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Réunion de la commission des Affaires européennes du mardi 17 février 2009




Politique de coopération

Le partenariat oriental

Communication de M. Jacques Blanc

La Commission européenne a publié le 3 décembre dernier une communication sur le « partenariat oriental ». Ce sont la Pologne et la Suède qui sont à l'origine de ce projet qui vise à renforcer la dimension orientale de la politique européenne de voisinage, et qui participe donc de sa régionalisation, initiée avec la synergie de la mer Noire et l'Union pour la Méditerranée. La Pologne et la Suède ont en effet présenté une proposition commune pour un « partenariat oriental » avec les pays voisins de l'Est au mois de mai 2008. Elles répondaient directement par là-même aux conclusions du Conseil européen de décembre 2007, qui avait recommandé aux futures présidences de l'Union européenne de « développer les dimensions tant orientale que méridionale de la politique de voisinage, dans un cadre bilatéral et multilatéral, sur la base des communications et propositions pertinentes de la Commission ».

Plus fondamentalement, le partenariat oriental se veut le pendant de l'Union pour la Méditerranée pour les voisins de l'Est, dans un souci d'équilibre entre les deux dimensions, méditerranéenne et orientale, de la politique de voisinage. Ce parallélisme, cette égalité dans l'intérêt porté aux deux zones sont symboliquement importants pour des pays comme la Pologne.

Le partenariat oriental constitue l'une des priorités de la présidence tchèque dans le domaine des relations extérieures. En effet, la République tchèque plaide depuis longtemps pour un renforcement de la dimension orientale de la politique de voisinage. Je rappelle que, dès avril 2008, elle avait présenté à ses partenaires de l'Union européenne un non-papier dans lequel elle faisait part de ses réflexions sur l'urgence de renforcer les relations de l'Union avec les voisins de l'Est, et proposait un certain nombre de pistes de réflexion.

Je vais vous présenter le partenariat oriental puis j'insisterai sur quelques points problématiques.

*

I - UN PROJET PHARE DE LA PRÉSIDENCE TCHÈQUE QUI S'ADRESSE À SIX PAYS SANS RÉELLE COHÉRENCE GÉOGRAPHIQUE

1. A qui s'adresse le partenariat oriental ?

Le partenariat oriental s'adresse à six pays de la politique européenne de voisinage : l'Ukraine, la Biélorussie, la Moldavie, et les trois pays du Caucase Sud : la Géorgie, l'Arménie et l'Azerbaïdjan. On constate qu'il n'existe pas de réelle cohérence géographique entre ces pays, qui couvrent une vaste zone. De même, ils sont hétérogènes tant par la taille que par le degré d'intensité de la relation qu'ils entretiennent avec l'Union européenne ou avec la Russie. La plupart sont concernés par des conflits gelés. Au total, leur seul point commun est de se situer à l'Est de l'Union européenne et d'être des anciennes républiques de l'Union soviétique.

Je voudrais souligner le cas particulier de la Biélorussie. En effet, si celle-ci est théoriquement concernée par la politique de voisinage, elle n'a pas à ce jour conclu de relations contractuelles juridiquement contraignantes, ni adopté de plan d'action avec l'Union européenne, car elle ne respecte pas les principes démocratiques. Cependant, au vu des récents progrès qui ont été constatés, avec la libération des derniers prisonniers politiques, l'Union européenne a décidé de reprendre progressivement le dialogue avec la Biélorussie. La reprise des contacts au niveau politique, la levée de certaines sanctions et la reprise des discussions techniques dans certains domaines (l'énergie, l'environnement, les transports ou les douanes) sont des signes positifs qui devraient permettre d'intensifier peu à peu les liens avec l'administration et la population biélorusses. Une réflexion est d'ailleurs en cours sur l'opportunité d'accorder le moment venu le plein bénéfice de la politique de voisinage à la Biélorussie.

Malgré tout, la Biélorussie profite déjà en partie des fonds de l'Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), qui finance la politique de voisinage. En effet, une dotation de 20 millions d'euros en faveur de ce pays est prévue pour la période 2007-2010. La commission a précisé que l'insertion de la Biélorussie dans le partenariat oriental se ferait, dans un premier temps, au travers du volet multilatéral, son association au volet bilatéral dépendant quant à elle des progrès enregistrés en matière de démocratisation, selon le principe de conditionnalité.

2. Quels sont les objectifs du partenariat oriental ?

L'objectif principal du partenariat oriental est de favoriser le rapprochement de l'Union européenne avec les six voisins orientaux précités, à la fois sur le plan bilatéral et multilatéral. Le partenariat oriental s'inscrit dans le cadre de la politique européenne de voisinage renforcée, impulsée sous la présidence allemande. Il entend développer une dimension orientale spécifique, plus ambitieuse en termes d'objectifs et de financements que ce qui existe actuellement dans le cadre de la politique de voisinage. Il s'agit notamment de renforcer la crédibilité d'une politique, qui, tout en étant distincte de l'élargissement, doit néanmoins permettre aux voisins orientaux de se rapprocher de l'Union européenne et de mener à bien leurs processus de réformes politiques et économiques. En outre, la mise en place d'un nouveau cadre pour la coopération multilatérale et la coopération régionale, plus développé et précis que celui de l'initiative de la synergie de la mer Noire lancée officiellement en février 2008, constitue la principale plus-value du partenariat oriental. Malgré tout, il faut être réaliste. On ne peut espérer résoudre les conflits gelés par la seule coopération régionale. Cela étant, le renforcement de la stabilité de ces pays à travers leur rapprochement de l'Union devrait contribuer à pacifier cette zone instable. Mais il est certain que le facteur décisif reste l'attitude de la Russie, qui joue un rôle pivot dans la résolution de ces conflits. Or, le partenariat oriental ne s'adresse pas à la Russie. En effet, il est une composante de la politique de voisinage, et la Russie n'a pas souhaité être partie prenante de cette politique. Elle estime qu'elle entretient des relations privilégiées avec l'Union européenne par rapport aux pays concernés par la politique de voisinage, et ne veut pas être traitée comme eux. Un nouvel accord stratégique est d'ailleurs en cours de négociation entre la Russie et l'Union.

La communication de la Commission européenne révèle la volonté de renforcer les principes de conditionnalité et de différenciation qui sont au fondement de la politique européenne de voisinage. Ainsi, si l'ambition générale du partenariat oriental est de conclure des accords d'association avec les six voisins orientaux, dans le double objectif de favoriser l'association politique et l'intégration économique et sectorielle des partenaires, le lancement des négociations est conditionné à des progrès en matière d'état de droit et de démocratie. De même, le rythme et le degré d'ambition du renforcement des relations sont liés aux avancées concrètes permises par les réformes engagées dans chaque pays partenaire. On ne peut que se féliciter de l'approche exigeante et cohérente adoptée par la Commission, qui devrait contribuer à renforcer l'efficacité de la politique de voisinage, en rappelant fermement à ses destinataires qu'ils ont aussi des obligations à remplir.

3. Quelles sont les étapes de la mise en place du partenariat oriental ?

A la suite de la proposition polono-suédoise présentée au Conseil Affaires Générales et Relations extérieures du 26 mai 2008, le Conseil européen du 19 juin 2008 a « accueilli favorablement » le partenariat oriental et invité la Commission à soumettre au Conseil des propositions sur les modalités de ce nouveau partenariat, dans la perspective du Conseil européen de mars 2009.

Or, la crise géorgienne du mois d'août a accéléré le calendrier en soulignant la vulnérabilité des voisins orientaux de l'Union et la nécessité pour celle-ci de renforcer ses liens avec ces pays. C'est pourquoi, le Conseil européen extraordinaire du 1er septembre dernier a décidé que le partenariat oriental devrait être adopté en mars 2009, sur la base de propositions que la Commission ferait dès décembre 2008.

Le Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 a salué les propositions présentées par la Commission dans sa communication du 3 décembre et a fixé les prochaines étapes du partenariat oriental. Le calendrier se présente ainsi : les mois de janvier et février sont consacrés à l'examen de la communication de la Commission par le Conseil, dans le cadre de différents groupes de travail. Le Conseil Général et Affaires extérieures des 23 et 24 février devrait adopter des conclusions sur le partenariat oriental. Celui-ci devrait être formellement approuvé par le Conseil européen des 19 et 20 mars. Enfin, le partenariat oriental devrait être lancé officiellement le 7 mai prochain à Prague, au cours d'un sommet des chefs d'États et de gouvernement de l'Union européenne et des six voisins orientaux, sur le modèle du sommet inaugural de l'Union pour la Méditerranée du 13 juillet 2008 à Paris.

Enfin, je précise qu'un Ambassadeur chargé du partenariat oriental a été nommé à la Commission.

II - UN CONTENU AMBITIEUX

Concrètement, le partenariat oriental propose une série de mesures pour renforcer la coopération bilatérale et multilatérale entre l'Union et ses partenaires.

1. Le volet bilatéral propose :

- des accords d'association dont le degré d'ambition et le contenu seront « différenciés » pour chaque voisin, en fonction de leurs objectifs et de leurs progrès. Je rappelle que l'Ukraine, qui est le voisin oriental dont les relations avec l'Union européenne sont les plus développées et les plus avancées, est le premier des voisins orientaux à négocier actuellement le contenu d'un tel accord d'association, dont le principe a été acté lors du sommet Union européenne-Ukraine du mois de septembre sous présidence française ;

- une intégration graduelle dans l'économie de l'Union européenne, à travers l'établissement de zones de libre-échange globales et approfondies entre l'Union européenne et chacun des partenaires -après leur adhésion à l'OMC pour la Biélorussie et l'Azerbaïdjan- qui pourrait aboutir à long terme à une Communauté économique de voisinage. Cette perspective me semble prometteuse, mais mériterait quelques précisions, car la communication de la Commission ne donne guère de détails sur cette éventuelle « communauté économique de voisinage » ;

- une amélioration de la mobilité des personnes par le biais de « pactes de mobilité et de sécurité », qui permettront aux ressortissants des voisins de l'Est d'obtenir plus facilement des visas d'entrée dans l'Union, l'objectif final étant leur suppression. En contrepartie, les pays voisins devront intensifier leurs efforts de lutte contre l'immigration illégale, la corruption et la criminalité organisée. Il conviendra de surveiller attentivement le respect des obligations par les pays voisins dans ce domaine avant d'assouplir le régime des visas ;

- un renforcement de la coopération énergétique, notamment avec l'insertion d'une clause sur « l'interdépendance énergétique » dans les accords d'association. En outre, il est prévu dans ce domaine une intensification des liens des six partenaires avec la Communauté de l'énergie (l'Ukraine et la Moldavie en sont membres, les autres pays sont observateurs) ; la signature de mémorandums d'entente visant à intensifier la sécurité énergétique ; et un soutien accru à l'intégration du marché ukrainien de l'énergie dans celui de l'Union européenne. Ce volet énergétique me paraît particulièrement intéressant et important, dans un contexte de grande vulnérabilité de l'Union en ce qui concerne la sécurité énergétique, qui nous a été rappelé par la récente crise gazière ;

- un soutien au développement économique et social, à travers la conclusion envisagée de mémorandums d'entente sur la politique régionale pour servir de base aux discussions sur les questions de disparités sociales et de développement régional ; la coopération sur des programmes de développement régional ; et le renforcement des programmes de coopération transfrontière. J'avais souligné dans le rapport d'étape sur la politique de voisinage, que j'ai présenté devant vous en juillet dernier, que celle-ci manquait encore d'efficacité dans le domaine de la coopération régionale, et que des efforts accrus devaient être réalisés dans ce domaine. Le partenariat oriental semble répondre à cette préoccupation, mais il nous faudra considérer les résultats concrets de ces nouvelles initiatives avant de porter une appréciation définitive.

2. Le volet multilatéral :

L'ambition générale du volet multilatéral est de faciliter le rapprochement des partenaires avec les normes législatives et réglementaires de l'Union européenne. Pour ce faire, les principales mesures de ce volet sont les suivantes :

l'institutionnalisation d'un cadre de coopération à quatre niveaux. Premier niveau, un sommet des chefs d'État ou de gouvernement tous les deux ans. Deuxième niveau, une réunion annuelle de printemps des ministres des affaires étrangères en format 27+6, en marge d'un Conseil Affaires générales et relations extérieures. Troisième niveau, au moins deux réunions annuelles au niveau des hauts fonctionnaires pour traiter des quatre plateformes de coopération thématiques prévues par le partenariat oriental.  Quatrième niveau, enfin, des réunions d'experts et de groupes de travail dans des domaines spécifiques si nécessaire. On constate à travers ces quatre niveaux un certain parallélisme avec les structures de l'Union pour la Méditerranée. Cependant, malgré cette volonté de parallélisme, j'attire votre attention sur le fait que le partenariat oriental, tel que présenté par la Commission, est beaucoup plus léger que l'Union pour la Méditerranée d'un point de vue institutionnel. En effet, aucun secrétariat permanent ni coprésidence ne sont prévus ;

l'établissement de quatre plateformes de coopération thématiques. La première plateforme est consacrée à la démocratie, à la bonne gouvernance et à la stabilité. La seconde plateforme traite de l'intégration économique et de la convergence avec les politiques de l'Union européenne.  La troisième plateforme s'occupe de sécurité énergétique. Enfin, la quatrième plateforme est dédiée à la promotion des contacts humains.

le lancement d'initiatives phares susceptibles de mobiliser différents donateurs et institutions financières (programme intégré de gestion des frontières, facilité PME, développement du corridor sud par exemple). Celles-ci correspondent peu ou prou aux projets concrets de l'Union pour la Méditerranée ;

une aide financière accrue : la Commission souhaite allouer aux destinataires du partenariat oriental 350 millions d'euros de ressources supplémentaires d'ici à 2013 par rapport au niveau de 2008 ;

une plus grande implication des différents acteurs, et notamment de la société civile, à travers l'établissement d'un forum de la société civile (institutions européennes, organisations internationales, institutions financières internationales, parlements, communautés d'affaires). Cette initiative répond en partie aux accusations de « bureaucratisation excessive » portées contre la politique de voisinage - que j'avais soulignées dans le rapport d'étape sur la politique de voisinage-, du fait de la mainmise de la commission sur la gestion de cette politique. Encore une fois, il faudra en évaluer les résultats concrets quelques mois après le lancement du partenariat oriental.

3. Une coopération parlementaire accrue : Euronest

La Communication de la commission indique que « la Commission accueillerait favorablement toute initiative du Parlement européen visant à intégrer son projet de coopération parlementaire (EuroNest) dans le partenariat oriental ». Or, la Conférence des Présidents du Parlement européen a décidé le 15 janvier dernier de créer, après les élections de juin 2009, une assemblée parlementaire, EuroNest, pour les relations avec les pays voisins de l'Est. La nouvelle assemblée, qui devrait constituer le  volet parlementaire  du partenariat oriental, devrait rassembler ainsi les parlementaires européens et les députés des six pays participant au partenariat oriental. Selon les députés européens, EuroNest servirait d'organe de contrôle et opérerait une « surveillance démocratique » du processus. Cependant, EuroNest n'a pas encore été évoquée dans le cadre des discussions au Conseil. L'instauration d'une telle assemblée, si elle ne reste pas un voeu pieux, me semble une bonne chose, car elle complèterait le parallélisme existant entre l'Union pour la Méditerranée, dotée de l'Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne et de l'Assemblée du Parlement de la Méditerranée, et le partenariat oriental. Elle devrait être un forum de dialogue et de rencontre, qui renforcera la cohésion du dispositif d'ensemble, en créant des contacts fréquents entre les parlementaires de l'Union européenne et des six pays concernés. Cependant, je voudrais souligner que, contrairement à l'Assemblée parlementaire euroméditerranéenne, qui réunit des députés européens, des parlementaires des pays méditerranéens, et des représentants des parlements nationaux des pays de l'Union européenne, l'assemblée Euronest proposée par le Parlement européen ne comporterait pas de représentant des parlements nationaux de l'Union européenne. C'est à mon avis regrettable.

II - LE PARTENARIAT ORIENTAL SOULÈVE CERTAINES DIFFICULTÉS

Si tous les États membres ont accueilli favorablement la communication de la Commission sur le partenariat oriental, certains points restent problématiques et méritent d'être examinés plus attentivement.

1. La question du financement :

La Commission explique dans sa communication que des ressources financières sensiblement plus élevées sont nécessaires pour réaliser les objectifs décrits. Pour ce faire, elle envisage un relèvement de l'aide apportée via l'Instrument européen de voisinage et de partenariat aux pays voisins de l'Est. Celle-ci passe de 450 millions d'euros par an en 2008 à 785 millions d'euros en 2013, grâce à une contribution additionnelle qui pourrait atteindre 350 millions d'euros et à un redéploiement de l'enveloppe régionale de l'Instrument européen de voisinage et de partenariat à hauteur de 250 millions d'euros environ. La Commission a précisé que les 350 millions d'euros additionnels proviendraient de la réserve budgétaire issue de la rubrique 4 du budget communautaire (actions extérieures). Celle-ci est estimée à près de 1 milliard d'euros d'ici 2013.

Au total, le montant alloué au partenariat oriental s'élèverait à 600 millions d'euros. Certains États membres ont exprimé leurs réserves sur cette somme qu'ils jugent trop importante. Selon la Commission, l'équilibre actuel entre l'Est et le Sud ne serait pas affecté. Mais le partenariat oriental pourrait avoir une répercussion financière sur l'Union pour la Méditerranée lors du redéploiement des fonds régionaux de l'Instrument européen de voisinage et de partenariat. Il nous appartiendra par conséquent de rester très vigilants sur le maintien de l'actuel équilibre financier Est-Sud défini en 2006 à Barcelone (1/3 - 2/3 sur la période 2007-2010), et de vérifier qu'il perdure sur la période 2010-2013 et au-delà.

2. La réception du projet par les différents acteurs

Les États membres soutiennent globalement le partenariat oriental. Les partisans les plus enthousiastes du partenariat oriental sont la Pologne, les Pays Baltes, la Suède et la République tchèque. La France est favorable à ce projet depuis son origine, dans une démarche non dénuée de pragmatisme (par rapport à l'Union pour la Méditerranée). De façon générale, tous les États s'accordent sur le fait que les différentes initiatives régionales de la politique de voisinage (synergie de la mer Noire, Union pour la Méditerranée, partenariat oriental), logiquement portées par des États membres pilotes pour des raisons de proximité géographique, doivent être inclusives et impliquer l'ensemble des États membres. Il y a eu le même débat sur l'Union pour la Méditerranée.

Néanmoins, certains pays, notamment l'Allemagne et les pays du Benelux, émettent des réserves sur des points spécifiques, auxquels nous ne devons pas rester insensibles J'ai ainsi identifié trois points problématiques :

1) la nécessité d'éviter tout glissement du partenariat oriental vers la politique d'élargissement (souci notamment exprimé par les Pays-Bas et l'Allemagne). En effet, le partenariat oriental ne peut en aucun cas être considéré comme une antichambre à l'adhésion des six pays concernés à l'Union européenne. Comme l'a rappelé Eneko Landaburu, il ne préjuge en rien des relations futures entre l'Union européenne et les pays concernés.

2) la nécessité d'adopter une approche progressive et graduelle dans le domaine de la mobilité humaine et de la libéralisation des visas, qui doit rester une perspective de long terme (souci exprimé par l'Allemagne, les Pays-Bas, la Belgique, le Luxembourg et l'Espagne). 

3) la nécessité d'assurer la meilleure articulation possible et une complémentarité entre le partenariat oriental et la synergie de la mer Noire. Je rappelle que la synergie de la mer Noire est une initiative de coopération régionale développée en 2007 par l'Union européenne, à destination des pays de l'Organisation économique de la mer Noire et autour d'un espace maritime (la mer Noire). Elle vise à mettre en cohérence la politique européenne de voisinage, le partenariat avec la Russie, et les négociations avec la Turquie ; en effet, en plus de la Bulgarie, de la Grèce et de la Roumanie, les membres de l'Organisation économique de la mer Noire sont cinq des six voisins orientaux (seule la Biélorussie n'est pas incluse), la Turquie et la Russie. Si les deux initiatives ne sont pas suffisamment coordonnées, on aboutirait probablement à un chevauchement des activités et des structures coûteux et contre-productif. Cette préoccupation est notamment exprimée par la Bulgarie, la Grèce et la Roumanie, qui craignent la « concurrence » du partenariat oriental. La Commission doit d'ailleurs présenter un document aux États membres pour clarifier les modalités et la complémentarité entre les deux initiatives. A cet égard, on peut regretter que le partenariat oriental ne s'adresse ni à la Turquie, ni à la Russie, qui sont pourtant deux pays indispensables à la sécurité et à la stabilité de la région. C'est particulièrement vrai pour le domaine énergétique et le domaine migratoire, pourtant non traités par la synergie de la mer Noire. Certes, il y a des explications à cette situation. La Russie, comme je vous l'ai dit, n'a pas souhaité être destinataire de la Politique de voisinage, pour rester dans une relation strictement bilatérale avec l'Union européenne. Quant à la Turquie, elle fait partie de l'Union pour la Méditerranée et poursuit ses négociations d'adhésion à l'Union. De fait, elle n'a pas le même statut que les voisins orientaux vis-à-vis de l'Union européenne. Il faudrait peut-être, à cet égard, envisager une institutionnalisation de la coopération avec l'Organisation économique de la Mer noire. On a quelque mal à comprendre l'intérêt de superposer dans la confusion deux initiatives régionales si proches, pour ne pas dire redondantes. Il me semble qu'on peut difficilement les séparer de façon trop étanche. Au contraire, en adoptant une démarche pragmatique et en décidant au cas par cas sur des critères pratiques, on pourrait peut-être éviter ces confusions. Il faudra également veiller à éviter toute duplication et recoupement du point de vue de l'utilisation des ressources financières.

Globalement, les pays partenaires sont favorables au partenariat oriental, avec quelques nuances. Ainsi, l'Ukraine, pays oriental le plus avancé dans la politique de voisinage, et dans une moindre mesure, la Moldavie, craignent que cette initiative ne freine leur rapprochement bilatéral avec l'Union européenne. Pour l'Ukraine, la Moldavie et même la Géorgie, - en particulier depuis la crise du mois d'août dernier - l'objectif reste clairement la reconnaissance d'une perspective européenne, c'est-à-dire l'adhésion à l'Union. L'Arménie et l'Azerbaïdjan, peu impliqués jusqu'à présent dans la politique européenne de voisinage, font preuve de pragmatisme et y voient un moyen de renforcer leurs liens avec l'Union européenne et de saisir des opportunités de coopération sectorielle ainsi que des financements.

Je voudrais insister sur un élément qui me semble très positif : il existe actuellement une concertation entre les six pays destinataires du partenariat oriental, qui se sont notamment réunis au mois d'octobre pour en discuter. C'est déjà un résultat encourageant. Cela souligne à mon avis l'intérêt bien compris des partenaires pour développer des synergies régionales, et cela permet d'être optimiste sur le développement futur d'une coopération multilatérale.

De façon surprenante, le Parlement européen est celui qui s'est montré le plus critique jusqu'à présent sur le partenariat oriental tel que présenté par la Commission européenne. Plus précisément, le Parlement européen s'est prononcé à plusieurs reprises, notamment à l'occasion de la crise en Géorgie, en faveur d'une présence accrue de l'Union européenne dans son voisinage oriental. Cependant, tout en se félicitant de la nouvelle initiative de la Commission et de l'intérêt renforcé accordé aux voisins orientaux, beaucoup de députés européens ont déploré le manque d'ambition de la proposition, du point de vue du contenu comme du financement, et ont exprimé des doutes quant à l'efficacité et à la valeur ajoutée que celui-ci pourrait réellement avoir pour le renforcement des relations entre l'Union et les six pays concernés. Les députés européens des pays de l'Est reprochent notamment au partenariat oriental de n'offrir aucune « sécurité » aux pays bénéficiaires, aucune protection vis-à-vis de la Russie. Selon eux, en évitant de traiter de la sécurité militaire des pays concernés, le partenariat oriental ne répond pas, comme il aurait dû le faire, au conflit d'août dernier entre la Géorgie et la Russie en Ossétie du Sud. Au contraire, j'estime qu'il est normal que le partenariat oriental ne traite pas de la sécurité militaire de ces pays, car cela ne ferait que renforcer les tensions avec la Russie. Il ne s'agit pas d'une alliance de sécurité, mais d'une offre de coopération renforcée dans les domaines économiques et politiques, qui doit les aider à mener à bien leur réformes et leur processus de transition.

A l'inverse du Parlement européen - et je m'en réjouis - le Comité des Régions d'Europe a accueilli favorablement le partenariat oriental, qu'il perçoit comme un message politique clair de solidarité européenne à l'égard des six pays concernés. Il espère qu'il permettra de promouvoir la coopération locale et régionale entre l'Union et ses pays, ainsi qu'entre eux tous. Il a d'ailleurs organisé les 15 et 16 janvier 2009 une conférence sur le rôle des collectivités locales et régionales dans le développement du partenariat oriental et annoncé qu'il publierait au printemps des propositions concrètes sur le sujet par le biais d'un avis, c'est-à-dire un document présentant la position officielle des collectivités locales et régionales de l'Union européenne. Je rappelle que le Comité des régions s'est également mobilisé pour créer une dynamique d'échanges locaux et régionaux dans le cadre de l'Union pour la Méditerranée.

3. La relation avec la Russie

On pourrait craindre la réaction de la Russie par rapport au partenariat oriental, qui s'adresse à des pays de son « étranger proche ». C'est pourquoi, la Commission européenne comme la présidence tchèque se sont employées, dans leurs différentes présentations du partenariat oriental, à rassurer la Russie, en soulignant qu'il ne s'agit pas d'une initiative antirusse et qu'il « n'est pas dirigé contre la Russie ». Cela dit, on ne peut pas exclure que le but inavoué de certains pays, telle la Pologne, à travers le partenariat oriental, soit de soustraire définitivement cette zone stratégique à l'influence de la Russie. Celle-ci suit le partenariat oriental de très près, mais, pour le moment, sur un mode plutôt interrogatif. D'après un dirigeant russe, le partenariat oriental manque de moyens, notamment financiers, pour véritablement inquiéter son pays. La Russie est de toute façon beaucoup plus sourcilleuse sur l'adhésion de l'Ukraine et de la Géorgie à l'OTAN, qui constitue une ligne rouge à ne pas franchir.

J'ajouterai que plusieurs États membres sont favorables, y compris la France, à une approche ad hoc qui permettrait d'associer la Russie à certains projets transversaux. Cela me semble une bonne idée, car la Russie, je le répète, est un partenaire incontournable pour la sécurité de la région. Il faudra par conséquent être attentifs à cette question de l'association de la Russie à certains projets de coopération développés dans le cadre du partenariat oriental, et voir quelles pourraient en être les modalités concrètes.

*

Pour conclure, je dirai que nous avons tout intérêt à suivre attentivement les prochains développements du partenariat oriental, jusqu'à son lancement officiel le 7 mai, et même au-delà, notamment au regard de son financement. Derrière tous ces partenariats renforcés, c'est aussi le débat sur l'élargissement et ses alternatives qui se profile.

Il sera également intéressant d'étudier à plus long terme les mutations de la politique de voisinage et de voir si sa « régionalisation » n'entraîne pas son éclatement ou, à tout le moins, une évolution fondamentale de sa conception.

Compte-rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je crois que cette communication sur le partenariat oriental était particulièrement utile et qu'elle tombe au bon moment. Il y a huit jours, j'ai participé, à Prague, à la réunion des Présidents des commissions européennes dans le cadre de la COSAC. Le partenariat oriental constituait un point de l'ordre du jour. Nous avons entendu une introduction du directeur général des relations extérieures de la Commission européenne, M. Landaburu, qui a été suivie d'un débat.

Tout ce que vous nous avez exposé est en plein accord avec ce qui ressort de cette rencontre à Prague. Je me contenterai de quelques observations qui rejoignent d'ailleurs pleinement votre propos.

Première observation, essentielle à mes yeux : le partenariat oriental ne préjuge en rien d'une adhésion ultérieure à l'Union européenne. Sans doute certains des pays concernés le regrettent-ils, mais c'est là un principe de base.

Deuxième observation : le partenariat oriental est complémentaire de l'Union pour la Méditerranée. Dans chacun des deux cas, on trouve des pays dont les relations avec l'Union européenne sont très différentes. Le partenariat oriental concerne aussi bien l'Ukraine, pays dont les relations avec l'Union européenne sont extrêmement étoffées, que la Biélorussie. De même, dans le cadre de l'UPM, on trouve aussi bien le Maroc, qui jouit d'un statut avancé, que l'Égypte.

Troisième observation : le seul point qui n'a pas paru très clair lors des débats qui se sont déroulés à Prague, c'est la complémentarité entre le partenariat oriental et la synergie de la mer Noire. Je constate que vous vous interrogez aussi sur cette question.

Dernière observation : le partenariat oriental recueille un consensus. La seule contestation porte sur l'importance du financement. J'ai noté que le représentant de la Chambre des Communes britannique, en particulier, jugeait les propositions financières de la Commission trop importantes.

M. Roland Ries :

Il y a deux ans, j'étais membre d'une délégation sénatoriale se rendant à Bakou, en Azerbaïdjan. J'ai été impressionné par la multitude de champs pétrolifères, certains étant très anciens. En vous écoutant, je pensais que ces pays ont encore un long chemin à parcourir avant de remplir les standards européens. J'ai en effet été frappé par l'importance du culte de la personnalité dans ce pays. Il y avait des musées à la gloire de ses dirigeants passés et actuels. Mais ce n'est pas à ce sujet que je voulais intervenir.

Le partenariat oriental, l'Union pour la Méditerranée et toutes ces offres de coopération régionale posent, il me semble, une question politique. Il a été dit et répété que leur but n'est pas l'adhésion à l'Union européenne. Mais, alors, quel est leur objectif ? S'agit-il d'aider des pays en difficulté à se rapprocher des normes européennes et à se rassembler entre eux en les soutenant financièrement, ou bien s'agit-il de stabiliser notre voisinage pour éviter qu'il y ait des importations de conflit à nos frontières ?

M. Hubert Haenel :

L'objectif premier est de sécuriser les zones géographiques voisines de l'Europe. Nos concitoyens n'admettent plus en effet que la promesse de l'adhésion soit le seul moyen d'assurer la stabilité et la sécurité dans le voisinage européen.

M. Roland Ries :

Je ne conteste pas la démarche qui consiste à créer des partenariats allant au-delà d'une dimension simplement bilatérale, dans le but de créer des ensembles cohérents à nos frontières extérieures. Mais je crains que la justification politique de ces partenariats soit insuffisante, et que ces pays nous reprochent un jour de nous occuper de ce qui ne nous regarde pas. Car au fond, ils n'ont pas besoin de nous pour se rapprocher entre eux !

M. Hubert Haenel :

Dans les années 1950, les États-Unis ont fait exactement la même chose pour l'Europe occidentale. Ils ont favorisé la coopération européenne car il leur semblait que la condition nécessaire pour créer un pôle de stabilité et de développement était que les pays autrefois ennemis coopèrent entre eux.

En ce qui concerne le partenariat oriental, l'UPM et la synergie de la mer Noire, on ne sait pas encore ce que tout cela deviendra. Certains des pays concernés, notamment l'Ukraine, espèrent malgré tout qu'ils seront membres de l'Union européenne un jour.

M. Jacques Blanc :

Je crois qu'il y a deux réponses à vos interrogations. Tout d'abord, il y a le fait que ces pays ne se rassemblent pas spontanément. L'Union européenne est un facteur qui facilite et favorise la rencontre entre ces pays. Deuxièmement, l'Union européenne est partie prenante de la démarche régionale, puisqu'il y a des pays membres de l'Union européenne dans la synergie de la mer Noire par exemple.

On retrouve à cet égard le débat difficile qui a eu lieu au moment du lancement de l'Union méditerranéenne. Au départ, ce projet, devenu Union pour la Méditerranée, ne concernait que les pays riverains de la Méditerranée. Les Allemands, de façon légitime, l'ont refusé, car cela risquait de fragmenter l'Union européenne. Ils ont donc demandé à y participer. Mais, dans la pratique, les pays qui sont vraiment intéressés et motivés par cette démarche sont bien les pays riverains, directement concernés.

J'ai pu le constater la semaine dernière encore. En effet, j'ai créé dans le cadre du Comité des Régions un groupe interrégional méditerranéen. Avant l'accord intervenu entre Mme Merkel et M. Sarkozy, je l'avais lancé en visant les seuls pays méditerranéens, et mon projet avait suscité des réactions de rejet. Je l'ai ensuite repris après l'accord, et je l'ai ouvert à tous les États membres, ce qui n'a plus posé de difficulté. Beaucoup de régions et de grandes villes se sont inscrites. Or, jeudi dernier, lorsque j'ai procédé à la réunion constitutive du groupe et à l'élection de son Bureau, n'étaient présents que des représentants des pays de la Méditerranée ! Finalement, dans la pratique, nous sommes en quelque sorte revenus au projet initial.

Enfin, tous les pays destinataires de ces politiques régionales espèrent bénéficier de financements et pensent aussi qu'un certain nombre de grands dossiers intéressant plusieurs d'entre eux pourront être ainsi résolus, ou au moins abordés.

Au total, je ne pense pas qu'il y ait un risque de rejet de la part ces pays.

M. Hubert Haenel :

Dans un premier temps, il vaut peut-être mieux impliquer tous ces pays dans la politique de voisinage plutôt que de leur laisser comme seule alternative : soit vous êtes membre de l'Union, soit vous ne l'êtes pas.

Du fait que le partenariat oriental est inscrit à l'ordre du jour de la prochaine COSAC, les voisins orientaux seront présents, en tant qu'observateurs, lors de la réunion qui aura lieu à Prague en mai prochain. Je peux vous assurer qu'il a été très difficile d'établir les règles de leur participation. Ils viennent pour participer aux débats sur la politique de voisinage, mais ils ne doivent pas participer ni intervenir pour les autres points inscrits à l'ordre du jour. Et pourtant, à partir du moment où ils assistent à la COSAC, ils ont l'impression qu'ils ont un pied dans l'Union européenne.

M. Jacques Blanc :

C'est pour cela que le Président Barroso, quand on aborde la question de l'élargissement, dit toujours que les frontières sont définies par chaque génération. J'approuve ce constat. Il suffit de regarder l'évolution de l'Europe au fil des générations depuis 1950 !