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REUNION DE LA DELEGATION DU MARDI 17 OCTOBRE 2000


Justice et affaires intérieures

Communication de M. Paul Masson sur la coopération policière et la politique d'immigration

Communication et proposition de résolution de M. Paul Masson sur l’asile et la protection temporaire (E 1511)

Politique étrangère et de sécurité commune

Communication de M. Hubert Haenel sur deux propositions de règlement du Conseil pour la reconstruction des Balkans (E 1481)

Communication de M. Hubert Haenel sur la création d'un dispositif de réaction rapide (E 1465)


Justice et affaires intérieures

 

Communication de M. Paul Masson sur la coopération policière et la politique d'immigration

Le Parlement français est saisi, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, de plusieurs projets de textes européens portant sur la coopération policière, l'asile et l'immigration. Il s'agit des premiers textes importants qui, après la première proposition de directive de la Commission sur le regroupement familial, interviennent dans les matières du nouvel " Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice ".

Depuis l'entrée en vigueur au 1er mai 1999 du traité d'Amsterdam, les matières de l'ancien troisième pilier intergouvernemental, à l'exception de la coopération policière et de la coopération judiciaire dans le domaine pénal, sont communautarisées. Pendant une période de cinq ans à compter de la mise en vigueur du traité, le droit d'initiative n'est toutefois pas réservé à la Commission et le Conseil continue à se prononcer à l'unanimité. C'est donc dans le cadre de ce droit de proposition partagé entre les Etats et la Commission que les Etats, notamment le Gouvernement français à l'occasion de sa présidence de l'Union européenne, ont déposé plusieurs projets de textes, certains communautaires, d'autres intergouvernementaux, en matière de lutte contre l'immigration clandestine.

Ces questions sont d'une actualité brûlante, notamment en matière d'immigration clandestine. L'opinion publique y est très sensible, car, dans son esprit, délinquance et immigration clandestine vont de pair. Elle est par ailleurs très attentive aux réalisations concrètes qui peuvent intervenir dans ce domaine. Dans une étude publiée en juin 2000 par " Notre Europe " (Groupement d'études et de recherches présidé par Jacques Delors), sous le titre " Protéger le citoyen contre le crime international ", Wolfgang Schomburg, juge à la Cour fédérale de Berlin, écrit : " La criminalité ne connaît pas de frontières, même pas celles de communautés ou d'unions comme par exemple l'Union européenne. Cette constatation n'est pas nouvelle, mais elle est toujours actuelle... Depuis la chute du rideau de fer, on peut observer une migration de la criminalité de l'Est vers l'Ouest, et dans une certaine mesure, aussi du Sud vers le Nord. La criminalité ne peut pas être efficacement combattue sans la participation active des Etats d'où proviennent ces nouveaux phénomènes de criminalité, qu'ils soient membres de l'Union européenne ou non, laquelle, actuellement encore, est essentiellement conçue pour fonctionner comme une union économique et monétaire. "

"
 En Europe, la criminalité doit être combattue sur la totalité du continent et non pas arbitrairement réduite géographiquement. L'Union européenne ou un espace judiciaire plus réduit (je pense par exemple à un espace Schengen modifié) peut par contre coopérer de façon beaucoup plus étroite et peut même se renforcer pour devenir un véritable espace de droit européen. "

Les efforts qui sont actuellement déployés dans ce domaine depuis le Conseil européen de Tampere reflètent cette prise de conscience des gouvernements. Ils traduisent aussi les difficultés concrètes pour mener à bien cette tâche difficile de rapprochement des politiques judiciaires et policières des Etats membres. Des initiatives diverses sont en cours. Elles absorbent les talents de très nombreux négociateurs à Bruxelles.

Les textes transmis actuellement par le Gouvernement au Parlement dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution méritent d'être analysés attentivement. Ils portent sur :

- la coopération policière ;

- la lutte contre l'immigration clandestine.

L'examen de ces textes est également l'occasion de faire à nouveau le point sur le développement de la politique européenne de sécurité intérieure, alors que la France préside les groupes de travail du Conseil.

I - LA COOPÉRATION POLICIÈRE

La coopération policière semble trouver un nouveau souffle après les impulsions données par le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999.

Tout d'abord, la structure de liaison opérationnelle des responsables des services de police européens, qui avait été demandée par le Conseil, devrait désormais réunir de manière informelle les autorités administratives les plus élevées responsables de la police dans chacun des Etats membres, en vue de discuter et développer des orientations stratégiques face à la criminalité organisée. Cette structure, qui rappelle fortement la coopération TREVI des années 1970 et 1980, a déjà tenu sa seconde réunion, sous présidence française, sur les thèmes du passage à l'euro (manipulations et transferts de fonds, détection de la fausse monnaie) et de la police de proximité.

Le Conseil européen a par ailleurs demandé la création d'une académie européenne de police pour la formation des hauts responsables des services de police. La présidence française va, dans un premier temps, organiser deux sessions de préfiguration de l'école européenne de police sous la forme d'un cycle de six séminaires qui se dérouleront en 2000 et 2001. D'une durée de trois jours, ces séminaires porteront sur l'organisation et le fonctionnement des services de sécurité intérieure des Etats membres, les outils de la coopération européenne, les enjeux stratégiques de la lutte contre la criminalité organisée, les violences urbaines et la déontologie policière. Ce réseau pourrait être ouvert aux fonctionnaires de police des Etats candidats.

Parallèlement à ces premiers séminaires, un instrument juridique devrait prochainement être mis en discussion par la présidence française pour l'organisation provisoire de l'école européenne de police, constituée à partir du réseau des instituts nationaux de formation policière, dirigée par les directeurs de ces écoles réunis en Conseil d'administration et financée par les Etats membres à l'aide des programmes communautaires (OISIN et FALCONE) du titre IV du Traité CE. Sa localisation géographique n'interviendrait que dans un second temps. Rome et Tampere sont déjà candidates.

Parallèlement à ces initiatives du Conseil, des propositions de textes européens nous sont transmises qui concernent Europol et Schengen.

1. Europol

La création d'Europol comme organisation de coopération entre les Etats membres dans les domaines du trafic de drogue, du terrorisme et d'autres formes graves de criminalité internationale, a été décidée par le traité de Maastricht du 7 février 1992.

Nous sommes actuellement saisis de deux projets de textes concernant Europol :

- d'une part, un projet d'acte du Conseil établi sur la base de l'article 43, paragraphe 1 de la convention portant création d'un Office européen de police (E 1451) et qui a, encore une fois, pour objet d'augmenter les compétences d'Europol dans le domaine du blanchiment d'argent ;

- d'autre part, un projet de décision du Conseil portant création d'un secrétariat pour les autorités de contrôle communes chargées de la protection des données, instituées par la convention portant création d'Europol, par la convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes et par la convention d'application de l'accord de Schengen (E 1453).

J'évoquerai également, bien que le projet ait maintenant été adopté formellement par le Conseil le 19 juin 2000, le projet de budget d'Europol pour 2001 (E 1452).

a) Le projet d'acte du Conseil établi sur la base de l'article 43, paragraphe 1 de la convention portant création d'un Office européen de police (E 1451)

Ce premier texte a été déposé par la présidence portugaise le 5 avril 2000. Il a pour objet de mettre en oeuvre " l'action spécifique de lutte contre le blanchiment d'argent " appelée de ses voeux par le Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre 1999. Le Conseil avait notamment souligné que " le blanchiment d'argent est au coeur même de la criminalité organisée. Il faut l'éradiquer partout où il existe. Le Conseil européen est déterminé à veiller à ce que soient adoptées des mesures concrètes pour dépister, geler, saisir et confisquer les produits du crime. "

Le protocole annexé au projet qui nous est soumis modifie six articles de la convention Europol afin d'étendre la compétence de l'organisation dans le domaine du blanchiment. Il faut toutefois souligner que les conclusions du Conseil de Tampere ne conduisaient pas directement à l'extension des compétences d'Europol. Le Conseil évoquait plus particulièrement la modification de la directive sur le blanchiment d'argent en cours de discussion, la convention de Strasbourg de 1990, les recommandations du Groupe d'action financière (GAFI), l'action extérieure de l'Union européenne, la coopération régionale entre les Etats membres et les pays tiers limitrophes de l'Union en matière de lutte contre la criminalité organisée.

La délégation française au Conseil Justice et Affaires intérieures (JAI) a approuvé ce texte le 8 juin 2000. Il devrait être adopté lors du Conseil Economie, Finances et JAI du 17 octobre 2000. Les compétences d'Europol, créées à l'origine pour lutter essentiellement contre les trafics de drogue (unité Drogues Europol, UDE), ont été progressivement étendues, avant même l'entrée en vigueur au 1er octobre 1998 de la convention Europol, au trafic illicite de matières nucléaires et radioactives, aux filières d'immigration clandestine, au trafic de véhicules volés, à la traite des êtres humains, y compris la pornographie enfantine, au terrorisme, au faux monnayage et à la falsification d'autres moyens de paiement. On parle également d'attribuer à Europol une compétence en matière de cybercriminalité.

Cet élargissement continuel des compétences d'Europol, alors même que l'institution, qui n'est entrée en activité réelle qu'au 1er juillet 1999, n'a pas encore fait ses preuves, ressemble fort à une fuite en avant. La délégation aura d'ailleurs l'occasion de revenir sur cette question lorsque le Parlement sera saisi de la modification, sur la base de l'article 43 paragraphe 3 de la convention Europol, pour permettre l'implication d'Europol dans la lutte contre la fausse monnaie.

b) Le projet de décision du Conseil portant création d'un secrétariat pour les autorités de contrôle communes chargées de la protection des données, instituées par la convention portant création d'Europol, par la convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes et par la convention d'application de l'accord de Schengen (E 1453)

Ce second texte a également été déposé par la présidence portugaise le 14 avril 2000. Il a pour objet la création d'un secrétariat unique pour les trois autorités de contrôle communes d'Europol, des douanes et de Schengen en matière de protection des données à caractère informatisé. Le texte définit le statut de son secrétaire, du personnel, du soutien administratif accordé par le secrétariat général du Conseil et de son financement.

Ce texte n'a pas appelé d'observations de la part de la délégation française. Le Parlement européen s'est prononcé le 20 septembre et le texte devrait être adopté également le 17 octobre par le Conseil des ministres.

c) Le projet de budget d'Europol pour 2001 (E 1452)

La délégation a examiné, le 23 mai 2000, le projet de budget d'Europol pour 2001, tel qu'il a été arrêté par son conseil d'administration lors de sa réunion des 4 et 5 avril 2000. Ce projet de budget est soumis à l'avis du Parlement français depuis la dernière modification constitutionnelle de l'article 88-4 intervenue en janvier 1999.

J'avais à cette occasion émis quelques observations, en particulier sur la forte progression des dépenses (augmentation de près de 29 %, portant les crédits de 27,446 millions d'euros en 2000 à 35,391 millions d'euros, soit 232,15 millions de francs, en 2001, et création de 45 nouveaux postes, faisant ainsi progresser les effectifs de 185 en 2000 à 230 en 2001). Je soulignais encore que cette augmentation importante intervient après une progression déjà forte, en 1999, des moyens mis à la disposition d'Europol, puisque quarante-six postes avaient déjà été créés en 1999 (les crédits connaissant alors une progression de 42 %). En deux ans, le budget aura ainsi progressé de 55 %.

L'année dernière, le Gouvernement français s'était, dans un premier temps, opposé à un budget qui lui semblait croître de manière excessive et manquer de lisibilité. Les négociations avaient alors permis à la France d'obtenir que, en échange de son accord sur la création des quarante-six postes nouveaux (contre cinquante-quatre initialement prévus), une évaluation soit menée sur l'ensemble du budget. Cet audit devait dégager une méthode qui devrait permettre, pour l'établissement des budgets futurs (notamment celui pour 2001), de répondre au souci de rigueur et de transparence exprimé par la France.

J'ai interrogé sur ce point le représentant de la France au conseil d'administration d'Europol, qui est le directeur de la direction centrale de la police judiciaire. Les explications qu'il m'a données ne m'ont pas complètement rassuré. Lors de l'examen du projet de budget d'Europol pour 2001, trois hypothèses de progression ont été examinées : 40 %, 30 % et 29 %. Finalement, et notamment en raison de la pression de la délégation française, le conseil d'administration a arrêté son choix sur cette dernière hypothèse.

Je dois à ce propos souligner l'extrême empressement du Conseil pour l'adoption de ce budget 2001 d'Europol : le conseil d'administration l'a adopté le 5 avril 2000 ; le COREPER et le Conseil en ont été destinataires le 13 avril ; le SGCI l'a reçu le 15 mai ; le document E 1452 correspondant a été enregistré au Sénat le 23 mai ; la délégation l'a examiné dès le 23 mai et fait connaître son intention de poursuivre son investigation sur ce projet de budget qui a été finalement définitivement adopté par le Conseil agriculture le 19 juin 2000. Il va de soi que la délégation sera particulièrement attentive l'année prochaine au respect du délai des six semaines que le traité d'Amsterdam réserve aux parlements nationaux pour l'examen des projets européens.

Le fonctionnement actuel d'Europol n'est pas satisfaisant.

Cette situation résulte essentiellement du comportement de son directeur, peu enclin, semble-t-il, à entendre les remarques de son conseil d'administration et qui pratique la règle du putsch permanent. Les 4 et 5 décembre prochains, un conseil d'administration spécial se tiendra à Paris, à l'initiative de la présidence française de l'Union, ayant pour objet de débattre des orientations futures d'Europol. Un questionnaire a été envoyé en ce sens aux Etats membres.

Il est clair que l'augmentation permanente des compétences d'Europol ne s'est pas traduite par des résultats à la hauteur des espoirs qu'y avaient mis ses promoteurs de Maastricht. Ces résultats sont peu lisibles. De plus, on constate des risques de doublons avec les organisations nationales ou internationales existantes. La création récente, après le Conseil de Tampere, d'une réunion des directeurs de police, ne peut que confirmer ce sentiment d'impuissance d'Europol. Le contrôleur financier de l'organisation regrette de n'être ni consulté, ni entendu par le directeur.

Il est certain que nous devons rester attentifs à l'évolution de ce dossier. L'opinion ne comprendrait pas que, après les annonces qui lui ont été faites, Europol demeure un organe impuissant face au crime organisé. Il faut au plus vite que cette organisation mettre de l'ordre dans son fonctionnement et porte remède à la confusion actuelle entre les tâches de direction, la gestion et la détermination de la stratégie de l'organisation. Il revient en effet éminemment aux Etats, par la voie de leurs représentants au conseil d'administration, et non au directeur, de décider des orientations que doit prendre Europol. Il importe pour la crédibilité de l'institution, que le directeur s'incline devant la volonté du Conseil.

Devant cette situation peu satisfaisante, la perspective d'une intervention d'Europol en appui des équipes communes d'enquêtes, ainsi que l'exercice par Europol d'un pouvoir d'initiative qui pourrait s'exercer dans un premier temps pour la lutte contre le terrorisme, le trafic de stupéfiants et d'êtres humains, semble prématurée. Alors que le Parlement français n'est pas encore saisi du projet, l'instrument juridique adéquat est déjà en cours de négociation. A tout le moins il paraît peu souhaitable, en l'état actuel de l'organisation, que les demandes de participation d'Europol aux équipes communes présentent un caractère contraignant pour les Etats membres. D'autre part, les agents d'Europol, qui ne relèvent d'aucune juridiction nationale et bénéficient de privilèges et immunités semblables à ceux des diplomates, ne devraient disposer d'aucun pouvoir d'investigation, ni a fortiori d'aucun pouvoir coercitif. Le syndicat des magistrats allemands s'était d'ailleurs ému, en son temps, des privilèges ainsi accordés à des policiers, dont les actions pourraient n'être soumises à aucun contrôle judiciaire.

2. La coopération Schengen

La coopération policière engagée par les accords de Schengen s'inscrit dans le cadre de l'Union européenne depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam
. D'un point de vue opérationnel, la présidence française veut améliorer les performances du système d'information, mais elle tient à conserver la structure institutionnelle actuelle en faveur de laquelle le Sénat s'était prononcé par l'adoption d'une résolution en séance publique le 28 avril 1999 (résolution TA 107). Le Conseil des ministres JAI de décembre 2000 évaluera les nouveaux membres admis à participer au Système d'Information Schengen (SIS) compte tenu des multiples demandes d'adhésion, dont celle du Royaume-Uni qui ne pourra sans doute être techniquement possible qu'en 2002 ou 2003. L'adoption de nouvelles fonctionnalités du système pourrait par ailleurs exiger une modification de la convention d'application des accords de Schengen.

La présidence du Conseil a déposé, le 30 juin 2000, un projet de décision du Conseil relative à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen (E 1526). Cette demande de l'Irlande fait suite à celle du Royaume-Uni qui avait été déposée en octobre 1999 et qui a été acceptée par le Conseil le 29 mai 2000 (E 1321).

L'Irlande, comme le Royaume-Uni, bénéficie d'une position particulière depuis le traité d'Amsterdam. En effet, le protocole annexé au traité, qui intègre l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, a tenu compte du fait que ces deux pays ne sont pas parties aux accords relatifs à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes signés à Schengen le 14 juin 1985 et le 19 juin 1990.

Néanmoins, ce protocole a prévu la possibilité, pour ces Etats membres, de les accepter en tout ou en partie. Un autre protocole a en outre pris en compte l'application de certains aspects de l'article 7 A instituant la Communauté européenne (liberté de circulation des personnes) au Royaume-Uni et à l'Irlande. C'est ainsi que l'Irlande et le Royaume-Uni, qui ont toujours contesté les conséquences juridiques de l'article 7 A sur la libre circulation des personnes, sont habilités à exercer, à leurs frontières avec d'autres Etats membres, sur les personnes souhaitant entrer sur leur territoire, les contrôles qu'ils considèrent nécessaires, et autorisés à continuer à conclure entre eux des arrangements concernant la circulation des personnes entre leurs territoires.

L'Irlande demande ainsi à participer aux dispositions de la convention de Schengen de 1990 relatives au système d'information Schengen (SIS), sauf dans les cas où ces dispositions ont pour but l'application des dispositions de la convention relatives à la libre circulation des personnes sur les territoires des pays participants.

Cela signifie que l'Irlande ne souhaite participer ni aux dispositions de l'article 96 de la convention sur les signalements aux fins de non-admission, ni aux autres dispositions concernant le SIS qui renvoient, implicitement ou explicitement, à cet article 96. Au-delà de cette réserve de l'Irlande, qui traduit la position parfaitement connue des ces deux pays insulaires, je ne peux que me féliciter de cette évolution de la position irlandaise, qui est identique à celle du Royaume-Uni ; j'avais en effet suggéré en 1995 ce rapprochement entre les Britanniques et Schengen en considérant " la logique particulière des contrôles aux frontières liée à l'insularité ".

Il me semble en particulier très important que, à compter de la date d'adoption de cette décision, l'Irlande - comme le Royaume-Uni -, soit réputée souhaiter participer à toutes les propositions et initiatives fondées sur l'acquis de Schengen.

D'une manière générale, on est obligés de constater que la coopération policière mise en oeuvre dans Schengen continue à progresser alors que les résultats opérationnels d'Europol tardent à se manifester. Il convient également de relever l'importance des propositions faites dans ce domaine par les Etats, comparée à la modestie des propositions communautaires.

A titre d'exemple, la présidence française de l'Union européenne a, d'ores et déjà, déposé une note d'orientation visant à améliorer la gestion des flux migratoires, incluant l'amélioration des échanges d'information dans le cadre du groupe du CIREFI, la mise au point d'une procédure d'alerte rapide, la création d'un réseau européen des officiers de liaison en matière d'immigration.

Dans le cadre de Schengen, une coopération policière pragmatique et concrète s'est engagée avec un nombre croissant de visites et d'échanges entre les Etats parties et la mise en place, dans les pays d'origine ou de transit de l'immigration irrégulière, d'une coopération policière en amont des filières d'immigration irrégulière, notamment pour celles qui empruntent la voie aérienne. Des actions pratiques de formation, dans le domaine de la lutte contre les faux documents, ont été mises en place pour les personnels des consulats, ceux des compagnies aériennes et pour les policiers locaux, tandis que des officiers de liaison immigration étaient détachés auprès des compagnies aériennes.

Après les centres communs de coopération policière et douanière (CCPD) créés par la France et l'Allemagne, la France et l'Italie, la France et l'Espagne, la France et la Suisse, des postes identiques ont été mis en place par l'Allemagne et la Pologne, l'Allemagne et l'Autriche, l'Espagne et le Portugal. L'Allemagne coopère maintenant avec ses voisins pour effectuer des patrouilles communes (avec la France et les Pays-Bas), des contrôles communs (avec les Pays-Bas) et des exercices communs (avec l'Autriche et la France) dans les régions frontalières. Un expert français de pré-adhésion du ministère de l'Intérieur a supervisé les opérations de création d'un CCPD par l'Autriche et la Hongrie.

Comme l'art de la guerre, la technique policière est toute d'exécution. C'est pourquoi il faut encourager ces évolutions très positives engagées par les Etats membres dans le cadre de l'article 39 de la convention d'application des accords de Schengen. En cette matière, la Commission va sans doute faire ses preuves. Elle vient déjà de se doter d'une direction générale " Justice et Affaires intérieures " et de deux directions, l'une chargée de la libre circulation des personnes, de l'immigration et de l'asile, de la coopération judiciaire en matière civile et de la coordination de la lutte anti-drogue, l'autre de la coopération policière et douanière, de la lutte contre le crime organisé, de la coopération judiciaire en matière pénale et des relations extérieures et de l'élargissement. En 1999, la structure en charge de la justice et des affaires intérieures, qui n'était pas encore une direction générale, comptait 70 personnes. Pour l'année 2000, la direction générale a été dotée de 160 fonctionnaires. Il en est prévu 230 en 2001.

II. LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE

Le ministre français de l'Intérieur a, dans un récent séminaire sur la lutte contre les filières d'immigration clandestine, souligné que " l'aggravation de l'immigration irrégulière résulte de l'activité croissante des filières d'entrée illégale " et que " cette activité est favorisée par les insuffisances législatives ou opérationnelles des Etats d'immigration et par tout ce qui permet aux clandestins d'entrer et de se maintenir sur le territoire en violation des lois ". " Mais, a-t-il ajouté, il y a plus encore : derrière les passeurs, on trouve de plus en plus les mafias. Les responsables policiers ont identifié une mafia russe exploitant Sri Lankais et Chinois, une mafia turque prenant en charge des Kurdes, des Afghans et des Iraniens. On sait aussi que les clandestins des Balkans sont pris en main par les mafias albanaises. "

Les statistiques policières sont impressionnantes : depuis août 1999, 10 000 clandestins et 400 passeurs ont été interpellés à Calais, point de passage vers l'Angleterre. Sur 18 mois, la diaspora chinoise en France a recyclé plus de 1,6 milliard de francs de profits qui ont été réalisés en partie grâce à de la main-d'oeuvre clandestine. Le ministère français de l'Intérieur a démantelé 65 filières d'immigration clandestine en cinq ans et fermé une centaine d'ateliers clandestins employant dans des conditions de vie indignes des immigrés illégaux, modernes esclaves forcés de rembourser pendant des années, voire des décennies, leur passage vers l'Europe. 2 000 personnes ont été interpellées, dont plus de 300 ont été placées sous mandat de dépôt.

Les données générales sur l'immigration montrent que le phénomène de l'immigration clandestine s'aggrave. Si l'on prend en compte les demandes d'asile, qui sont un bon indicateur de la pression migratoire, on constate en effet une hausse importante dans tous les Etats membres : en France, de 22 000 demandes en 1998 à 30 000 en 1999, et 50 000 sans doute cette année ; au Royaume-Uni, de 48 000 à 71 000, en Allemagne de 50 000 à 100 000.

Le Conseil européen de Tampere a consacré deux de ses conclusions (points 22 et 23) à la lutte contre l'immigration clandestine. Il a notamment demandé le lancement " en coopération étroite avec les pays d'origine et de transit, de campagnes d'information sur les possibilités réelles d'immigration légale et la prévention de toutes les formes de traite d'êtres humains ", ainsi que la mise en place " d'une politique commune active en matière de visas et de faux documents incluant une coopération plus étroite entre les consulats de l'Union européenne dans les pays tiers ".

Le point 23 des conclusions est suffisamment important pour que je le cite quasi intégralement : Le Conseil européen est déterminé à combattre à sa source l'immigration clandestine, notamment en s'attaquant à ceux qui se livrent à la traite des êtres humains et à l'exploitation économique des migrants. Il insiste sur l'adoption de dispositions législatives prévoyant des sanctions sévères pour cette forme grave de criminalité. Le Conseil est invité à adopter, avant la fin de l'an 2000, des dispositions législatives à cette fin, sur la base d'une proposition de la Commission. En collaboration avec Europol, les Etats membres devraient concentrer leurs efforts sur la détection et le démantèlement des filières criminelles. " Le Conseil européen de Feira des 19 et 20 juin 2000, qui se tenait précisément au moment du drame de Douvres, a condamné " les actes criminels perpétrés par ceux qui tirent profit de la traite des êtres humains ".

La légitimité des propositions faites par le Gouvernement français en matière de lutte contre l'immigration clandestine est donc bien établie. Les quatre textes, dont le Parlement est saisi dans le cadre du 88-4, relèvent du nouveau titre IV communautaire du traité modifié établissant la Communauté européenne (TCE). L'article 63 du traité, relatif aux mesures d'accompagnement de la libre circulation des personnes, précise celle de ces mesures que le Conseil est appelé à adopter en matière d'asile et d'immigration dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

Le Conseil est ainsi invité à arrêter des mesures relatives aux conditions d'entrée et de séjour ainsi qu'à l'immigration clandestine et au séjour irrégulier. C'est donc bien dans le cadre du programme législatif demandé par le Conseil européen que s'inscrivent les quatre initiatives de la France qui sont actuellement soumises au Parlement français, à savoir :

- un projet de décision cadre visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers (E 1513) ;

- une proposition de directive relative à l'harmonisation des sanctions pécuniaires (E 1514) ;

- une proposition de directive relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants des pays tiers (E 1525) ;

- une proposition de directive visant à définir l'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers (E 1537).


a) Le projet de décision cadre visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers (E 1513)

Ce projet de caractère intergouvernemental, puisque relevant de la coopération policière dans le domaine pénal, s'inscrit dans la ligne de deux précédentes recommandations du 22 décembre 1995 sur l'harmonisation des moyens de lutte contre l'immigration et l'emploi illégaux et l'amélioration des moyens de contrôle prévus à cet effet et du 27 septembre 1996 sur la lutte contre l'emploi illégal de ressortissants d'Etats tiers, ainsi que de l'action commune du 24 février 1997 relative à la lutte contre la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des enfants.

La décision du Conseil de Tampere a ouvert un nouveau champ pour la coopération entre Etats pour lutter contre l'immigration clandestine. En effet, le point 48 des conclusions précise que : " Sans préjudice des domaines plus larges envisagés dans le traité d'Amsterdam et le plan d'action de Vienne, le Conseil européen estime que, en ce qui concerne le droit pénal national, les efforts visant à trouver un accord sur des définitions, des incriminations et des sanctions communes doivent porter essentiellement, dans un premier temps, sur un nombre limité de secteurs revêtant une importance particulière... ". Après le drame de Douvres, le 19 juin 2000, le Conseil européen réuni à Feira les 19 et 20 juin a ainsi clairement exprimé sa volonté de lutter contre les filières criminelles d'immigration clandestine.

L'objectif de ce projet est de parvenir à harmoniser les sanctions existantes dans le cadre national afin que leur mise en oeuvre, obéissant à des critères communs, renforce la lutte contre l'aide à l'entrée et au séjour irrégulier. Il ne s'agit donc pas de renforcer, dans cette proposition, les sanctions - déjà existantes au plan national - contre les étrangers en situation irrégulière, mais de prévenir l'action des individus ou des organisations qui organisent et profitent de l'immigration clandestine.

Le projet définit l'infraction générale, fait obligation aux Etats d'incriminer la participation, la tentative ou l'incitation et de prévoir en conséquence des sanctions pénales, effectives, proportionnées et dissuasives. Ces sanctions doivent inclure des peines privatives de liberté, susceptibles de donner lieu à extradition en cas de circonstances aggravantes. Des sanctions complémentaires sont suggérées, comme la confiscation du moyen de transport ayant servi à commettre l'infraction, l'interdiction d'exercer l'activité professionnelle à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise, ainsi que l'interdiction du territoire dès lors que la personne en cause n'est pas ressortissante d'un Etat membre de l'Union européenne.

Le Parlement européen doit rendre son avis au mois de novembre. La présidence française souhaiterait que ce texte soit adopté avant la fin du mois de novembre 2000. Les dispositions complémentaires relevant du premier pilier communautaire sont traitées dans la proposition de directive sur la lutte contre l'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers.

b) La proposition de directive visant à définir l'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers (E 1537)

Cette proposition de directive est donc le complément communautaire de la décision cadre visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers. Outre l'harmonisation des concepts juridiques sur la participation, l'incitation, la tentative et l'infraction générale d'aide à l'entrée et au séjour irrégulier, la proposition de directive reprend la formule traditionnelle relative à la nature des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives s'appliquant à des individus.

Le texte souligne que son objet est de lutter contre l'aide apportée à l'immigration clandestine, que celle-ci porte sur le franchissement irrégulier de la frontière stricto sensu ou que cette aide soit destinée à alimenter des réseaux d'exploitation des êtres humains. Il convient en conséquence de parvenir à un rapprochement des dispositifs existants, ce qui implique, d'une part, une définition précise de l'infraction considérée et, d'autre part, une harmonisation des sanctions prévues, des cas d'exonération ou au contraire d'aggravation, qui est traité par ailleurs dans le projet de décision cadre visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irrégulier.

La présidence française souhaiterait une adoption dans le cadre du conseil JAI du 30 novembre 2000.

c) La proposition de directive relative à l'harmonisation des sanctions pécuniaires imposées aux transporteurs acheminant sur le territoire des Etats membres des ressortissants des pays tiers démunis des documents nécessaires pour y être admis (E 1514)

Cette proposition de directive s'inscrit dans le cadre, d'une part, de la convention de Schengen qui avait déjà posé comme principe celui de la responsabilité des transports au regard des immigrants clandestins, d'autre part, des dispositions du traité sur l'Union européenne prévoyant que le Conseil arrête, dans un délai de cinq après la mise en vigueur du traité d'Amsterdam, les mesures d'accompagnement relatives à l'immigration illégale et au séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier.

En l'occurrence, cette proposition de directive, outre l'indispensable harmonisation des concepts juridiques, fixe un montant minimal des sanctions applicables aux transporteurs (compagnies aériennes, maritimes ou terrestres, à l'exception des compagnies ferroviaires dans la mesure où ces documents sont vérifiés par les autorités douanières nationales), fixé à 2000 euros pour chaque passager dont le transporteur n'a pas vérifié les documents, sans préjudice de sanctions nationales éventuellement plus contraignantes, comme l'immobilisation ou la saisie du véhicule, la suspension temporaire ou le retrait de l'autorisation d'exploitation.

Le transporteur sera responsable, notamment sous l'angle financier, du rapatriement du ressortissant d'un pays tiers vers son pays d'origine ou tout autre pays susceptible de l'accepter. En cas de report du rapatriement, le transporteur sera tenu d'assurer la garde du voyageur jusqu'à son départ effectif. Cette proposition concerne les voyageurs clandestins, les personnes en voyage touristique et les immigrés légaux qui ne sont pas en possession de leurs documents de voyage. En revanche, le projet exclut les demandeurs d'asile.

Considéré comme prioritaire dans les travaux du groupe " Frontières " du Conseil, ce texte pourrait également être adopté par le Conseil JAI de la fin novembre.

d) La proposition de directive relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants des pays tiers (E 1525)

La proposition de directive a pour objet de parvenir à une meilleure exécution des décisions d'éloignement des ressortissants d'Etats tiers par la mise en place d'un mécanisme de reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des Etats membres. Le Garde des Sceaux a résumé l'objet de ce texte en le désignant comme une forme " d'application mutuelle " des décisions judiciaires. Le but est que, en présence d'une décision d'éloignement prise par un Etat membre, un autre Etat membre puisse automatiquement la mettre à exécution d'office.

La présidence française, qui est également à l'origine de cette proposition de directive, souligne, d'une part, que la compétence communautaire est parfaitement justifiée dans le cas d'espèce par rapport à l'action dans le seul cadre national, d'autre part, que cette proposition s'inscrit parfaitement dans la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice par l'adoption de règles communes dans le domaine de la politique de l'immigration. La base légale de ce texte est l'article 63 paragraphe 3 du traité, partie (b), qui suggère de prendre des mesures en matière d'immigration et de séjour clandestins, dont le rapatriement des clandestins.

Le choix de la directive comme instrument juridique - nouvelle possibilité offerte par la communautarisation du troisième pilier - semble également adapté dans la mesure où la directive détermine les cadres de l'action à atteindre tout en laissant aux Etats membres le choix de la forme et des moyens les plus appropriés dans l'ordre juridique national, en particulier en leur laissant le soin de réaliser l'éloignement dans les formes prévues par leur propre législation.

La proposition de directive définit en particulier :

- la catégorie des personnes concernées et les cas d'éloignement couverts (soit la menace à l'ordre public ou à la sécurité nationale, qui peut être comprise comme le fait d'avoir été frappé d'une condamnation à au moins un an d'emprisonnement ou d'être soupçonné d'avoir commis ou de vouloir commettre un crime dans un Etat membre, soit le non-respect des réglementations nationales relatives à l'entrée ou au séjour des étrangers) ;

- l'obligation d'examiner préalablement à l'éloignement la situation de la personne en fonction des obligations créées par les actes internationaux existants (notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 et la Convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951) ;

- la possibilité de recours contre la mesure de mise en oeuvre prise par l'Etat membre dans les conditions prévues par la législation de cet Etat.

Le Parlement européen, qui doit rendre son avis d'ici le 17 novembre 2000, avant le Conseil JAI du 30 novembre, s'opposera vraisemblablement à ce texte dans la mesure où il a regretté, dans une résolution votée le 6 septembre 2000, que les Etats membres abusent de mesures publiques pour motiver des expulsions. Le Parlement estime notamment que la " déportation " automatique résultant d'une condamnation pénale enfreint le droit communautaire.

*

Ces textes s'inscrivent à l'évidence dans la nouvelle attitude adoptée par l'Union européenne au regard des mesures d'accompagnement de la libre circulation sous l'angle de la sécurité, attitude plus réaliste, plus pragmatique et en un mot plus responsable. Il est vrai que les drames permanents qui se vivent à Calais, à Bari ou à Gibraltar, ne laissent plus de doutes sur la nécessité d'une réaction forte et coordonnée des Etats membres face à une criminalisation croissante de l'immigration.

Il convient cependant de souligner que la plupart de ces textes résultent d'initiatives nationales - d'ailleurs essentiellement françaises - et non de la Commission. La seule proposition d'initiative de la Commission est d'une autre tonalité, puisqu'elle porte sur le regroupement familial. Le commissaire en charge du dossier, M. Antonio Vitorino, a été entendu sur l'ensemble de ces questions par la délégation du Sénat le 15 juin 2000. Il m'a transmis par lettre du 27 juillet 2000 ses remarques concernant notre proposition de résolution sur le regroupement familial.

Le commissaire m'a indiqué en particulier que " la proposition de directive sur le droit au regroupement familial constitue pour la Commission la première proposition en matière d'immigration légale ; elle sera suivie par d'autres initiatives. A l'automne, la Commission produira une Communication qui traitera de la politique de la Communauté en matière de migrations à la lumière des changements démographiques, de la situation du marché de l'emploi, ainsi que des pressions migratoire des pays et des régions d'origine.

" Plus tard, la Commission prendra une initiative sur le statut juridique des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée dans les Etats membres. Une étude a été effectuée et la Commission souhaite également prendre en compte les résultats d'un important séminaire sur l'intégration des ressortissants de pays tiers durablement installés, qui aura lieu sous présidence française les 5 et 6 octobre.

" Pendant le premier semestre 2001, la Commission déposera des propositions législatives dans le domaine de l'admission aux fins d'emploi salarié et d'activité économique indépendante, ainsi qu'aux fins d'études et de formation professionnelle sur le territoire des Etats membres. Dans ces domaines également les services de la Commission ont financé des études qui servent de base pour la réflexion en vue de l'élaboration d'initiatives législatives ".


La Commission n'a donc pas l'intention, dans un proche avenir, d'aborder les problèmes posés par l'immigration illégale, si ce n'est indirectement par le moyen d'une communication sur l'immigration qu'elle compte déposer avant la fin de l'année. Or, comme l'a souligné l'ancien ministre de l'Intérieur au cours du séminaire international sur " la lutte contre les filières d'immigration clandestine " tenu à Paris le 20 juillet 2000, la question migratoire sera l'un des principaux enjeux du XXIe siècle. L'Europe accueillera vraisemblablement une cinquantaine de millions de migrants dans les cinquante prochaines années... Elle se doit de maîtriser les flux migratoires dans le respect des lois et du modèle de la citoyenneté égale pour tous auquel nous sommes attachés. "

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Maurice Blin :

N'étant pas un spécialiste de la matière, j'aimerais savoir pourquoi Europol est mal contrôlé. S'agit-il d'une dégradation du système de contrôle originel, ou bien n'a-t-on pas prévu les dispositions nécessaires ?

M. Paul Masson :

La situation résulte en partie du fait qu'il n'y a pas d'intervention communautaire en matière de coopération policière. L'Europe est peu présente dans ce domaine où les Etats possèdent une expertise reconnue, et la Commission n'est pas encore entrée dans l'arène. C'est pourquoi Europol est contrôlé par un conseil d'administration où chaque Etat membre dispose d'un représentant. Le directeur reçoit donc en théorie ses instructions du conseil d'administration dont la présidence change tous les six mois. Le représentant français au conseil d'administration d'Europol est le directeur central de la police judiciaire du ministère de l'Intérieur. Comme je vous l'ai indiqué dans ma communication, les seules réalisations concrètes en matière de coopération policière sont celles qui ont été menées dans le cadre de Schengen avec le système d'information automatisé et les conventions transfrontalières. Il est cependant manifeste que, dans une affaire aussi technique, aussi instantanées que le sont les opérations de police, le conseil d'administration n'a pas les moyens de contrôler à tout instant les initiatives de la direction de l'organisation.

M. Hubert Haenel :

Ce sont les mêmes problèmes que l'on va rencontrer avec "Eurojust".

M. Paul Masson :

Exactement. Eurojust va rapidement poser la question de la responsabilité et du contrôle des magistrats qui vont lui être détachés.

A l'issue de cette communication, la délégation a décidé d'adopter les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne,

A/ Sur la coopération policière

Vu le projet d'acte du Conseil établi sur la base de l'article 43, paragraphe 1 de la convention portant création d'un Office européen de police (E 1451),

Vu le projet de décision du Conseil portant création d'un secrétariat pour les autorités de contrôle communes chargées de la protection des données, instituées par la convention portant création d'Europol, par la convention sur l'emploi de l'informatique dans le domaine des douanes et par la convention d'application de l'accord de Schengen (E 1453),

Vu le projet de décision du Conseil relative à la demande de l'Irlande de participer à certaines dispositions de l'acquis de Schengen (E 1526),

1. S'étonne de constater que le délai des six semaines prévu par le traité d'Amsterdam pour l'examen par les parlements nationaux des propositions européennes n'ait pas été respecté pour le projet de budget d'Europol en 2001 ;

2. Approuve la création d'un secrétariat unique pour les trois autorités de contrôle communes d'Europol, des Douanes et de Schengen, en matière de protection des données à caractère informatisé ;

3.  Demande au Gouvernement de subordonner tout nouvel accord concernant l'extension des compétences d'Europol au rétablissement d'un contrôle effectif de l'Office, dont le conseil d'administration est seul responsable ;

4. Souligne que l'octroi de pouvoirs d'investigation ou coercitifs à Europol, de même que la reconnaissance d'un caractère contraignant à ses interventions, sont incompatibles avec les privilèges et immunités diplomatiques dont bénéficient les fonctionnaires de cet organisme ;

5.  Soutient pleinement la demande d'adhésion de l'Irlande, et ultérieurement du Royaume-Uni à la coopération prévue par le traité de Schengen ;

B/ Sur la lutte contre l'immigration clandestine

Vu le projet de décision cadre visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers (E 1513),

Vu la proposition de directive relative à l'harmonisation des sanctions pécuniaires (E 1514),

Vu la proposition de directive relative à la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement des ressortissants des pays tiers (E 1525),

Vu la proposition de directive visant à définir l'aide à l'entrée, à la circulation et au séjour irréguliers (E 1537),

1. Souligne l'importance de l'harmonisation résultant des initiatives françaises et souhaite l'adoption rapide de ces propositions ;

2. Estime nécessaire le renforcement à un niveau véritablement dissuasif des amendes infligées aux transporteurs convaincus de participer implicitement à l'introduction d'immigrants illégaux ;

3. Constate le besoin d'harmonisation des législations nationales portant sur la définition des infractions et la détermination des sanctions applicables à ceux qui encouragent l'entrée et le séjour irrégulier sur le territoire de l'Union européenne.


Justice et affaires intérieures

Rapport d'information de M. Paul Masson sur la proposition de directive relative à la protection temporaire des personnes déplacées (E 1511)

Résumé du rapport

Le Parlement français est saisi d'une proposition de directive du Conseil qui vise à établir des normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées, ainsi qu'à définir des mesures en vue de contribuer à un équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil.

Il convient de remarquer que, pour faire face à l'afflux massif de personnes déplacées qui fragilisait leurs systèmes internes d'asile, comme lors des conflits en ex-Yougoslavie et de la crise du Kosovo, la plupart des Etats membres ont mis en place des dispositifs exceptionnels de " protection temporaire ", de jure ou de facto. La France a ainsi défini un dispositif spécial pour ces populations déplacées. Mais ces procédures ont fait apparaître des différences majeures dans les durées maximales de la protection temporaire, dans le caractère suspensif ou non de l'examen des demandes d'asile pendant la durée de la protection temporaire, ainsi que dans les droits et bénéfices sociaux accordés aux bénéficiaires. Par ailleurs, de nombreux problèmes de coordination se sont posés entre les Etats membres.

La présente proposition trouve donc son fondement direct à l'article 63 paragraphe 2a du traité instituant la Communauté européenne, qui dispose que le Conseil arrête, dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, des mesures relatives aux réfugiés et aux personnes déplacées, dans le domaine des " normes minimales relatives à l'octroi d'une protection temporaire aux personnes déplacées en provenance de pays tiers qui ne peuvent rentrer dans leur pays d'origine et aux personnes qui, pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale ".

La protection temporaire a fait l'objet d'une première proposition de la part de la Commission européenne, dès 1997, mais les négociations autour de cette notion, menées au Conseil durant trois années consécutives, ont été très difficiles et n'ont jusque là pas abouti. Ces réunions ont principalement achoppé sur la question de la solidarité entre Etats. Le Conseil européen, réuni à Tampere les 15 et 16 octobre 1999, a invité le Conseil à " intensifier ses efforts en vue d'arriver, sur la question de la protection temporaire des personnes déplacées, à un accord qui repose sur la solidarité entre Etats membres ".

La présente proposition répond à cette demande.

I. LE CONTENU DE LA PROPOSITION

1. Définition, durée et mise en oeuvre de la protection temporaire

Par le concept de " protection temporaire " il faut entendre un dispositif exceptionnel assurant, en cas d'afflux massif de personnes déplacées, une protection immédiate et de caractère temporaire à ces personnes, lorsque le système d'asile risque de ne pouvoir traiter ce flux sans provoquer d'effets contraires à son bon fonctionnement. L'afflux massif est défini comme l'arrivée dans la Communauté d'un nombre important de personnes déplacées, en provenance d'un pays ou d'une zone géographique déterminée, qui ne peuvent rentrer dans leur pays d'origine.

La proposition fixe la durée de la protection temporaire à une année, prorogeable automatiquement par deux périodes de six mois
. La durée maximale de la protection serait donc de deux ans. Il s'agit là d'un élément crucial du système, qui a donné lieu à de difficiles négociations. En effet, la Commission avait proposé auparavant une période maximale de trois ans, pouvant exceptionnellement être prorogée jusqu'à cinq ans.

Le noyau dur de la directive se trouve dans la méthode de déclenchement et de cessation de la protection temporaire. Dans la présente proposition, l'afflux massif de personnes déplacées (ou la fin d'une telle situation) est constaté par une décision du Conseil prise à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, qui examinera toute demande introduite par un Etat membre à cette fin. Se basant sur différentes sources d'information, le Conseil prendra la décision après l'examen de trois éléments :

- la spécificité de la situation ;

- l'ampleur des mouvements de population ;

- l'opportunité de déclencher la protection temporaire, en tenant compte des mesures prises sur place (aide d'urgence...).

Il est mis fin à la protection temporaire, soit automatiquement à la fin de la période maximale des deux ans, soit lorsque la situation dans le pays d'origine permet, de façon durable, un retour sûr et dans la dignité des personnes déplacées, dans le respect de la Convention de Genève et de la Convention européenne des droits de l'homme.

Les Etats membres peuvent, d'après la proposition, exclure du bénéfice de la protection temporaire les personnes :

- qui présentent un danger pour la sécurité nationale ;

- qui sont soupçonnées d'avoir commis des crimes de guerre ou des crimes contre l'humanité ;

- auxquelles s'appliquent les clauses d'exclusion de l'article 1F de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés de 1951.

2. Droits reconnus aux bénéficiaires de la protection temporaire

Les Etats membres sont tenus de délivrer des documents de séjour aux personnes bénéficiant de la protection temporaire
et de s'assurer qu'elles peuvent facilement (et gratuitement) obtenir des visas. Par contre, la proposition ne couvre pas la question de la liberté de circulation de ces personnes.

Les Etats membres garantissent également aux bénéficiaires de la protection temporaire l'accès :

- à une activité professionnelle (salariée ou non salariée), dans les mêmes conditions que pour les réfugiés ;

- à un hébergement ;

- au soutien nécessaire en matière d'aide sociale, de subsistance et de soins médicaux ;

- au système d'éducation et de formation national.

Sans reconnaître un droit au regroupement familial, tel que défini dans la proposition de directive du 1er décembre 1999, la proposition prévoit le droit à l'entrée et au séjour du conjoint ou du partenaire non marié, des enfants, et, sous certaines conditions, d'autres membres de la famille (personnes dépendantes), jusqu'à deux mois avant l'expiration de la période de séjour maximale de deux ans. Tout refus d'une demande de réunion familiale doit être dûment motivé et doit être susceptible d'un recours juridictionnel. Des obligations particulières doivent être respectées envers les mineurs non accompagnés.

En fixant ainsi le niveau des obligations minimales des Etats membres envers les bénéficiaires de la protection temporaire, les Etats membres gardant toute possibilité de prévoir des conditions plus favorables, la proposition de directive vise à concilier les impératifs humanitaires et le caractère suffisamment attractif de la protection temporaire, afin d'éviter un trop grand nombre de demandes d'asile.

Mais ces obligations peuvent faire l'objet d'appréciations contradictoires au sein des Etats membres.

Les Etats membres garantissent que les bénéficiaires de la protection temporaire désirant introduire une demande d'asile puissent le faire au moins à la fin de la période de protection temporaire. Cette demande est examinée selon les critères et les mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile. La proposition laisse donc aux Etats membres la possibilité de prévoir des mécanismes de suspension de l'examen des demandes d'asile et la faculté de prévoir le cumul du statut de demandeur d'asile avec celui de la protection temporaire.

Lors de la cessation de la protection temporaire, le droit commun en matière d'asile, d'entrée et de séjour des étrangers s'applique sur le territoire des Etats membres. Ces derniers facilitent le retour volontaire (et en connaissance de cause) des personnes bénéficiant ou ayant bénéficié de la protection temporaire. Si nécessaire, ils mettent également en place des programmes de réinstallation. Les Etats membres examinent, toutefois, si des raisons impérieuses rendent le retour impossible dans des cas précis et s'il est nécessaire de prolonger le séjour de certaines personnes, comme celles qui nécessitent des traitements médicaux ou psychologiques qu'elles ne pourraient avoir sur place, ou dont les enfants mineurs poursuivent une scolarité dans un Etat membre.

3. Mécanismes de solidarité et de coopération

En termes de solidarité financière, les Etats membres peuvent faire appel au Fonds européen pour les réfugiés pour financer les mesures prévues par la proposition de directive
. En effet, au sein de ce fonds pluriannuel, un budget spécifique annuel de dix millions d'euros sur cinq ans est destiné à des mesures d'urgence en cas d'afflux massif de réfugiés ou de personnes déplacées.

Pour la solidarité dans l'accueil physique, le mécanisme est basé sur le double volontariat. Dans une déclaration annexée à la décision du Conseil constatant l'afflux massif de personnes déplacées, chaque Etat membre indique soit sa disponibilité d'accueil des personnes déplacées, de façon chiffrée ou générale, soit les raisons qui justifient son incapacité à accueillir lesdites personnes. Il convient également de constater le consentement des intéressés à être accueillis par un Etat membre.

Par le biais de points de contact nationaux, les Etats membres se transmettent régulièrement les données relatives au nombre de personnes couvertes par la protection temporaire, ainsi que toute information concernant la mise en oeuvre de la protection temporaire au niveau national. Ils coopèrent entre eux, le cas échéant, en vue de transférer la résidence des bénéficiaires de la protection temporaire d'un Etat membre à un autre, sur une base volontaire.

La proposition prévoit l'information et la consultation du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) à différentes étapes de la mise en oeuvre de la protection temporaire. Cette liaison avec le HCR est un élément indispensable, car les personnes concernées par la protection temporaire peuvent tomber dans le champ du mandat du HCR.

II. LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR LA PROPOSITION

La proposition de la Commission n'a fait l'objet, jusqu'à présent, que de deux réunions du groupe de travail compétent du Conseil. Dans l'ensemble, le texte ne semble pas susciter d'opposition de principe de la part des délégations nationales, même si l'on peut remarquer un certain clivage entre les pays du Nord et du Sud, notamment en matière de droits sociaux accordés aux bénéficiaires de la protection temporaire, et un clivage entre les Etats qui comptent un grand nombre de réfugiés sur leur territoire (comme l'Autriche et l'Allemagne par exemple) et les autres sur la répartition physique en particulier. En raison de sa base juridique, cette directive ne s'appliquera pas au Danemark, au Royaume-Uni et à l'Irlande, à moins que ces pays n'en décident autrement.

Le HCR, consulté par la Commission, s'est dit favorable à la directive. Il souhaite cependant que le principe de non-refoulement soit réaffirmé dans la proposition et qu'il n'y ait pas de distinction de traitement entre les personnes déplacées selon qu'elles sont arrivées sur le territoire de l'Etat membre de manière individuelle ou par des procédures organisées.

Un certain nombre de points font l'objet de débats au Conseil.

1. Le problème de la mise en oeuvre de la protection temporaire

La proposition de la Commission prévoit que la décision constatant l'afflux massif de personnes déplacées est prise par le Conseil, qui statue à la majorité qualifiée. Le Gouvernement français considère, lui, que le déclenchement de la protection temporaire devrait résulter d'une décision du Conseil prise à l'unanimité.

Toutefois, si la compétence du Conseil s'impose en raison de la nature spécifique de la protection temporaire et de l'impossibilité de fixer a priori des critères quantitatifs pour définir l'afflux massif de personnes déplacées, la règle de la majorité qualifiée, telle que proposée par la Commission, semble pleinement justifiée. En effet, elle répond aux conditions d'urgence de la protection temporaire et elle permet de surmonter un éventuel blocage de la part d'un ou de plusieurs Etats.

2. Le mécanisme de solidarité entre Etats membres

L'Autriche et l'Allemagne, qui accueillent déjà un nombre important de réfugiés sur leur territoire, soutiennent la proposition de la Commission qui institue une solidarité physique par le biais de la déclaration de capacité d'accueil que doit présenter chaque Etat membre.

Pour le Gouvernement français, il serait souhaitable que la solidarité ne s'exerçât que sur une base financière. En effet, la proposition va à l'encontre du principe du consentement des intéressés et institue un mécanisme de " quotas ". Il conviendrait également, selon le Gouvernement, de prendre en compte, pour la solidarité financière, non seulement le nombre de personnes accueillies, mais également toutes les formes d'action de l'Etat membre sur le terrain du conflit, comme la participation militaire au rétablissement et au maintien de la paix, la participation d'unités de protection civile ou l'aide aux organisations non gouvernementales. La Commission considère quant à elle, qu'il est difficile de prendre en compte ces éléments de manière chiffrée.

Je considère, pour ma part, qu'il faut soutenir la position du Gouvernement sur ces deux points.

Il convient en particulier de s'opposer à une répartition arbitraire des bénéficiaires de la protection temporaire sur le territoire des Etats membres. A tout le moins, un compromis pourrait être trouvé par l'introduction d'une certaine souplesse dans la déclaration sur la capacité d'accueil, qui pourrait être facultative et non chiffrée.

3. Des droits reconnus aux bénéficiaires de la protection temporaire

Le point conflictuel concerne l'accès au marché du travail. La proposition assimile en effet les bénéficiaires de la protection temporaire aux réfugiés statutaires, ce qui leur assure un large accès au marché du travail sur le territoire de l'Etat membre, parfois assimilable à celui des nationaux. Certains Etats membres soutiennent cette égalité de traitement, dont la France. La Commission estime qu'il s'agit là d'un moyen pour rendre cette protection attractive. D'autres Etats s'y opposent, soit qu'ils souhaitent un alignement sur les étrangers en situation régulière, soit qu'ils penchent pour une assimilation aux demandeurs d'asile et donc pour un accès plus limité au marché du travail.

Je suis favorable à la proposition de la Commission et à la position du Gouvernement français, pour deux raisons :

- d'une part, parce que la possibilité d'accès à l'emploi de ces personnes favorise leur autonomie et permet de faciliter leur réintégration lors de leur retour dans le pays d'origine ;

- d'autre part, parce que l'accès à l'emploi permet aux personnes concernées d'être en mesure de subvenir à leurs besoins par leurs propres moyens et de cesser d'avoir recours à un dispositif d'assistance.

4. Le regroupement familial

L'article sur le regroupement familial de la directive paraît très mal rédigé, tant sur la forme, que sur le fond. Le texte parle en effet de " regroupement familial ", alors qu'il exclut l'application de la directive du même nom. Il est très détaillé et est susceptible de multiples interprétations (ainsi la polygamie ne paraît pas exclue). Le champ des personnes concernées par l'unité de famille est très large, alors même que le dispositif a une vocation temporaire qui paraît contradictoire avec le fait de faire jouer l'unité de famille à l'égard de ceux des membres de la famille qui n'ont peut-être pas de craintes personnelles de persécutions. En effet, on peut s'interroger sur les raisons qui conduiraient à faire venir en Europe, pour une période de temps aussi limitée, l'ensemble des membres d'une famille qui ne seraient pas menacés.

Il serait ainsi préférable de traiter de " l'unité familiale ", plutôt que du " regroupement familial ". De plus, il conviendrait de réduire cet article pour s'en tenir à quelques principes généraux. Enfin, l'unité de la famille ne devrait concerner, outre le conjoint et les enfants mineurs, que les proches dépendants ou menacés dans leur pays d'origine, afin de respecter la logique du caractère temporaire de cette protection.

5. Le caractère suspensif ou non de la protection temporaire pour l'examen de la demande d'asile

Alors que la proposition de la Commission laisse une marge de manoeuvre aux Etats membres pour décider du caractère suspensif ou non de la protection temporaire pour l'examen de la demande d'asile, le gouvernement français s'oppose à cette faculté laissée aux Etats membres et soutient le principe selon lequel les personnes sous protection temporaire devraient toujours pouvoir demander (et obtenir) le statut de réfugié sans se voir opposer la suspension de leur demande. Ce principe constitue même une revendication majeure de la délégation française, qui est très isolée sur ce point parmi les autres délégations des Etats membres. Cette position se fonde sur le souci d'éviter tout ce qui pourrait conduire à l'affaiblissement de la Convention de Genève et à un éclatement du système de protection internationale.

Il faut cependant souligner que la faculté laissée aux Etats de prévoir ou non la suspension est pleinement justifiée. D'abord, pour une raison de bon sens. En effet, la suspension est un moyen utile, et même un moyen indispensable, d'éviter l'engorgement des dispositifs nationaux d'asile aux Etats membres qui seraient le plus touchés par l'afflux de personnes déplacées. Ensuite, à un niveau plus théorique, cette suspension ne porterait pas atteinte à l'intégrité de la Convention de Genève, puisque ce serait seulement la procédure de l'examen de la demande d'asile qui serait suspendue et non le droit d'asile et que l'examen de cette demande serait différé jusqu'au moment de la cessation de la protection temporaire. Le Haut Commissariat pour les réfugiés n'y est pas non plus opposé, ce qui montre bien que la convention de Genève n'est pas menacée par cette disposition.

Ce point est lié en réalité au débat sur la nature de la protection temporaire, qui peut être comprise, soit comme un statut, soit comme une procédure. On peut, en effet, s'interroger sur l'ambiguïté de la proposition, puisqu'il n'est pas clairement établi que la protection temporaire ne crée pas un nouveau statut. La protection temporaire ne devrait pas constituer une " troisième " forme de protection, au côté du statut de réfugié basé sur la Convention de Genève et de la protection subsidiaire (l'" asile territorial " en France), mais un outil permettant au système de bien fonctionner en cas d'afflux massif. Il conviendrait donc d'affirmer clairement que la protection temporaire n'est pas un nouveau statut, mais une procédure d'urgence.

Comme le souligne le HCR, le terme de " temporaire " est appliqué à la protection accordée aux personnes déplacées parce que les efforts internationaux déployés pour résoudre la crise sont censés permettre aux réfugiés, dans un délai relativement court de rentrer chez eux dans la sécurité. Cette priorité accordée au retour, en tant que solution la plus probable et la plus adéquate à une situation particulière de réfugiés fournit la raison d'être des normes de traitement qui privilégient l'aspect provisoire du séjour des réfugiés dans les pays d'asile et minimisent les efforts pour promouvoir l'intégration dans les pays concernés.

*

A l'issue du débat au cours duquel sont intervenus M. Jacques Oudin et M. Aymeri de Montesquiou, la délégation a autorisé la publication du présent rapport (n° 38, 2000-2001) et a conclu au dépôt d'une proposition de résolution dans les termes suivants :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88 alinéa 4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive sur la protection temporaire (E 1511) ;

Souligne que le statut de réfugié, tel qu'il est prévu par la Convention de Genève du 28 juillet 1951, modifiée par le protocole de New York du 31 janvier 1967, ratifiée par tous les Etats membres, doit demeurer l'instrument privilégié de la protection internationale et le point de départ de tout système européen d'asile ;

Estime nécessaire de prévoir un dispositif exceptionnel de protection temporaire, avec des normes minimales fixées au niveau de l'Union européenne pour faire face à un afflux massif, inopiné et temporaire de personnes déplacées, susceptible de créer une situation dans laquelle les procédures habituelles de demande d'asile ne peuvent pas être appliquées dans des conditions satisfaisantes ;

Estime que la règle de la majorité qualifiée paraît de nature à répondre à l'urgence d'une telle situation ;

Considère que le niveau des obligations des Etats membres envers les bénéficiaires de la protection temporaire, tel qu'il est prévu dans la proposition, notamment en matière d'accès à l'emploi, correspond aux traditions humanitaires européennes ;

Demande toutefois au Gouvernement :

- de ne pas s'opposer à la proposition de la Commission tendant à laisser la faculté aux Etats de suspendre ou non la procédure d'examen de la demande d'asile présentée par les bénéficiaires de la protection temporaire. Cette procédure permet en effet d'éviter l'engorgement des systèmes nationaux d'examen des demandes d'asile, tout en offrant une forme de protection internationale adaptée aux circonstances ;

- d'envisager une procédure individuelle d'abrogation du bénéfice de la protection temporaire, pour les motifs d'exclusion applicables au statut de réfugié conventionnel ou pour des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public ;

- d'assurer le respect du principe de l'unité familiale de ces personnes déplacées, en veillant à que le regroupement familial concerne, outre le conjoint et les enfants mineurs, les seuls membres de la famille dépendants ou menacés dans leur pays d'origine ;

- de prévoir des mesures concrètes pour assurer le retour des intéressés dans leur pays d'origine dès la cessation de cette protection temporaire, tout en conservant les exceptions actuellement prévues ;

- de s'opposer à tout mécanisme de répartition autoritaire par quotas des personnes déplacées, afin que l'accueil sur le territoire d'un Etat membre au titre de la protection temporaire repose sur le seul consentement des personnes intéressées et sur celui des Etats d'accueil ;

- de faire reconnaître, pour la mise en jeu du mécanisme de solidarité, le principe selon lequel il convient de prendre en considération, non seulement le nombre de personnes accueillies, mais également les actions militaires ou civiles de l'Etat concerné sur le terrain du conflit.


Politique étrangère et de sécurité commune

 

Communication de M. Hubert Haenel sur deux propositions de règlement du Conseil pour la reconstruction des Balkans (E 1481)

Ce texte traite de la reconstruction des Balkans. Il s'agit d'un programme dit CARDS (Assistance de la Communauté européenne pour la reconstruction, la démocratisation et la stabilisation) qui se subdivise en deux documents :

- une proposition de règlement du Conseil relatif à l'aide à l'Albanie, la Bosnie, la Croatie, la Yougoslavie et la Macédoine ;

- une proposition de règlement relatif à l'Agence européenne pour la reconstruction.

En mai dernier, la Commission avait proposé une première version de ces textes. Elle a entre-temps adopté de nouvelles orientations pour mieux gérer l'aide extérieure qu'elle accorde aux pays étrangers, notamment en matière de programmation des projets et de constitution de comités d'aide à la prise de décision. Ces nouvelles orientations ont été traduites dans le cadre du règlement MEDA sur lequel nous nous étions penchés et qui vient d'être réformé. Il paraissait logique qu'elles soient également appliquées au programme d'assistance destiné aux Balkans.

La première mouture de ces textes a donc été retirée, puis remplacée par une nouvelle rédaction qui nous a été transmise voici quelques jours.

· La proposition d'assistance financière a pour but d'établir un cadre juridique unifié pour l'aide aux Balkans, qui était jusqu'alors dispersée entre différentes procédures.

Elle intègre le principe de la programmation hiérarchisée inscrite dans MEDA : un cadre stratégique est d'abord défini, sur lequel se fonde une programmation pluriannuelle indicative, permettant d'établir un programme annuel. L'objectif est d'accroître l'efficacité de l'aide, son articulation avec les programmes de réforme et sa complémentarité avec l'assistance fournie par d'autres donateurs.

Par ailleurs, un comité de gestion présidé par la Commission et composé des Etats membres est instauré afin qu'ils puissent donner leur avis sur les priorités et les grandes orientations de l'aide accordée.

L'assistance prend la forme d'avances financières non remboursables.

· La seconde proposition concerne plus particulièrement le Kosovo, qui fait l'objet d'un dispositif d'assistance spécifique dont l'exécution peut être confiée, par la Commission, à l'Agence européenne pour la reconstruction. Il est en outre prévu que, " lorsque les conditions le permettront ", ce régime soit, sur proposition de la Commission et après accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée, étendu à d'autres régions de la République fédérale de Yougoslavie, ce qui sera probablement le cas dans un avenir proche compte tenu de l'actualité récente dans cette partie des Balkans.

Cette Agence est chargée de diverses missions d'exécution : collecte d'information sur l'étendue des dommages, la reconstruction, le retour des réfugiés, les besoins de la population ; élaboration de projets de programme pour la reconstruction et le retour des réfugiés ; mise en oeuvre de l'assistance, si possible en coopération avec la population locale... Par ailleurs, l'Agence peut aussi mettre en oeuvre des programmes financés directement par les Etats membres ou par d'autres donateurs.

Sur le plan de son organisation interne, l'Agence dispose d'un conseil de direction composé d'un représentant de chaque Etat membre et de deux représentants de la Commission, l'un d'eux assurant la présidence du conseil. Ce dernier " examine " le cadre stratégique relatif à l'assistance, présenté par la Commission, dans lequel doit s'insérer le programme annuel de reconstruction. Il donne son avis sur le projet de programme annuel arrêté sur la base du cadre stratégique. Un directeur, nommé par le conseil de direction sur proposition de la Commission, prépare le projet de programme annuel de reconstruction et rend compte de sa gestion au conseil de direction.

L'Agence est instituée jusqu'au 31 décembre 2004, son statut devant faire l'objet d'un nouvel examen six mois avant cette échéance. En tout état de cause, elle sera dissoute par le Conseil sur proposition de la Commission lorsque sa mission aura été remplie.

*

Que faut-il penser de ces textes ? D'abord que cette nouvelle version est moins critiquable que la précédente en ce qu'elle s'insère dans le programme global d'aide extérieure de l'Union.

Ensuite, qu'ils constituent un signal fort de l'Europe, quelques semaines avant le sommet des Balkans que présidera le Président de la République française, le 24 novembre prochain, à Zagreb. Dans cet objectif, le souhait des institutions européennes est d'obtenir un accord des Etats membres lors du prochain Conseil Affaires générales du 20 novembre.

Même s'il n'est pas encore parfait, ce texte m'apparaît donc symboliquement important et je vous propose de ne pas faire obstacle à la poursuite des discussions.

Toutefois, divers points doivent encore être affinés auxquels, semble-t-il, la présidence française est très attachée,  l'objectif étant de ne pas se départir du modèle de MEDA : je citerai notamment le rôle des Etats membres dans l'examen des projets, la marge de manoeuvre exacte dont disposera le conseil de direction de l'Agence pour la reconstruction lors de l'approbation des stratégies et des programmes. C'est pourquoi, je vous suggère d'adresser au ministre chargé des Affaires européennes une lettre lui faisant part de nos inquiétudes et de nos perplexités face à un texte aux intentions louables, mais aux modalités trop complexes, en terme de partage des responsabilités, de lisibilité et d'efficacité.

Je vous précise en outre, et il faut le déplorer, que l'enveloppe financière correspondant à cette assistance n'est pas encore fixée. En effet, le budget destiné à l'aide extérieure s'élève à 10 milliards d'euros maximum, sur la période 2000-2006, pour financer tout à la fois ce programme et le programme MEDA. Le montant des ressources consacrées à ce dernier n'a pas été arrêté lors du Conseil Affaires générales du 9 octobre dernier où a été évoqué - sans conclure - un chiffre de 6 milliards d'euros. Il est donc impossible d'en déduire actuellement le montant des fonds restants qui seront affectés aux Balkans.

A la suite de cette communication, la délégation a décidé d'adresser une lettre au ministre des Affaires européennes sur ce texte.

Annexe : lettre de M. Hubert Haenel à M. Pierre Moscovici.


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DÉLÉGATION
POUR
L'UNION EUROPÉENNE


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Paris, le 24 octobre 2000


LE PRÉSIDENT

Monsieur le Ministre,

Au cours de sa réunion du mardi 17 octobre 2000, notre délégation a procédé à l'examen du texte E 1481 relatif au programme CARDS d'assistance aux Balkans.

Connaissant l'ampleur des besoins dans cette partie de l'Europe, nous avons été sensibles aux motivations de ce texte, au moment où la situation politique nouvelle en République fédérale de Yougoslavie laisse espérer une normalisation des relations entre ce pays et l'Union européenne. Il nous a également semblé symboliquement important de ne pas élever d'opposition formelle à ce texte à quelques semaines de la tenue du Sommet de Zagreb, auquel notre pays attache la plus grande importance.

Toutefois, nous avons été nombreux à observer que, dans sa rédaction actuelle, le dispositif proposé demeure complexe et confus, ce qui risque de porter atteinte à son efficacité sur le terrain.

En particulier, le rôle des Etats membres dans la détermination des programmes d'assistance demande à être précisé, tant pour le volet aide aux Balkans que pour ce qui concerne le fonctionnement de l'agence européenne de reconstruction du Kosovo. C'est pourquoi, nous souhaitons attirer votre attention sur la nécessité de clarifier ces points, en s'inspirant du modèle récemment arrêté pour le fonctionnement du fonds MEDA destiné aux pays méditerranéens. Il est, en effet, essentiel d'afficher une politique unique d'aide extérieure de l'Union si l'on veut en accroître la compréhension et la lisibilité.

Par ailleurs, la crédibilité de l'action européenne rend indispensable que soit rapidement chiffrée la part de l'aide financière que les Etats membres envisagent d'accorder respectivement aux Balkans et à la zone méditerranéenne.

En vous remerciant des progrès qui pourront être obtenus sur ces points par la Présidence française, je vous prie de croire, Monsieur le Ministre, à l'expression de ma considération distinguée.

Hubert HAENEL


Communication de M. Hubert Haenel sur la création d'un dispositif de réaction rapide (E 1465)

Le deuxième texte que je voulais évoquer devant vous est plus complexe encore et traite de la gestion civile des crises.

Outre les décisions qu'il a prises concernant directement la politique européenne de sécurité et de défense dans son volet militaire, le Conseil européen d'Helsinki des 10 et 11 décembre 1999 s'est préoccupé de la gestion non-militaire des crises, aspect essentiel du dossier, plus particulièrement sensible pour les Etats membres neutres au sein de l'Union.

Les conclusions ont arrêté le principe d'instaurer " un mécanisme pour la gestion non-militaire des crises [qui] sera institué pour coordonner et utiliser plus efficacement les divers moyens et ressources civils, parallèlement aux moyens et ressources militaires, dont disposent l'Union et les Etats membres ".

Le rapport de la présidence finlandaise annexé à ces conclusions mentionnait notamment que " des mécanismes de financement rapide, par exemple la création par la Commission d'un fonds de réaction rapide, devraient être institués afin de permettre un financement accéléré des activités de l'Union européenne, de contribuer aux opérations conduites par d'autres organisations internationales et de financer les activités des ONG, le cas échéant ".

L'objectif poursuivi était celui de mettre en état d'alerte précoce la Communauté européenne et de lui donner accès à des dispositifs de réponse rapide, notamment en termes financiers, pour empêcher que les crises s'étendent et dégénèrent en conflits armés.

1. Le dispositif proposé

Le présent texte propose l'instauration d'un dispositif de réaction rapide (DRR) destiné à répondre à des situations de crise ou de menaces de crise et à assurer un financement immédiat des activités non combattantes liées aux opérations urgentes pour gérer ladite situation.

2. Une définition ambiguë des situations envisagées par le texte

Le texte prévoit l'application du DRR en " situation de crise réelle ou naissante ", qu'il définit en énumérant quelques cas de figure envisageables : violence croissante déstabilisant l'ordre public, violation de la paix, déclenchement de combats, de conflits armés, de mouvements massifs de population, circonstances exceptionnelles ayant des incidences directes ou indirectes sur la sécurité ou suscitant des inquiétudes sur le plan de la sécurité, catastrophes environnementales mettant en péril la sécurité, la stabilité et la sûreté.

Il mentionne également les situations qu'il ne vise pas, c'est-à-dire celles déclenchant l'aide humanitaire, actuellement gérée, dans le cadre du premier pilier, par l'agence Echo. La distinction s'établirait comme suit :

- Echo continuerait d'apporter son soutien aux victimes de catastrophes engendrées par l'homme ou la nature, essentiellement par le biais de livraisons de marchandises : elle propose une intervention centrée sur l'aspect humain et neutre sur le plan politique ;

- le DRR interviendrait dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, deuxième pilier, au titre des capacités de gestion des crises dont dispose l'Union. Il devrait, " normalement ", dit la Commission, permettre la fourniture de services (police, surveillance, déminage, désarmement), entraînant incidemment la fourniture de matériel.

La juxtaposition des deux types d'intervention n'est toutefois pas exclue, ce qui ne simplifie pas la compréhension du dispositif, d'autant que le champ géographique d'intervention du DRR n'est pas limité et couvre le monde entier.

3. Le dispositif financier

 Il est prévu que chacune des interventions supportée par le DRR s'élève à un montant maximal de 12 millions d'euros, plafond " calculé sur la base de l'expérience des services impliqués dans des opérations d'assistance et/ou de secours ". En outre, la Commission souhaite pouvoir librement engager des décisions à concurrence de 5 millions d'euros, et ne consultera le comité de crise (cf. infra) que lorsque ce montant sera dépassé ;

 Les financements prennent la forme d'aides non remboursables ;

 Les interventions seront conduites par des autorités nationales et leurs agences, des organisations et agences régionales et internationales, des ONG et des opérateurs, publics et/ou privés " disposant de l'expérience et du savoir-faire requis ". Elles s'effectueront sur la base d'accords-cadres conclus avec eux, sauf cas particuliers où la situation exigera la collaboration d'un intervenant spécifique ;

 Les interventions, courtes par définition, devront être d'une durée maximale de neuf mois, sauf exception ;

 L'enveloppe globale prévisionnelle est estimée à 40 millions d'euros par an.

4. Les difficultés du texte

A ce stade du débat, on peut déjà mesurer la complexité du dispositif proposé et différents points paraissent pour le moins critiquables.

Le choix de la base juridique retenue pour justifier la création du DRR paraît contestable. En effet, le texte se fonde sur l'article 308 du Traité (ancien article 235) : " si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées ". Ainsi que la Cour de justice l'a souligné dans son avis du 28 mars 1996, l'article 308 " vise à suppléer l'absence de pouvoirs d'action conférés expressément ou de façon implicite aux institutions communautaires par des dispositions spécifiques du traité, dans la mesure où de tels pouvoirs apparaissent néanmoins nécessaires pour que la Communauté puisse exercer ses fonctions en vue d'atteindre l'un des objets fixés par le traité ". Les termes " communautaires " et " Communauté " visent expressément le premier pilier de l'Union. En revanche, l'article 308 ne peut servir de base juridique pour atteindre des objectifs assignés à l'Union européenne dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (deuxième pilier).

Or, la proposition ne tranche pas clairement entre les premier et deuxième piliers puisque le texte affirme, d'une part, que le DRR finance des opérations liées à l'ensemble de la politique extérieure et de sécurité de l'Union et, d'autre part, que " les interventions couvertes par le projet de règlement sur le DRR relèvent de la compétence de la Commission ". Celle-ci sera assistée par un comité de crise, à rôle consultatif, composé de représentants des Etats membres et présidé par le représentant de la Commission ; en conséquence, on saisit mal qui devrait être à l'origine du déclenchement des interventions émargeant au DRR.

 De plus, on ne peut que déplorer le flou qui préside à l'ensemble des dispositions proposées : les règles sont assorties de nombreuses exceptions ou cas particuliers et l'on ignore qui aura la charge d'en apprécier le bien-fondé.

 Par ailleurs, le budget prévu semble devoir être dégagé par redéploiement des fonds, sans que soit précisée la provenance desdits fonds.

 Enfin, sur le plan conceptuel, il n'est pas certain qu'il soit très efficace de procéder ainsi à la multiplication des instruments intervenant dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et dont on perçoit difficilement la coordination entre les uns et les autres. Par exemple, comment s'articulera ce DRR avec les actions respectives du Haut Représentant pour la PESC, du commissaire européen chargé des relations extérieures ou de l'unité de planification politique et d'alerte rapide créée par le traité d'Amsterdam ?

*

En première approche, le dispositif n'est donc guère convaincant : soit on se trouve en situation de gestion de crises, et les instruments traditionnels d'intervention sont disponibles, soit il s'agit d'une action humanitaire, et, là encore, les outils existent. Cette nouvelle catégorie d'intervention est difficile à cerner.

Il faut d'ailleurs signaler que les députés se sont montrés très perplexes, pour leur part, lorsqu'ils ont examiné cette proposition le 29 juin dernier. La délégation de l'Assemblée nationale a souhaité attirer, à son sujet, l'attention des commissions des Affaires étrangères et de la Défense en soulignant " le caractère prématuré de ce texte avant la mise en place d'une nouvelle architecture et des structures de décision définies par le Conseil européen d'Helsinki, le manque de cohérence entre les actions des institutions concernées et l'impuissance de la Commission à réformer les instruments d'assistance aux pays tiers ". Elle a également demandé au Gouvernement d'être tenue informée des développements ultérieurs de ce dossier.

5. Le calendrier prévisible

Ce texte a commencé d'être étudié en juin dernier, sous présidence portugaise. L'initiative a été portée et très soutenue par le commissaire en charge du dossier, M. Christopher Patten. Le moins qu'on puisse en dire est que les Etats membres n'ont pas fait preuve, dès l'origine, d'un très grand enthousiasme. Depuis lors, d'après les renseignements disponibles, il semble que, au cours des discussions passées et encore à venir, des améliorations soient envisagées, en particulier pour ce qui concerne le champ d'action de ce texte, qui serait circonscrit à la zone Balkans.

En tout état de cause, ce texte demeure très imparfait et je ne crois pas que nous puissions l'accepter en l'état. C'est pourquoi, si vous en étiez d'accord, je vous proposerais d'adopter des conclusions retraçant nos fortes réserves.

A la suite d'un débat auquel ont pris part MM. Paul Masson et Aymeri de Montesquiou, la délégation a approuvé les propositions qui lui étaient soumises, mais a décidé de les déposer sous la forme d'une proposition de résolution. Elle a en conséquence conclu au dépôt du texte suivant :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement du Conseil E 1465, portant création d'un dispositif de réaction rapide,

Demande au Gouvernement de s'opposer à ce texte, dont le but est louable mais les modalités d'actions proposées très contestables, tant que n'auront pas été précisés :

- l'étendue de son champ d'application, pour l'heure géographiquement illimité ;

- la définition exacte de ce qu'il conviendra d'appeler " une situation de crise réelle ou naissante " ;

- la nature des partenaires éligibles et des diverses exceptions prévues ;

- la répartition des rôles pour la mise en oeuvre du dispositif, qui reste difficile à apprécier entre la Commission européenne et les Etats membres ;

- le bien-fondé de multiplier les instruments d'intervention en matière d'assistance aux pays tiers.