Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

17 mars 1999


Politique agricole et de la pêche

Audition de M. Jean Glavany, ministre de l'Agriculture et de la Pêche

Fiscalité

Communication et proposition de résolution de M. Bernard Angels sur le texte E 1105 relatif à la proposition de directive visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne


Politique agricole et de la pêche

 

Audition de M. Jean Glavany, ministre de l'Agriculture et de la Pêche

Compte rendu sommaire

M. Michel Barnier :

Nous sommes heureux de vous entendre à ce stade des négociations sur l'Agenda 2000. Une esquisse de compromis, qui suscite bien des inquiétudes, existe aujourd'hui sur le volet agricole : mais quelle est la nature exacte de ce compromis ? De quelle marge de manoeuvre disposons-nous pour le faire évoluer dans la perspective de l'accord global qui doit intervenir ? La démission de la Commission européenne aura-t-elle des conséquences sur la marche des négociations ?

M. Jean Glavany :

Je reprendrai volontiers votre expression : il y a, en matière agricole, l'" esquisse d'un compromis ". Il n'y a pas d'accord, et il ne pouvait pas y en avoir : les ministres de l'agriculture n'avaient pas de mandat pour en conclure un, puisque c'est un accord global qui est recherché sur l'ensemble des problèmes de l'Agenda 2000 ; au demeurant, les ministres ne disposaient pas de l'avis du Parlement européen, et il n'y a pas eu de vote au sein du Conseil. Plusieurs pays ont émis des réserves. En réalité, la présidence allemande a considéré que l'on était arrivé à un point où il était possible d'arrêter les négociations : il existe donc un état de la négociation, mais pas un accord.

Que pouvons-nous faire ? Pour répondre à cette question, il faut revenir quelques instants sur le déroulement des négociations. Celles-ci ont traversé une phase où perçait la tentation d'isoler la France. Cette approche a conduit à un échec, notamment parce que nous avons fait comprendre notre détermination. Puis, le renoncement par l'Allemagne à son projet de cofinancement des aides agricoles a débloqué la situation, en permettant une véritable discussion.

Notre première priorité était le secteur de la viande bovine, avec le sort du troupeau allaitant. Les montants retenus pour l'augmentation des primes correspondent assez largement à nos objectifs. Certes, le dispositif est perfectible, mais nos intérêts essentiels sont pris en compte. Le point noir est le bas niveau du prix d'intervention, qui n'assure pas une protection suffisante en cas de crise.

Sur la réforme de l'organisation commune du marché vitivinicole, nous sommes globalement satisfaits, particulièrement en ce qui concerne les droits de plantation et l'aide à la restructuration du vignoble.

Sur un plan plus technique, nous sommes également satisfaits des dispositions prévues pour le règlement " horizontal ", qui apporte certains assouplissements que nous demandions.

En revanche, le résultat est très préoccupant dans deux secteurs : le lait et les grandes cultures. La réforme laitière, que nous jugeons inutile et coûteuse, est lancée, même si son entrée en vigueur est reporté à 2003, les quotas étant maintenus au moins jusqu'en 2006. Pour les grandes cultures, une baisse des prix de 20 %, étalée sur deux ans, est prévue pour les céréales, compensée seulement à 50 % par un relèvement des aides directes ; de plus, les aides aux cultures oléaprotéagineuses sont progressivement alignées sur les aides aux cultures céréalières, ce qui revient en réalité à défavoriser les premières par rapport aux secondes, alors que l'Europe est déficitaire en oléaprotéagineux et excédentaire en céréales et que les cultures oléaprotéagineuses contribuent à l'équilibre des sols.

Quelles marges de manoeuvre subsistent-elles ? Elles peuvent résulter des deux grandes carences de l'esquisse de compromis. La première est un dépassement de 6,9 milliards d'euros par rapport à l'objectif de Petersberg de limitation des dépenses à 40,5 milliards d'euros par an en moyenne sur la période 2000-2006 ; comme tous les pays membres admettent qu'il faut maîtriser les dépenses, un retour à cet objectif conduirait nécessairement à des évolutions sur les céréales et la production laitière. La seconde carence, que chacun reconnaît, est l'insuffisance de la réorientation des aides vers le développement rural, notamment dans le cas des régions de montagne et des régions défavorisées.

La France délivre un message cohérent en vue d'un compromis moins coûteux et davantage orienté vers le développement rural. Ce message concerne les négociateurs du compromis global : il n'y aura plus de négociation agricole spécifique avant le Conseil européen de Berlin. Si celui-ci assignait un mandat précis au Conseil " agriculture ", les négociations agricoles reprendraient et pourraient aboutir rapidement.

Quelles sont les conséquences de la démission de la Commission européenne ? Il me paraît clair qu'elle ne peut plus prendre d'initiatives nouvelles et que son rôle se limite à une expertise des solutions proposées.

M. Yann Gaillard :

Je voudrais faire état de la profonde inquiétude que suscitent dans mon département les termes du compromis, notamment en ce qui concerne le nouveau régime d'aide aux cultures céréalières et oléaprotéagineuses, ainsi que la suppression des majorations mensuelles. Les simulations effectuées quant aux conséquences sur le revenu des agriculteurs sont alarmantes. De plus, les solutions envisagées pèsent lourdement sur les régions de grande culture céréalière, alors même que ces dernières sont les plus intéressantes du point de vue de l'économie et des exportations. Une moindre baisse des prix, permettant des compensations moins coûteuses, serait une solution plus favorable à tous égards, même si les négociations commerciales internationales seraient rendues plus difficiles.

Par ailleurs, ne pourrait-on faire pression en faveur d'une politique plus active à l'exportation ? L'attitude de la Commission a fait perdre des occasions d'exporter et, actuellement, des excédents se reconstituent.

M. Aymeri de Montesquiou :

Je retiens de vos propos qu'il subsiste un peu de marge. Mais les agriculteurs sont inquiets et désemparés. Comment s'installer, comment investir avec de telles incertitudes ? Il faut un meilleur cadre, mais aussi un cadre plus stable pour que les entreprises agricoles puissent sortir de l'attentisme.

M. Denis Badré :

Ne pourrait-on pas se rapprocher davantage de l'Allemagne ? Avec les nouveaux Länder, elle est en train de devenir un grand pays agricole. N'y aura-t-il pas là un terrain pour dégager des intérêts communs, aujourd'hui surtout avec l'Allemagne, demain aussi avec la Pologne ?

Je crois qu'il faudrait relativiser les évaluations concernant les dépenses agricoles. Il existe des marges à l'intérieur du budget communautaire. On a pu faire face à l'épidémie d'encéphalite spongiforme bovine (ESB) sans toucher à la ligne directrice. Il est vrai, en sens inverse, que le différentiel entre les prix européens et les prix mondiaux, qui avait beaucoup diminué, est en train de réaugmenter ; les conséquences de ce phénomène sont-elles bien intégrées au compromis ?

Mais les problèmes agricoles doivent aussi être replacés dans la perspective de l'élargissement. Les nouveaux Etats membres offriront des débouchés à certaines de nos productions, ce qui réduira les excédents et diminuera les échanges extérieurs de la Communauté. Il faudrait intégrer dès maintenant cette perspective à la réflexion sur la PAC.

Vous avez à juste titre insisté sur le développement rural. La réorientation des aides dans ce sens est souhaitable, non seulement dans l'intérêt de l'agriculture et de l'aménagement du territoire, mais aussi dans l'intérêt de la France du point de vue des perspectives financières. Les fonds structurels nous bénéficient peu et, de toute manière, je crois qu'ils évolueront de plus en plus vers un fonds unique de cohésion entre les Etats dont nous ne bénéficierons pas. Privilégier le développement rural nous permettra alors de recevoir malgré tout des aides structurelles, mais dans le cadre de la PAC.

Enfin, le problème des exportations communautaires a été réglé de façon satisfaisante, dans le cas du sucre, par un système de maîtrise de la production et de double prix. Pourquoi ne pas étendre ce régime à d'autres secteurs ?

M. Marcel Deneux :

Je ne reviendrai pas sur certains sujets déjà évoqués. Je voudrais souligner l'erreur grave que constitue à mes yeux la diminution des aides aux cultures oléaprotéagineuses ; la dépendance européenne va s'accroître dans ce secteur déjà largement déficitaire. Je crois par ailleurs que nous n'avons toujours pas une politique de la montagne à la mesure de celle de nos voisins et qu'il faudrait impérativement faire plus dans ce domaine. Sur l'avenir du troupeau allaitant, je ne partage pas votre relatif optimisme. Je crains que nous n'allions vers une crise dans ce secteur, car la baisse des céréales va favoriser encore plus la viande blanche. Compte tenu en outre de l'amélioration de la productivité, le développement des excédents me paraît inévitable, car on ne peut augmenter le volume de la consommation alimentaire. La France, seule à privilégier le troupeau allaitant, sera la plus touchée puisque, dans les autres Etats membres, la viande bovine provient pour l'essentiel du troupeau laitier.

Finalement, la nouvelle réforme nous rapproche encore plus d'un système financé par le contribuable et non par le consommateur. Mais devons-nous obligatoirement imiter les Etats-Unis ?

M. Lucien Lanier :

Qu'on me pardonne cette question de béotien : n'y-a-t-il pas un cloisonnement excessif entre la politique agricole et la politique d'aide au développement ? Ne pourrait-on employer une partie des crédits de cette dernière pour racheter les excédents agricoles et les distribuer aux pays où la malnutrition subsiste ?

M. Philippe François :

La fin mars est-elle une date butoir pour la fin des négociations ? Ne devrions-nous pas être prêts à les poursuivre au-delà, si cela doit permettre d'améliorer le compromis ?

Sur l'intégration des pays candidats, je voudrais souligner qu'il ne faudrait pas entretenir au sein de ces pays l'illusion de la possibilité d'une adhésion très rapide. Les difficultés sont nombreuses, et une mise à niveau préalable est indispensable pour pouvoir reprendre et appliquer effectivement l'acquis communautaire.

Par ailleurs, ne pensez-vous pas qu'il faudrait assurer une cohérence entre la nouvelle réforme de la PAC et la loi d'orientation agricole en discussion ? Ne devrions-nous pas attendre les décisions définitives concernant la PAC et revoir la loi d'orientation en fonction du nouveau contexte ?

Enfin, après M. Denis Badré, j'aimerais avoir votre sentiment sur l'idée d'une généralisation du système des quotas.

M. Jean Glavany :

Je vais tâcher de regrouper les différentes questions.

Une approche plus dynamique des exportations communautaires est effectivement nécessaire. La Commission a été invitée à aller dans ce sens. Il semble qu'une évolution favorable commence à se dessiner.

Sur les oléaprotéagineux, j'ai défendu le maintien d'un système spécifique. Il est clair que sa suppression est une faute. Le système actuel fonctionnait bien ; en outre, il s'agit là de cultures propres, qui participent à un assolement intelligent. Nous souhaitons que le compromis soit revu sur ce point.

Je ne crois pas souhaitable que la conclusion des négociations soit repoussée. Les négociations au sein de l'OMC commenceront au début de l'année prochaine : l'Union doit s'y préparer. De même, dans la perspective de l'élargissement, les pays candidats doivent connaître dès que possible les règles auxquelles ils devront s'adapter. Enfin, et peut-être surtout, les agriculteurs doivent connaître le régime applicable. L'incertitude entretient l'attentisme et dissuade les installations. Il n'est donc pas souhaitable de remettre en chantier tous les aspects du compromis : ce qui est nécessaire, c'est que le Conseil européen fasse de grands arbitrages, notamment financiers ; les conséquences de ces arbitrages sur la réforme de la PAC pourraient être tirées rapidement.

La France n'est pas isolée, même si nous sommes les premiers bénéficiaires de la PAC et même s'il est donc tentant, pour les autres pays, de chercher à se servir de la réforme pour rééquilibrer les contributions nettes. En réalité, beaucoup d'Etats membres partagent notre souci de maîtrise budgétaire. Il est vrai que nous avons tout intérêt à ce que le couple franco-allemand fonctionne bien : l'évolution des négociations l'a amplement montré. Dans cet esprit, la France s'est montrée ouverte aux préoccupations allemandes et a eu à l'esprit, tout au long des négociations, le problème du solde net allemand.

Je reconnais volontiers que les évaluations des dépenses agricoles ont leurs limites. Ainsi, les chiffres annoncés sur le coût des demandes françaises à un moment de la négociation par la Commission étaient parfois surprenants, pour ne pas dire plus. Je partage également le souci de prendre en compte la perspective de l'élargissement et celle de la reprise des négociations commerciales.

En ce qui concerne les quotas laitiers, il est admis aujourd'hui que leur mise en place, pourtant fort controversée sur le moment, a sauvé la production laitière. Mais pourra-t-on conserver indéfiniment ce régime, surtout avec l'élargissement ? Comment fixera-t-on le quota de tel ou tel pays ? Cela ne signifie pas, naturellement, que je ne juge pas nécessaire d'appliquer un système de maîtrise de la production aux futurs nouveaux Etats membres. C'est un des problèmes essentiels à traiter pour leur adhésion.

M. Denis Badré :

Avec les questions sanitaires.

M. Jean Glavany :

Tout à fait. La réflexion sur les aides directes doit, elle aussi, tenir compte de l'élargissement. C'était un des avantages de notre proposition de dégressivité des aides.

M. Michel Barnier :

D'autant que les aides directes ont été introduites pour compenser la baisse des prix. Or, avec l'adhésion, ces pays connaîtront plutôt une hausse des prix agricoles.

M. Jean Glavany :

La politique de la montagne a été évoquée. Les problèmes de l'agriculture de montagne doivent être abordées dans le cadre du développement rural, et non pas dans celui des aides directes ; c'est une des raisons de notre insistance sur le développement rural.

La nécessité de tenir compte des équilibres internes de la PAC a été soulignée à juste titre. Nous avions dans cet esprit conseillé la prudence à la Commission européenne. Le nouveau dispositif risque de favoriser les excédents de céréales, voire le développement de l'irrigation dans certaines zones.

En revanche, je ne souhaite pas opposer " contribuable " et " consommateur " : c'est la même personne, sous deux angles différents, et le consommateur a retiré d'indéniables avantages de la baisse des prix.

Au sujet de l'utilisation des excédents agricoles au profit de l'aide au développement, je voudrais souligner que cette formule ne peut être érigée en système : elle se heurte à des limites de coût, induit dans certains cas une concurrence avec les Etats-Unis, et peut avoir un impact négatif sur les agricultures locales.

M. Marcel Deneux :

J'ajouterai que nos productions ne conviennent pas nécessairement à ces pays. Notre production céréalière est majoritairement orientée vers l'alimentation animale ; le blé correspond mal aux besoins des populations en cause ; l'envoi de viande est extrêmement coûteux car il faut assurer une chaîne de froid continue.

M. Jean Glavany :

Un mot sur l'articulation entre loi d'orientation et réforme de la PAC. Je ne vois pas de raison d'infléchir la loi d'orientation agricole. En tout état de cause, les travaux dans le cadre de la navette permettront le débat.

M. Michel Barnier :

Je souhaiterais obtenir des précisions sur le montant des crédits de développement rural utilisables, notamment, au bénéfice de l'agriculture de montagne. Le commissaire européen, M. Fischler, avait évoqué un pourcentage de quelque 20 % des crédits du FEOGA pour ce type d'action...

M. Jean Glavany :

Effectivement, un déplacement de crédits s'effectuera des fonds structurels vers le soutien à l'agriculture, au titre du développement rural, pour un montant de 2 milliards par an. Ces crédits s'ajoutent aux dépenses de 40,5 milliards par an en moyenne prévues en principe pour assurer le fonctionnement de la PAC. Mais nous souhaitions plus : le système proposé par la France de dégressivité des aides, avec affectation d'une partie des économies réalisées au développement rural, aurait permis d'affecter au total un montant supplémentaire de plus de 2 milliards d'euros au développement rural.

Je réponds enfin aux questions sur le système du quantum et du double prix. L'extension de ce système a été notamment suggérée dans le cas du lait ; la Commission européenne y est opposée. Mais il convient avant tout d'attendre le résultat du panel en cours à l'OMC à ce sujet, qui concerne le Canada ; le débat pourra alors être repris utilement.


Fiscalité

 

Communication et proposition de résolution de M. Bernard Angels sur le texte E 1105 relatif à la proposition de directive visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne

Nous avons été saisis par le Gouvernement, dans le cadre de l'article 88-4, sous le numéro E 1105, le 23 juin dernier, d'une proposition de directive de la Commission au Conseil du 20 mai 1998 " visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté ".

Cette proposition de directive remplace la précédente proposition " concernant un régime commun de retenue à la source sur les intérêts " qui avait été présentée par la Commission en 1989 et que le Conseil n'a jamais pu adopter. Mais cette question est redevenue d'actualité à cause de l'achèvement du marché unique et de la mise en place de l'euro.

Avant de vous présenter mon projet de proposition, je voudrais vous rappeler brièvement le contexte historique dans lequel intervient cette proposition et préciser les raisons qui militent en faveur de cette coordination minimale de la fiscalité de l'épargne en Europe.

1. Le contexte de la proposition de la Commission

Une première proposition de directive visant à " l'introduction d'un régime unique de retenue à la source sur l'ensemble du territoire de la Communauté ", avait été présentée par la Commission le 12 mai 1989 afin d'accompagner, à l'époque, la libéralisation totale des capitaux instaurée par une directive de 1988 et qui est devenue effective au 1er juillet 1990.

Cette proposition de directive prévoyait l'instauration, par les Etats membres, d'une retenue à la source au taux minimum de 15 %, applicable aux intérêts versés à tous les résidents de la Communauté ; la création de l'espace financier unique justifiait alors l'adoption d'un nouveau concept fiscal, celui de " résident communautaire ". La Commission avait estimé que ce taux modéré était proche de la moyenne communautaire de la retenue à la source, qui était comprise entre 0 et 35 %, et donc susceptible de faire l'objet d'un consensus entre les Etats.

Cette proposition n'a jamais recueilli l'unanimité du Conseil.

Pour être complet, j'ajoute que cette proposition était accompagnée d'un second projet de directive concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres dans le domaine des impôts directs et de la taxe sur la valeur ajoutée, projet qui, lui non plus, n'a pu être adopté. Il n'avait pour seul effet que de mettre un terme aux situations dans lesquelles un échange d'informations est refusé, sans que l'Etat membre qui l'a demandé puisse connaître la raison exacte de ce refus.

En 1989, seuls deux Etats membres, le Luxembourg et le Royaume-Uni, étaient particulièrement hostiles au projet de la Commission. A l'inverse, la France et les Pays-Bas estimaient indispensable cette harmonisation de la fiscalité de l'épargne, les Pays-Bas plaidant en outre en faveur d'un système de déclaration obligatoire des revenus de l'épargne aux autorités fiscales, comme il en existe aux Pays-Bas, en France, au Danemark et en Espagne.

L'Allemagne estimait de son côté que le projet était une base de discussion, mais sa position était incertaine, puisque, après avoir mis en place un système de retenue à la source de 10 % sur les revenus de l'épargne à compter du 1er janvier 1989, elle avait finalement décidé d'en suspendre l'application à compter du 1er juillet 1989.

Le débat sur l'harmonisation fiscale européenne, et notamment sur la fiscalité de l'épargne, a resurgi avec l'introduction de l'euro qui rend plus urgente l'application de règles communes en matière d'imposition de paiements transfrontaliers d'intérêts aux particuliers, afin de combattre les distorsions économiques existant actuellement dans le marché intérieur.

Le Conseil a en effet estimé que, sans règles communes, il reste possible d'échapper à l'impôt sur les revenus des investissements transfrontaliers de l'épargne. Cette situation, qui tend à affecter la correcte allocation des capitaux selon des critères économiques rationnels, n'est pas tolérable à l'heure où les Etats membres font preuve de rigueur budgétaire et doivent respecter les critères du pacte de stabilité et de croissance.

C'est dans ce contexte que, à l'initiative de la France, le processus politique de coordination des politiques fiscales a été relancé en 1997 pour encourager un certain " civisme fiscal ". Un groupe de travail ad hoc du Conseil, chargé des questions fiscales, et auquel participaient les commissaires à la fiscalité et la concurrence, MM. Mario Monti et Karel van Miert, a préparé les travaux du Conseil ECOFIN qui ont abouti à une nouvelle proposition de la Commission.

La volonté politique du Conseil de lutter contre la concurrence fiscale dommageable s'est d'abord concrétisée dans la communication de la Commission du 5 novembre 1997 intitulée "un ensemble de mesures pour lutter contre la concurrence fiscale dommageable", puis dans un code de bonne conduite fiscale, qui a été adopté par le Conseil ECOFIN, le 1er décembre 1997, sous la forme d'un " paquet " de mesures destinées à lutter contre la concurrence fiscale déloyale.

Concernant le domaine de la fiscalité de l'épargne, le Conseil ECOFIN du 1er décembre 1997 a notamment fixé les principes qui devaient guider le travail de la Commission. En particulier, la proposition de directive doit se limiter à l'épargne des non-résidents et peut prévoir, dans un premier temps, de laisser le choix aux Etats membres entre l'application d'une retenue à la source ou un échange d'informations sur les revenus de l'épargne.

Ce choix est celui de la " coexistence " entre les deux systèmes d'imposition envisageables ; il est le résultat du compromis qui a été proposé par la France et qui consiste à appliquer sur les revenus de l'épargne une retenue à la source suffisamment élevée (de l'ordre de 25 à 30 %) pour inciter à recourir au système de déclaration.

Le Royaume-Uni, dans une déclaration unilatérale annexée aux conclusions de la séance du Conseil, a demandé que la directive ne s'applique pas aux " eurobonds " et aux instruments similaires ; la France a insisté de son côté pour que le taux de retenue à la source ne soit pas inférieur à 25 %.

La délégation luxembourgeoise a estimé qu'une telle directive devrait s'accompagner d'une directive sur la fiscalité des entreprises. Enfin, les délégations belge, italienne et portugaise ont déclaré qu'elles ne donneraient pas leur accord à une directive sur les paiements d'intérêts et de redevances entre entreprises avant l'adoption de la directive sur la fiscalité de l'épargne.

2. La nouvelle proposition de la Commission

La proposition de directive du 20 mai 1998 prévoit un minimum d'imposition des revenus de l'épargne transfrontalière. Elle s'applique aux paiements d'intérêts effectués dans la Communauté en faveur des personnes physiques qui ont leur résidence fiscale dans un Etat membre différent de celui où les intérêts sont payés. Elle propose en fait un système de coordination souple afin de permettre une application effective de l'imposition.

Chaque Etat membre devra choisir entre :

- soit appliquer une retenue à la source d'au moins 20 % sur ces paiements d'intérêts pour les personnes physiques non résidentes qui décident de garder l'anonymat vis-à-vis de l'administration fiscale, chaque Etat membre gardant la liberté d'appliquer éventuellement un taux supérieur ;

- soit fournir des informations aux autres Etats membres sur les intérêts versés aux personnes physiques résidentes dans ces pays, la fourniture des informations étant alors automatique et ne pouvant s'effectuer de manière restreinte ou sous conditions.

La mise en oeuvre effective de cette directive repose sur les agents payeurs d'intérêts, c'est-à-dire les banques ou tout opérateur économique responsable du paiement de ces intérêts. Ceux-ci devront soit fournir les informations requises, soit opérer la retenue à la source. Les Etats membres prendront les mesures nécessaires afin que les agents établis sur leur territoire puissent exécuter les tâches requises par cette directive.

Le particulier pourra décider d'être imposé exclusivement dans son Etat de résidence sur les intérêts de son épargne placée dans un autre Etat membre ayant choisi d'appliquer le régime de la retenue à la source. Il devra alors solliciter, auprès des autorités fiscales de son Etat de résidence, un certificat qui autorisera l'établissement bancaire où il a placé son épargne à ne pas effectuer de prélèvement à la source.

Afin d'éviter une double imposition, l'Etat de résidence fiscale du particulier sera tenu de prendre en compte, lorsque cela sera le cas, la retenue à la source appliquée sur les intérêts dans un autre Etat membre. En cas de différence entre la retenue effectuée et le taux d'imposition, celle-ci sera remboursée par l'Etat membre où est établi l'agent payeur.

Cette proposition de directive ne concerne que la fiscalité de l'épargne transfrontalière des ressortissants de l'Union européenne et ne s'applique pas aux ressortissants de pays tiers. De même, cette directive ne s'appliquera que dans l'Union européenne. Cependant, les Etats membres qui ont des territoires dépendants ou associés, des responsabilités particulières ou des prérogatives fiscales à l'égard d'autres territoires devront les inciter à instituer des dispositions équivalentes à celles définies dans cette proposition.

Concernant les pays tiers, la Communauté a engagé des négociations avec ses principaux partenaires commerciaux parmi les pays tiers afin que les agents payeurs établis dans ces pays assurent l'application des principes énoncés ci-dessus (retenue à la source ou information aux Etats membres) vis-à-vis des revenus de l'épargne payés à des résidents fiscaux des Etats membres.

3. Pourquoi faut-il procéder maintenant à une harmonisation de la fiscalité de l'épargne en Europe ?

Dans le texte qui vous a été distribué figure un tableau qui montre l'ampleur des différences qui subsistent en matière de fiscalité de l'épargne entre les Etats membres ; ces différences importantes justifient pleinement la présente proposition de coordination de la fiscalité de l'épargne.

Le processus de rapprochement des fiscalités des Etats membres semble nécessaire pour l'achèvement du marché unique. D'autre part, le développement du volet économique de l'Union monétaire repose sur le dossier de l'harmonisation fiscale, et notamment de la fiscalité de l'épargne en raison des distorsions de concurrence qui faussent les règles du marché. Enfin, le passage à l'euro, en supprimant les risques de change, facilite les transferts financiers et l'évasion fiscale.

Je pense que l'intérêt de notre proposition de résolution serait précisément d'inciter notre commission des finances à poursuivre cette réflexion sur les enjeux de cette coordination minimale en matière de fiscalité de l'épargne, notamment en terme de croissance et d'emplois.

Il me semble d'autre part qu'une coordination des politiques fiscales des Etats en matière de taxation des revenus de l'épargne répond à une nécessité pour notre pays. Dans un marché intégré, le traitement des non-résidents communautaires ne peut s'écarter trop sensiblement de celui des résidents, sauf à donner une prime en faveur, non pas des Etats qui sont nécessairement les moins-disants sur le plan fiscal, mais plutôt en faveur de ceux pour lesquels l'existence du secret bancaire fait obstacle à la transmission d'informations aux autres Etats membres.

Il est par conséquent dans l'intérêt de la France de faire en sorte que cette proposition de directive aboutisse puisqu'elle a pour objet de réduire l'évasion et la fraude fiscale. De ce point de vue, les négociations parallèles menées avec les pays tiers sont nécessaires, mais ne doivent pas conditionner l'adoption de la directive qui doit aboutir le plus vite possible, à la fois pour l'intérêt de notre pays et pour le succès de la monnaie unique.

Le taux qui doit être recherché doit plutôt l'être dans la fourchette supérieure (de l'ordre de 25 % plutôt que 20 %) car un taux inférieur ou égal à 20 % ne constitue pas véritablement une alternative pour des pays à secret bancaire et un taux " zéro " est en outre prévu dans le cas de fourniture d'informations sous forme de certificats.

Il faut souligner, d'autre part, que les régimes de taxation étant toujours plus favorables pour les non-résidents que pour les résidents, une réduction de l'écart de taxation est un gage d'une fiscalité au total mieux acceptée. Si une parfaite neutralité est impossible à envisager, il est toutefois possible de s'en approcher avec un taux de retenue à la source assez élevé.

Les euro-obligations devraient être incluses dans le champ de la directive. L'objection du Royaume-Uni pourrait sans doute être levée, car, si l'activité de ce pays représente 60 % du marché des euro-obligations, sa part qui est concernée, dans ce marché, par la directive - c'est-à-dire celle des particuliers -, n'est que de 20 %.

Il faut enfin souligner qu'un échec du Conseil sur cette proposition de directive serait un mauvais signal politique pour les autres domaines de l'harmonisation fiscale, qu'il s'agisse de l'impôt sur les sociétés ou de la TVA. Dans ce cas, il y aurait alors lieu de se poser la question de l'extension de la règle de la majorité qualifiée en matière fiscale.

Le Conseil doit se saisir du premier rapport de la Commission européenne sur les contacts qu'elle a établis avec cinq Etats tiers (Suisse, Liechtenstein, Andorre, Monaco, Saint-Marin), lors de sa prochaine réunion informelle de Dresde en avril prochain. L'adoption de la directive n'est pas attendue avant la fin de la présidence allemande. Il semble cependant souhaitable que le Sénat fasse connaître sa position, avant cette échéance, sur la question de la coordination de la politique fiscale de l'épargne en Europe, dès lors que la présidence allemande a prévu de rechercher un accord politique sur ce sujet.

 

Compte rendu sommaire du débat consécutif à la communication

 

M. Michel Barnier :

Le travail effectué par notre rapporteur est très important : il est clair que la création de l'euro va accélérer, beaucoup plus que les créateurs de l'euro ou les hommes politiques ne l'avaient pensé, la question de l'harmonisation et de la coordination des politiques fiscales - notamment celles concernant les entreprises - en Europe. C'est la logique du marché intérieur commun, qui est de créer entre nous des règles de concurrence les moins déloyales possibles. Le sujet politiquement le plus sensible est celui de l'abandon de la règle de l'unanimité pour la politique fiscale. C'est une question qui touche le coeur de la souveraineté nationale ; pour l'instant, cette règle de l'unanimité est maintenue et un certain nombre de gouvernements y tiennent, comme le gouvernement britannique. Certes le ministre français des finances a émis des idées nouvelles dans cette matière, mais je tiens à souligner que, pour aller vers la majorité qualifiée en matière fiscale, il faut une décision prise à l'unanimité des Etats membres. Par conséquent il est probable que, si les gouvernements ne parviennent pas à mettre en place, par la voie de la négociation et par consensus, la coordination que nous présente notre rapporteur sur la fiscalité de l'épargne, ces mêmes gouvernements ne s'entendront pas davantage pour renoncer à la règle de l'unanimité. Avant de s'engager dans la voie de l'abandon de la règle de l'unanimité en matière fiscale, il faut regarder les choses de très près car le principal pouvoir du Parlement - qui est de voter l'impôt - serait atteint. Pour le reste, je partage totalement la philosophie et l'objectif du projet de résolution que nous propose notre rapporteur pour avancer dans la voie de l'harmonisation et de la coordination des politiques de fiscalité de l'épargne. Il serait d'ailleurs souhaitable que le ministre de l'économie et des finances vienne devant notre délégation nous faire part de son sentiment en la matière.

M. Denis Badré :

Notre rapporteur est parvenu à rendre ce sujet complexe, lisible et presque attrayant. Sur le fond, je suis largement d'accord avec lui, sous la réserve des observations faites par notre Président. Il est nécessaire de parvenir en Europe à un rééquilibrage entre la fiscalité qui pèse sur les revenus du travail, et celle qui pèse sur les revenus de l'épargne ; mais il se trouve que nos partenaires s'engagent plutôt dans la voie d'une réduction de la fiscalité qui pèse sur les revenus du travail alors que notre pays semble s'orienter vers ce rééquilibrage en aggravant la fiscalité qui pèse sur l'épargne. Par ailleurs, il faut marquer clairement que notre ambition est d'abord d'être pragmatique et qu'il faut progresser dans ce domaine, faute de quoi on s'expose à une aggravation de la fraude et de l'évasion fiscales. Sous réserve de quelques observations de forme et d'une réserve de précaution sur la question du passage à la majorité qualifiée - dans la mesure où nous ne disposons pas aujourd'hui de tous les éléments pour nous prononcer sur cette question importante -, je soutiens la proposition de résolution que nous a proposée notre rapporteur.

M. Lucien Lanier :

J'aimerais être éclairé sur le système qui est proposé de taux zéro et de certificat pour les pays maintenant le secret bancaire.

M. Marcel Deneux :

Je suis d'accord avec l'esprit de la résolution qui nous est proposée par notre rapporteur et qui montre clairement l'intérêt de procéder à une coordination de la politique de la fiscalité de l'épargne en Europe ; le tableau comparatif sur la fiscalité actuelle dans les différents pays membres mérite cependant quelques commentaires, car le taux marginal de 64 % en France ne concerne pas la plus grande partie des épargnants ; il faut donc mettre en garde contre certaines interprétations qui pourraient être faites à partir de ce tableau ; par ailleurs il ne prend pas en compte d'autres formes d'intérêts qui peuvent être versés aux épargnants. Cette considération pourrait nous conduire sans doute à avoir un point de vue différent sur le niveau maximum du taux de prélèvement à la source. De toute façon, il me semble qu'il ne faut pas séparer la fiscalité de l'épargne de la fiscalité qui pèse sur les entreprises et nous devrions toujours mettre en avant la préoccupation du développement économique quand nous nous penchons sur les questions de fiscalité.

M. Bernard Angels :

Plutôt que de faire une simple communication, j'ai souhaité déposer une proposition de résolution parce que c'est un sujet important qui est en cours d'examen depuis 1989. Je crois qu'il faut que la commission des finances du Sénat aille au fond des questions que posent les distorsions de fiscalité sur l'épargne en Europe ; la proposition de résolution soulève les différentes questions que devrait maintenant approfondir la commission des finances. Concernant la question du passage à la majorité qualifiée, il me semble impensable que deux Etats membres bloquent indéfiniment la coordination de la fiscalité de l'épargne et conduisent à la persistance de paradis fiscaux dans une zone où existe maintenant une monnaie unique. Sur la question des pays tiers, je crois qu'il faut insister sur le fait que la coordination à mener avec eux ne doit pas être une condition qui ferait échouer l'adoption du projet de directive. Je souligne l'originalité de ce projet qui, parce qu'il concilie le secret bancaire et la retenue à la source, devrait permettre de relancer une négociation qui est bloquée depuis dix ans. L'autre intérêt de ce projet - notamment avec un taux maximum de 25 % de prélèvement à la source - est qu'il ouvre la voie, ultérieurement, à une harmonisation de la fiscalité pour les résidents communautaires, et non plus seulement pour les non-résidents.

Sur proposition de M. Bernard Angels, et compte tenu des observations formulées au cours du débat, la délégation a alors approuvé le dépôt de la proposition de résolution suivante :

 

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Conseil visant à garantir un minimum d'imposition effective des revenus de l'épargne sous forme d'intérêts à l'intérieur de la Communauté (E 1105),

Considérant que cette proposition de directive remplace la précédente proposition concernant un régime commun de retenue à la source sur les intérêts (COM (89) 60 final) qui avait été présentée par la Commission en 1989 et que le Conseil n'a jamais pu adopter ;

Considérant que l'introduction de l'euro et l'achèvement du marché unique rendent plus urgente l'application de règles communes en matière d'imposition des paiements d'intérêts versés, dans chaque Etat membre, à des personnes physiques qui résident dans un autre Etat membre ;

Considérant que, afin de remédier aux distorsions fiscales qui faussent actuellement le fonctionnement du marché intérieur des capitaux, la proposition de directive prévoit un minimum d'imposition de ces revenus d'intérêts transfrontaliers ;

Considérant qu'une coordination des politiques fiscales des Etats en matière de taxation des revenus de l'épargne répond à une nécessité pour la construction européenne et permet également de réduire l'évasion et la fraude fiscales ;

Considérant que le rapprochement des fiscalités, en limitant la concurrence fiscale dommageable, contribue à la lutte pour l'emploi ;

Considérant que la proposition s'applique aux paiements d'intérêts effectués dans la Communauté en faveur des personnes physiques ayant conservé l'anonymat, qui ont leur résidence fiscale dans un Etat membre différent de celui où les intérêts sont payés, et propose une coordination souple afin de permettre une application effective de l'imposition ;

Considérant que chaque Etat membre devra choisir entre :

- soit appliquer une retenue à la source d'au moins 20 % sur ces paiements d'intérêts ;

- soit fournir des informations aux autres Etats membres sur les intérêts versés aux personnes physiques résidentes dans ces pays, la fourniture des informations étant alors automatique et ne pouvant s'effectuer de manière restreinte ou sous conditions ;

Estime que :

- les régimes de taxation étant toujours plus favorables pour les non-résidents que pour les résidents, une réduction de l'écart de taxation est un gage d'une fiscalité au total mieux acceptée ;

- si une parfaite neutralité est impossible à envisager, il est toutefois possible de s'en approcher avec un taux de retenue à la source assez élevé ;

- le taux qui doit être recherché visant l'anonymat doit l'être dans la fourchette supérieure (de l'ordre de 25 % plutôt que 20 %) car le taux au niveau de 20 % ne constitue pas véritablement une alternative pour des pays à secret bancaire et un taux " zéro " est en outre prévu dans le cas de fourniture d'informations sous forme de certificats ;

- les euro-obligations devraient être incluses dans le champ de la directive comme le prévoit le mécanisme dit du " gross-up " et l'existence d'une retenue calculée en amont par l'établissement payeur ;

- il y a nécessité de conclure des accords avec les pays tiers sans en faire une condition préalable à l'adoption de la directive ;

Souligne qu'un succès du Conseil sur cette proposition de directive serait un signal politique positif pour les autres domaines de l'harmonisation fiscale, qu'il s'agisse de l'impôt sur les sociétés ou de la TVA et pour le succès de l'euro.

La proposition de résolution de M. Bernard Angels a été publiée sous le n° 271 (1998-1999).


haut