement d'accord avec vous sur la nécessité d'une harmonisation sociale et fiscale en Europe. Je plaide d'ailleurs depuis de nombreuses années en faveur d'une véritable harmonisation de la fiscalité.

En ce qui concerne le poids des services dans l'économie, il est incontestable que cette part augmente au fil des années. Il faut toutefois prendre garde à bien interpréter ce phénomène. En effet, une part non négligeable de l'augmentation de la part des services dans le PIB découle de la tendance actuelle à externaliser les services de l'activité de production.

En réponse à notre collègue Pierre Fauchon, je voudrais dire qu'il existe une différence majeure entre le principe de la reconnaissance mutuelle et le principe du pays d'origine. Le premier s'applique aux marchandises qui sont produites dans un autre État membre, alors que le second a vocation à s'appliquer aux services qui sont fournis - ou produits - dans l'État de destination. On ne peut donc pas mettre sur le même plan les deux principes. En outre, il ne me paraît pas excessif de dire que le principe du pays d'origine est inacceptable. Face à une question aussi fondamentale que celle du principe du pays d'origine je crois qu'il est de notre responsabilité d'hommes politiques de faire un choix clair qui soit lisible par nos concitoyens.

M. Hubert Haenel :

En conclusion, je tiens à préciser que deux propositions de résolutions ont d'ores et déjà été déposées, l'une par Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste, et l'autre par Jean Bizet. Ces deux propositions de résolution ont été renvoyées à la commission des Affaires économiques. Le rapport d'information de la délégation pour l'Union européenne arrive donc à point nommé pour fournir à tous les sénateurs les éléments de réflexion leur permettant de porter un jugement sur la proposition de directive. Je ne suis pas certain en revanche qu'il serait utile aujourd'hui que la délégation conclue au dépôt d'une proposition de résolution. Cette dernière ne ferait que s'ajouter aux deux propositions existantes.

Avec ce rapport d'information, nous avons agi avant que la commission des Affaires économiques ne se saisisse du dossier. Il me semble judicieux aujourd'hui que nous la laissions examiner la question et arrêter ses conclusions. C'est à ce moment-là qu'il pourra être utile que notre délégation intervienne de nouveau. À cet effet, il suffira que notre délégation exerce les compétences d'une Commission pour avis. Le règlement du Sénat prévoit en effet que, dès lors que le Sénat inscrit à son ordre du jour l'examen d'une proposition de résolution, la délégation pour l'Union européenne peut exercer les compétences attribuées aux Commissions pour avis.

Je vous propose donc que, dès que la Conférence des Présidents aura décidé d'inscrire cette proposition de résolution à l'ordre du jour du Sénat, la délégation exerce les compétences d'une Commission pour avis. Je pense ainsi pouvoir rassurer nos collègues Robert Bret et Yann Gaillard sur les suites qui seront données à nos travaux.

À l'issue de ce débat, la délégation a autorisé la publication du rapport d'information.