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Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

18 janvier 2000


Marché intérieur

Communication de M. Denis Badré sur le Livre Blanc E 1277 relatif à la modernisation des règles de concurrence.

Fiscalité

Communication de M. Denis Badré sur les textes E 1374 et E 1378 relatifs au taux réduit de TVA

Institutions communautaires

Communication de M. Hubert Haenel sur le texte E 1346 relatif à l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct


Marché intérieur

 

Communication de M. Denis Badré sur le Livre Blanc E 1277 relatif à la modernisation des règles de concurrence.

La politique de la concurrence figure parmi les plus anciennes et les plus importantes politiques communautaires, avec la politique agricole commune. Elle a joué un rôle fondamental pour la réalisation du marché unique et l'intégration des économies nationales.

Bien qu'elle soit parvenue à un degré de développement et de maturité remarquable, il est nécessaire d'adapter en permanence la politique de la concurrence à l'évolution de son contexte :

- la coopération bilatérale avec les Etats-Unis vise à permettre aux autorités de concurrence de suivre le rythme de la mondialisation ;

- la coopération bilatérale avec les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) prépare l'élargissement ;

- l'adaptation à l'ouverture des marchés des télécommunications et de l'énergie ouvre de nouveaux champs à la politique de la concurrence.

Le Livre Blanc s'inscrit dans ce processus de mise à jour du cadre juridique de la politique de la concurrence. Il propose de supprimer l'obligation de notifier à la Commission les ententes restrictives de concurrence, et de transférer le contrôle de la conformité des ententes aux autorités de concurrence et aux juridictions nationales.

Cette déconcentration d'une compétence exclusive de la Commission constitue une application exemplaire du principe de subsidiarité. Elle est rendue possible par l'arrivée à maturité du droit européen de la concurrence.

La réforme proposée soulève toutefois des questions délicates. Il faut concilier la déconcentration de l'application du droit communautaire des ententes avec le maintien d'une sécurité juridique suffisante pour les entreprises. Il faut également permettre à la Commission de continuer à exercer un rôle de coordination dans l'interprétation de ce droit, sans mettre pour autant sous sa tutelle les juridictions et les autorités de concurrence nationales.

C'est pourquoi la mise en oeuvre des orientations du Livre Blanc ne saurait être précipitée, mais doit être soumise à des conditions préalables.

Les échéances prévues sont les suivantes : une proposition de règlement devrait être adoptée par la Commission au cours du second semestre 2000, pour une entrée en vigueur en 2003, compte tenu des adaptations nécessaires.

I. Rappel du régime actuel

a) Un régime d'autorisation préalable

L'article 82 du Traité de Rome -anciennement 86- interdit aux entreprises détentrices d'une position dominante d'en abuser.

L'article 81 -anciennement 85- soumet les ententes restrictives de concurrence à un principe général d'interdiction sanctionné par leur nullité ab initio.

Le texte du paragraphe 3 de l'article 81, prévoit que les dispositions du paragraphe 1 peuvent être déclarées inapplicables aux accords qui " contribuent à améliorer la production ou la distribution des produits ou à promouvoir le progrès technique ou économique, tout en réservant aux utilisateurs une partie équitable du profit qui en résulte"

Cette formulation négative laisse au législateur communautaire la liberté de choisir entre un régime d'autorisation et un régime d'exception légale.

Le règlement du Conseil n° 17 pris en 1960 pour l'application des articles 81 et 82 a institué un mécanisme d'autorisation qui requiert la saisine préalable de la Commission sous forme de notification.

La Commission a une compétence exclusive pour déclarer les dispositions du paragraphe 1 de l'article 81 inapplicables à une entente, et l'engagement d'une procédure communautaire dessaisit les autorités nationales.

b) La saturation de la Commission européenne

L'intégration progressive des marchés nationaux et l'adhésion de nouveaux Etats membres se sont traduites par l'accroissement du nombre d'affaires.

La Commission s'est trouvée très tôt dans l'impossibilité matérielle de traiter par décision formelle les milliers d'affaires dont elle était saisie.

Ses statistiques d'activité montrent que les procédures d'office, engagées à sa seule initiative, ne représentent que 13 % des affaires enregistrées sur la période 1988-1998, contre 58 % pour les notifications et 29 % pour les plaintes.

La Commission s'est ainsi progressivement cantonnée dans un rôle réactif à la masse de notifications et de plaintes qui lui sont adressées. Ses décisions formelles ne représentent que 6 % des cas clôturés.

La Commission souhaite aujourd'hui recentrer ses ressources sur la lutte contre les cartels.

c) Les adaptations du système actuel sont insuffisantes

Première adaptation, les règlements d'exemption par catégorie permettent de réduire le nombre de notifications. Ces règlements définissent les conditions que doivent remplir certains types d'ententes pour être considérées conformes sans examen préalable.

Deuxième adaptation, les lettres administratives de classement qui permettent d'accélérer le traitement des demandes d'autorisation.

Aujourd'hui, 90 % des cas de notification sont ainsi clôturés informellement. L'inconvénient est que les lettres administratives de classement n'ont qu'une faible valeur juridique.

Troisième adaptation, l'encouragement au traitement décentralisé des plaintes.

La Commission n'a de compétence exclusive que pour accorder l'exemption du paragraphe 3 de l'article 81. Mais les autorités de concurrence et les juridictions nationales peuvent parfaitement appliquer le paragraphe 1 de l'article 81 et l'article 82. Deux communications de la Commission, adoptées en 1993 et 1997, les encouragent à le faire.

Mais il existe une double limite à cette application décentralisée des règles communautaires :

- d'une part, les plaignants hésitent encore à s'adresser aux juridictions ou aux autorités nationales de concurrence lorsqu'ils s'estiment victimes d'une violation du droit communautaire ;

- d'autre part, les entreprises mises en cause dans une procédure nationale gardent toujours la possibilité de notifier leur entente à la Commission, afin d'obtenir le dessaisissement de l'autorité de concurrence ou le sursis à statuer de la juridiction.

II. La réforme proposée par le Livre Blanc

a) Suppression du régime d'autorisation et de notification

L'innovation fondamentale du Livre Blanc est le passage à un régime de contrôle a posteriori. Plutôt que de dépendre d'une décision d'exemption de la Commission, les entreprises pourraient immédiatement obtenir exécution de leurs contrats devant les juridictions nationales.

Par ailleurs, la Commission envisage d'adopter des règlements d'exemption au champ d'application beaucoup plus large. Ils couvriraient la grande majorité des accords, en particuliers ceux conclus par les petites et moyennes entreprises.

b) L'application décentralisée des règles de concurrence

Dans un système d'exception légale, le cadre législatif revêt une importance primordiale : l'application des règles doit être suffisamment prévisible pour permettre aux opérateurs économiques d'apprécier la légalité de leurs ententes.

La Commission conserverait le monopole de l'élaboration et de la proposition des textes législatifs sous toutes leurs formes. Elle compte élaborer davantage de communications et de lignes directrices pour expliquer sa politique et orienter la mise en oeuvre des règles de concurrence communautaires par les instances nationales.

La politique de la Commission continuerait de se traduire par l'adoption de décisions individuelles d'interdiction, qui revêtiront une très grande importance en tant que précédents. La Commission se réserve également la possibilité de prendre des décisions positives, rendues pour donner une orientation au marché lorsque se présentera une problématique nouvelle.

Le Livre Blanc propose de faire fonctionner en réseau les autorités nationales et la Commission.

Le bon fonctionnement d'un tel réseau implique trois conditions :

- premièrement, l'abandon du monopole d'exemption de la Commission : les autorités nationales pourront elles-mêmes apprécier si un accord remplit ou non les conditions d'application du paragraphe 3 de l'article 81 ;

- deuxièmement, le droit pour les autorités nationales de prononcer le retrait du bénéfice d'un règlement communautaire d'exemption par catégorie sur leur marché national, si celui-ci constitue un marché distinct ;

- troisièmement, la possibilité pour l'autorité saisie, qu'elle soit nationale ou communautaire, de transmettre à une autre autorité un dossier et toute information confidentielle susceptible d'être utilisée dans la poursuite d'infraction aux règles communautaires de concurrence.

Actuellement, l'article 20 du règlement n° 17 fait obstacle à l'utilisation par les autorités de concurrence des informations transmises par la Commission comme moyen de preuve.

Avec la suppression du monopole d'exemption de la Commission, les entreprises pourront invoquer l'application directe du paragraphe 3 de l'article 81 devant les tribunaux. Ce nouveau moyen de défense leur permettra de faire exécuter sans délai ceux de leurs accords restrictifs qui en remplissent les conditions, accroissant ainsi leur sécurité juridique. Les plaignants, pour leur part, pourraient obtenir plus rapidement des dommages et intérêts lorsqu'ils sont victimes d'une entente illicite.

c) Mécanismes d'information et de coopération

Les instruments classiques du recours à la Cour de Justice en cas d'infraction des Etats membres (article 169) et de la question préjudicielle (article 177) peuvent s'avérer trop lents pour maintenir la cohérence de la politique de la concurrence.

Le Livre Blanc propose donc des mécanismes souples et rapides d'information et de coopération entre les autorités compétentes, qui s'appliquent tant à l'article 82 relatif aux ententes qu'à l'article 81 relatif à l'abus de position dominante.

Pour les autorités de concurrence des Etats membres, il propose d'inscrire dans le règlement n° 17 une obligation d'information de la Commission des cas d'application des articles 81 et 82, lors de l'ouverture d'une procédure et avant sa fermeture. La Commission devrait également être informée lorsqu'une autorité envisage de retirer le bénéfice d'un règlement d'exemption.

La Commission devrait conserver la possibilité de dessaisir les autorités nationales de concurrence.

Pour les juridictions nationales, le Livre Blanc propose d'instaurer une obligation d'information de la Commission, ainsi que la possibilité pour celle-ci d'intervenir dans les procédures judiciaires dont elle aura ainsi connaissance, sous réserve de l'accord du juge saisi.

d) Le renforcement du contrôle a posteriori

Le Livre Blanc propose de renforcer les procédures d'investigation. Actuellement, lorsque la Commission veut effectuer des vérifications, les autorités nationales de concurrence qui lui prêtent assistance doivent obtenir une autorisation judiciaire afin de surmonter une éventuelle opposition de la part des entreprises concernées.

Deux options sont évoquées par le Livre Blanc afin de garantir la cohérence des vérifications :

- soit centraliser ce contrôle judiciaire en le confiant à une juridiction communautaire ;

- soit harmoniser et simplifier les droits nationaux de procédure de manière à garantir la délivrance rapide et simultanée dans les Etats membres concernés.

Le Livre Blanc souligne l'importance accrue des plaintes dans le nouveau système.

Celles-ci constituent actuellement 30 % des affaires dont la Commission est saisie. Avec le recentrage de l'activité de la Commission sur les restrictions les plus graves, elles prendraient une importance encore plus grande.

Une communication explicative sur les plaintes guiderait les plaignants potentiels dans le choix de l'instance à laquelle ils doivent s'adresser, en précisant la notion " d'intérêt communautaire suffisant " d'après laquelle la Commission détermine ses priorités dans la répression des infractions.

Un délai de quatre mois pourrait être fixé, au terme duquel la Commission aurait l'obligation d'informer le plaignant de la suite donnée à sa demande. Dans l'hypothèse où elle n'entend pas poursuivre l'instruction de la plainte, elle en informerait le plaignant par une lettre de classement motivée, susceptible de recours devant le tribunal de première instance.

En ce qui concerne les sanctions, le Livre Blanc propose d'actualiser les montants maximaux des amendes de procédure et de préciser que les membres d'une association d'entreprises sont solidairement responsables du paiement de l'amende infligée à cette association.

III.  Une réforme bienvenue, sous certaines conditions


La réforme proposée apparaît opportune dans son principe.

D'une part, la suppression du régime de notification des ententes actuellement en vigueur apparaît comme une mesure de bon sens.

Pour les entreprises, la rédaction des notifications et le rassemblement des données qui doivent nécessairement y être jointes représentent une charge de travail et un coût important, qu'elles choisissent de l'assumer elles-mêmes ou de la faire exécuter par leurs conseils juridiques.

Or, ce système de notification ne permet plus de déceler les infractions les plus graves aux règles de concurrence.

Les notifications conduisent extrêmement rarement à des décisions d'interdiction : en 35 ans d'application du règlement n° 17, il y a eu seulement 9 décisions d'interdiction d'accords notifiés, en l'absence de plainte.

Il n'est guère étonnant que les ententes portant effectivement une atteinte excessive à la concurrence ne soient pas notifiées. Dans une Communauté élargie, la détection et la répression centralisée des infractions aux règles de concurrence apparaît de moins en moins efficace et justifiée.

D'autre part, la maturité du droit communautaire des ententes permet son application décentralisée.

Par rapport aux moyens limités de la Commission européenne, les autorités nationales de concurrence ont des atouts importants : une bonne connaissance des marchés locaux et des opérateurs nationaux, une infrastructure couvrant tout le territoire national, la capacité d'organiser rapidement des vérifications.

Il y aurait en 1998, dans l'ensemble des Etats membres, environ 1 222 fonctionnaires responsables de l'instruction d'affaires en matière de concentration, d'ententes et d'abus de position dominante, contre 153 à la Commission.

Les juridictions nationales, pour leur part, apparaissent plus à même que la Commission de faire droit à certaines demandes des plaignants : elles peuvent intervenir rapidement grâce aux procédures de référé, et octroyer des dommages et intérêts aux victimes d'infractions.

Or, les autorités de concurrence et les juridictions nationales, les entreprises et leurs conseils juridiques ont progressivement acquis une connaissance suffisante du droit communautaire des ententes.

Le Livre Blanc a suscité le consensus de quasiment tous les Etats membres sur les grandes lignes de la réforme, à la notable exception de l'Allemagne. Celle-ci prône une décentralisation de la procédure de notification préalable des ententes, conforme à la pratique actuelle de son autorité de concurrence, le Bundeskartellamt.

Toutefois, cet accueil favorable des Etats membres contraste avec les grandes réserves des acteurs économiques qui se sont exprimés sur le Livre Blanc.

Les professionnels craignent un recloisonnement du marché européen, avec la substitution de décisions de portée nationale à des décisions de portée communautaire. Ils craignent également une insécurité juridique accrue résultant, d'une part, du flou dans la répartition des compétences entre la Commission et les instances nationales et, d'autre part, de l'expérience inégale de juridictions nationales par ailleurs encombrées.

Ces réserves ne sont pas sans fondement. Je vous suggère donc, dans notre proposition de résolution, de faire trois choses :

Premièrement, approuver les orientations générales du Livre Blanc ;

Deuxièmement, mettre en garde le Gouvernement contre les risques d'une mise en oeuvre prématurée de ces orientations ;

Troisièmement, soumettre leur mise en oeuvre à certaines conditions, que j'ai regroupées sous cinq rubriques.


a) La clarification de l'allocation des cas

Le Livre Blanc propose de maintenir un pouvoir d'évocation au profit de la Commission, pour les affaires présentant un intérêt particulier du point de vue communautaire.

Cette compétence partagée entre la Commission et les autorités nationales de concurrence peut être une source d'incertitude pour les entreprises concernées.

Il apparaît donc essentiel que les critères de répartition des compétences de la Commission et des autorités nationales soient clairement précisés au préalable, comme cela est déjà le cas en matière de contrôle des concentrations.

b) La clarification des décisions positives de la Commission

Le Livre Blanc propose de laisser à la Commission la possibilité de prononcer a priori des décisions positives de validation de certaines ententes, afin qu'elle puisse illustrer par des cas concrets sa définition du droit communautaire des ententes.

Cette suggestion ne doit en aucun cas aboutir à recréer une nouvelle forme de notification. Il convient donc de bien encadrer cette possibilité d'intervention de la Commission, en précisant ses modalités.

c) La mise à niveau des moyens nationaux

L'un des motifs de la réforme proposée est le manque de moyens de la Commission européenne qui, depuis longtemps, doit se contenter de lettres administratives de classement. La suppression de l'obligation de notification fera peser une charge de travail accrue sur les autorités de concurrence et les juridictions nationales.

En France, les capacités du Conseil de la concurrence apparaissent d'ores et déjà saturées : ses délais d'examen atteignant deux à trois ans. Quant à l'encombrement des juridictions, c'est un problème récurrent. Les deux aspects sont étroitement liés, puisque le Conseil de la concurrence assure des fonctions d'expertise auprès des juridictions saisies de questions de droit de la concurrence.

Il apparaît donc indispensable de renforcer les moyens du Conseil de la concurrence et des juridictions nationales, afin de garantir aux entreprises les délais de réponses rapides compatibles avec le rythme de la vie des affaires.

L'une des voies possibles pourrait être la spécialisation de certains tribunaux dans le contrôle des ententes, à raison d'un par ressort de cour d'appel.

d) La coopération entre les juridictions nationales et la Commission

La cohérence dans l'application du droit communautaire des ententes par les juridictions nationales sera assurée principalement par le mécanisme de la question préjudicielle devant la Cour de justice des Communautés européennes.

Le Livre Blanc propose par ailleurs une coopération entre les juridictions nationales et la Commission, dont les modalités apparaissent inutilement contraignantes.

D'une part, l'intervention directe de la Commission dans les procédures nationales, en tant qu'amicus curiae est une solution trop lourde, alors que les autorités nationales peuvent parfaitement relayer auprès des tribunaux un avis de la commission. En France, le ministère de l'économie peut ainsi intervenir dans les procédures judiciaires en matière de concurrence.

D'autre part, l'obligation pour les juridictions nationales d'informer la Commission en cas d'application du droit communautaire de la concurrence serait une contrainte bureaucratique considérable, compte tenu du nombre très élevé de litiges pour lesquels le droit de la concurrence est invoqué à titre incident.

Dans les deux cas, il paraît préférable de laisser aux tribunaux le soin d'apprécier l'opportunité de procéder à une consultation ou une information de la Commission.

e) Les garanties procédurales

Les échanges d'informations confidentielles entre la Commission et les autorités nationales de concurrence doivent impérativement être entourés de garanties procédurales respectant les droits de la défense et le principe du contradictoire.

La centralisation du contrôle judiciaire des vérifications au profit d'une juridiction communautaire proposée par le Livre Blanc n'apparaît pas nécessaire. L'assistance prêtée par les autorités nationales à la Commission pour ces vérifications est suffisante.

En revanche, il ne serait pas inutile de progresser dans l'harmonisation des pouvoirs d'enquête, de contrôle et de sanction des ententes anticoncurrentielles dans les différents Etats membres. On rejoint ici les travaux du " troisième pilier " de la construction européenne.

Compte rendu sommaire du débat

consécutif à la communication

M. Maurice Blin :

Le dossier du droit communautaire de la concurrence, auquel j'ai consacré en 1993 un rapport d'information, est très intéressant. Je serais curieux de savoir ce qui peut pécher aujourd'hui, du point de vue des acteurs économiques, dans l'application de ce droit.

La déconcentration de l'application du droit communautaire des ententes proposée par le Livre Blanc me laisse perplexe, dans la mesure où les autorités nationales de concurrence ont des traditions assez différentes. Je pense en particulier à l'Allemagne. Y-a-t-il eu un rapprochement récent des pratiques au sein des divers Etats membres ?

Ma dernière observation sera plus générale. Le paysage de la politique de la concurrence a été bouleversé par le mouvement de la mondialisation de l'économie, sous l'impulsion des Etats-Unis. Je me demande si l'Europe peut encore se payer le luxe de traquer les monopoles sur son territoire.

M. Robert Badinter :

Je suis également perplexe. Le problème des ententes est un sujet clef, sur lequel les Etats-Unis restent très vigilants. Je ne crois pas que, dans ce domaine si sensible du droit communautaire des ententes, l'Europe puisse se passer d'une autorité centralisatrice.

En ce qui concerne l'intervention de la Commission dans les procédures nationales, je conçois bien que les magistrats y soient réticents. Mais je ne vois pas pourquoi on devrait s'y opposer. Cette possibilité sera utile dans les cas importants, et je ne doute pas que la Commission saura en user avec discernement.

De même, je ne vois pas d'obstacle à l'obligation pour les juridictions nationales d'informer la Commission des cas d'application des articles 81 et 82 du traité. Avec les technologies de l'Internet, il leur sera facile de s'en acquitter.

Enfin, je ne saisis pas très bien les enjeux de la centralisation des vérifications proposée dans le Livre Blanc.

M. Denis Badré :

Du point de vue des acteurs économiques, le problème soulevé par le régime actuel d'application du droit communautaire des ententes est l'allongement des délais de réponse de la Commission aux notifications. Il en résulte une insécurité juridique, que le Livre Blanc propose de lever.

Il est vrai que le Bundeskartellamt procède de manière très spécifique, par un système national de notification. Cela explique d'ailleurs l'opposition de l'Allemagne au Livre Blanc.

Notre préoccupation doit être la mise à niveau des autorités nationales de concurrence, et notamment celles des pays candidats à l'adhésion. Les pays d'Europe centrale et orientale n'ont guère d'expérience en matière de concurrence. Il me paraît d'ailleurs important que les Etats membres actuels se mettent d'accord sur l'acquis communautaire à reprendre dans ce domaine.

La suppression de l'obligation de notification n'interdira pas à la Commission de conserver l'unité de conception de la politique de concurrence. Il lui faudra être vigilante et intervenir en coopération avec les autorités nationales.

En ce qui concerne l'intervention directe de la Commission dans les procédures judiciaires et l'obligation pour les juridictions nationales d'informer celle-ci des cas d'application des articles 81 et 82, j'admets les considérations de M. Robert Badinter.

En ce qui concerne la centralisation du contrôle judiciaire des vérifications, je précise que le Livre Blanc propose de substituer au système actuel du concours prêté par les autorités nationales aux vérificateurs de la Commission un contrôle judiciaire exercé directement par une juridiction communautaire, CJCE ou tribunal de première instance. Une harmonisation des droits nationaux de procédure est présentée comme une alternative à cette centralisation.

Sur proposition de M. Denis Badré, et compte tenu des observations formulées au cours du débat, la délégation s'est prononcée en faveur du dépôt de la proposition de résolution suivante, M. Emmanuel Hamel votant contre.

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le document communautaire E 1277 portant Livre Blanc sur la modernisation des règles d'application des articles 81 et 82 du traité CE,

Considérant la valeur exemplaire que doit conserver la politique de la concurrence dans un contexte de nécessaire déconcentration du droit communautaire ;

Considérant que le droit communautaire des ententes a été suffisamment précisé par les règlements du Conseil, par la pratique et les communications de la Commission, ainsi que par la jurisprudence de la Cour de Justice pour pouvoir être appliqué directement par les autorités de concurrence et les juridictions nationales ;

Considérant que le régime actuel de notification des ententes restrictives de concurrence impose des charges administratives inutiles, tant aux entreprises qu'aux services de la Commission ;

Considérant que les mécanismes préventifs et correctifs proposés par le Livre Blanc sont de nature à préserver la cohérence dans l'application du droit communautaire des ententes par les différentes instances compétentes ;

Considérant que les critères de répartition des compétences entre la Commission et les autorités nationales sont insuffisamment précisés par le Livre Blanc ;

Considérant que le maintien de la possibilité pour la Commission de prononcer des décisions positives de validation de certaines ententes risque de recréer une nouvelle forme de notification ;

Considérant que la suppression de l'obligation de notification fera peser une charge de travail accrue sur les autorités de concurrence et les juridictions nationales ;

Considérant que les garanties procédurales entourant les échanges d'informations confidentielles ne sont pas précisées et que la nécessité de centraliser le contrôle judiciaire des vérifications n'est pas démontrée par le Livre Blanc ;

Approuve les grandes orientations du Livre Blanc sur la modernisation des règles d'application des articles 81 et 82 du traité CE ;

Redoute, toutefois, qu'une mise en oeuvre prématurée de ces orientations ne constitue une entrave au progrès de la politique communautaire de la concurrence et un risque pour la construction européenne ;

Demande en conséquence au Gouvernement que cette mise en oeuvre soit soumise au respect des conditions suivantes :

- les critères de répartition des compétences en matière d'ententes entre la Commission et les autorités nationales doivent être clairement précisés ;

- la possibilité pour la Commission de valider certaines ententes par des décisions positives a priori doit être bien encadrée ;

- les moyens du Conseil de la concurrence et des juridictions nationales chargées du contrôle des ententes doivent être renforcés ;

- des procédures respectant les droits de la défense et le principe du contradictoire pour les échanges d'informations confidentielles entre la Commission et les autorités nationales de concurrence doivent être mises en place ;

- la cohérence des vérifications et les garanties offertes aux entreprises doivent être renforcées par une harmonisation des droits nationaux de procédure.

La proposition de résolution de M. Denis Badré a été publiée sous le numéro 176 (1999-2000)


Fiscalité

 

Communication de M. Denis Badré sur les textes E 1374 et E 1378 relatifs au taux réduit de TVA

Ma communication porte sur deux propositions d'actes communautaires relatifs à la TVA dont le rapprochement m'a paru intéressant, car il apporte un éclairage nouveau sur la question du taux réduit de TVA applicable à la restauration.

I. Le taux réduit de TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre (texte E 1374)

Cette proposition de décision du Conseil fait application de la directive relative au taux réduit de TVA sur certains services à forte intensité de main-d'oeuvre, qui a été adoptée par le Conseil le 22 octobre dernier.

Elle autorise huit des quinze Etats membres à appliquer le taux réduit de TVA à deux ou trois secteurs, choisis parmi une liste limitative annexée à la directive précitée.

Pour la France, les trois secteurs retenus sont :

- les travaux dans les logements privés ;

- les services de soins à domicile ;

- le lavage de vitres et nettoyage de logements privés.

Notre délégation s'est déjà prononcée sur ce sujet le 6 avril 1999, lors de l'examen de la proposition de directive précitée (texte E 1236). Par ailleurs, j'ai fait en juin dernier un rapport d'information au nom de la commission des Finances, qui fait le point sur les règles européennes applicables en matière de taux réduit de TVA.

Sur le principe, le Sénat s'est déclaré en faveur de cette expérience limitée à trois ans, de 2000 à 2002, dont l'objectif est de lutter contre le chômage et le travail au noir. Il a déjà voté en loi de finances, par anticipation du droit communautaire, le taux réduit pour les travaux dans les logements privés. Le coût de cette mesure est estimé à 20 milliards de francs.

J'estime toutefois que la solution retenue d'une liste limitative de secteurs éligibles au taux réduit n'est pas la plus pertinente. La définition de critères d'éligibilité aurait été plus souple.

Le Sénat s'est distingué du Gouvernement sur le choix des secteurs retenus par la directive. Il aurait aimé que les services de restauration figurent également parmi les secteurs pouvant faire l'objet d'un taux réduit de TVA. Le Sénat a d'ailleurs adopté un amendement en ce sens lors de la première lecture de la loi de finances pour 2000, d'un coût équivalent de 20 milliards de francs.

Or, la restauration ne figure pas sur la liste limitative annexée à la directive précitée, bien que le Portugal en ait fait la demande.

L'Allemagne a été l'un des Etats membres qui se sont opposés à l'inscription des services de restauration parmi les secteurs retenus, la France ne la demandant pas pour son compte.

Je crois important de souligner ce fait, afin que le Gouvernement ne soit pas tenté d'invoquer les contraintes du droit communautaire pour justifier devant le Parlement et l'opinion française son refus de faire bénéficier la restauration d'un taux réduit de TVA. Il avait l'opportunité de tenter de le faire avec cette expérimentation, mais n'a pas voulu la saisir.

II. Les demandes de dérogation présentées par le Portugal et l'Autriche (texte E 1378)

Cette proposition de directive modifie la directive TVA de 1977 afin d'autoriser l'Autriche et le Portugal à appliquer des taux réduits de TVA dans deux secteurs autres que ceux visés par le texte précédent.

L'acte d'adhésion de l'Autriche autorisait celle-ci à appliquer jusqu'au 31 décembre 1998 un taux réduit de TVA à la location des biens immobiliers à usage résidentiel, à la condition que ce taux ne soit pas inférieur à 10 %. L'Autriche craint que l'arrivée à échéance de cette dérogation transitoire entraîne une augmentation du prix des locations immobilières qui pèse sur le consommateur final. Elle en a donc demandé la prolongation.

La demande de dérogation la plus intéressante, de notre point de vue, est celle présentée par le Portugal.

Lors de son entrée dans la Communauté européenne, le Portugal a continué d'appliquer par dérogation un taux réduit de TVA aux services de restauration. En 1992, il leur a appliqué le taux normal, mais est revenu au taux réduit dès 1996.

En effet, le Portugal estime - je cite les considérants de la proposition de directive - que " le maintien du taux normal aurait eu des conséquences néfastes, notamment en termes d'emploi et de développement du travail au noir ; l'application du taux normal se répercuterait en outre sur les prix des services des restaurants au niveau du consommateur final ". Ces arguments, que le Gouvernement français n'a pas voulu prendre en considération pour ce qui le concerne, ont retenu l'attention de la Commission européenne.

La proposition de directive propose de consolider la pratique du Portugal depuis 1996, qui est devenue juridiquement fragile depuis que celui-ci a renoncé en 1992 à la dérogation dont il bénéficiait lors de son entrée dans la Communauté. Je m'interroge d'ailleurs sur la mansuétude dont la Commission a fait preuve à son égard. Quoi qu'il en soit, le Portugal sera désormais expressément autorisé à appliquer aux services de restauration un taux réduit qui ne soit pas inférieur à 12 %.

En fait, cette dérogation apparaît comme la contrepartie de l'abandon par le Portugal de sa demande d'inclure la restauration parmi les services à forte intensité de main-d'oeuvre concernés par le régime expérimental de taux réduit.

J'appelle votre attention sur le fait que le Portugal gagne au change, puisque la dérogation qu'il demande - comme celle de l'Autriche - s'appliquera non pas seulement trois ans, mais durant toute la durée du " régime transitoire " de TVA intracommunautaire.

Or, ce régime dit transitoire est appelé à durer encore longtemps. Car, comme je l'ai rappelé dans mes travaux précédents, le passage au " régime définitif " de TVA intracommunautaire ne paraît pas envisageable au stade actuel de la construction européenne.

Je vous propose d'être beaux joueurs et de ne pas manifester d'opposition à cette demande de dérogation présentée par le Portugal. Mais je crois qu'il était important de rapprocher ces deux propositions d'actes communautaires relatifs au taux réduit de TVA, afin de montrer au Gouvernement que nous ne sommes pas dupes.


Institutions communautaires

 

Communication de M. Hubert Haenel sur le texte E 1346 relatif à l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct

Il est des textes parmi ceux que nous examinons chaque semaine dont l'importance se devine à la seule lecture de leur intitulé.

Tel est le cas de celui que j'ai tenu à vous présenter aujourd'hui et dont le titre est tout simplement " Projet d'acte relatif à l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct ". Il vise en effet ni plus ni moins à remplacer le fameux acte de 1976, qui porte le même titre.

Ce texte nous est soumis, en application de l'article 88-4 de la Constitution, sous la référence E 1346.

Il trouve un fondement juridique dans l'article 190 du Traité instituant la Communauté européenne, dont la rédaction actuelle résulte du Traité d'Amsterdam. Cette disposition prévoit l'élection des parlementaires européens au suffrage universel direct " selon une procédure uniforme dans tous les Etats membres ou conformément à des principes communs à tous les Etats membres ".

J'insiste sur cette notion de principes communs, qui est la véritable innovation sur ce point du Traité d'Amsterdam. Auparavant, le Traité instituant la Communauté européenne ne parlait que de procédure uniforme, laquelle n'a jamais vu le jour. Du coup, et conformément à l'acte de 1976, la procédure électorale est pour l'essentiel restée régie dans chaque Etat membre par les dispositions nationales. Avec cette référence à des principes communs, nous sommes certes à un niveau moins ambitieux, mais plus réaliste.

Le texte E 1346 se place précisément dans cette optique d'une définition de principes communs. Il fait suite à un projet d'acte adopté par le Parlement européen en juillet 1998 en vue, je cite, " de permettre l'élection au suffrage universel direct des députés au Parlement européen conformément à des principes communs à tous les Etats membres ". Anticipant à l'époque sur l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, le Parlement européen s'était donc résolument placé dans l'optique des principes communs plutôt que de la procédure uniforme.

Il faut savoir que l'adoption d'un tel projet par le Parlement européen est prévue par le Traité. Mais elle ne l'est qu'à titre de travail préparatoire. Juridiquement, en effet, l'adoption de dispositions pour une procédure uniforme ou des principes communs est recommandée aux Etats par le Conseil, statuant à l'unanimité et après avis conforme du Parlement européen.

Avec le texte E 1346, nous sommes donc au début de la procédure, car le Parlement européen n'a pas encore donné son avis et, par conséquent, le Conseil n'a pas encore arrêté de dispositions dont il recommandera l'adoption aux Etats. C'est donc d'un projet de décision du Conseil que nous sommes saisis et non du projet d'acte du Parlement européen de 1998, même si, bien évidemment, le second a inspiré le premier.

Je précise que, les Etats étant appelés à ratifier les dispositions arrêtées par le Conseil, nous serons donc, en tant que parlementaires nationaux, de nouveau appelés à débattre de cette question. Mais ce sera un débat a posteriori, après que les Quinze et le Parlement européen se seront mis d'accord. L'article 88-4 de la Constitution nous permet de donner notre avis en amont ; je crois que nous aurions tort de ne pas le faire.

Sur le fond, les dispositions du texte E1346 peuvent être rangées en deux catégories : celles qui touchent au déroulement des élections européennes, et plus particulièrement au mode de scrutin ; celles relatives aux incompatibilités concernant la qualité de membre du Parlement européen.

I.  Les dispositions concernant le déroulement des élections européennes.

Pour me limiter aux innovations proposées par le texte E 1346, j'évoquerai trois points. Aucun ne me paraît soulever de difficultés particulières.

Tout d'abord, et c'est la principale innovation concernant les élections, le projet d'acte consacre expressément le scrutin proportionnel. La chose, qui est d'ailleurs demandée par le Parlement européen, n'a rien de surprenant : depuis que les Britanniques l'ont retenu pour organiser les élections européennes dans leur propre pays, on peut dire que le scrutin proportionnel pour ces élections est devenu un principe commun aux quinze Etats membres.

Cela étant, le scrutin proportionnel peut donner lieu à de multiples variantes dont la principale concerne le nombre de circonscriptions. A cet égard, si j'en juge par le nombre de signataires d'une proposition de loi déposée au Sénat en 1998 à l'initiative de M. Barnier, je sais que beaucoup d'entre vous ne se satisfont pas du système français actuel de la circonscription unique pour l'ensemble du territoire.

Que ceux-là se rassurent : le texte que nous examinons ne ferme aucunement la voie à une réforme en ce sens au niveau national ; il permet en effet aux Etats de constituer différentes circonscriptions, sous la condition de ne pas porter globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin.

J'ajoute, ce qui intéresse la France au premier chef, que le texte permet aux Etats de fixer un seuil minimal pour l'attribution de sièges, ce seuil ne pouvant être supérieur à 5 % des suffrages exprimés au niveau national.

Le deuxième point relatif au déroulement des élections européennes a trait au financement de la campagne électorale. Selon l'article 4, chaque Etat membre pourrait fixer un plafond pour les dépenses des candidats. Cette disposition laconique, qui laisse toute liberté aux Etats, n'appelle pas de ma part d'observation particulière.

La troisième innovation relative au scrutin concerne le dépouillement. Vous savez tous qu'actuellement les opérations de dépouillement ne peuvent commencer qu'après la clôture du scrutin dans l'Etat où les électeurs votent les derniers. En France, cette interdiction oblige les scrutateurs à attendre vingt-deux heures pour commencer à dépouiller. On ne peut que le regretter quand on sait les difficultés que les présidents de bureau de vote éprouvent déjà à trouver des personnes de bonne volonté pour dépouiller en début de soirée, tout particulièrement dans les petites communes. C'est pourquoi je me réjouis qu'une évolution soit envisagée sur ce point : elle consisterait plus simplement à interdire à un Etat de communiquer les résultats de son scrutin avant la fermeture des bureaux de vote dans l'Etat où les électeurs votent les derniers. En revanche, rien n'interdirait de commencer à dépouiller avant cette fermeture et donc, en France, bien avant vingt-deux heures. C'est peut-être un point de détail mais d'une importance pratique que je souhaitais souligner.

Telles sont, rapidement présentées, les trois modifications envisagées par le texte E 1346 en ce qui concerne le déroulement des élections. Je ne saurais cependant terminer la présentation de cette partie sans évoquer deux questions connexes qui, si on se réfère aux propositions du Parlement européen, font, ou feront vraisemblablement l'objet de discussions.

La première de ces questions connexes concerne la date des élections européennes.

Aujourd'hui, cette date est fixée par référence aux premières élections au suffrage universel du Parlement européen, celles de 1979, qui s'étaient déroulées mi-juin. Dans sa résolution qui a inspiré le texte E 1346, le Parlement européen demandait que la date de référence pour la fixation du jour de scrutin soit non plus fixée au mois de juin, mais au mois de mai, certains évoquant même le 9 mai, jour anniversaire de la déclaration Schuman. A mon avis, une telle modification ne contribuerait guère, bien au contraire, à mobiliser plus qu'aujourd'hui les électeurs pour désigner leurs représentants au Parlement européen. En France, comme dans plusieurs autres pays, le 8 mai est férié. Il arrivera donc fréquemment que le dimanche des élections fasse partie d'un long week-end. Comment peut-on alors espérer que les électeurs se rendent plus nombreux aux urnes qu'aujourd'hui ?

Voilà pourquoi je suis personnellement opposé à des élections qui se dérouleraient autour du 9 mai, même si je comprends les considérations, tenant à la symbolique, qui ont conduit à une telle suggestion.

La seconde question connexe relative au déroulement des élections porte sur un point qui tient à coeur à nos collègues du Parlement européen.

Il s'agirait de réserver un certain pourcentage du total des sièges à une élection transnationale, soit parce que l'on créerait des circonscriptions régionales (par exemple Lorraine-Sarre-Luxembourg), soit parce qu'une partie des sièges serait attribuée dans le cadre d'une circonscription unique formée par le territoire de tous les Etats membres. C'est à cette seconde solution, celle de la circonscription unique pour toute l'Union européenne, que le Parlement européen a souhaité, dans son projet de 1998, que l'on parvienne avant les élections de 2009. Selon ce dispositif, cela signifierait que, sur 700 parlementaires européens, 140 -pour prendre le pourcentage de 20 % évoqué par certains- le seraient sur des listes européennes, les 560 autres demeurant élus au niveau national.

Je suis assez perplexe face à une telle proposition. Sur le fond, je comprends parfaitement les arguments avancés en sa faveur : faciliter l'émergence d'une véritable conscience politique européenne et la constitution de partis politiques européens, d'une part ; donner aux élections européennes une dimension moins axée sur les enjeux politiques nationaux, d'autre part.

Je crois même que nous viendrons un jour à ces listes transnationales. Je me demande cependant si, pour l'heure, les inconvénients ne l'emportent pas sur les avantages.

Il nous faut en effet d'abord surmonter des incertitudes d'ordre juridique. Je rappelle en effet que, selon le texte même du traité (article 190), le Parlement européen comprend les représentants " des peuples des Etats ". Ce pluriel ne signifie-t-il pas que, juridiquement parlant, il n'y a pas un peuple européen, mais des peuples qui désignent leurs représentants à Strasbourg dans le cadre étatique ? Je n'apporterai pas de réponse ferme, mais avouez que le doute est permis quant à la possibilité, en l'état actuel des traités, d'avoir une représentation des peuples de l'Union européenne dépassant le cadre étatique.

J'ajoute que, au niveau national, on peut légitimement se demander si une telle représentation ne supposerait pas une révision de notre Constitution. Dans sa décision sur l'acte de 1976, le Conseil constitutionnel avait en effet pris le soin de consacrer un considérant au fait que l'acte en question n'avait pas pour objet de modifier la nature du Parlement européen qui demeurait, je cite, composé " de représentants de chacun des peuples " des Etats membres. Ce considérant ne visait-il pas à mettre en garde contre le risque d'inconstitutionnalité des listes transnationales ? Là encore, avouez que l'on peut se poser de sérieuses questions.

Par ailleurs, au-delà de cette considération juridique, je me demande si élire des parlementaires, même une minorité, sur tout le territoire de l'Union ne serait pas quelque peu prématuré au regard de l'impression qu'éprouvent aujourd'hui nos concitoyens à l'égard du Parlement européen : celle d'une assemblée lointaine, dont les membres sont mal connus. Nous entendons en effet souvent des discours déplorant le manque de représentativité, le caractère un peu trop éloigné du terrain des élus européens. Je ne crois pas que des listes transnationales arrangeraient les choses : les Français, par exemple, se sentiront-ils plus proches de parlementaires européens élus sur des listes transnationales et qui ne comprendront qu'une minorité de leurs compatriotes ? Peut-on vraiment enrayer l'érosion du taux de participation en leur demandant de choisir de voter pour des listes qui comprendront des Lituaniens, des Polonais ou des Grecs et dont ils n'auront en général jamais entendu parler ?

J'ajoute que, selon les lois élémentaires de l'arithmétique, ce contingent d'élus transnationaux réduira le nombre de représentants élus, dans le cadre étatique : avec un tel système nous n'aurions pas aujourd'hui quatre-vingt-sept représentants français, mais environ soixante-dix. Comment soixante-dix élus pourraient-ils être plus proches des électeurs que quatre-vingt-sept, puisque le nombre d'électeurs, lui, ne diminuerait pas ?

Pour toutes ces raisons, je suis plutôt satisfait que la création de listes transnationales ne soit pas évoquée par le projet de futur acte, même si, je le répète, il me semble que l'on pourrait y parvenir un jour.

II.  Les dispositions concernant les incompatibilités avec la qualité de parlementaire européen.

L'article 7 du texte E 1346 énumère les qualités incompatibles avec la qualité de membre du Parlement européen. Il n'apporte qu'une seule innovation par rapport au droit actuel : elle consiste à prévoir l'incompatibilité entre la qualité de membre du Parlement européen et celle de membre d'un Parlement national.

Je dois dire que la chose n'a rien de surprenant. Elle est dans l'air du temps : elle correspond à un souhait clairement exprimé par nos collègues de Strasbourg, et ce à plusieurs reprises. Nous avions d'ailleurs eu l'occasion d'en discuter lorsque nous avions débattu du projet de statut des députés au Parlement européen, projet qui prévoyait déjà cette incompatibilité.

Il s'agirait là d'un virage à 180° par rapport à la situation actuelle puisque l'article 5 de l'acte de 1976 prévoit expressément que ces deux qualités sont compatibles.

Sur le fond, l'incompatibilité entre la qualité de parlementaire européen et celle de parlementaire national ne me choque personnellement pas. Je fais partie de ceux qui pensent que notre vie politique, riche en mandats, ne peut continuer à être pauvre en élus. Notre assemblée a d'ailleurs elle-même accepté la disposition du projet de loi organique sur la limitation du cumul des mandats qui prévoit ladite incompatibilité.

Toutefois, sans m'y opposer sur le fond, j'émets un doute sur la conformité à notre Constitution d'un traité qui, intervenant en ce sens, empiéterait sur le domaine de la loi organique. L'article 25 de la Constitution renvoie en effet à une telle loi le soin de fixer le régime des incompatibilités concernant les députés et les sénateurs. La création d'une incompatibilité par voie de traité priverait sur ce point le législateur de tout pouvoir d'appréciation sur une matière qui lui est pourtant expressément réservée.

Le doute me semble d'autant plus permis que, lors de l'examen de la proposition de résolution que notre délégation avait présentée sur le projet de statut des députés au Parlement européen, la commission des Lois elle-même, par la plume de notre collègue Pierre Fauchon, avait considéré que les dispositions prévoyant l'incompatibilité en question " portent manifestement atteinte aux compétences du Parlement français telles qu'elles sont définies par la Constitution ".

A la suite du rapport de M. Fauchon, la commission des Lois avait adopté une proposition de résolution, devenue ensuite résolution du Sénat, soulignant que l'édiction par un traité d'une incompatibilité touchant les députés ou les sénateurs était contraire à l'article 25 de la Constitution.

Dans la mesure où le Sénat s'est déjà officiellement prononcé sur le point qui constitue à mes yeux la principale difficulté du texte E 1346, la question des incompatibilités, je ne pas crois nécessaire de déposer une proposition de résolution. En revanche, ne serait-ce que pour montrer l'importance que nous attachons au présent texte, il pourrait être utile de rappeler la position du Sénat au Gouvernement par la voie de conclusions de notre délégation. Nous pourrions profiter de cette occasion pour lui faire également part de notre sentiment sur la date des élections et, pourquoi pas, sur les listes transnationales.

C'est pourquoi, je vous soumets un projet de conclusions qui reprend mes interrogations et observations.

Compte rendu sommaire du débat

consécutif à la communication

M. Robert Badinter :

La question d'une ou plusieurs listes transnationales est d'une importance majeure : elle favoriserait vraisemblablement l'émergence d'une conscience politique européenne ; elle donnerait aux parlementaires ainsi élus une véritable dimension européenne... Ce serait, me semble-t-il, une bonne chose. Je ne crois donc pas que l'on puisse l'écarter sans avoir parfaitement pesé le pour et le contre.

M. Denis Badré :

Je pense en effet que des listes transnationales pourraient se révéler opportunes, ne serait-ce que par leur portée symbolique.

M. Hubert Haenel :

Sur le principe, je n'y suis pas opposé. Je m'interroge seulement sur les difficultés juridiques que cela soulève et accessoirement sur le moment : la chose n'est-elle pas prématurée ? J'attire d'ailleurs votre attention sur le fait que le texte E 1346 est silencieux sur cette question des listes transnationales ; si je l'ai évoquée, c'est parce qu'il ne m'étonnerait pas que le Parlement européen en parle, compte tenu de l'importance qu'il confère à juste titre à cette question.

M. Marcel Deneux :

Dans la mesure où les listes transnationales présenteraient certains avantages et où, au surplus, le texte E 1346 n'en parle pas, je pense qu'il serait préférable de ne pas fermer dès à présent la voie à cette innovation si nous adoptons des conclusions.

M. Robert Badinter :

En ce qui concerne les incompatibilités, votre analyse juridique est tout à fait juste : cela relève de la loi organique. Cela étant, on pourrait fort bien réviser la Constitution avant d'autoriser la ratification du nouvel acte. On peut même penser que, compte tenu du large consensus sur l'incompatibilité entre la qualité de parlementaire national et celle de parlementaire européen, un projet de révision aurait de bonnes chances d'être adopté.

La difficulté juridique que vous évoquez est donc surmontable et il serait regrettable de s'y référer pour demander la suppression de cette incompatibilité dans le projet d'acte. Cela pourrait donner à penser que nous y sommes opposés sur le fond, ce qui n'est bien entendu pas le cas.

M. Hubert Haenel :

J'insiste sur le fait que, moi aussi, je suis fermement partisan de cette incompatibilité. Je rappelle cependant que notre assemblée a déjà pris position sur cette question qui, selon elle, ne peut résulter d'un accord international. Je vous propose donc que nous nous contentions de rappeler cette prise de position tout en soulignant notre accord de principe sur ladite incompatibilité.

En ce qui concerne les listes transnationales, je crois que nous devons en parler dans nos conclusions : je vous propose donc d'indiquer les avantages et les inconvénients qu'aurait, selon nous, cette solution et de demander que, compte tenu de l'importance du sujet et de ses liens avec les questions institutionnelles, celui-ci soit traité dans le cadre de la CIG.

*

A la suite de ce débat, la délégation a adopté les conclusions ci-après :

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne :

1) - Vu le texte E 1346 ayant pour objet de remplacer par de nouvelles dispositions l'acte relatif à l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, adopté par le Conseil le 20 septembre 1976 ;

- se prononce en faveur de l'incompatibilité entre un mandat parlementaire national et un mandat parlementaire européen ;

- réaffirme, conformément à la résolution du Sénat du 7 avril 1999 sur le texte E 1209 relatif à l'établissement d'un statut uniforme pour les membres du Parlement européen, que cette incompatibilité doit, en application de l'article 25 de la Constitution, être instituée par une loi organique et ne peut résulter d'un accord international ;

- en ce qui concerne une éventuelle modification de la date de référence pour les élections européennes, estime inopportun le choix d'une date qui pourrait conduire à organiser un scrutin la veille ou le lendemain d'un jour férié ;

2) - considère que, dans un projet d'acte adopté le 15 juillet 1998, le Parlement européen a défini sa conception d'une procédure électorale fondée sur des principes communs pour l'élection de ses membres ; que, compte tenu de la nécessité de recueillir l'avis conforme du Parlement européen, les propositions retenues par cette Assemblée doivent être prises en compte dans l'examen du texte E 1346 ; que ces propositions prévoient notamment l'élection d'une partie des membres du Parlement européen sur des listes transnationales ;

- estime que cette proposition aurait l'avantage d'accentuer le caractère européen du scrutin, d'élargir les possibilités d'expression offertes aux électeurs, et d'encourager l'organisation de formations politiques à l'échelon européen ; qu'elle présenterait cependant l'inconvénient d'éloigner davantage les élus des électeurs, alors que se manifeste au contraire le souci de les rapprocher en créant des circonscriptions infra-nationales ;

- observe que cette formule, compte tenu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, appellerait une révision de la Constitution, et qu'elle paraît difficilement compatible avec la rédaction actuelle du traité sur l'Union européenne ; demande, en conséquence, que le Gouvernement procède sur ce sujet aux consultations juridiques nécessaires et informe l'Assemblée nationale et le Sénat de leurs résultats ;

- observe également que cette proposition ne peut être examinée indépendamment de la question d'une nouvelle répartition des sièges entre les Etats membres, rendue nécessaire par la perspective de l'élargissement compte tenu du plafonnement à 700 membres de l'effectif du Parlement européen ; estime donc qu'une telle réforme, compte tenu de son importance propre et de son lien avec une question relevant de la Conférence intergouvernementale, devrait de préférence être examinée dans le cadre de celle-ci.