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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 17 novembre 2004

 



Institutions européennes

Audition de M. Pierre Sellal, Ambassadeur,
Représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne

M. Hubert Haenel :

Je remercie vivement Pierre Sellal, notre Ambassadeur représentant permanent auprès de l'Union européenne, d'avoir quitté Bruxelles cet après-midi pour nous rejoindre. C'est en octobre 2003 que nous avons inauguré ce genre de rencontres et nous souhaitons vivement, Monsieur l'Ambassadeur, qu'elles deviennent des rendez-vous réguliers car les informations que vous nous donnez alors nous permettent de mieux comprendre les débats qui se tiennent quotidiennement au sein du Conseil.

Pour organiser le mieux possible cette séance, nous sommes convenus de l'axer autour de trois grands thèmes :

- d'abord les questions institutionnelles avec la constitution de la nouvelle Commission ;

- puis les questions économiques ;

- enfin les questions de justice et affaires intérieures.

Bien entendu, d'autres questions portant sur d'autres sujets pourront être posées par la suite.

*

I - QUESTIONS INSTITUTIONNELLES

Nous allons donc d'abord évoquer le premier thème et je vais vous demander quelles leçons il vous semble que l'on peut tirer des péripéties de la mise en place de la Commission présidée par M. Barroso. Notamment, est-ce qu'il vous semble que cet épisode est susceptible d'avoir des conséquences sur l'équilibre entre les institutions de l'Union ?

M. Pierre Sellal :

Je crois qu'il est utile de rappeler en premier lieu les étapes de la procédure - particulièrement complexe - qui préside à l'entrée en fonctions d'une nouvelle Commission européenne. Le droit qui régit cette procédure est d'ailleurs évolutif puisque chaque traité a apporté des modifications en ce domaine, ce qui montre que le sujet est sensible car cette procédure exprime une pondération entre des facteurs multiples.

Il revient tout d'abord au Conseil, réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement, de choisir à la majorité qualifiée le nouveau président de la Commission européenne. Vous vous souvenez que, dans un premier temps, le Conseil s'était divisé sur le choix du candidat, certains soutenant M. Verhofstadt, d'autres M. Patten. Puis, dans un deuxième temps, un consensus a pu être trouvé sur un troisième nom, M. Barroso, par ailleurs membre du groupe politique le plus nombreux du Parlement européen, le PPE, qui avait fait savoir son souhait de voir désigné un président de la Commission issu de ses rangs. Depuis le traité d'Amsterdam, le Parlement européen est en effet amené à approuver cette désignation, ce qu'il fit au mois de juillet. Ensuite, selon le traité de Nice, chaque État membre désigne un candidat (et, de fait, un seul) au poste de commissaire, en accord avec le président désigné de la Commission Ce dernier entame alors la phase de répartition des portefeuilles. L'étape suivante est celle de l'audition, par le Parlement européen, des commissaires désignés. Cette étape ne relève pas des traités, car le Parlement n'a le pouvoir que de récuser en bloc la nouvelle équipe des commissaires ; il ne jouit pas d'un droit de récusation individuelle. C'est le Parlement qui a introduit proprio motu cette pratique lors de la nomination de la Commission Santer. La méthode, d'abord superficielle, plus élaborée pour la Commission Prodi, a été très formalisée pour la Commission Barroso. C'est à l'issue de cette dernière étape, et après des entretiens avec les présidents des groupes politiques et des commissions du Parlement européen, que M. Barroso a eu le sentiment qu'il ne disposerait pas du soutien d'une majorité du Parlement pour l'investiture de sa Commission. Comme vous le savez, il a obtenu de la part des gouvernements concernés le remplacement de deux commissaires, les commissaires italien et letton, et décidé de changer les attributions de deux autres commissaires.

Cet épisode est-il susceptible d'avoir des conséquences sur l'équilibre entre les institutions de l'Union ? Constatons en premier lieu que, aussi bien lors de la censure de la Commission Santer que dans le cadre de la nomination de la Commission Barroso, le Parlement européen a manifesté son pouvoir sans suivre la procédure définie par les traités et sans même recourir à un vote. La simple menace d'un vote négatif a suffi à faire reculer la Commission. On relèvera aussi que, dans le cas présent, le Parlement s'est attribué, en se plaçant sur le terrain des valeurs et des principes, à la fois un rôle de garant de ces principes et un droit de récusation des commissaires pourtant désignés par leurs gouvernements respectifs, avec l'approbation du Conseil. C'est incontestablement une situation nouvelle. Elle résulte en partie du fait que le Conseil, en s'abstenant par tradition diplomatique d'apprécier les qualités des commissaires désignés par les États, continue à se comporter dans ce domaine comme une instance à caractère intergouvernemental.

Il en résulte une situation un peu déséquilibrée, insatisfaisante, et dès lors appelée à mon avis à évoluer à l'avenir. Il n'y a aucune raison que le Parlement européen s'arroge l'exclusivité de la représentation de l'intérêt général européen. Le Conseil, institution de l'Union, a la même vocation. Ce sera aussi une exigence pour le Conseil à partir du moment où nous aurons une Commission plus resserrée où le nombre des commissaires est inférieur au nombre des États membres, comme le prévoit le projet de Constitution européenne : on imagine mal alors qu'un gouvernement non « représenté » au sein du collège s'en remette entièrement au choix de ses partenaires.

Ce dernier épisode va-t-il affaiblir la Commission ? Certains pensent que M. Barroso aurait dû procéder à des modifications plus importantes dans son équipe, pour s'assurer d'une majorité plus confortable et renforcer ainsi son assise politique. D'autres, à l'inverse, estiment que passer à ce point sous les fourches caudines du Parlement l'aurait placé dans une situation de dépendance. Ce qui est certain, c'est qu'il n'est probablement pas dans l'intérêt bien compris du Parlement européen d'avoir en face de lui, et face aux gouvernements des États membres, une Commission affaiblie ; ce n'est pas non plus dans l'intérêt des États ; l'esprit des institutions européennes et du fameux triangle, c'est une Commission qui se situe à égale distance entre le Conseil et le Parlement.

Une des questions que l'on peut se poser est de déterminer s'il est préférable que la Commission soit davantage politisée ou qu'elle garde un caractère consensuel et équilibré. C'est à la suite de l'impossibilité de désigner à l'unanimité M. Dehaene à la présidence de la Commission que l'on a introduit, dans le traité de Nice, le recours à la majorité qualifiée. Or, un autre enseignement de la procédure de 2004 est que la désignation du président de la Commission européenne à la majorité contre une minorité s'avère politiquement difficile, d'où une décision par consensus en faveur d'un troisième nom. Pour ma part, je me demande d'ailleurs si une Commission trop nettement politisée pourrait assumer les tâches de gestion et contrôle qui lui reviennent, par exemple en matière de supervision du marché intérieur, de sanction des aides d'États ou de respect des règles de la concurrence, car il faut pour cela une capacité à incarner, aux yeux de tous, l'intérêt général.

Mme Catherine Tasca :

À quelle date entreront en fonction les nouveaux commissaires ?

M. Pierre Sellal :

La décision définitive du Conseil interviendra aussitôt après le vote d'investiture de la Commission par le Parlement européen. Ce devrait être désormais une question de jours

M. Pierre Fauchon :

Même si je suis de ceux qui souhaitent que le Parlement européen joue un rôle plus important, notamment dans l'ordre législatif, je regrette cet épisode. Le rôle du Parlement est de se prononcer sur le nom du président de la Commission et sur son programme et non pas de faire défiler devant des commissions tous les commissaires. Ce système, qui rappelle de mauvais souvenirs de notre histoire, est lourd de dérives possibles. Il est la conséquence de certaines mauvaises habitudes prises par le Parlement européen, par exemple en matière de codécision où l'on confond trop souvent le pouvoir réglementaire et le pouvoir législatif. Je crains que ce dernier incident ne constitue un précédent fâcheux.

M. Pierre Sellal :

Votre remarque conduit à s'interroger sur le point d'équilibre, dans le fonctionnement des institutions européennes, entre l'intergouvernemental et le communautaire. Je crois, comme vous, que ce qui s'est passé déplace un peu le curseur au détriment de l'intergouvernemental. Mais « communautaire » ne se confond pas nécessairement avec « parlementaire ». On peut éviter une dérive parlementaire si on ne la juge pas souhaitable. Ainsi, un débat au sein du Conseil avec le président désigné de la Commission avant que les gouvernements n'arrêtent leur choix serait parfaitement concevable et sans doute propre à éviter certaines erreurs d'appréciation.

M. Jean François-Poncet :

Il paraît difficile de ne pas considérer qu'il s'agit là d'un pas en direction d'un système parlementaire. Divers équilibres sont possibles, mais le Parlement vient de prendre une sérieuse option. Pour ma part, j'ai un certain mal à penser qu'un tour de table au sein du Conseil permettrait d'éviter le renouvellement d'une telle crise, car les États sont habitués à ne pas se juger les uns les autres et les interventions des uns risquent fort de neutraliser celles des autres. Je m'interroge surtout, dans ce contexte, sur la situation du futur ministre des Affaires étrangères de l'Union, qui aura les deux casquettes de la Commission et du Conseil. Le Parlement européen pourra-t-il exercer la procédure de récusation à son égard et n'y a-t-il pas là la possibilité d'une mainmise du Parlement sur la politique étrangère ?

M. Pierre Sellal :

L'évolution vers un régime de type parlementaire est possible, mais les spécificités du système européen restent fortes. Ainsi, le droit de censure dont dispose le Parlement n'est pas équilibré par une possibilité de dissolution du Parlement. Par ailleurs, la censure s'exerce à l'égard de la Commission et non, naturellement, du Conseil. Le statut du ministre des Affaires étrangères de l'Union sera très particulier et sa mise en oeuvre concrète est encore imprévisible. Mandataire du Conseil, il sera aussi vice-président de la Commission. D'après les dispositions du traité constitutionnel, le Parlement ne pourra rien faire contre lui sans l'accord du Conseil. En outre, il faudra aussi compter avec l'existence d'un président du Conseil européen disposant de la durée. Mais, pour assurer un authentique cadrage politique et une supervision effective des actions internationales communautaires, le ministre des Affaires étrangères devra disposer d'une réelle autorité au sein de la Commission. Il est probable que le Parlement européen cherchera, en sollicitant le ministre en tant que vice président de la Commission, à renforcer ses propres pouvoirs en matière d'action extérieure.

M. Christian Cointat :

Les citoyens français considèrent que l'Europe est très éloignée de leurs préoccupations quotidiennes et le langage des politiques n'est pas là pour les en dissuader. Or, je pense que ce qui s'est passé est de nature à combler ce fossé en montrant à l'opinion que les commissaires ne sont pas des technocrates, mais des hommes politiques, démocratiquement responsables devant le Parlement. Cette crise est une chance pour l'Europe, car elle prouve que l'Europe démocratique existe réellement. Je ne crois pas que le Parlement ait outrepassé ses pouvoirs ; il a en réalité conquis progressivement le droit de s'imposer dans le fonctionnement des institutions européennes par une application parlementaire des traités.

M. Pierre Sellal :

Il est certain que, après un tel débat public, la Commission est moins anonyme que par le passé. Le défi, pour la Commission, est de disposer d'une légitimité qui ne soit pas contestable. Or, la Commission est la seule institution communautaire à fonctionner sans pondération en son sein en fonction de la taille de la population des États. Si elle devait, faute d'un esprit collégial suffisant, voter trop souvent à la majorité sur des orientations fondamentales ou des décisions douloureuses pour tel ou tel pays, le système dans son ensemble serait gravement fragilisé. Notre intérêt est que la Commission soit un organe fort, jouissant de la confiance des gouvernements, qui exerce son mandat de manière efficace, par exemple pour l'application du droit communautaire ou pour la défense des intérêts européens dans les négociations internationales ; pour cela, elle ne doit apparaître ni comme le lieu où se juxtaposent des intérêts nationaux, ni comme le théâtre où s'expriment d'abord des clivages politiques.

M. Yann Gaillard :

Certains ont estimé que la France avait été maltraitée dans la répartition des portefeuilles. Qu'en pensez-vous ?

M. Pierre Sellal :

Il me semble paradoxal de soutenir le principe d'une réduction du nombre de commissaires, de chercher à détacher ceux-ci de toute notion de représentation d'un État et, dans le même temps, de comparer les poids respectifs des commissaires nationaux. Il faut aussi rappeler qu'en réalité, un commissaire intervient non seulement dans son champ de compétences, mais également de manière transversale sur tous les dossiers soumis au collège. Il existe trois types de portefeuille, au sein de la Commission, qui confèrent un pouvoir d'influence notable. Ceux qui correspondent à des pouvoirs propres, comme les domaines de la politique commerciale ou de la politique de concurrence ; ceux qui participent au pouvoir normatif dans le cadre de la procédure de codécision, comme le marché intérieur ; enfin ceux qui concourent au pouvoir budgétaire, comme l'agriculture ou les fonds structurels. Les autres secteurs, comme la Justice et les affaires intérieures, la politique étrangère, la culture, l'éducation ou la fiscalité ne participent d'aucune de ces trois catégories ; il en va de même du portefeuille économique et monétaire, dont l'importance a sans doute décliné face à la Banque centrale européenne et à la montée en puissance de l'Eurogroupe. En revanche, le portefeuille des transports relève de chacun de ces trois pouvoirs par le champ propre de sa réglementation, par des règles particulières de concurrence qui échappent aux attributions du commissaire à la concurrence et par les moyens financiers consacrés aux réseaux transeuropéens. Par ailleurs, un vice-président de la Commission participe à tous les exercices restreints de cette institution, ce qui peut être un autre facteur d'influence. C'est pourquoi je pense que le commissaire français dispose des atouts propres à lui permettre de jouer un rôle important au sein de la Commission.

M. Simon Sutour :

Ma question anticipe sur les questions économiques. Elle porte sur l'évolution des fonds structurels, domaine où la Commission exerce un rôle déterminant, comme l'a montré le rôle joué par le commissaire Michel Barnier. Comment voyez-vous le maintien des aides régionales après 2006, surtout si le budget européen devait être limité à 1 % du RNB communautaire ? Par ailleurs, il me semble que des restrictions de crédits interviennent déjà maintenant dans les fonds structurels.

M. Pierre Sellal :

A ce stade, les données de la négociation des prochaines perspectives financières ne sont pas modifiées. Les propositions de la Commission Prodi restent sur la table, mais il s'agit à présent d'une négociation entre vingt-cinq gouvernements et qui exige l'unanimité. Quant à la limite à 1 % du budget européen, elle n'est pas techniquement incompatible avec une politique de cohésion comportant le maintien d'un objectif 2, comme nous le souhaitons. Mais je rappelle que nous devons veiller aussi bien à la continuité des politiques qui nous semblent utiles qu'à la maîtrise de notre propre contribution globale. A défaut d'une discipline satisfaisante sur l'ensemble du budget, nous renforcerions la propension des États contributeurs nets au budget communautaire à exiger un mécanisme de plafonnement de leurs versements, sur le modèle du chèque britannique, aussi dépassé et injustifiable que soit ce dernier aujourd'hui.

M. Aymeri de Montesquiou :

La pratique de terrain me semble assez différente de l'analyse que vous faites, car je constate dans mon département, comme mon collègue Sutour, la multiplication des fins de non-recevoir aux projets de financement par les fonds structurels.

M. Paul Girod :

Tout système qui amplifierait le mécanisme du chèque britannique serait une catastrophe pour l'Europe. Nous devons surtout faire un effort pour ne plus être le pays qui annule le plus de dotations communautaires sur les fonds structurels.

M. Pierre Sellal :

La situation à cet égard s'est beaucoup améliorée ces derniers temps. Je vous communiquerai des documents qui en témoignent.

*

II - QUESTIONS ÉCONOMIQUES

M. Hubert Haenel :

Nous allons passer maintenant aux questions économiques. Il y a traditionnellement, au sein de l'Union, une tension constante entre les tenants de la dérégulation économique et sociale et ceux du volontarisme économique. Est-ce que vous pouvez nous dire quel est l'état actuel des forces et du débat entre ces deux tendances ?

Et, pour aborder un sujet plus précis, est-ce que vous pouvez nous dire si les travaux qui sont actuellement menés au sein de l'Union pour y assurer la libre circulation des services sont susceptibles de jouer un rôle dans ce débat ? Un des aspects les plus importants du débat en cours porte sur ce que l'on appelle le « principe du pays d'origine ». Ce principe a pour but de permettre à tout opérateur établi légalement dans un État membre d'offrir et de fournir des prestations de services dans les vingt-cinq États membres sans avoir à remplir quelque formalité que ce soit et sans avoir à appliquer d'autres règles que celles de son pays d'origine. On imagine volontiers les conséquences d'une telle règle qui pourrait avoir pour effet de favoriser les entreprises venant des pays où la protection juridique est la plus faible. C'est pourquoi il serait intéressant que vous nous disiez l'état du débat communautaire sur cette question et la position défendue par la France.

M. Pierre Sellal :

La négociation engagée depuis près de six mois autour de la directive « services » est en effet l'une des expressions de ce débat important entre libéralisme et volontarisme et autour des diverses conceptions envisageables pour réaliser le marché intérieur. L'origine de cette directive, c'est le constat que l'Europe est encore loin d'avoir réussi à créer un marché intérieur véritablement intégré pour les services, et c'est l'évaluation que ce déficit est l'un des obstacles dans la voie de la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne, c'est à dire faire de l'Europe la zone économique la plus compétitive du monde.

La voie royale de la réalisation du marché intérieur, dans la plupart des domaines, c'est l'harmonisation. Celle-ci a été réalisée à coup de directives européennes dans de très nombreux secteurs depuis vingt ans, des transports à l'énergie, des télécommunications aux services financiers. C'est un processus lent, exigeant, mais c'est aussi un facteur majeur d'intégration et de compétition loyale. Or, la Commission semble se demander aujourd'hui si la réalisation de ce marché intérieur des services par l'harmonisation du droit, là où elle n'est pas effective, est encore possible dans l'Europe élargie. Elle s'est également interrogée sur le fait de savoir s'il était encore possible, économiquement et politiquement, d'arriver à une harmonisation de ce droit des services dans un espace aussi vaste que celui d'une Europe à vingt-cinq, au surplus plus hétérogène qu'avant l'élargissement. On peut naturellement plaider le contraire, à savoir que l'harmonisation est plus nécessaire que jamais, au regard d'une réalité économique, juridique et sociale plus hétérogène qu'auparavant. Mais beaucoup estiment qu'il est sage de freiner sinon d'arrêter la machine à harmoniser, en rappelant aussi que, dans un ensemble comme l'espace américain, il subsiste toujours des disparités de législation dans le domaine des services.

Aussi la Commission s'est-elle résolue à soumettre un texte horizontal qui réglerait, une fois pour toutes, le cas de l'ensemble des services non encore couverts par des directives spécifiques, pour mettre en oeuvre les principes de la libre prestation de services et de libre établissement.

Le sentiment français est que, essayer de résoudre de manière horizontale et globale l'ensemble des problèmes liés aux services en posant le principe la reconnaissance mutuelle et du pays d'origine est une démarche un peu rapide et discutable. La méthode, certes, n'est pas nouvelle ; elle consiste en effet à appliquer au domaine des services ce qui existe depuis longtemps pour la libre circulation des marchandises. C'est la solution du célèbre arrêt « Cassis de Dijon », selon lequel un produit commercialisé dans un pays de l'Union et respectant la réglementation de ce pays doit pouvoir circuler partout en Europe.

C'est aussi une méthode qui n'est pas sans précédents en matière de services. Ce fut notamment le cas de la directive « Télévision sans frontières », dont le principe de base repose sur le droit du pays d'origine. Il en va de même pour les services sur Internet et le commerce électronique, parce que les prestataires de ces services ne peuvent pas faire de différences dans la manière de traiter leurs prestations selon le droit de chacun des pays de destination. Mais, chaque fois que le principe du pays d'origine a été appliqué, il était accompagné d'un degré suffisant d'harmonisation. Ainsi, pour la directive télévision, il y avait une harmonisation partielle des contenus avec l'obligation des quotas, des règles pour la protection des mineurs et un contrôle de la publicité.

Il nous semble qu'il serait dangereux d'ouvrir le risque d'une reconnaissance mutuelle généralisée sans un minimum d'harmonisation. Toute la difficulté vient du fait que ce minimum d'harmonisation doit être défini secteur par secteur. L'approche de la Commission, qui consiste à embrasser d'une manière générale toutes les professions, tous les services qui ne font pas aujourd'hui l'objet d'une harmonisation, permet assez difficilement de définir, au cas par cas, ce besoin d'harmonisation. Or, on ne peut pas se contenter, dans ce domaine, de principes généraux. Il faut, secteur par secteur, déterminer si le principe du pays d'origine peut être appliqué ou pas. Car il va s'appliquer à des secteurs particulièrement sensibles, et extrêmement divers : de certains services de radiodiffusion aux professions judiciaires, par exemple les notaires et les huissiers.

La Commission estime que les services publics ne seraient pas affectés. Mais nous voulons être certains que le principe du pays d'origine n'aura pas d'interférence avec la manière dont chaque État membre les organise. Autre question délicate : la prestation de services qui s'accompagne de détachement de main-d'oeuvre, dans le cadre par exemple d'opérations de construction. Quel droit sera appliqué aux travailleurs du pays d'origine ? Est-ce que le principe posé par la Commission ne va pas contourner l'application du droit du travail du pays dans lequel la prestation sera effectuée ?

Ce projet de directive ouvre une négociation lourde et très importante pour toute une série de professions et d'activités. C'est un des enjeux de la stratégie de Lisbonne et de la réalisation d'un marché unique intégré pour de nombreuses professions. Mais n'oublions pas non plus que l'économie française reste la première exportatrice de services en Europe et que l'ouverture des marchés en matière de services reste globalement dans notre intérêt.

M. Aymeri de Montesquiou :

Cette question a, me semble-t-il, des implications générales importantes, au niveau juridique, avec l'idée de la société européenne, au niveau fiscal et au niveau international avec les négociations de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Qu'en est-il aussi des normes comptables européennes ?

M. Robert Del Picchia :

Les directives de 2000 et 2001 ne suffisent plus maintenant pour le marché commercial de l'internet. Je pense comme vous que l'harmonisation est impossible dans ces domaines, mais nous aurons néanmoins besoin d'une nouvelle directive pour régler les relations entre l'émetteur, l'hébergeur et le consommateur. L'Europe ne devrait-elle pas rechercher, non pas une harmonisation du contenu, mais plutôt un enregistrement des intervenants sur le modèle des pavillons maritimes ?

M. Yves Pozzo Di Borgo :

Que pensez-vous du choix du commissaire slovène pour le portefeuille de la recherche, la Slovénie n'étant pas un pays spécialement connu pour l'importance de son secteur de recherche ?

Mme Catherine Tasca :

Une des questions centrales de la construction européenne porte sur l'équilibre entre le principe de la libre circulation et la possibilité de développer des politiques volontaristes. La question des services publics dans le cadre de la directive « services » est évidemment une question cruciale. Quelle est votre appréciation personnelle sur le contenu du nouveau traité, notamment compte tenu des rapports de forces au sein de la Commission ? Est-ce qu'il permettra, dans le cadre de cette directive, de détacher les services d'intérêt général des autres services. Y a-t-il ou non progrès ?

M. Pierre Sellal :

Sur les normes comptables, le débat, qui était double, se poursuit. D'abord, avons-nous besoin de normes européennes ou de normes mondiales ? A la fin des années 90, les grandes entreprises européennes ont cherché à se doter de comptes leur permettant d'accéder aux marchés financiers américains. On peut de demander aujourd'hui s'il n'y a pas quelque paradoxe à essayer de mettre en oeuvre des normes dites « mondiales » mais que les États-Unis n'appliquent pas chez eux ! Ensuite, il s'agit de savoir selon quelle procédure sont élaborées ces normes. Il avait été décidé voici quelques années de confier l'élaboration de ces normes à un organisme international de droit privé dit indépendant, à charge pour les institutions européennes de décider ensuite de les incorporer ou non dans le droit communautaire : puisque nous avions comme objectif une norme mondiale, il semblait préférable de confier son élaboration à une Académie réputée internationale. L'expérience a montré qu'il n'était pas facile d'obtenir que les propositions de cette Académie s'inspirent des intérêts européens. Pour l'instant, les normes qui nous posent problème, en particulier pour les entreprises de banques et d'assurances, ont été écartées. Cette affaire pose surtout la question de notre capacité - française et européenne - à exercer une influence décisive sur des organismes qui génèrent du droit implicite.

Pour Internet, je crois, comme M. Del Picchia, que, plutôt que de viser à l'harmonisation des contenus, il est préférable de mener des actions avec les fournisseurs d'accès, qui sont d'ailleurs, pour la plupart, européens. Car ils ont, dans certaines limites, des capacités pour agir, par exemple contre le piratage ou les contenus illicites.

À propos de l'alternative entre libre circulation et volontarisme, il n'est pas faux de dire que, d'un côté, il y a dans le traité des principes de libéralisation - réalisation du marché unique, suppression des frontières, affirmation de la concurrence - que la Commission met en oeuvre et que la Cour de Justice sanctionne, alors que, d'un autre côté, il faut construire des majorités pour mettre en place des politiques volontaristes. Mais l'expérience montre aussi que, au fil des ans, on est parvenu à bâtir ces politiques. C'est pourquoi, il me semble important que le projet de Constitution rappelle ces bases et qu'il définisse, dans sa troisième partie, les termes de référence de ces politiques volontaristes.

Il est encore difficile d'apprécier aujourd'hui le rapport de forces, à la fois au sein de la nouvelle Commission et de l'Europe à vingt-cinq, sur la question des services publics. Un certain nombre d'éléments laissent à penser que ce rapport de force ne s'améliore pas. Mais, en contrepartie, il existe aussi, dans le nouveau traité, des références aux services d'intérêt général qui n'existaient pas antérieurement, avec des bases juridiques spécifiques qui éclaireront la jurisprudence de la Cour de Justice et les institutions lorsqu'elles élaboreront le droit. Un premier test sera de savoir si, après le Livre Blanc, la nouvelle Commission va mettre sur la table une proposition de directive cadre sur les services d'intérêt général, comme l'engagement en avait été pris au Conseil européen de Barcelone. Cette affaire est délicate, car il ne faut l'aborder qu'avec la certitude que cet exercice horizontal apportera davantage de résultats que ce qui existe aujourd'hui dans les directives sectorielles -énergie, télécommunications, transports - ou dans le traité. S'il s'avère que le rapport de forces est moins bon que dans le passé et que cette directive cadre risque d'atténuer les principes et les références auxquels nous sommes justement attachés, alors il n'est pas sûr que nous ayons intérêt à nous y engager.

Je me permets de mettre en garde vis à vis d'une tendance à apprécier les orientations présumées d'un commissaire en fonction de ses origines nationales. Si, pour un secteur déterminé, le commissaire vient d'un pays avec une tradition nationale forte, on estime que c'est un commissaire partisan qui défendra les intérêts de son pays. Si, à l'inverse, il vient d'un pays qui n'a pas de tradition particulière, alors on doute de ses compétences ! Je pense qu'il faut faire confiance a priori au commissaire slovène à la recherche. Il a en tout cas fort bien réussi son audition.

*

III - JUSTICE ET AFFAIRES INTÉRIEURES

M. Hubert Haenel :

Nous en arrivons maintenant aux questions de justice et affaires intérieures. Nous avons entendu la ministre déléguée aux Affaires européennes nous expliquer le programme arrêté à ce sujet par le Conseil européen. Ce programme apparaît un peu comme un catalogue et beaucoup des mesures qu'il contient laissent les citoyens indifférents, voire sceptiques. Mais il est un domaine qui touche directement les citoyens, c'est la sécurité. Chacun comprend que son pays ne peut lutter seul contre le terrorisme. C'est pourquoi je souhaiterais que vous nous traciez un bilan de l'action récente de l'Union européenne dans la lutte contre le terrorisme. Et pouvez-vous nous préciser les responsabilités de chacun des organes de l'Union en ce domaine ? Quel est le rôle de la Commission ? Quel est celui du Conseil ? Quelle place pour le Haut Représentant ? Quel espace pour le coordonnateur européen de la lutte anti-terroriste ?

M. Pierre Sellal :

L'action européenne en matière de lutte contre le terrorisme est relativement récente. Elle ne figurait d'ailleurs pas parmi les priorités du premier programme relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », dit « programme de Tampere », d'octobre 1999. En réalité, cette action européenne, qui est le fruit des circonstances, s'est surtout développée après les attentats du 11 septembre 2001. Peu après ces attentats, l'Union européenne a adopté un premier plan d'action en matière de lutte contre le terrorisme. Un deuxième plan d'action a été adopté au niveau européen après les attentats de Madrid du 11 mars dernier, qui a permis un « recadrage » des différentes actions européennes en ce domaine.

Le nouveau programme pluriannuel sur l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », dit « programme de La Haye », qui a été adopté par le dernier Conseil européen, au début du mois de novembre, consacre une large place à la lutte contre le terrorisme. À la lecture de ce document, il me semble que l'on peut dégager trois caractéristiques essentielles de l'action de l'Union européenne en ce domaine :

- premièrement, une volonté clairement affirmée de lutter contre le terrorisme dans le respect de l'État de droit. Cette affirmation figure d'ailleurs en tête du « programme de La Haye » ;

- deuxièmement, le constat selon lequel la sécurité intérieure et la sécurité extérieure se confondent largement aujourd'hui. Une menace ne cesse pas de l'être parce qu'elle passe la frontière, l'action de chacun peut affecter la sécurité de tous. Certes, ce constat n'est pas nouveau. Mais, jusqu'à présent, il n'avait pas été formulé aussi explicitement et surtout, on lui donne à présent une traduction concrète et opérationnelle, par exemple en matière de renseignements ;

- troisièmement, l'accent mis sur la nécessité de lutter contre les facteurs susceptibles d'alimenter le terrorisme. La volonté européenne, à cet égard, est d'agir aussi par l'action politique, la prévention des crises, le règlement des conflits, l'aide au développement, la coopération, la formation....

En ce qui concerne les mesures concrètes envisagées au niveau européen, je voudrais insister en particulier sur deux sujets importants :

- d'une part, la lutte contre le financement du terrorisme. Plusieurs instruments ont déjà été adoptés en la matière au niveau européen, par exemple dans le domaine du gel des avoirs des personnes et organisations susceptibles d'avoir ou de financer des activités terroristes. Mais beaucoup reste encore à faire dans ce domaine. Hier, le « Conseil Ecofin » a dégagé un accord politique sur une proposition de règlement qui prévoit de renforcer le contrôle des mouvements d'argent liquide aux frontières extérieures de l'Union, à partir d'un seuil relativement bas. Le terrorisme, en effet, ne suppose pas nécessairement des techniques financières sophistiquées, au contraire, ni la mobilisation de moyens importants, comme en témoignent les attentats de Madrid, alors que ce sont les attentats les plus meurtriers jamais commis sur le sol européen ;

- la deuxième priorité me paraît être l'échange d'informations et de renseignements. C'est un domaine où il existe déjà de nombreux contacts informels, notamment sur un plan bilatéral. Il est nécessaire de renforcer ces échanges et de mieux les organiser, en allant vers une intéropérabilité des nombreuses bases de données existantes au niveau européen. Il faut aussi travailler en commun pour parvenir à une véritable évaluation collective de la menace terroriste. À cet égard, la création prochaine, au sein du secrétariat général du Conseil, d'une cellule d'analyse de la menace terroriste, me paraît prometteuse.

Pour répondre à votre question sur la répartition des rôles dans ce domaine, il est vrai que l'architecture institutionnelle européenne est ici assez complexe, mais ce n'est pas sans raison. Parce que ces questions relèvent de la souveraineté nationale, elles restent fortement ancrées au sein des compétences des États. En matière de renseignements ou sur les aspects opérationnels, la responsabilité première appartient aux gouvernements des États. La création du poste de coordonnateur européen de la lutte contre le terrorisme, décidée au lendemain des attentats de Madrid et dont le titulaire est M. Gijs de Vries, tient d'ailleurs le plus grand compte de cette donnée. Ce coordonnateur relève du Conseil des ministres et, comme il le souligne souvent lui-même, son rôle est celui d'un « aiguillon » pour améliorer et renforcer la coopération entre les États. La Commission européenne, pour sa part, a une responsabilité particulière sur les aspects législatifs. Par exemple, il est aujourd'hui nécessaire de revoir le cadre juridique de la protection des données, dans le respect des libertés fondamentales, puisque ce cadre, qui a été défini il y a déjà une dizaine d'années, est un peu dépassé par les évolutions technologiques d'une part, les besoins d'une plus grande sécurité d'autre part. Or ce domaine relève de la compétence communautaire, et la Commission a donc un rôle essentiel à jouer. Enfin, une action efficace suppose la mobilisation de toute la panoplie des instruments disponibles, qu'ils soient de la responsabilité des États ou de l'Union, qu'ils relèvent de la PESD, des actions « communautaires » gérées par la Commission ou du domaine « JAI ». Il en résulte nécessairement une architecture complexe, qui suppose un effort tout particulier de coordination et de mise en cohérence.

Pour conclure, je crois qu'il y a encore un domaine où il existe un vrai déficit au niveau européen : c'est le volet opérationnel. Il est très difficile d'organiser un cadre à vingt-cinq pour une coopération opérationnelle efficace. Il est patent que l'Union européenne n'a pas encore réussi à trouver une bonne articulation entre les organes existants au niveau européen, comme Europol et Eurojust, ou entre ceux-ci et le Conseil et les autorités compétentes des États membres, ou entre les coopérations opérationnelles à quelques uns, pragmatiques et ciblées, et des structures plus larges. On doit y travailler..

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Je voudrais vous poser une question qui concerne la protection des données à caractère personnel. Plusieurs initiatives prises au niveau européen me paraissent, en effet, problématiques. Je pense notamment aux accords entre Europol et plusieurs pays tiers sur l'échange de données, y compris de données à caractère personnel. Je pense aussi à l'accord conclu récemment entre l'Union européenne et les États-Unis sur le transfert de données concernant les passagers contenues dans les systèmes de réservation des compagnies aériennes (PNR). J'estime, pour ma part, que ces accords soulèvent de véritables questions au regard de la protection des libertés fondamentales et de nos valeurs. Je considère donc qu'il faut faire preuve de vigilance dans ce domaine.

M. Robert Del Picchia :

Je rejoins tout à fait la préoccupation qui vient d'être exprimée.

M. Pierre Sellal :

La transmission des données et l'interconnexion des fichiers sont des sujets sensibles. D'un côté, il existe un réel besoin de renforcer les échanges d'informations au niveau européen. Les récents attentats terroristes ou certaines affaires de criminalité, comme l'affaire Fourniret, par exemple, en apportent la démonstration. Dans le même temps, le principe de base qui gouverne les fichiers est le principe de finalité qui interdit l'utilisation, à des fins répressives, des données recueillies à des fins commerciales. Il est, en pratique, très difficile de concilier ces deux impératifs. Toutefois, je crois indispensable de trouver un équilibre entre le nécessaire renforcement de la sécurité au niveau européen et le respect de l'État de droit. C'est la raison pour laquelle nous avons beaucoup insisté, lors de l'élaboration du programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », pour prévoir une « interopérabilité » entre les fichiers, en excluant toute « interconnexion », qui était demandée par certains de nos partenaires. Nous avons également obtenu la reconnaissance du principe de « disponibilité » des informations, de préférence à une « accessibilité automatique ». Il reste à définir certains paramètres et notamment à déterminer quelles autorités peuvent avoir accès à ces données ; dans quelles conditions ; avec quelles garanties ; avec quelle durée de conservation de ces données, etc.

Ce sont précisément ces questions qui ont été au centre des négociations de l'accord avec les États-Unis sur les données relatives aux passagers contenues dans les systèmes de réservation des compagnies aériennes (PNR). Il s'agissait d'une négociation difficile puisque, comme vous le savez, les compagnies aériennes européennes étaient placées sous la menace de sanctions de la part des autorités américaines en cas de refus de leurs exigences, pouvant aller jusqu'au retrait du droit d'atterrissage sur le sol américain.

En définitive, si cet accord n'est pas parfait, je crois néanmoins que la Commission européenne est allée jusqu'au bout de ce qu'il était possible d'obtenir. Je pense, en particulier, au nombre de champs concernés et à la durée de conservation de ces données, qui a été considérablement réduite par rapport à ce que demandaient les négociateurs américains.

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IV - QUESTIONS DIVERSES

M. Robert Del Picchia :

Pour conclure, je voudrais vous demander votre sentiment sur la décision qui sera soumise au Conseil européen du 17 décembre prochain sur l'ouverture ou non des négociations d'adhésion avec la Turquie.

M. Pierre Sellal :

Comme vous le savez, la Commission européenne a adopté, le 6 octobre dernier, une recommandation qui émet un avis positif sur l'ouverture des négociations avec la Turquie. Lors du prochain Conseil européen des 17 et 18 décembre, les chefs d'État et de gouvernement auront donc à trancher deux questions :

- Le Conseil européen partage-t-il l'appréciation de la Commission ?

- si oui, à quelle date convient-il de fixer l'ouverture des négociations avec la Turquie ?

Je rappellerai qu'il ne s'agit pas pour le Conseil européen de se prononcer sur l'adhésion de la Turquie à l'Union, ni d'apprécier si la Turquie serait en mesure aujourd'hui d'assumer les obligations d'un État membre. Il s'agit d'établir si les conditions sont réunies pour ouvrir les négociations d'adhésion avec la Turquie et, dans l'affirmative, de fixer une date pour l'ouverture de ces négociations. La position de la France sur ce point a été exprimée par le Président de la République. Elle est fondée sur quatre principes : la bonne foi (la négociation a pour cible l'adhésion, mais c'est une négociation dont on ne saurait garantir à l'avance l'issue), le réalisme (la candidature de la Turquie, en raison de tout ce qui distingue ce pays - taille, géographie, niveau de développement - n'est pas tout à fait une candidature comme les autres), la transparence (la négociation, qui sera longue, doit comporter un suivi rigoureux des engagements pris) et la démocratie (les Français se prononceront au stade final par un référendum).