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REUNION DE LA DELEGATION DU 17 OCTOBRE 2001


 

 

 


 

Justice et affaires intérieures

 

Audition de M. Alex Türk,
président de l'Autorité commune de contrôle d'Europol

 

M. Hubert Haenel :

Le 20 septembre dernier, l'Assemblée nationale et le Sénat ont été saisis, en application de l'article 88-4 de la Constitution, de quatre projets d'accord entre Europol et la Hongrie, l'Estonie, la Pologne et la Slovénie.

Nous avons déjà eu maintes occasions de débattre d'Europol au sein de la délégation grâce à la vigilance de notre ancien collègue Paul Masson. Pour les nouveaux membres de la Délégation, je rappelle que la mise en place d'Europol - c'est-à-dire de l'Office européen de Police - était un des objectifs du traité de Maastricht. Une unité « anti-drogues » est en service depuis 1995, mais l'Office lui-même, créé par une Convention signée en 1995, n'est entré en activité qu'en juillet 1999. Son champ d'intervention est vaste puisqu'il comprend le trafic de stupéfiants, la traite des êtres humains, les réseaux d'immigration clandestine, la contrefaçon de l'euro, le terrorisme, le blanchiment d'argent... Situé à La Haye, il a pour mission de faciliter les échanges d'informations entre les officiers de liaison des Etats membres, d'apporter aux enquêteurs nationaux des analyses opérationnelles, sur la base d'un recueil systématique de l'information, et de fournir un soutien technique aux enquêtes et aux opérations menées sous la responsabilité des Etats membres. On a constitué en son sein, pour une durée de six mois renouvelable, une équipe de spécialistes anti-terroristes qui est composée de membres des services de police et de renseignements des Etats membres. Enfin, j'ajoute que le Conseil Justice et Affaires Intérieures devrait prochainement décider la possibilité pour Europol de participer à des équipes conjointes d'enquêtes sur la criminalité transfrontalière.

Le 25 septembre dernier, j'ai reçu une lettre du ministre des Affaires européennes (voir lettre en annexe) m'informant que les accords de coopération entre Europol et ces quatre pays d'Europe centrale étaient inscrits à l'ordre du jour du Conseil Justice et Affaires Intérieures du 27 septembre et me demandant que la délégation procède en urgence à leur examen. Il arrive en effet une vingtaine de fois chaque année que le Gouvernement me fasse connaître le souhait du Conseil d'adopter rapidement un texte européen et qu'il me demande en conséquence que la délégation examine ce texte en urgence.

Je vous rappelle que, pour les textes qui entrent dans le cadre de l'article 88-4, c'est-à-dire les textes qui touchent au domaine législatif, le Gouvernement réserve la position de la France au Conseil tant que les assemblées parlementaires n'ont pas pris position ou tant qu'elles n'ont pas fait savoir qu'elles n'entendaient pas prendre position sur ces textes. Il est donc nécessaire, dans ces cas d'urgence, que les délégations de l'Assemblée nationale et du Sénat fassent connaître très vite au Gouvernement leur intention. Les textes concernés sont en général des textes d'importance mineure, par exemple la reconduction, à l'identique ou avec des modifications de détail, d'accords sur un produit particulier. J'ai été ainsi saisi récemment de l'accord international sur le café. Quelquefois, il s'agit de textes plus significatifs, mais parfaitement consensuels. Je citerai par exemple les textes communautaires qui traduisent des décisions du Conseil de sécurité de l'ONU à l'égard de la République fédérale de Yougoslavie.

Je réponds donc toujours favorablement aux demandes du Gouvernement sur les procédures d'urgence, mais, dans le cas des quatre textes concernant Europol, j'ai été amené à m'interroger.

Je me suis d'abord interrogé sur l'urgence. C'est en effet en mars 2000 que le Conseil a autorisé Europol à entamer des négociations avec ces quatre pays. Europol a mis dix-huit mois pour négocier. Il me semble possible d'admettre que les parlements nationaux puissent disposer de quelques semaines pour faire connaître leur sentiment sur ces textes qui visent à :

- définir les types de coopération à entretenir avec Europol et ces quatre pays ;

- préciser les points de contact nationaux ;

- réglementer les procédures d'urgence d'information ;

- préciser les modes d'échange d'officiers de liaison entre ces quatre pays et Europol.

Je me suis aussi interrogé sur le fond car l'Autorité commune de contrôle d'Europol, saisie de ces textes, a fait connaître ses réserves, et ses observations amènent à soulever à la fois des questions relatives à la protection des libertés et des questions relatives à l'efficacité d'Europol.

Il ne m'a donc pas semblé raisonnable que nous ne puissions même pas évoquer ces textes avant que le Conseil ne les adopte et j'ai répondu au ministre que j'estimais nécessaire que la délégation puisse débattre de ces textes après avoir entendu notre collègue Alex Türk qui, par un heureux hasard, préside l'Autorité commune de contrôle d'Europol. En conséquence, le Gouvernement a demandé et obtenu le retrait de ces quatre textes de l'ordre du jour du Conseil du 27 septembre.

Je vous ai fait remettre le texte de la lettre que j'ai adressée à M. Pierre Moscovici (voir lettre en annexe). Je pense que le mieux est de donner à présent la parole à notre collègue Alex Türk. Avant cela, je voudrais rappeler qu'Europol est un organisme intergouvernemental ; que le Parlement européen ne dispose d'aucune compétence de contrôle à l'égard d'Europol ; et donc qu'il revient aux parlements nationaux d'exercer ce contrôle.


M. Alex Türk, président de l'Autorité commune de contrôle d'Europol.

C'est un hasard si je me trouve à la tête de l'Autorité de contrôle d'Europol, car je suis membre de cette Autorité en raison de ma présence à la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) au titre de la commission des lois du Sénat. J'ai été élu à la présidence de cette Autorité de contrôle il y a maintenant environ un an.

Je souhaite tout d'abord évoquer rapidement l'Autorité de contrôle et le système Europol. Ensuite j'aborderai les quatre textes qui nous intéressent aujourd'hui. Enfin, je vous dirai quelques mots du problème, de nature dérogatoire et exceptionnel, qui est actuellement en cours d'examen par l'Autorité de contrôle commune à la suite des demandes extrêmement pressantes formulées par les Etats-Unis.

Europol est un système de coopération de polices installé à La Haye aux Pays-Bas. Europol dispose dans les mêmes bâtiments à la fois de personnels de haut niveau issus des différentes polices des Etats membres et d'officiers de liaison appartenant aux unités nationales qui représentent chacun des Etats membres.

Il existe de profondes différences entre les fichiers utilisés dans le cadre de Schengen, d'une part, et d'Europol, d'autre part. Le fichier Schengen est un fichier commun aux Etats membres, installé à Strasbourg, qui est reproduit de manière identique dans chacun des pays où il est consulté, notamment par les policiers équipés de terminaux mobiles et par les différentes autorités de police locales. De plus, il s'agit d'un fichier inerte, c'est-à-dire d'un fichier qui est certes actualisé, mais sur lequel on n'effectue pas d'analyses. En revanche, dans le cadre d'Europol, on est en présence de fichiers d'analyses et non pas simplement de fichiers de données.

L'autre différence tient à la nature des informations contenues dans ces fichiers. Pour Schengen, il s'agit de millions d'informations concernant des personnes qui sont recherchées, soit parce qu'elles ont déjà subi une procédure judiciaire, soit pour d'autres raisons déjà explicitées par les autorités administratives ou judiciaires. Pour les fichiers d'analyses d'Europol, en revanche, les personnes qui sont signalées sont seulement soupçonnées d'avoir commis ou de vouloir commettre une infraction judiciaire ou pénale.

Les personnels travaillant dans le cadre d'Europol font un travail commun d'analyse, sur le modèle des polices anglo-saxonnes. Les Américains essentiellement, et un peu les Britanniques, préfèrent en effet travailler par des croisements d'informations avant d'aller sur le terrain, alors que la conception policière française part plutôt du terrain pour remonter vers la recherche d'informations. Concrètement, lorsqu'un des Etats membres a son attention attirée par un problème particulier, il peut demander l'ouverture d'un fichier d'analyse à Europol ; il revient alors au Conseil d'administration d'Europol d'autoriser ou non cette ouverture, et il appartient à l'Autorité de contrôle de se prononcer sur chaque demande.

A titre d'exemples, les deux derniers fichiers créés concernent, l'un la contrefaçon de l'euro, et l'autre l'exploitation des numéros de téléphone dans les trafics de cocaïne. Grâce à la puissance des ordinateurs, il est possible de croiser les informations et d'obtenir des signalements susceptibles d'éclairer l'activité de certains réseaux criminels. Concrètement, quand une police locale récupère l'agenda d'une personne impliquée dans une activité criminelle, elle recopie tous les numéros de téléphone dans le fichier et, par recoupement, on peut extraire des informations qui signalent la présence d'organisations criminelles. Ces fichiers constituent donc le substrat direct d'un travail policier d'analyse, ce qui est très différent du système Schengen.

Bien entendu, la Convention Europol a prévu la création d'une Autorité de contrôle, car votre numéro de téléphone peut se retrouver dans le système si, par hasard, vous avez été en contact involontaire avec un trafiquant. Vous pouvez ainsi être plus ou moins gravement mis en cause du fait du système de recoupement des informations. Une Autorité de contrôle doit, par conséquent, être en permanence en mesure de vérifier quels types d'informations sont dans les fichiers et si les durées de conservation des informations et les procédures relatives aux finalités d'inscription de ces informations sont respectées. Un comité des recours permet à tout citoyen qui s'estime indûment fiché de faire connaître sa plainte.

L'Autorité de contrôle est composée d'une délégation de deux personnes pour chacun des Etats membres. Elle siège à Bruxelles, avec des déplacements constants à La Haye. Elle a trois missions essentielles :

- d'abord, vérifier a posteriori si les Etats membres et leurs autorités administratives appliquent toutes les dispositions de la Convention Europol ;

- ensuite, donner un avis au Conseil d'administration d'Europol pour l'ouverture de nouveaux fichiers d'analyse sur la base des explications fournies par la direction d'Europol quant à la nécessité de création de ces nouveaux fichiers ;

- enfin, donner un avis au directeur et au Conseil d'administration d'Europol sur tous les projets d'accords entre Europol et les pays tiers.

Je pourrais ultérieurement vous préciser les énormes difficultés que nous pose le fonctionnement d'Europol. Je me borne aujourd'hui à signaler qu'Europol a des partenaires policiers et qu'il n'est pas seul au monde. Ainsi, aux termes de l'article 18 de la Convention, le Conseil d'administration, par un acte de mars 1999, a habilité cette organisation à conclure des accords de coopération avec des pays ou des instances tiers. A ce jour, trois de ces accords ont été mis en vigueur ; il s'agit de ceux concernant l'Islande, la Norvège et, avec quelques difficultés, Interpol.

A partir de ces trois accords, l'Autorité de contrôle a établi une sorte de jurisprudence qui a été appliquée aux quatre accords dont nous discutons aujourd'hui.

La procédure est simple. Elle met en relations le Conseil d'administration, le directeur et l'Autorité de contrôle. Nous vérifions trois points :

- le pays en question présente-t-il des garanties en matière de législation nationale, de pratiques nationales d'utilisation des données personnelles dans un cadre policier, et a-t-il ratifié la convention 108 de 1981 et la recommandation de 1987 du Conseil de l'Europe, c'est-à-dire les textes de base qui fixent le cadre et les garanties pour la protection des données nominatives ?

- existe-t-il, dans ce pays, une Autorité de contrôle indépendante ? L'autorité qui « existe » sur le papier existe-t-elle réellement dans les faits ? C'est un des gros problèmes pour les accords concernant les pays d'Europe centrale.

- enfin, pour quelle finalité Europol demande-t-il à utiliser tels types de données ? La pertinence porte sur le besoin réel d'obtention de certaines informations en fonction du travail en cause, sur la qualité de ces informations (obsolescence, exactitude, exhaustivité)  -informations qui doivent être détruites faute du respect de ces trois conditions -, sur le droit d'accès des citoyens pour la vérification des informations les concernant, sur la sécurité et la protection des données, en particulier au regard de la sensibilité de certaines informations (relatives par exemple à la religion, aux croyances politiques, à la sexualité...).

Nous vérifions d'une manière générale la pratique policière de ces pays, dans la limite naturellement des informations qu'on veut bien nous communiquer. Nous sommes donc parvenus à mettre en place une « grille de lecture » grâce à laquelle nous pouvons désormais travailler plus vite sur les dossiers, comme ceux concernant les pays d'Europe centrale.

Les quatre projets qui sont soumis aujourd'hui à la délégation posent effectivement quelques problèmes. Nous avons fait admettre que les données personnelles inscrites seraient systématiquement supprimées lorsqu'elles ne seront plus nécessaires. Ces données transmises ne pourront pas non plus être communiquées à des Etats ou des organisations tiers sans information préalable de l'Autorité de contrôle. De même, nous avons fait inscrire dans ces accords le principe d'un stockage limité de ces informations dans le temps. Enfin, nous avons fait adopter un article d'engagement de responsabilité pour les pays qui ne respecteraient pas ces règles.

Nous avons également demandé à être destinataires de tout document qui, d'une manière ou d'une autre, influerait sur l'évolution de l'accord et qui nous placerait dans l'impossibilité d'effectuer le contrôle de son application et à être systématiquement informés sur toutes les clauses de différends, conformément aux procédures d'arbitrage définies dans les accords (article 17).

D'une manière plus précise, et comme vous l'évoquez à juste titre dans votre lettre au ministre des Affaires européennes, Monsieur le Président, ces quatre accords posent d'une manière générale la question de la présence à La Haye, dans les locaux d'Europol, d'officiers de liaison représentant les quatre Etats en question. Car, au bout du compte, ces accords se traduiront par une activité quotidienne de ces personnels dans les mêmes bureaux que ceux des policiers de l'organisation, auprès d'ordinateurs qui renferment des informations pour la plupart très confidentielles. Il est donc indispensable de faire en sorte que les pays, qui enverront des officiers de liaison, fassent clairement comprendre à leurs fonctionnaires de police qu'ils n'auront pas un statut identique à celui des officiers de liaison des Etats membres. Que ces officiers pourront demander de l'information dans le cadre des accords passés entre l'Organisation et leur Etat, mais que, pour autant, ils ne seront pas autorisés à intervenir directement sur les fichiers d'analyse. Le respect quotidien des règles de sécurité s'impose par conséquent à Europol.

Pour la Hongrie, les accords ne posent pas de problèmes spécifiques. S'agissant de la Pologne, la question tient à l'absence de ratification par ce pays de la convention 108 du Conseil de l'Europe, qui fixe un certain nombre de garanties en matière de transmission de données sensibles. Europol ne peut donc transmettre à Europol des données sensibles à la Pologne qui ne respecte pas l'obligation de ratification de la convention du Conseil de l'Europe datant tout de même d'une vingtaine d'années ! Pour la Slovénie, nous avons demandé à être destinataires de toutes les dispositions concernant l'Autorité nationale de contrôle. La question de l'indépendance des Autorités de contrôle nationales est le problème le plus difficile que nous ayons à traiter. Les anciens pays communistes, qui sont candidats à l'Union européenne, sont soumis aux conditions posées à la fois pour accéder à Europol et pour adhérer à l'Union européenne. J'ai pu, en tant qu'expert de l'Union européenne auprès d'un de ces pays, mesurer les difficultés qui entourent cette question. Il existe certes dans ces Etats une Autorité de contrôle nationale, mais on constate vite que certaines de ces Autorités dépendent en réalité du ministère de l'Intérieur et que leur indépendance, au sens où nous l'entendons dans les pays de l'Union européenne, reste sujette à caution.

L'Autorité de contrôle d'Europol a par conséquent émis une réserve sur la réalité de l'indépendance de l'Autorité de contrôle pour certains de ces Etats, mais, dans un esprit de compromis, nous avons aussi pris en compte l'aspect pédagogique de ces accords pour ces pays. Pour l'Estonie, nous avons demandé en outre explicitement que soit reconnu à l'article 7, paragraphe 5, de l'accord - et par conséquent aussi à l'article 16 relatif à la responsabilité de l'Etat -, le droit d'accès et de vérification des données pour les non résidents ; cette demande n'a pas été transcrite dans l'accord qui vous est soumis.

Il faut aider ces pays à transformer leur système interne de contrôle et de protection des données à caractère personnel ; je constate par exemple une évolution très favorable dans ce sens en Slovaquie. Nous parviendrons plus sûrement à favoriser cette évolution par le dialogue qu'en fermant définitivement une porte. C'est tout le sens de l'intervention de l'Autorité de contrôle d'Europol. C'est pourquoi je suis heureux d'avoir pu aujourd'hui vous en expliquer la position, et c'est la raison pour laquelle j'ai incité mes collègues des autres Etats à en faire autant auprès de leurs parlements respectifs, afin que chacun soit conscient des limites de ces accords et du fait que certaines garanties ne sont pas encore fournies.

Avant de conclure, je voudrais, si vous me le permettez, vous dire quelques mots d'un autre problème, qui est infiniment plus grave que celui des accords passés avec les pays d'Europe centrale, et qui est lié à l'attentat du 11 septembre. En effet, les Américains ont formulé une demande expresse, auprès du Conseil des ministres de la Justice et des Affaires intérieures, lequel a donné instruction formelle le 20 septembre, au directeur d'Europol, de mettre en place une coopération, dans l'urgence, de nature informelle, avant d'envisager la conclusion d'un accord formel de coopération avec les Etats-Unis.

En temps normal, ce type de coopération est soumis à la vérification, par l'Autorité de contrôle, des éléments dont dispose Europol pour s'assurer du niveau adéquat de protection des libertés individuelles - tel que l'entendent les Etats membres de l'Union européenne - par l'Etat demandeur de cette coopération. En situation de crise, il existe un régime dérogatoire.

Les critères de vérification du niveau adéquat d'information sont ceux que j'ai déjà évoqués : finalité, permanence, pertinence. Il doit en outre exister, comme je l'ai déjà dit, une Autorité de contrôle indépendante, et il faut que l'Etat respecte la convention 108 et la recommandation de 1987 du Conseil de l'Europe. Or, cette procédure est inapplicable avec les Etats-Unis parce que leur système est diamétralement opposé au système européen de protection des données à caractère personnel, et qu'il est totalement inacceptable pour nous si on se place sous le seul angle juridique.

Sans caricaturer, les Américains sont plus éloignés de nous que les Slovènes ou les Estoniens. Mais, naturellement, nous n'avons pas de leçons à donner aux Américains en matière de démocratie ou de droits de l'homme. Leur conception est certes différente, mais elle n'est pas inférieure à la nôtre. C'est pourquoi les Américains n'acceptent pas d'être ravalés au rang des pays candidats avec lesquels nous avons engagé des procédures de contrôle.

Europol a donc été invité par les Etats-Unis à trouver une solution à ce problème juridique. Les actes du Conseil de 1998, de 1999, et la Convention Europol donnent la possibilité d'ouvrir un accord spécial d'urgence si les intérêts essentiels d'un Etat membre de l'Union européenne sont en jeu. C'est le cas d'une manière indirecte, à l'heure actuelle, à la suite des attentats du 11 septembre. C'est le cas, d'une manière directe, si on prend comme critère celui d'un péril imminent lié à une activité de terrorisme.

C'est la raison pour laquelle le directeur d'Europol a adressé à cette fin un mémorandum à l'Autorité de contrôle. Ce document précise la procédure en situation de crise, justifie le niveau adéquat de protection des données aux Etats-Unis, détermine l'objet de l'accord qui est « d'enquêter sur l'attentat et les délits criminels et activités de blanchiment d'argent s'y rapportant », confère à l'accord un effet rétroactif au 11 septembre 2001, et fixe des restrictions (en termes de finalités, de destinataires des informations - autorités américaines ou Etats tiers -, de pertinences des données).

Les problèmes soulevés par cet accord sont très nombreux.

Quelle est la signification du concept américain de « délits criminels » ? Europol ne propose pas, à l'heure actuelle, une définition claire de ce concept. Si l'Autorité de contrôle accepte la logique de coopération avec les Américains pour lutter contre le terrorisme, pour autant, son rôle est de défendre un certain nombre de principes fondamentaux qui touchent à la défense des libertés des citoyens européens. Pour trouver un compromis dans le cadre de la Convention Europol, il faut donc obtenir la garantie de la part des Etats-Unis que, s'agissant de la recherche d'un certain nombre de délits criminels ou d'actes de blanchiment d'argent liés à l'attentat, ceux-ci ne vont pas utiliser ces informations pour traiter d'autres questions qui ne seraient pas en lien direct avec les attentats. Des garanties sont donc nécessaires sur ce point.

Quels seront les destinataires des données ? Actuellement, aux Etats-Unis et dans les dépendances américaines (ambassades et consulats), il y aurait 18 000 autorités collectives qui, d'une manière ou d'une autre, sont mobilisées dans la lutte contre le terrorisme, ce qui veut dire que les informations personnelles qui seraient transmises par Europol pourraient être distribuées à un nombre de destinataires de très loin supérieur à celui des destinataires européens.

S'agissant des garanties vis-à-vis des Etats tiers, les Américains proposent le dépôt d'un mémorandum spécial. Sur l'effet rétroactif, l'Autorité de contrôle n'émet pas de réserves malgré son aspect contraire à nos traditions juridiques ; il ne peut en effet être nié que nous sommes dans une situation spéciale, et il faut bien faire « remonter » les procédures au 11 septembre 2001.

Le point central de cette affaire est que le niveau de protection des Etats-Unis n'est pas adéquat. Non pas parce qu'il serait moins bon ou meilleur ; il n'est pas adéquat parce qu'il est différent du nôtre et qu'il est inconciliable avec le nôtre. De même que nos conceptions sont différentes sur le plan commercial, comme l'illustrent les questions de « safe harbour », de même les Américains considèrent, grosso modo, la transmission des données personnelles comme une espèce de bien marchand, alors que nous, Européens, considérons les données personnelles comme un élément intimement rattaché à la protection des droits et libertés. Je ne vois guère, dans l'état actuel des choses, de conciliation possible entre les deux thèses sur le plan du droit international.

Sur le plan structurel, le système américain est donc, d'une certaine façon, plus éloigné du nôtre que celui de l'Estonie ou de la Slovénie. Les Etats-Unis n'ont pas signé les conventions de protection des données à caractère personnel auxquelles nous faisons référence ; ils n'ont pas d'Autorité de contrôle comme la commission informatique et libertés (CNIL) en France. Ils n'ont même pas de loi fondamentale sur l'informatique et les libertés. Pour autant, il n'est pas contestable que nous devons aider les Etats-Unis dans la lutte contre le terrorisme.

Le directeur d'Europol a écrit dans son rapport qu'il considère le niveau de protection américain comme « adéquat compte tenu de l'urgence », ce qui est naturellement insolite d'un point de vue intellectuel et juridique. La Convention a prévu deux cas de figure : soit nous sommes dans l'urgence, et alors nous ne tenons plus compte du niveau de protection adéquat pour une durée temporaire ; soit nous ne sommes pas dans l'urgence, et il faut alors un niveau de protection adéquat. On ne peut justifier le niveau de protection par l'urgence. Si on accepte de transmettre des données, ce n'est pas parce que le niveau de protection est adéquat, mais parce qu'il y a urgence.

Cet aspect est d'autant plus important qu'il s'inscrit dans une double procédure, d'urgence dans un premier temps pour une première coopération informelle, puis dans un second temps de long terme pour une coopération pérenne. Mais si nous acceptons aujourd'hui de reconnaître que le niveau de protection des Etats-Unis est suffisant dans l'urgence, il nous sera alors impossible de le contester ultérieurement dans le cadre d'un accord permanent.

C'est pourquoi l'Autorité de contrôle exige la fixation d'un délai pour la coopération dans l'urgence, car il nous semble inconcevable d'accepter une procédure d'urgence qui ne soit pas assortie d'un délai de six mois, un an ou plus si nécessaire ; pour l'instant le directeur d'Europol n'accepte pas de demander aux Américains la garantie d'un tel délai. En définitive, des conditions dans lesquelles sont actuellement négociées cet accord avec les Etats-Unis dépendent la crédibilité future et l'avenir d'Europol.

 

M. Denis Badré :

Je m'interroge sur la capacité effective qu'ont des petits pays, comme la Slovénie ou l'Estonie, à avoir une Autorité de contrôle vraiment indépendante.

 

M. Alex Türk :

Je pense que c'est possible puisque, par exemple, la Belgique dispose d'une Autorité qui est parfaitement indépendante. Il faut surtout une volonté, et je crois que tous ces pays y parviendront car ils se rendent compte de l'intérêt de cette indépendance. J'en donne pour preuve l'exemple slovaque, où les conditions de cette indépendance se créent à partir des policiers eux-mêmes. Une clarification de la situation est dans l'intérêt même des policiers, même s'il faut du temps pour que les gouvernants soient convaincus par leurs propres policiers. C'est un effort pédagogique de long terme, mais ce n'est pas une question de taille du pays.

 

M. Jacques Bellanger :

La demande des Etats-Unis est-elle à sens unique ?

 

M. Alex Türk :

Normalement, l'Europe devrait bénéficier d'une réciprocité de la part des Etats-Unis, mais ce ne sera pas facile parce que, dans le système américain, qui est un système fédéral, les intervenants - agences fédérales CIA, FBI..., les Etats fédérés, les autorités locales - sont très nombreux et il existe entre eux des relations complexes. Notre inquiétude est précisément qu'il n'y ait pas de réciprocité totale. Autant je crois que nous allons trouver une solution de compromis dans l'urgence, autant je reste dubitatif pour un accord permanent, parce que les Américains ont une conception extrêmement rude qui consiste à dire qu'il faut maintenant les aider sans conditions.

J'ajoute qu'à cette situation difficile s'ajoute un problème de langue. Les avis de l'Autorité de contrôle sont rédigés en anglais comme les documents d'Europol relatifs à l'accord avec les Etats-Unis. Dans un de ces textes, il est écrit que les Etats-Unis devront respecter la finalité pour les délits criminels et pour le blanchiment d'argent liés à l'attentat, ce qui exclut par exemple la traite des êtres humains. Toutefois un membre de phrase dans le texte ajoute « sauf autorité préalable d'Europol ». Naturellement, si le directeur d'Europol peut lever la restriction de finalité dans la communication des données, alors l'Autorité de contrôle n'a plus d'objet. Mais un débat s'est engagé sur le sens de ce membre de phrase et le représentant de la délégation britannique, contredisant d'ailleurs le travail des interprètes, s'est alors fait l'arbitre de l'interprétation d'un texte dont les Britanniques ont souhaité l'adoption rapide ; les Britanniques étaient alors tout à la fois juge et partie.

Il ne s'agit pas là d'une question de susceptibilité patriotique ou nationale, mais ces textes juridiques sont d'une importance et d'une complexité telles que chacun devrait pouvoir les examiner dans sa langue maternelle. Notre position est d'ailleurs soutenue par les Portugais, les Espagnols, les Italiens et les Belges, qui, comme nous, trouvent insupportable qu'un délai de cinq semaines soit maintenant nécessaire pour disposer de ces textes dans les langues nationales.

 

M. Maurice Blin :

Les Britanniques, dont on connaît la fidélité aux grands principes de défense de l'individu, mais qui sont aussi très engagés au côté des Américains dans le drame que nous vivons, ont-ils une attitude qui permettrait de faciliter ce compromis bâtard  - quasiment impossible - entre les thèses dites anglo-saxonnes et les thèses dites continentales ?

 

M. Alex Türk :

Je souhaitais précisément avoir des textes en français pour ne pas être influencé par la position britannique. Les Britanniques partent du principe que, placés devant une telle urgence, on ne doit pas s'accrocher à des subtilités juridiques. Je comprends cette position, car il n'est pas question de bloquer une coopération avec les Etats-Unis. D'ailleurs, il n'est pas question d'avoir vis-à-vis des pays tiers des exigences supérieures à celles que nous avons dans notre propre pays. En tant que président de l'Autorité de contrôle, j'incite par conséquent mes collègues à trouver une solution de compromis intelligente avec les Américains, afin de pouvoir leur fournir une aide sensible et efficace. 


 

Justice et affaires intérieures

Examen des textes E 1807 à E 1810 relatifs à des projets d'accord entre Europol et la Pologne, l'Estonie, la Hongrie et la Slovénie

 

M. Hubert Haenel :

A l'issue de notre échange de vues sur ces quatre textes, il nous faut prendre une décision. Il me semble que nous n'avons pas de motif suffisant pour nous opposer à ces accords, mais que nous devons rester vigilants et appeler le Gouvernement à la vigilance. Je vous propose donc, d'une part, de lever la réserve parlementaire et d'accepter que le Conseil approuve la conclusion de ces quatre accords ; d'autre part, de demander au Gouvernement, au fur et à mesure de l'entrée en application de ces accords, d'informer la délégation sur les mesures prises pour assurer la protection des données personnelles en Estonie, en Slovénie et en Pologne, et sur les précautions prises par Europol pour assurer l'absolue sécurité des données.

Par ailleurs, je crois que nous devons nous organiser pour assurer un suivi efficace de ces questions. C'est pourquoi je vous propose de créer un groupe de travail chargé de suivre les questions de coopération policière. Ces questions ont toujours été délicates et complexes, mais elles ont pris en outre un caractère particulièrement sensible à la suite des tragiques événements du 11 septembre dernier. Ce groupe aurait pour mission : de suivre le fonctionnement d'Europol ; d'examiner le renforcement des mesures de sécurité prises par l'Union européenne ; enfin, d'étudier le contrôle des frontières extérieures de l'Union et l'éventualité de la création d'une police européenne des frontières.

Je vous propose de recourir à un groupe de travail dans la mesure où il s'agit de questions techniques complexes qui nécessitent de nombreuses auditions. De plus, le caractère sensible de certains aspects peut amener à privilégier des auditions plus informelles que celles qui ont lieu devant la délégation. Si vous êtes d'accord pour la création de ce groupe de travail, je demanderai à chaque groupe de désigner un représentant, étant entendu que le groupe de travail reste ouvert à la participation de tous les membres de la délégation qui le souhaiteront.

M. Serge Lagauche :

Je voudrais réserver la réponse du groupe socialiste à votre suggestion de créer un groupe de travail. Ce groupe va s'ajouter à tous ceux qui existent déjà et il nous faut peut-être mener une réflexion plus générale pour déterminer si nous pouvons réellement avoir une possibilité de contrôle efficace sur ces questions.

Pour les quatre accords concernant Europol, je suis un peu perplexe car je constate que l'Assemblée nationale a immédiatement levé la réserve parlementaire et que, finalement, après avoir retardé l'adoption du texte, nous adoptons la même position. Je pense que nous pouvons faire confiance au gouvernement pour qu'il prenne toutes les garanties nécessaires, surtout lorsque l'Autorité commune de contrôle d'Europol a déjà fait part de ses réserves.

M. Hubert Haenel :

Je tiens à préciser que nous avons été saisis le 25 septembre pour une décision du Conseil du 27 septembre. Le Sénat a été renouvelé le 23 septembre. Nous étions dans une situation où je ne pouvais prendre sur moi, comme je le fais parfois, de donner notre accord pour des textes de cette importance, sachant par ailleurs la position de réserve qu'avait prise l'Autorité de contrôle commune d'Europol. On m'aurait certainement dit que, dans une affaire d'une telle complexité, il était au moins nécessaire que la délégation en débatte. Vous savez en outre que, en raison du renouvellement triennal du Sénat, nous ne pouvions pas en traiter en délégation avant aujourd'hui puisque, à partir du 1er octobre, la délégation n'existait plus, comme d'ailleurs son président qui n'a été réélu que le 10 octobre. J'ai pris la précaution d'avertir le ministre, qui a bien compris notre position.

D'un autre côté, il ne s'agit pas pour nous de contrôler le fonctionnement quotidien d'Europol ni de faire double emploi avec l'Autorité commune de contrôle. Mais il s'agit au moins pour le parlement national d'être informé du fonctionnement d'Europol, pas seulement sous l'angle juridique comme le fait l'Autorité de contrôle, mais d'une manière politique.

J'ajoute que nous avions jusqu'à présent un collègue, Paul Masson, qui était notre spécialiste des questions de sécurité et qui travaillait beaucoup sur ces dossiers et que nous avons, depuis le 11 septembre, beaucoup plus de dossiers sur ces sujets de la sécurité en Europe. C'est pourquoi j'ai pensé qu'il était utile de créer un groupe de travail permettant à tous les groupes politiques et à tous les sénateurs intéressés d'être associés à ces travaux plutôt que de confier ce dossier à un seul d'entre nous.

M. Serge Lagauche :

Je comprends parfaitement votre démarche, mais c'est le même souci de transparence et de concertation qui me conduit à vouloir soumettre votre proposition à mon groupe politique.

M. Hubert Haenel :

En résumé, nous levons maintenant notre réserve avec les précautions qui sont clairement apparues aujourd'hui grâce à l'audition de notre collègue Alex Türk. D'autre part, la délégation, sous la réserve du groupe socialiste qui fera connaître ultérieurement sa position, crée un groupe de travail sur les questions de coopération policière en Europe, groupe ouvert à tous les membres de la délégation qui le souhaitent, chaque groupe politique étant invité à désigner un représentant. Le groupe associera en outre notre collègue Alex Türk en sa qualité de président de l'Autorité de contrôle commune d'Europol, et procédera aux auditions qui s'imposent.

 


Annexe : Lettre de Monsieur le Ministre délégué chargé des affaires européennes en date du 25 septembre 2001 à Monsieur le Président de la Délégation pour l'Union européenne.

 

                                                     Le 25 septembre 2001

 

        Monsieur le Président,

          Conformément à l'article 88-4 de la Constitution, le Secrétaire général du Gouvernement a transmis, le 19 septembre 2001, aux Assemblées Parlementaires, le projet de décision du Conseil concernant les projets d'accord entre EUROPOL et la Hongrie, l'Estonie, la Pologne et la Slovénie.

         Le présent projet de décision a pour objectif essentiel de faire approuver par le Conseil les accords qui ont été négociés entre EUROPOL et les Etats cités ci-dessus, étant entendu que l'Office Européen de Police a été autorisé par le Conseil, le 27 mars 2000 (JO 2000/C 106/01), à entamer des négociations avec ces Etats en vue d'un accord de coopération. Ces projets d'accord, qui entrent dans la perspective d'une intégration progressive aux travaux d'EUROPOL des Etats candidats à l'Union, ont pour objectif, notamment, de définir les types de coopération à entretenir, de préciser les points de contact nationaux, de réglementer les procédures d'échanges d'informations et de préciser les modes d'échanges d'officiers de liaison entre les pays signataires et EUROPOL.

          Conformément à l'article 24 de la Convention EUROPOL, l'autorité de contrôle commune a été saisie de ces projets tout en approuvant leur contenu. Par ailleurs, il convient de préciser que le conseil d'administration d'EUROPOL, réuni à La Haye les 4 et 5 septembre 2001, a approuvé ces projets de coopération.

 

         L'examen de ces accords étant inscrit en point A au prochain Conseil Justice Affaires Intérieures, les 27 et 28 septembre, le Gouvernement souhaite appeler l'attention du Parlement sur le caractère particulier qui s'attache à ces textes.

        En effet, suite aux récents événements internationaux, il semble opportun de mettre d'ores et déjà en application les résolutions du dernier Conseil JAI extraordinaire du 20 septembre 2001, relatives à l'amélioration de la coopération opérationnelle entre les Etats membres et les pays tiers, notamment en matière de coopération policière et de renseignement. C'est en ce sens que le Gouvernement serait reconnaissant de bien vouloir faire procéder en urgence à l'examen de ces projets d'accord.

        Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.

                                        Pierre MOSCOVICI

 

Monsieur Hubert HAENEL
Président de la Délégation pour l'Union européenne
SENAT - Palais du Luxembourg
75291 PARIS CEDEX 06

 


Annexe : Lettre de Monsieur le Président de la Délégation pour l'Union européenne à Monsieur le Ministre délégué chargé des affaires européennes en date du 26 septembre 2001.

 

Paris, le 26 septembre 2001

        Monsieur le Ministre,

        Le 27 mars 2000, le Conseil a autorisé l'Office Européen de Police à entamer des négociations avec la Hongrie, l'Estonie, la Pologne et la Slovénie en vue d'un accord de coopération ayant pour objectifs, notamment, de définir les types de coopération à entretenir entre Europol et ces pays, de préciser les points de contact nationaux, de réglementer les procédures d'échange d'informations et de préciser les modes d'échange d'officiers de liaison entre les pays signataires et Europol.

        L'Assemblée nationale et le Sénat ont, en application de l'article 88-4 de la Constitution, reçu le 20 septembre 2001 les quatre projets d'accords entre Europol et ces pays qui sont soumis à l'approbation du Conseil. Par lettre du 25 septembre 2001, vous m'avez fait savoir que l'examen de ces textes était inscrit en point A du Conseil « Justice-Affaires Intérieures » des 27 et 28 septembre 2001 et vous avez souhaité que la délégation procède en urgence à l'examen de ces textes.

        Comme vous le savez, je m'efforce toujours de répondre favorablement à vos demandes d'examen en urgence, me donnant pour règle de lever la réserve d'examen parlementaire dès lors que l'urgence paraît justifiée et que les dispositions du texte en cause revêtent un caractère consensuel.

        Vous faites valoir que ces accords répondent au souci affirmé par le Conseil « Justice-Affaires Intérieures » extraordinaire du 20 septembre 2001 d'améliorer la coopération opérationnelle entre les Etats membres et les pays tiers, notamment en matière de coopération policière et de renseignements. Il n'en demeure pas moins que le souci de prendre rapidement des mesures de coopération afin de répondre aux menaces terroristes ne doit pas nous amener à adopter des textes importants sans en examiner avec soin les dispositions et leurs implications au regard notamment de l'exigence de protection des libertés publiques.

        La mise en oeuvre de ces textes devrait permettre l'échange d'informations sensibles et de données à caractère personnel entre Europol et les quatre pays concernés. Or, l'Autorité de contrôle commune d'Europol, saisie de ces quatre projets d'accords, tout en estimant qu'il n'existait pas d'obstacle à leurs conclusions, a souligné, le 26 juin dernier, que l'indépendance des autorités estonienne et slovène de protection des données devait encore être clarifiée et a estimé qu'Europol ne devait pas transmettre de données personnelles sensibles à la Pologne aussi longtemps qu'une législation satisfaisante n'aurait pas été adoptée par ce pays à propos de la protection des données détenues par la police. Ces observations montrent que la mise en oeuvre de ces accords pourrait soulever quelques questions de principe au regard de l'exigence de protection des libertés publiques.

        De plus, l'Autorité de contrôle commune d'Europol ajoute qu'il convient de s'assurer que les officiers de liaison hongrois, estoniens, polonais et slovènes, en poste dans le bâtiment d'Europol, ne pourront avoir directement accès aux données détenues par Europol et qu'ils ne pourront pas provoquer de risques pour la sécurité des données. Ces remarques conduisent à s'interroger sur les conséquences que pourrait avoir une mise en oeuvre précipitée de ces accords. L'utilisation d'Europol pour la mise en commun de données relatives au terrorisme n'est concevable que si tous les participants sont assurés de la parfaite fiabilité de l'ensemble du système ; tout doute à cet égard provoquerait en effet la réticence de certains intervenants et ne pourrait que les inciter à la rétention d'informations essentielles, minant par là même l'efficacité d'Europol.

        C'est pourquoi, après m'en être entretenu avec mon collègue Paul Masson, rapporteur pour la délégation de l'ensemble des textes relatifs à Europol et à la coopération policière, j'estime que la délégation doit pouvoir entendre le sénateur Alex Türk, président de l'Autorité de contrôle commune d'Europol, et débattre de ce texte avant la décision du Conseil. En conséquence, j'ai le regret de vous faire connaître qu'il ne me paraît pas possible de lever la réserve parlementaire en sorte que ce texte puisse être adopté par le Conseil « Justice-Affaires Intérieures » des 27 et 28 septembre.

        Je vous prie de croire, Monsieur le Ministre, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.

                                                          Hubert HAENEL

 

Monsieur Pierre MOSCOVICI
Ministre délégué chargé des Affaires européennes
37 Quai d'Orsay
75007 PARIS


 

Institutions communautaires

 

Communication de M. Yann Gaillard
sur le statut et le financement des partis politiques européens
(E 1691)

En juin dernier, je vous avais présenté quelques observations sur la proposition de règlement relative au statut et au financement des partis politiques européens, que nous avions traduites sous forme de conclusions de notre délégation. Nous avions alors constaté que si le texte initial était très approximatif et souvent contestable, il avait été amélioré lors de son examen par le Parlement européen, dans un sens plus favorable aux thèses soutenues par la France en la matière.

Toutefois, le Parlement européen se bornait à donner un simple avis sur ce texte : nous n'avions donc pas d'assurance sur le sort réservé ultérieurement aux amendements parlementaires.

La procédure d'examen du texte s'est poursuivie au cours de l'été et la proposition de règlement s'en est trouvée largement modifiée. J'ai donc pensé utile de vous rendre compte de l'état actuel de la question.



         I. Un texte grandement amélioré

Les discussions entre Etats membres ont été très constructives et il faut reconnaître que le texte en ressort très amélioré, tant sur la forme, que sur le fond. Des progrès ont été réalisés sur les points suivants :

1) L'octroi de la personnalité juridique aux partis politiques européens (article 5)

Ce point ne figurait pas dans le texte initial, certains Etats membres (le Royaume-Uni, notamment) y étant même résolument hostiles car ne l'appliquant pas dans leur propre pays. Il avait néanmoins été ajouté par voie d'amendement au cours de son examen au Parlement européen et se trouve désormais confirmé dans la version actuelle de la proposition de règlement.

Cette disposition permettrait l'application d'une réglementation semblable sur l'ensemble du territoire de l'Union, quel que soit le pays d'implantation du parti politique européen, et éviterait des différences de statut liées au droit national applicable. Pour information, dans le projet de statut des députés au Parlement européen également en cours d'examen (E 1209) dont je vous parlerai dans un instant, les groupes politiques se voient reconnaître la capacité juridique et la faculté d'ester en justice (article 13). Il ne paraîtrait pas illogique de prévoir la même disposition au niveau du parti politique européen lui-même.

Cette formule ne rencontre toutefois pas l'accord unanime des Etats membres. Pour rallier les opposants, il semble qu'un compromis satisfaisant puisse être trouvé en ne rendant pas obligatoire l'octroi de la personnalité juridique, mais en conditionnant le versement des financements communautaires au respect de cette exigence.

2) Une meilleure transparence dans le financement des partis politiques européens (article 6)

Si le texte d'origine n'encadrait pas les conditions de financement propre des partis, le Parlement européen avait, très opportunément, souhaité interdire les versements effectués par des entreprises publiques ou privées.

Dans sa version actuelle, le texte propose un moyen terme entre ces deux thèses puisqu'il interdit :

- les dons anonymes dépassant cent euros ;

- les dons provenant des budgets des groupes politiques du Parlement européen ;

- les dons versés par les personnes morales, à l'exception de ceux provenant d'un parti politique composante du parti politique européen.

Ce dispositif nous paraît infiniment préférable au mécanisme initial. Toutefois, sa rédaction actuelle présente certains risques :

- la limitation du montant des dons anonymes à cent euros n'empêche pas que cette mesure soit détournée en multipliant les versements anonymes inférieurs à cette somme ;

- l'autorisation de financement entre parti national et européen permet de contourner l'interdiction de financement par les entreprises dans les pays qui l'autorisent.

Le gouvernement français, conscient de ces risques, défend donc l'idée, d'une part, de plafonner les financements anonymes à 5 % des ressources du parti européen, d'autre part, d'interdire purement et simplement leur financement par les entreprises. Il n'est toutefois pas certain que cette position puisse emporter la conviction de certains de nos partenaires qui demeurent favorables au financement des partis par les personnes morales.

3) Des seuils de représentativité des partis politiques européens mieux adaptés (article 6)

A l'origine, un parti européen ne pouvait bénéficier d'un financement communautaire que s'il avait réuni au moins 5 % des voix dans « au moins cinq Etats membres ». A l'initiative du Parlement européen, la formulation retenue est désormais celle du « quart des Etats membres », mieux adaptée, me semble-t-il, à la situation qui résultera de l'élargissement futur de l'Union. Toutefois, ce critère de représentativité est contesté par différents Etats membres qui le trouvent trop exigeant.

 

         II. Deux évolutions plus contestables

Pour être complet, j'évoquerai également deux points sur lesquels nous aurions tendance à être plus réservés.

1) Le durcissement des conditions d'homologation des partis européens (article 2)

Si le texte initial se bornait à organiser le simple enregistrement des demandes d'attribution de la qualité de parti politique européen, il est désormais prévu une véritable procédure d'examen des candidatures par le Parlement européen, nouvelle exigence que l'on peut critiquer du point de vue du respect des libertés fondamentales.

2) L'interdiction faite aux partis européens de financer des campagnes électorales (article 7)

Autant cette disposition paraît légitime pour ce qui concerne les dépenses liées aux élections strictement nationales, autant elle semble excessive pour l'organisation des élections au Parlement européen lui-même. La France est toutefois très isolée sur ce point.

*

Le texte actuel est donc globalement plus satisfaisant et répond pour l'essentiel aux critiques que nous avions formulées précédemment. La présidence belge espère qu'il puisse aboutir au Conseil Affaires générales du 29 octobre prochain.

Toutefois, les différents partenaires restent encore très divisés sur les points essentiels (critères de représentativité des partis ; enregistrement ; personnalité juridique ; financement par les entreprises) et trouver un terrain d'entente conduira à l'adoption de positions de compromis, que la présidence belge devrait d'ailleurs présenter demain, 18 octobre.

Compte tenu de la fermeté des positions françaises sur les dispositions encore en discussion, je ne crois pas utile d'adopter de nouvelles conclusions - ni de proposition de résolution compte tenu de la brièveté des délais - mais je vous propose de vous rendre compte de la suite qui sera donnée à cette négociation difficile.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Serge Lagauche :

M. Serge Lagauche :

Je m'interroge sur la manière dont sera contrôlé l'usage régulier des fonds communautaires. Des procédures spécifiques sont-elles prévues ? Il me semble également indispensable d'imposer une publication de leurs comptes par les partis politiques européens.

M. Yann Gaillard :

Il est déjà prévu que l'octroi de financements européens sera subordonné au respect de l'obligation, par le parti bénéficiaire, d'une publication annuelle de ses comptes. Mais je suis d'avis, tout comme vous, d'exiger un contrôle approfondi de l'utilisation régulière des fonds. Le texte prévoit des dispositions en ce sens, mais qui ne sont pas d'une grande clarté, puisqu'il renvoie l'exécution des tâches de surveillance aux « fonctionnaires, dûment accrédités, des institutions communautaires ». Peut-être pourrions-nous attirer l'attention du ministre chargé des Affaires européennes sur le caractère approximatif de cette formule.

M. Hubert Haenel :

Je crois que nous partageons tous ce sentiment. Si vous en êtes d'accord, j'adresserai à M. Moscovici un courrier en ce sens au nom de la délégation.

 


Annexe : Lettre de Monsieur le Président de la Délégation pour l'Union européenne à Monsieur le Ministre délégué chargé des affaires européennes en date du 19 octobre 2001.

 

Paris, le 19 octobre 2001

       Monsieur le Ministre,

        Au cours de sa réunion du 17 octobre dernier, notre délégation a étudié l'état d'avancement des travaux consacrés à la proposition de règlement relative au statut et au financement des partis politiques européens.

        Une précédente réunion avait déjà été consacrée à ce texte, mais il nous était apparu que les nombreuses modifications apportées lors des négociations entre Etats membres justifiaient un second examen. Globalement, cette proposition nous a semblé très améliorée par rapport au texte initial, même si certains points sensibles restaient encore en discussion.

        Toutefois, plusieurs de nos collègues ont insisté sur la nécessité de contrôler l'usage régulier que les partis politiques européens feront des fonds communautaires qui leur seront alloués après l'entrée en vigueur de ce texte.

        Ils ont en effet observé que les opérations de surveillance sont, pour l'heure, confiées « aux fonctionnaires, dûment accrédités, des institutions communautaires », formule dont ils ont déploré l'imprécision et l'ambiguïté.

        C'est pourquoi je souhaite attirer votre attention sur cette difficulté qui, bien qu'elle ne figure pas parmi les questions essentielles qui doivent être tranchées, mériterait d'être clarifiée avant l'adoption définitive de ce texte.

        En vous remerciant de bien vouloir nous tenir informés de l'issue, que nous espérons proche, de cette négociation difficile, je vous prie de croire, Monsieur le Ministre, à l'assurance de ma considération la meilleure.

Hubert HAENEL

Monsieur Pierre MOSCOVICI
Ministre délégué chargé des Affaires européennes
37, quai d'Orsay
75007 PARIS

 


 

Institutions communautaires

 

Communication de M. Yann Gaillard
sur le projet de statut des députés au Parlement européen
(E 1209)

Le texte relatif au projet de statut des députés au Parlement européen, déposé voici près de trois années, est toujours en cours d'élaboration. Lors de l'examen de sa version initiale, en mars 1999, nous avions adopté, à son sujet, une proposition de résolution présentée par Michel Barnier, devenue résolution du Sénat après son instruction par notre commission des lois.

Les critiques que nous formulions contre ce texte étaient nombreuses. Je vous rappellerai les trois difficultés les plus importantes que nous avions relevées :

        I. La réglementation des incompatibilités

· Le projet énumérait un certain nombre d'incompatibilités, entre le mandat de député européen et d'autres fonctions ou mandats, notamment ceux de « député au Parlement d'un Etat membre » et de « président de l'exécutif d'une collectivité locale ou régionale, y compris maire d'une ville de plus de 100.000 habitants ». Ce faisant, il revenait sur la compatibilité des mandats de parlementaires européen et national expressément affirmée par l'Acte relatif à l'élection au suffrage universel direct des représentants au Parlement européen du 20 septembre 1976. A cette époque, au moment de la création du Parlement européen, il faut rappeler que la compatibilité des mandats semblait parfaitement légitime pour permettre l'information des parlements nationaux.

· Par ailleurs, le texte obligeait les Etats membres à soumettre à l'avis du Parlement européen leurs projets nationaux de réglementations en matière d'incompatibilités et rendait inopérante l'application de celles-ci en cours de mandature européenne.

Nous avions alors considéré que le régime des incompatibilités concernant les parlementaires relevait en France d'une loi organique et que l'adoption du texte en l'état porterait atteinte « aux pouvoirs et attributions des institutions de la République et, notamment du Parlement », selon la formule utilisée par le Conseil constitutionnel.

En outre, il nous semblait qu'interdire l'application immédiate de normes nationales empiétait également sur les pouvoirs des Parlements nationaux et que le respect du principe de subsidiarité se trouvait contredit par l'étendue du champ des incompatibilités envisagé par le texte.

En conséquence, nous invitions le gouvernement à obtenir, au cours des négociations ultérieures, la suppression de ces dispositions contestables.

        II. L'organisation d'un régime indemnitaire unique

Le projet prévoyait, à juste raison, l'instauration d'un régime indemnitaire unique pour les députés européens, mais il autorisait les parlementaire déjà élus avant l'entrée en vigueur de ce nouveau dispositif à opter pour la poursuite du régime antérieur fondé sur le système applicable aux élus nationaux.

Nous avions trouvé étrange qu'un régime se proclamant « unique » organise lui-même une rupture manifeste de l'égalité entre les élus, selon la date de leur première élection.

        III. L'imposition d'un régime fiscal

Enfin, le projet envisageait le régime fiscal applicable à ces indemnités (en l'espèce, l'impôt au profit des communautés), avec l'objectif, louable, d'assurer un traitement net égal pour chaque parlementaire. Mais nous avions estimé, alors, cette disposition excessive dès lors que le domaine de la fiscalité directe ne relevait pas de la compétence de l'Union européenne.

*

         Qu'en est-il aujourd'hui ?

Tout d'abord, le texte dont nous avions été originairement saisis à été divisé en deux : d'une part, un « projet de statut des députés », qui contient l'ensemble de leurs droits et obligations, d'autre part, un « projet d'acte relatif à l'élection des membres du Parlement au suffrage universel direct », dit « procédure électorale uniforme », prévoyant les règles d'élection et d'incompatibilités applicables aux députés européens.

· Pour ce qui concerne le premier volet, « Statut des députés », que la présidence belge souhaite inscrire au Conseil Affaires générales du 29 octobre prochain, plusieurs dispositions continuent de n'être pas satisfaisantes : le texte maintient le choix entre régime indemnitaire unique ou national ; il prévoit toujours un régime fiscal exclusivement communautaire, quoique assorti de dérogations bénéficiant à certains Etats membres, ce qui ne répond plus à l'objectif d'égalité de traitement affiché ; il souhaite imposer sur la même base fiscale les retraites, ce qui ne se justifie plus lorsque le député est redevenu un citoyen comme les autres...

Bref, ce document n'est pas satisfaisant en l'état. Le gouvernement français, très conscient de ces imperfections, s'attache à ce que la négociation évolue dans un sens plus favorable à la clarté et l'équité du texte et je crois donc inutile de rappeler nos propres observations.

· Pour ce qui concerne le second volet de « la procédure électorale uniforme » et notamment le régime des incompatibilités, le texte, dans sa dernière version en date de décembre 1999, paraît plus acceptable que le document initial :

- il ne fait plus mention d'un contrôle a priori du Parlement européen sur les projets nationaux d'incompatibilité, ce qui règle l'une des questions qui nous avait préoccupés ;

- s'il prévoit toujours une liste d'incompatibilités entre le mandat de député européen et d'autres mandats ou fonctions, notamment celui de parlementaire national, il n'envisage plus le cas de président d'un exécutif local. Le texte est ainsi rédigé : Article 7.2. : « A partir de la première élection au Parlement européen qui suit l'entrée en vigueur du présent Acte, la qualité de membre du Parlement européen est incompatible avec celle de membre d'un parlement national », deux dérogations étant accordées, à titre temporaire, respectivement aux membres des parlements irlandais et britanniques ;

- enfin, il autorise chaque Etat membre à étendre les incompatibilités applicables sur le plan national, ce qui respecte le principe de subsidiarité.

*

La rédaction de ce dispositif me paraît donc désormais acceptable, d'autant que la situation française a elle-même été modifiée entre temps.

Lorsque nous avions étudié ce dispositif, en mars 1999, la France n'avait pas affirmé le principe d'une incompatibilité entre mandat de parlementaire européen et national même si, de facto, les partis politiques considéraient qu'il n'était pas possible de les exercer simultanément et incitaient leurs élus à opter pour l'un ou l'autre.

Depuis lors, nous avons adopté la loi organique relative aux incompatibilités entre mandats électoraux n° 2000-294 du 5 avril 2000, qui dispose, dans son article 2 (article LO 137-1 du code électoral) : « Le mandat de député est incompatible avec celui de représentant au Parlement européen ».

Dans cette nouvelle configuration, il paraît illogique que coexistent l'autorisation de cumul figurant dans l'Acte relatif à l'élection au suffrage universel direct des représentants au Parlement européen du 20 septembre 1976 et l'interdiction désormais posée par notre législation nationale. C'est pourquoi il me semble préférable d'accepter la mise en conformité des dispositifs communautaire et français permise par la rédaction proposée par le présent texte qui lèvera toute ambiguïté.

Dans ces conditions, nous pouvons considérer que, pour ce qui concerne le régime applicable à l'élection des membres du Parlement européen, le texte, dans sa rédaction actuelle, ne nous pose plus de difficultés.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je vous précise que si la loi organique française ne mentionne d'incompatibilité qu'à l'égard des députés, celle-ci s'applique ipso facto aux sénateurs, couvrant ainsi la qualité de parlementaire au sens large.

Si vous en êtes d'accord, nous pouvons donc considérer que notre réserve d'examen est levée pour ce qui concerne le texte de procédure électorale uniforme, et nous en remettre à la vigilance du Gouvernement pour la poursuite des négociations relatives au statut des députés.

 


 

Elargissement

 

Communication de M. Marcel Deneux et de M. Hubert Haenel
sur la candidature de la République tchèque à l'adhésion à l'Union européenne

M. Marcel Deneux :

Du 15 au 17 juillet derniers, je me suis rendu en République tchèque avec le président Hubert Haenel, à l'invitation du nouveau président de la commission pour l'intégration européenne du Sénat tchèque, M. Jiri Skalicky.

Il s'agissait pour moi de la seconde visite à Prague, dans le cadre du suivi de la préparation de la République tchèque à l'adhésion à l'Union européenne, la première ayant eu lieu il y a tout juste deux ans.

A cette époque, mon analyse avait été très mitigée, ce dont nos interlocuteurs tchèques se souvenaient très bien et ils n'ont pas manqué de me le rappeler au cours de la conférence de presse qui a clôturé notre séjour.

Or, je peux vous dire aujourd'hui que j'ai été impressionné par l'ampleur des progrès réalisés par ce pays durant ces deux dernières années. Il me semble, en effet, que la situation générale s'est très nettement améliorée, même si les personnalités que nous avons rencontrés nous ont fait part de leurs inquiétudes à propos des demandes autrichienne et allemande relatives à la libre circulation des travailleurs et des objections soulevées par ces deux pays à propos de la centrale nucléaire de Temelin,

En ce qui concerne les progrès de la République tchèque, ils peuvent être mesurés à l'aune des trois critères fixés par le Conseil européen de Copenhague de 1993.

Ainsi, sur le plan politique, si la République tchèque continue de remplir les critères de la démocratie et du respect des droits de l'Homme, et si la situation des tziganes a évolué favorablement, on pouvait craindre à l'approche des prochaines élections législatives de juin 2002 une certaine instabilité de nature à entraver la bonne marche de ce pays vers l'adhésion.

En effet, depuis les dernières élections législatives de 1998, provoquées par la chute du gouvernement de M. Vaclav Klaus, la situation politique de la République tchèque est caractérisée par un « pacte d'opposition »,  conclu entre les deux principaux partis, le parti social démocrate et le parti de M. Vaclav Klaus, en vertu duquel le parti social démocrate a pu former un gouvernement minoritaire sous l'autorité de M. Milos Zeman.

Face à cette alliance contre nature, les quatre petites formations centristes proches du président Vaclav Havel ont réagi en créant une coalition à quatre. Cette stratégie leur a permis de remporter les élections sénatoriales de novembre 2000 et certaines des régions nouvellement créées.

A l'approche des prochaines élections législatives de juin 2002, on pouvait donc craindre une période d'instabilité gouvernementale et, en conséquence, une moindre mobilisation en ce qui concerne le processus d'intégration.

Or, s'il ne fait pas de doute que plus on se rapprochera des échéances électorales, plus des tensions apparaîtront entre les deux grands partis, la situation politique semble néanmoins assez stable puisque le pacte d'opposition a été récemment reconduit.

Le second motif d'inquiétude que l'on pouvait avoir concernait les prises de positions du parti de M. Vaclav Klaus vis-à-vis de l'Europe. En effet, peu avant notre arrivée à Prague, un membre important de ce parti avait rédigé un manifeste de l'« euroréalisme tchèque », dans lequel il exprimait une attitude critique vis-à-vis de la construction européenne et de la perspective de l'adhésion, n'excluant pas le scénario d'une non adhésion et d'un rapprochement avec les Etats-Unis.

Il semble néanmoins que ce document doit se lire plutôt comme un manifeste électoral et qu'il convient de ne pas exagérer sa portée au pays de Jan Hus. Au cours de nos entretiens, nous avons pu constater, en effet, le consensus général qui existe sur la question de l'adhésion à l'Union européenne au sein de l'ensemble des grandes formations politiques tchèques, y compris parmi les représentants de ce parti.

Des progrès notables ont également été entrepris au niveau économique. Après avoir connu une récession entre 1997 et 1999, la République tchèque a retrouvé depuis l'année 2000 un niveau de croissance de 3 %, alors que l'inflation restait maîtrisée autour de 4 %. Les taux d'intérêt sont relativement bas et la couronne tchèque jouit d'une grande stabilité. Le chômage, qui avait fortement augmenté au cours des années 1990, est retombé à environ 8,5 % de la population active. La restructuration et la privatisation des entreprises publiques ont été poursuivies, et devraient prochainement concerner les secteurs du gaz, de l'électricité, et du transport aérien, pour lesquelles les entreprises françaises (GDF, EDF, Airbus et Air France) paraissent bien placées. Par contre, la libéralisation du transport ferroviaire sera plus difficile, en raison du poids des syndicats.

De plus, le déficit des finances publiques, malgré les recettes de privatisation, commence à devenir préoccupant et on peut craindre un prochain ralentissement de la croissance compte tenu de la baisse de la consommation.

Néanmoins, l'économie de la République tchèque peut être considérée comme une économie de marché viable capable de faire face, dans un proche avenir, à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union.

Mais les progrès les plus marqués concernent la reprise de l'acquis communautaire. Il s'agissait, dans ma précédente communication, du problème le plus délicat de ce pays dans sa préparation à l'adhésion. En effet, la Constitution tchèque n'opérant pas de distinction entre le domaine de la loi et celui du règlement, l'ordre du jour du Parlement était encombré de textes, souvent très techniques, d'origine communautaire. Cette situation a été considérablement améliorée par l'adoption d'une révision constitutionnelle, sorte d'« euro-amendement », visant à permettre une adoption accélérée des mesures de transposition de l'acquis communautaire.

Cette évaluation positive semble partagée par le délégué de la Commission européenne qui, après deux rapports assez critiques sur la préparation de ce pays, devrait rédiger prochainement un rapport nettement plus favorable.

En ce qui concerne les négociations d'adhésion proprement dites, celles-ci ont progressé rapidement et la République tchèque a retrouvé sa place parmi le peloton de tête des pays candidats avec 19 chapitres clos, derrière la Hongrie (22 chapitres) mais devant la Pologne (16 chapitres).

Certes, des négociations sur des chapitres importants, comme l'agriculture ou la politique régionale, n'ont pas encore été véritablement engagées, mais ces sujets sensibles ne présentent pas d'enjeu majeur s'agissant de la République tchèque. D'abord parce que ce pays est relativement peu peuplé (10 millions d'habitants environ) et bénéficie d'un des PIB par habitant les plus élevés de la région ; ensuite parce que la situation de l'agriculture tchèque ne soulève pas de grandes difficultés, puisqu'elle occupe une place assez faible (4 % du PIB, 4 % de la population active) et qu'elle se caractérise par de grandes exploitations (la dimension moyenne des exploitations est de l'ordre de 250 à 300 hectares contre 4 à 5 hectares en Pologne), relativement modernes.

Les autres sujets potentiellement sensibles, le maintien de l'union douanière avec la Slovaquie et le contrôle aux frontières extérieures de l'Union, peuvent raisonnablement être écartés, compte tenu du fait que la Slovaquie et la Pologne feront vraisemblablement parties de la première vague d'adhésion avec la République tchèque. Enfin, je laisserai au Président Hubert Haenel le soin d'évoquer la question de la justice sur laquelle il a une compétence reconnue.

Cependant, deux difficultés principales se posent à la République tchèque, l'une du point de vue interne, l'autre au niveau externe.

La première difficulté porte sur la libre circulation des travailleurs. Il est peu de dire que l'ensemble de nos interlocuteurs tchèques ont insisté sur ce thème et qu'il a occupé une grande partie de nos entretiens.

La position de l'Union visant à instaurer une période transitoire, à la demande de l'Allemagne et de l'Autriche, est très mal ressentie par les Tchèques, qui ont l'impression qu'ils seront traités comme des citoyens européens de seconde zone, puisqu'ils ne jouiront pas de la totalité des droits attachés à la citoyenneté de l'Union.

Ce sentiment ou plutôt ce ressentiment à l'égard de l'Union est très inquiétant. Or, les études actuellement disponibles permettent de penser qu'il n'y aura pas d'afflux massif de ressortissants de ces nouveaux Etats membres au moment de l'adhésion. Nous avons fait part à nos différents interlocuteurs de la position de la délégation du Sénat sur ce sujet. A l'occasion de l'examen du rapport de notre collègue Paul Masson, nous nous sommes en effet opposés à l'unanimité à tout dispositif général et contraignant, appelant de nos voeux une solution modérée, flexible et pragmatique.

Au moment de notre déplacement, les autorités de la République tchèque rejetaient encore l'exigence de l'Union en raison de la sensibilité de ce sujet dans l'opinion publique, mais on pouvait percevoir une certaine résignation de leur part devant le blocage allemand et autrichien sur la question, et ce d'autant plus que la Hongrie a accepté cette période transitoire.

Cette impression s'est révélée juste, puisque nous avons appris dernièrement que la République tchèque acceptait finalement le principe d'une période transitoire sur la libre circulation des travailleurs, ce qui devrait lui permettre de clore ce chapitre très prochainement.

La seconde difficulté a trait au chapitre de l'énergie, mais concerne plus directement les relations de la République tchèque avec ses voisins allemands et autrichiens.

Elle tient, en effet, à la centrale nucléaire de Temelin, qui est située à proximité de la frontière avec ces deux pays. Bien que cette centrale soit l'une des plus modernes du monde et qu'elle présente toutes les garanties de sécurité, elle occupe une place démesurée au sein de l'opinion publique autrichienne, qui est opposée au nucléaire. Cela se traduit par des prises de positions très dures de la part du gouvernement autrichien, qui a reçu, nous l'avons appris au cours de notre séjour, l'appui des membres verts du gouvernement allemand, comme Jurgen Trittin ou Joschka Fischer.

Là encore, nous avons fait part du soutien entier de la France à la République tchèque. Nous avons même suggéré plaisamment que les Autrichiens rachètent la centrale en question, ce qui résoudrait le problème.

Pour conclure, je voudrais souligner à nouveau l'opinion très favorable qui se dégage de notre séjour à Prague. En l'état actuel des choses, tout permet de penser que la République tchèque devrait figurer au nombre des pays candidats « qui seront prêts » pour une clôture des négociation « d'ici à la fin de 2002 », pour reprendre les termes utilisés dans les conclusions du Conseil européen de Göteborg.

M. Hubert Haenel :

Je voudrais compléter l'intervention de Marcel Deneux en vous disant un mot sur deux impressions générales que je retiens de notre séjour à Prague : l'excellent climat des relations bilatérales entre nos deux pays, qui doit beaucoup à la personnalité de notre Ambassadeur sur place, et le désir des Tchèques d'adhérer rapidement à l'Union européenne mais aussi, contrairement à une certaine idée reçue, de poursuivre, après leur adhésion, l'approfondissement de la construction européenne, en contribuant notamment au débat sur l'avenir de l'Union.

La France jouit, tout d'abord, d'une image très positive en République tchèque et on peut dire que sa place a considérablement progressé, même si elle se situe encore loin derrière l'Allemagne au plan économique. Ainsi, notre visite est intervenue peu après l'annonce du rachat par la Société Générale d'une importante banque tchèque et les représentants de la Communauté d'affaires française que nous avons rencontrés ont tous souligné l'important développement que connaissent leurs entreprises dans ce pays.

Par ailleurs, le jour même de notre arrivée, l'Ambassadeur nous a annoncé que la France venait de remporter le premier prix du festival de cinéma de Karlovy-Vary avec le film « Le fabuleux destin d'Amélie Poulain ».

Je voudrais également dire un mot sur un sujet qui me tient à coeur, la justice.

La réforme de la justice en République tchèque constitue, en effet, un enjeu majeur, tant du point de vue des difficultés internes (lenteur des procédures, surpopulation carcérale, persistance de la corruption et développement du trafic de femmes et d'enfants), que du point de vue de la capacité à mettre en oeuvre l'acquis communautaire.

Sur ce point, il convient de souligner que si les fondements de l'organisation judiciaire remontent au XIXe siècle, sur le modèle autrichien, la période communiste s'est traduite par la subordination de l'institution et par une certaine décrédibilisation des juges au sein de la population.

Par ailleurs, la réforme de la justice, comme de l'administration, a pris du retard dans ce pays par rapport aux autres pays d'Europe centrale et orientale, en raison de la partition de la Tchécoslovaquie.

Néanmoins, l'actuel gouvernement s'est lancé dans une profonde réforme, sous l'impulsion de l'ancien ministre Otakar Motejl et de son successeur M. Jaroslav Burès, que nous avons rencontrés. Ainsi, après la réforme de la procédure civile, le Parlement tchèque a adopté à une très large majorité la réforme de la procédure pénale, qui est inspirée du modèle français du parquet.

En outre, la loi sur le statut de la magistrature est actuellement discutée par le Parlement. Elle vise notamment à introduire une meilleure évaluation des magistrats avec un système de sanctions disciplinaires. La première mesure prise par le nouveau ministre de la justice avait d'ailleurs été de limoger plusieurs juges pour incompétence.

De plus, le chantier de la justice administrative a été ouvert de manière spectaculaire par une décision récente de la Cour constitutionnelle qui, se fondant sur l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, a déclaré le droit administratif tchèque contraire aux règles d'un procès équitable et, en conséquence, a prononcé une véritable injonction législative. Elle a en effet décidé l'abrogation à compter du 1er janvier 2003 de l'ensemble des dispositions du droit administratif en vigueur, ce qui impose au gouvernement d'adopter rapidement une réforme globale de la justice administrative, avec en particulier la création d'un tribunal administratif suprême.

Sur tous ces sujets, la République tchèque s'est engagée, grâce aux personnalités francophile et francophone des deux ministres successifs, dans une étroite coopération avec la France, qui s'illustre par la présence d'un magistrat de liaison français au sein du ministère tchèque de la justice, par des échanges étroits avec l'Ecole Nationale de la Magistrature et avec le Conseil d'Etat, ainsi que par des jumelages au titre du programme Phare.

Enfin, dans le pays où Joseph K. recherche toujours une issue à son procès, la création récente d'un Médiateur sur le modèle de l'ombudsman et la nomination à ce poste de l'ancien ministre de la justice, personnalité au parcours remarquable, constitue une avancée majeure. Et cela d'autant plus qu'il dispose de larges pouvoirs, plus importants même que notre Médiateur de la République, même si l'absence de filtre parlementaire pose des difficultés en raison du nombre très important de requêtes dont il est saisi.

Enfin, je terminerai par vous dire combien j'ai été frappé par l'intérêt manifesté par nos interlocuteurs tchèques pour le débat sur l'avenir de l'Union européenne.

Nous avons, ainsi, rencontré la présidente du Mouvement européen en République tchèque et sénatrice, Mme Zuzana Roithova, qui mène, avec succès, des actions de sensibilisation auprès des jeunes.

Qu'il s'agisse de la Charte des droits fondamentaux ou de la future Constitution de l'Union, une large convergence de vue s'est dégagée de nos entretiens, mis à part, peut-être, sur la question de la défense européenne, en raison d'un attachement marqué à l'OTAN.

J'ai largement développé les propositions de la délégation concernant la création d'une deuxième chambre, soulignant qu'elles faisaient écho à la prise de position du président Vaclav Havel sur ce sujet lors de sa venue au Sénat.

J'ai également rappelé que j'avais proposé, lors de la réunion de la COSAC à Stockholm, de faire participer sur un pied d'égalité les parlementaires des Etats membres à la future Convention. Il me semble, en effet, particulièrement important d'associer le plus tôt possible les pays candidats à ce grand débat qui débouchera sur cette nouvelle étape qu'il leur appartiendra également de faire vivre.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Lucien Lanier :

Votre compte rendu souligne les progrès accomplis par la République tchèque dans le processus d'adhésion à l'Union européenne. Je me réjouis personnellement du fait que la République tchèque sera très certainement l'un des premiers pays à nous rejoindre, compte tenu des liens historiques entre nos deux pays. Je voudrais ajouter que les attentats du 11 septembre dernier montrent l'importance des questions relatives à la sécurité et à la justice, qui devraient faire l'objet d'une grande attention dans le cadre des négociations d'adhésion.

 

M. Yann Gaillard :

Etant donné le succès de la formule du suivi de la candidature à l'adhésion des pays qui souhaitent adhérer à l'Union, mise en place au sein de la délégation, il me semble qu'il serait intéressant de savoir si les parlements des autres Etats membres entretiennent des relations avec les parlements des pays candidats et s'ils assurent eux aussi un suivi personnalisé des négociations d'adhésion.