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Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

18 février 1999


puce_trb.gif (128 octets) Elargissement

puce_trb.gif (128 octets) Fiscalité

Communication et proposition de résolution de M. Denis Badré sur la proposition d'acte communautaire E 1193 relative au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée

puce_trb.gif (128 octets) Emploi et travail

Communication de Mme Marie-Madeleine Dieulangard sur la proposition d'acte communautaire E 1182 relative à l'information et à la consultation des travailleurs dans la Communauté européenne

puce_trb.gif (128 octets) Fiscalité

Communication de M. Hubert Durand-Chastel sur le commerce hors taxes

puce_trb.gif (128 octets) Politique commerciale

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1196 relative à la conclusion d'un accord intérimaire avec le Turkménistan


Elargissement

Afin de mieux suivre le processus d'adhésion à l'Union qui a été lancé au Conseil européen de Luxembourg et qui englobe les dix Etats candidats d'Europe centrale et orientale et Chypre, la délégation a, sur la proposition de M. Michel Barnier, désigné un de ses membres pour chacun de ces Etats. Ont été ainsi désignés :

- Mme Danielle Bidard-Reydet pour la Slovaquie

- M. Jean Bizet pour la Lituanie

- M. Maurice Blin pour l'Estonie

- M. James Bordas pour la Roumanie

- M. Marcel Deneux pour la République tchèque

- M. Claude Estier pour la Hongrie

- M. André Ferrand pour la Slovénie

- M. Yann Gaillard pour la Pologne

- M. Serge Lagauche pour la Lettonie

- M. Aymeri de Montesquiou pour la Bulgarie

- M. André Rouvière pour Chypre

La délégation a également désigné M. Hubert Haenel pour effectuer un même suivi pour Malte à partir du moment où le processus d'adhésion sera lancé pour ce pays.

Chacun de ces rapporteurs présentera périodiquement à la délégation l'état des préparatifs du pays concerné, en faisant ressortir tout à la fois les progrès et les difficultés dans la marche de ce pays vers l'adhésion à l'Union européenne.


Fiscalité

 

Communication et proposition de résolution de M. Denis Badré sur la proposition d'acte communautaire E 1193 relative au système commun de la taxe sur la valeur ajoutée

L'objet de cette proposition de directive est de permettre au Conseil de prendre une décision sur le niveau des taux minimum et maximum en matière de taux normal de la TVA.

La Commission estime, en effet, que cette décision est nécessaire " pour consolider le fonctionnement du Marché intérieur sous l'angle fiscal, aussi bien dans le cadre des dispositions transitoires actuellement en vigueur que dans la perspective du régime définitif pour le système commun de taxe sur la valeur ajoutée ".

Cette proposition conduirait à adopter une fourchette de taux, le taux normal étant fixé à 15 % et le taux plafond à 25 %.

La Commission avait déjà présenté en 1995 une proposition identique ; en 1996, le Conseil avait accepté l'objectif de la Commission qui est de prévenir un accroissement de l'écart existant entre les taux normaux pratiqués par les Etats membres, lesquels varient entre 15 % au Luxembourg et 25 % au Danemark et en Suède.

Le Conseil, à la suite du Parlement européen qui s'était refusé, de son côté, pour des motifs tenant à la subsidiarité, à fixer un taux maximum, s'était contenté d'arrêter un taux minimum de 15 % ; quant au taux maximum, il s'était engagé politiquement, dans une annexe à sa décision, à ne pas accroître de plus de dix points l'écart entre le taux normal le plus faible et le taux normal le plus élevé constaté dans la Communauté.

La proposition de la Commission s'inscrit dans le cadre de ses réflexions sur l'introduction d'un nouveau système commun de TVA. Ces réflexions ont fait l'objet d'une communication au Conseil en date du 22 juillet 1996.

La Commission reconnaît explicitement que sa proposition " vise à préparer l'harmonisation des taux qui est nécessaire dans le cadre du régime actuel de TVA tout en préparant également les prochaines étapes vers un rapprochement progressif des taux de façon à permettre la mise en place du système commun de TVA ".

Votre délégation s'était en son temps penchée sur ce nouveau système commun de TVA et j'avais déposé, en son nom, le 19 mars 1997, un rapport sur ce nouveau système ; mon rapport était accompagné d'une proposition de résolution, résolution qui a été adoptée, en séance publique, par le Sénat, le 6 novembre 1997.

La résolution du Sénat demandait notamment au Gouvernement :

" - qu'il ne retienne pas, au stade actuel, les propositions de la Commission sur le système commun tant que les conditions pour le passage au régime définitif ne seront pas réunies ;

- qu'il sollicite l'adoption et la mise en oeuvre des mesures nécessaires à l'élimination des lacunes et fraudes qui ont pu apparaître lors des premières années d'application du régime actuel de TVA en Europe ;

- qu'il sollicite l'adoption de mesures d'harmonisation portant, notamment, sur le statut de la représentation fiscale, sur les droits à déduction et sur les seuils d'exonération ;

- qu'il sollicite la redéfinition du champ d'application de la TVA en fonction de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.
 "

La Commission confirme que sa proposition s'inscrit dans la logique de sa proposition de 1995 sur le même sujet et que " la situation n'a pas fondamentalement changé depuis ". Le Sénat devrait donc logiquement maintenir sa position de 1997.

Toutefois, depuis cette date, des travaux ont été engagés, comme nous le souhaitions, à l'initiative de la Commission, pour l'amélioration du régime transitoire de TVA. C'est d'ailleurs dans ce cadre que la Commission vient de déposer une autre proposition de directive du Conseil modifiant la directive 77/388/CE en ce qui concerne la détermination du redevable de la taxe sur la valeur ajoutée, et plus spécialement du statut du représentant fiscal (n° E 1191).

La Commission devrait enfin proposer prochainement une révision de la liste des produits éligibles au taux réduit de la TVA ; dans cette liste, qui avait été arrêtée dans le cadre de l'annexe H de la directive TVA, modifiée en 1992, pourraient maintenant être inscrits, semble-t-il, les travaux dans le logement et les services aux personnes ; d'autres souhaiteraient sans doute y ajouter la consommation hors domicile en restauration commerciale ; le Parlement européen a adopté dans ce sens, le 10 juin 1997, une recommandation proposant de taxer le tourisme à un taux réduit, notamment au regard des dépenses de restauration ; d'une manière plus générale, la recommandation vise l'ensemble des activités à forte densité de main-d'oeuvre ; enfin l'imposition spécifique des supports de multimédia pourrait également être prise en compte à cette occasion.

La question est d'autant plus sérieuse que huit Etats sur quinze bénéficient à l'heure actuelle de dérogations ouvertes dans le cadre de l'article 28.2.d de la sixième directive TVA afin d'appliquer un taux réduit et de bénéficier de mesures particulières dérogatoires " afin d'éviter certaines fraudes ou évasions fiscales ".

D'aucuns ont souligné que ces dérogations ne sont pas sans effets économiques positifs pour l'emploi ;  elles doivent certainement, à ce titre, être étudiées plus au fond.

Devant l'évidente complexité du sujet, le Sénat, dans le cadre notamment de sa commission des Finances, pourrait procéder à une nouvelle évaluation de la situation en matière de TVA intracommunautaire à l'occasion de l'examen de la présente proposition de directive.

Tel est, en définitive, l'objectif que poursuit la présente proposition de résolution, qui permet de montrer la vigilance de notre délégation et du Sénat sur cette question difficile.

Compte rendu sommaire
du débat consécutif à la communication

M. Michel Barnier :

Je me demande si nous ne devrions pas mener une réflexion d'ensemble dans les mois qui viennent et sans que nous nous fixions un terme, sur la fiscalité en Europe. Il y a eu récemment des polémiques, en Grande-Bretagne, sur le vote à la majorité qualifiée en matière de fiscalité. Pour sa part, la France s'est toujours refusée à lever l'unanimité sur ces questions qui restent un domaine de souveraineté nationale. Le marché commun, le marché unique et la monnaie unique portent en eux la nécessité d'harmoniser les impôts en Europe. Faut-il s'engager sur cette voie par le moyen d'une simple coordination ou faut-il aller dans la direction d'une réelle harmonisation ? Pour quels impôts ? C'est là un débat sérieux. Vraisemblablement les impôts sur les sociétés devraient être harmonisés pour éviter une concurrence déloyale. En tout état de cause, le débat sur la fiscalité va s'ouvrir et il me semble qu'il serait bon que notre délégation dispose d'une réflexion préalable. Il faudrait notamment disposer d'informations comparatives.

M. Denis Badré :

C'est un débat majeur pour l'avenir de la construction européenne. Mon souci constant, tant à la commission des Finances qu'au sein de la délégation, est que les travaux de ces deux organes se complètent et qu'il y ait une bonne information réciproque. Il est clair que deux raisons nous conduisent à mener cette réflexion : d'une part, l'euro conduit à une comparaison immédiate du prix des produits et, partant de là, à la prise en considération des prélèvements obligatoires qui pèsent sur ces prix ; d'autre part, la révision du financement de la construction européenne, si on veut éviter le débat sur les retours nationaux et les contributions nettes, implique de réfléchir au contenu des ressources propres ; comme la TVA ou la taxe CO2.

M. Jacques Oudin :

Les débats sur la fiscalité sont toujours empreints de bonnes intentions, mais la mise en oeuvre des réformes est toujours difficile du fait des obligations d'équilibre budgétaire à réaliser. M. Denis Badré a souligné que la TVA est la ressource quasi essentielle de nos budgets. Toute harmonisation qui conduit à baisser les taux de TVA peut avoir des conséquences insupportables pour les finances publiques de notre pays. On constate par ailleurs qu'on peut vivre sans harmonisation des taux de TVA. J'ai autrefois plaidé à la commission des Finances contre le projet d'harmonisation des taux de TVA par la baisse des taux français, car il me semblait qu'on n'arriverait jamais en Europe à cette harmonisation, alors qu'il me semblait plus urgent d'harmoniser l'impôt sur les sociétés qui est une source potentielle importante de délocalisation des activités industrielles. La commission des Finances m'a rejoint sur cette analyse. Il faut, me semble-t-il, intervenir d'abord sur les impôts qui influent sur les délocalisations -comme la fiscalité de l'épargne ou le régime des stock-options. On peut vivre avec des taux différents en matière de taxes locales ou de TVA sur la restauration ou les services ; en revanche l'harmonisation de l'imposition des entreprises et de l'imposition de l'épargne, notamment des hautes tranches, semblent prioritaires. Mais il ne faut pas ignorer que les disparités de taux de TVA ont surtout des effets indirects sur la fraude. En tout état de cause, nos réflexions doivent être marquées par un principe de prudence.

M. Maurice Blin :

Devant l'extraordinaire complexité et la sensibilité du sujet, je m'interroge, en tant qu'observateur, sur l'opportunité qui pourrait s'offrir de faire procéder à une étude de fiscalité comparée en Europe. Par ailleurs, il existe des fédérations - à commencer par les Etats-Unis - qui ont laissé un certain nombre de pouvoirs fiscaux aux Etats fédérés, ce qui semblerait prouver que l'harmonisation de la fiscalité locale ne serait pas essentielle.

M. Michel Barnier :

Je crois effectivement qu'il faudrait que le Sénat dispose d'une étude exhaustive de législation fiscale comparée. La fiscalité locale n'est cependant pas si insignifiante pour les localisations d'entreprises, comme certains exemples récents nous l'ont montré. Le commissaire Van Miert m'a assuré que c'était sans doute un des sujets grandissants de distorsion de concurrence actuellement dans l'Union européenne en raison des différences de traitement de la fiscalité locale par les régions italiennes, espagnoles ou les Länder d'Allemagne.

Mme Marie-Claude Beaudeau :

Je ne conteste pas que les impôts qui conduisent le plus à des délocalisations d'entreprises, comme l'a souligné M. Oudin, sont les impôts sur les sociétés ou l'impôt sur l'épargne ; mais je crois aussi que les problèmes posés par l'harmonisation de la TVA sont importants, car ils sont directement à l'origine d'une fraude importante ; mais je pense surtout que nous aurions tort de nous priver de la possibilité de procéder à des baisses de TVA sur certains secteurs qui peuvent être créateurs d'emplois et qui sont dans l'intérêt des consommateurs.

M. Emmanuel Hamel :

J'aimerais savoir si notre Gouvernement, et la Commission européenne, ont tenu compte de la résolution du Sénat sur le régime futur de TVA.

M. Denis Badré :

Pour ce qui concerne la TVA, la suggestion de M. Maurice Blin de procéder à une étude de fiscalité comparative, étendue aux Etats-Unis, me semble bonne et fait de toute manière partie du travail que j'ai engagé au sein de la commission des Finances.

Je rejoins notre collègue Jacques Oudin sur la nécessaire prudence sur ces questions ; baisser les taux peut avoir des effets perturbateurs sur l'équilibre des finances publiques ; monter les taux peut aussi avoir des effets insupportables pour les consommateurs, comme l'a souligné Mme Marie-Claude Beaudeau. C'est pourquoi il est difficile d'envisager par exemple une simple harmonisation à 20 % des taux de TVA ; certains pays, qui sont à 15 %, feraient alors peser une charge sur les consommateurs tandis que d'autres, qui sont à 25 %, auraient de grandes difficultés financières. Mais si les taux doivent rester différents entre les différents pays en Europe, il convient alors de ne pas laisser libre le choix du pays de domiciliation pour éviter de trop fortes délocalisations.

Pour répondre à notre collègue Emmanuel Hamel, je dirai que le Gouvernement, comme la Commission, ont effectivement tenu compte de notre précédente résolution ; la Commission a été sensible à son contenu, des travaux ont été engagés pour remédier aux faiblesses du régime transitoire que nous avions soulignées ; le commissaire Mario Monti est venu en débattre devant notre commission des Finances et nous continuons à suivre ses efforts pour mettre en place un code de bonne conduite et pour que les administrations fiscales nationales adoptent des pratiques identiques.

Nous avons effectivement constaté, en quelques semaines, un changement d'orientation de la Commission après notre résolution sur son projet de régime définitif de TVA en Europe. Le rôle de notre délégation est maintenant précisément d'assurer un suivi constant de ces évolutions et, le cas échéant, de déposer des propositions de résolution que le Sénat peut éventuellement adopter en séance publique, prouvant ainsi qu'il s'agit d'une démarche de fond de notre assemblée et non d'une lubie de tel ou tel rapporteur de la délégation.

M. Michel Barnier :

La délégation ne s'est pas contentée de transmettre au Gouvernement sa résolution en lui disant " faites-en le meilleur usage " ; elle a utilement poursuivi ses travaux, en liaison avec la commission des Finances et la Commission européenne, car il n'est pas interdit qu'un commissaire européen, dans le respect des prérogatives de l'exécutif, soit attentif à ce que pense le Parlement d'un Etat membre.

A l'issue de ce débat, la délégation s'est prononcée en faveur du dépôt, par le rapporteur, de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition E 1193,

Considérant que l'objet de cette proposition de directive est de permettre au Conseil de prendre une décision sur le niveau des taux minimum et maximum en matière de taux normal de la TVA ;

Considérant que cette proposition conduirait à adopter une fourchette de taux, le taux normal étant fixé à 15 % et le taux plafond à 25 % ;

Considérant que cette proposition s'inscrit dans la perspective de la mise en place du régime définitif de TVA en Europe ;

Considérant que le Sénat, dans sa résolution du 6 novembre 1997, avait demandé au Gouvernement qu'il ne retienne pas, au stade actuel, les propositions de la Commission sur un système commun de taxe à la valeur ajoutée tant que les conditions pour le passage au régime définitif ne seront pas réunies ;

Considérant par ailleurs que le Sénat avait demandé au Gouvernement de négocier une amélioration du régime dit transitoire, et que la proposition n° E 1191 y contribue ;

Considérant en outre le fait qu'une révision de la liste des produits éligibles au taux réduit de la TVA et inscrits dans l'annexe H de la directive 77/388/CEE modifiée serait souhaitable :

Renouvelle le contenu de sa résolution du 6 novembre 1997 au regard des conditions de passage au régime définitif de taxe sur la valeur ajoutée en Europe ;

Insiste sur la nécessité de procéder aux améliorations nécessaires du régime transitoire, en particulier pour l'élimination des lacunes et fraudes dans l'application du régime actuel de TVA en Europe ;

Demande une révision de l'annexe H de la directive sur le régime commun de TVA, notamment au regard des travaux sur le logement, des dépenses de restauration et des supports multimédias.

La proposition de résolution de M. Denis Badré a été publiée sous le n° 233 (1998-1999).


Emploi et travail

 

Communication de Mme Marie-Madeleine Dieulangard sur la proposition d'acte communautaire E 1182 relative à l'information et à la consultation des travailleurs dans la Communauté européenne

La proposition de directive E 1182 a pour objectif d'établir un cadre général relatif à l'information et à la consultation des travailleurs dans les entreprises situées dans la Communauté européenne.

La Commission estime en effet que " l'information et la consultation des travailleurs, en assurant une main-d'oeuvre qualifiée et motivée, peuvent être considérées comme un facteur de productivité ". Au surplus, les entreprises et leurs travailleurs doivent s'adapter à de constantes et multiples mutations d'ordre économique, social, financier ou autre. Dans ce contexte, une bonne consultation des travailleurs ne peut qu'aider chacun à anticiper les changements et donc à y faire face.

J'ajouterai, et je m'étonne que la Commission ne mentionne pas cette considération, que le dialogue social permet, tout particulièrement dans les grandes entreprises, d'améliorer les relations humaines, de remédier à ce que l'organisation moderne du travail peut avoir de déshumanisant.

Pour améliorer l'information et la consultation des travailleurs, la Commission nous propose un système souple puisque le document E 1182 se borne à fixer une ligne générale, laissant une appréciable marge de manoeuvre aux Etats et, au sein de ceux-ci, aux partenaires sociaux.

La ligne générale consiste en l'obligation pour les Etats d'assurer l'information et la consultation des travailleurs dans les entreprises, publiques ou privées, qui emploient au moins 50 travailleurs.

La proposition de directive définit l'information comme la transmission, par l'employeur aux représentants des travailleurs, d'informations à un moment, d'une façon, et avec un contenu qui assurent, je cite, " l'effet utile " de cette démarche. Il s'agit notamment de permettre aux représentants des travailleurs de procéder à un examen approprié desdites informations et de préparer, le cas échéant, la consultation.

Quant à la consultation, la proposition de directive la définit en substance comme l'organisation d'un dialogue et d'un échange de vues entre l'employeur et les représentants des travailleurs d'une façon et avec un contenu qui assurent l'effet utile de cette démarche. Il est notamment précisé que les représentants des travailleurs ont le droit de se réunir avec l'employeur et d'obtenir une réponse motivée aux avis qu'ils doivent pouvoir donner sur les informations reçues.

Telle est la ligne générale de la proposition E 1182.

Certes, ce texte contient des précisions sur le contenu de l'information et de la consultation des travailleurs, lesquelles doivent en principe couvrir trois séries de sujets :

- tout d'abord, je cite l'information - mais pas la consultation - sur " l'évolution récente et l'évolution raisonnablement prévisible des activités de l'entreprise et de sa situation économique et financière " ;

- deuxième point sur lequel doivent en principe porter l'information et la consultation : " la situation, la structure et l'évolution raisonnablement prévisible de l'emploi au sein de l'entreprise ". Toutefois, les Etats membres peuvent exclure les entreprises employant moins de 100 travailleurs de cette obligation d'information et de consultation sur l'emploi ;

- enfin, troisième point, l'information et la consultation doivent également porter, toujours en principe, sur " les décisions susceptibles d'entraîner des changements substantiels concernant l'organisation du travail ".

Mais ce contenu n'est donné qu'à titre indicatif car la proposition de directive permet aux partenaires sociaux de conclure des accords prévoyant des dispositifs différents. Ces accords doivent être conclus dans des conditions et limites fixées par les Etats et, ce qui paraît la moindre des choses, dans le respect des objectifs généraux de la directive. En d'autres termes, les partenaires sociaux pourront, si le droit national le permet, prévoir un contenu et des modalités d'information et de consultation différents de ceux indiqués par la directive sous réserve de ne pas vider l'information et la consultation de leur substance. Ce n'est qu'en l'absence d'accord que s'appliquera le cadre indicatif que je vous ai présenté.

Le dispositif général de la proposition de directive se caractérise ainsi par sa souplesse. Il contient cependant des dispositions auxquelles les Etats ne sauraient déroger.

Tel est le cas de l'article 5 qui prévoit la confidentialité des informations fournies aux représentants des travailleurs. Les Etats membres doivent en effet leur interdire de révéler à des tiers des informations qui leur ont été expressément communiquées à titre confidentiel.

Cet article 5 va jusqu'à conférer un droit de rétention au profit de l'employeur. Les législations nationales doivent en effet énumérer des " cas spécifiques " et fixer les conditions dans lesquelles l'employeur ne sera pas obligé de communiquer des informations ou de procéder à des consultations " lorsque leur nature est telle que, selon des critères objectifs, elles entraveraient gravement le fonctionnement de l'entreprise ou porteraient préjudice à celle-ci ".

Sont également obligatoires les dispositions destinées à assurer l'effectivité des droits reconnus aux travailleurs dans le domaine de l'information et de la consultation. L'article 6, s'inspirant de la directive de 1994 sur le comité d'entreprise européen, prévoit ainsi que : " les représentants des travailleurs jouissent, dans l'exercice de leurs fonctions, d'une protection et de garanties suffisantes leur permettant de réaliser d'une façon efficace les tâches qui leur ont été confiées ".

Complément de cette disposition, l'article 7 impose aux Etats de prévoir des procédures (administratives ou judiciaires) pour faire respecter les obligations découlant de la directive ainsi que des sanctions " effectives, proportionnées et dissuasives " applicables en cas de violation des dispositions de la directive.

L'article 7 prévoit également la " non-production d'effets juridiques " - ce qui, en droit français, paraît correspondre à la nullité - des décisions de l'employeur en cas de violation grave par celui-ci des obligations d'information et de consultation dans les domaines susceptibles d'entraîner des changements substantiels dans l'organisation du travail. Cette non-production subsiste " tant que l'employeur ne s'est pas acquitté de ses obligations ou, si ceci est devenu impossible, qu'une réparation adéquate n'a pas été établie (...) ".

*

Les réactions à la proposition de directive ont été diverses.

Selon certains, le principe de subsidiarité interdirait à la Communauté d'intervenir sur la question.

Cette thèse n'est pas la mienne.


Je vous rappelle en effet que le protocole sur la politique sociale, annexé au traité instituant la Communauté européenne, assigne expressément à la Communauté l'objectif de promouvoir le dialogue social. Il prévoit notamment qu'elle soutient et complète l'action des Etats membres dans le domaine de l'information et de la consultation des travailleurs.

La Communauté peut donc bien légiférer en la matière et j'observe qu'elle l'a déjà fait.

En effet, avant même l'adoption du protocole sur la politique sociale, elle était intervenue pour prévoir l'information et la consultation des travailleurs dans des cas particuliers tels que les transferts d'entreprises. Après l'entrée en vigueur du protocole, d'autres textes ont été adoptés portant soit, comme auparavant, sur des cas particuliers (directive du 20 juillet 1998 relative aux licenciements collectifs), soit sur le dialogue social en général. J'ai évoqué tout à l'heure la directive du 22 septembre 1994 concernant l'institution d'un comité d'entreprise européen.

Cela étant, le protocole sur la politique sociale insiste sur le rôle subsidiaire de la Communauté en matière de dialogue social. La Commission, je le rappelle, n'est appelée à intervenir que pour soutenir et compléter l'action des Etats. Aussi devons-nous nous demander si les législations nationales présentent des lacunes justifiant une intervention complémentaire de la Communauté.

Je crois que c'est le cas en l'espèce.

L'exposé des motifs de la proposition E 1182 résume en effet les conclusions d'un rapport récent sur l'Europe des représentants du personnels. Il précise, je cite : " La grande majorité des Etats membres (......) dispose d'un cadre juridique d'origine légale ou conventionnelle créant des procédures d'information et de consultation à différents niveaux de gestion (établissements, entreprises, groupes d'entreprises) ". Trois critiques sont cependant adressées aux législations nationales :

- tout d'abord, le respect des droits sociaux ainsi consacrés n'est pas toujours assuré effectivement ;

- ensuite, compte tenu notamment de l'intervention trop tardive des représentants des travailleurs, l'information et la consultation de ceux-ci ne permettent point d'agir de façon adéquate sur les décisions stratégiques ou économiques ;

- enfin, le dialogue social intervient souvent dans une optique de suppression de postes de travail alors qu'il devrait être permanent.

C'est pour obvier à ces lacunes que la Commission a présenté la proposition de directive E 1182 que j'estime donc justifiée dans son principe.

Qu'en est-il, maintenant, sur le fond ?

Pour me limiter à l'essentiel, je citerai quatre séries de critiques parmi celles qui ont été adressées à la proposition.

La première porte sur le champ d'application, à savoir le seuil de 50 salariés, que certains jugent trop élevé. Il est exact que l'immense majorité des entreprises comptent moins de 50 salariés. Cela étant, tout seuil est en soi arbitraire et celui de 50 salariés me paraît l'être moins qu'un autre, tout au moins pour la France, puisqu'il correspond au seuil à partir duquel doit être créé un comité d'entreprise. Je crois d'ailleurs qu'une proposition tendant à étendre le champ d'application de la directive se heurterait à l'opposition de certains Etats, hypothéquant ainsi les chances de voir le texte recueillir la majorité qualifiée nécessaire à son adoption. Enfin, en ce qui concerne le cas particulier de la France, l'information et la consultation des représentants des travailleurs sont d'ores et déjà prévues à partir de 11 salariés par établissement, seuil à partir duquel doivent être élus des délégués du personnel. Ces délégués exercent, en son absence, les attributions du comité d'entreprise ou d'établissement.

La deuxième série de critiques adressée à la proposition E 1182 porte sur le contenu de l'information et de la consultation, contenu jugé insuffisant par certains, trop détaillé par d'autres. Je crois que la portée de ces critiques doit être nuancée dans la mesure où la directive laissera une appréciable marge de manoeuvre sur ce point aux Etats et aux partenaires sociaux.

Il y a en revanche un vrai débat en ce qui concerne le droit de rétention d'informations reconnu à l'employeur. La Commission y voit la contrepartie nécessaire du droit d'accès de la part des représentants des travailleurs à des informations dont la divulgation publique prématurée entrerait en conflit avec d'autres obligations, telles celles découlant du droit boursier. Pour prendre un exemple d'actualité, on imagine mal que le président d'Air France ait dû annoncer en exclusivité aux représentants du personnel le prix de cession de l'action. Je constate par ailleurs que ce droit de rétention ne serait pas une nouveauté puisque la directive de 1994 concernant l'institution d'un comité d'entreprise européen le prévoit déjà.

Cela étant, je comprends que l'on puisse s'interroger sur l'opportunité de priver d'informations les représentants des travailleurs, même dans des hypothèses rares, dès lors que ceux-ci sont eux-mêmes tenus à garder le secret. Je sais que le Gouvernement réfléchit actuellement sur cette dialectique " information-secret ".

La troisième série de critiques porte sur les marges de manoeuvre laissées aux Etats et aux partenaires sociaux. Certains craignent que la future directive ne soit qu'une " coquille vide " dans la mesure où elle ne définit qu'un cadre général, les accords collectifs pouvant déroger aux dispositions concernant le contenu de l'information et de la consultation. Personnellement, cela ne me choque pas car je suis profondément attachée au dialogue social, à la négociation collective. Par ailleurs, la condition selon laquelle les accords devront respecter la ligne générale de la directive me paraît rassurante : même s'ils étaient d'accord pour le faire -ce qui me paraît d'ailleurs peu vraisemblable- les partenaires sociaux ne pourraient vider de sa substance l'information et la consultation des travailleurs, ni lui ôter tout effet utile.

La dernière critique de taille faite à la proposition de directive émane, à la différence des trois premières, des personnes qui estiment que le texte va trop loin. Ces personnes contestent en particulier l'obligation de rechercher un accord préalable sur les décisions relevant du pouvoir de direction de l'employeur et susceptibles d'entraîner des changements substantiels concernant l'organisation du travail. Elles considèrent que cette obligation introduirait en pratique un véritable mécanisme de co-décision étranger à notre droit national et, en permettant aux représentants du personnel d'obtenir le report de décisions tant que la négociation n'aurait pas abouti, paralyserait la prise de décisions relevant de la responsabilité de l'employeur.

Je crois que cette inquiétude n'a pas lieu d'être. D'abord, parce que la directive prévoit non pas un accord préalable, mais simplement la recherche d'un accord préalable ce qui, juridiquement, est tout à fait différent et ne saurait s'assimiler à de la co-décision. Ensuite, parce que, comme je l'ai dit précédemment, la directive prévoit une exception pour les informations ou consultations qui entraveraient le fonctionnement de l'entreprise ou lui porteraient préjudice.

*

En conclusion, je rappellerai que nous sommes dans un domaine éminemment sensible où l'on doit prendre en compte une multitude de critères. Il y a bien évidemment les points de vue divergents des travailleurs et des employeurs. Il y a aussi les différences de sensibilité des gouvernements, souvent tranchées en matière sociale. Je crois que chacun doit se montrer raisonnable et ne pas trop " charger la barque " sous peine de la faire couler. Or chacun a, me semble-t-il, intérêt à voir le dialogue social se développer. Dans ce contexte, la proposition de la Commission a au moins le mérite de traduire la recherche d'un dispositif globalement équilibré.

C'est pourquoi je considère que nous devons soutenir cette initiative.

Compte rendu sommaire
du débat consécutif à la communication

M. Emmanuel Hamel :

Je souhaiterais savoir si les principales organisations syndicales françaises et le Mouvement des Entreprises de France, le MEDEF, ont été consultés sur cette proposition. Si oui, quelle a été leur réaction ?

Mme Marie-Madeleine Dieulangard :

Ces organisations ont en effet été consultées et nous avons retrouvé au niveau national le clivage qui était apparu au niveau européen : d'un côté, les syndicats de travailleurs qui, dans les observations que certaines d'entre elles nous ont adressées, considèrent que la proposition ne va pas assez loin, par exemple en ce qu'elle n'a vocation à s'appliquer qu'aux entreprises de plus de cinquante salariés ; d'un autre côté, le MEDEF, qui estime que ce texte va trop loin et conteste même, au nom du principe de subsidiarité, la légitimité d'une intervention de la Communauté en cette matière.

Mme Marie-Claude Beaudeau :

Qu'en est-il de l'information et de la consultation des travailleurs en matière de conditions de travail, notamment en ce qui concerne la santé et la sécurité ?

Mme Marie-Madeleine Dieulangard :

Il faut savoir que ce texte a été élaboré après certaines affaires malheureuses, dans lesquelles des décisions particulièrement lourdes de conséquences avaient été prises sans véritable consultation des travailleurs. Ces décisions concernaient les activités de l'entreprise et l'emploi. C'est donc sur ces points que la Commission propose de mettre l'accent, ainsi que sur les décisions susceptibles d'entraîner des changements substantiels concernant l'organisation du travail. Les décisions concernant les conditions d'hygiène et de sécurité ne sont pas expressément mentionnées comme devant donner lieu à consultation. Bien entendu, les accords conclus au niveau national pourront le prévoir. Cela étant, il est exact que les organisations syndicales ont regretté le silence de la proposition sur de nombreux points. Mon attention a notamment été attirée sur les questions concernant la formation.

A l'issue de cette communication, la délégation a décidé de ne pas intervenir pour le moment sur la proposition E 1182. Elle a chargé Mme Marie-Madeleine Dieulangard de suivre l'évolution des négociations sur ce texte.


Fiscalité

 

Communication de M. Hubert Durand-Chastel sur le commerce hors taxes

Nous avons tous, une fois au moins, effectué des achats hors taxes dans ces boutiques " duty free " que l'on trouve dans les ports ou les aéroports. Cette forme de consommation n'existera bientôt plus, du moins lorsque nous franchirons l'une des frontières internes de l'Union, car deux directives européennes de décembre 1991 et février 1992, adoptées à l'unanimité, ont fixé au 1er juillet 1999 la suppression des ventes hors taxes.

A compter de ce jour, il ne pourra donc plus être procédé à des achats exemptés de taxes (TVA) ou de droits spécifiques (accises sur les ventes de tabac et d'alcool) lors du franchissement des frontières internes de l'Union européenne par voie aérienne ou maritime.

La suppression de cette faculté est présentée comme la suite logique de la constitution d'un grand marché unique et du projet de mise en place progressive d'une harmonisation fiscale entre les Etats membres.

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La disparition du commerce hors taxes n'est pas exempte de conséquences sur le plan économique et social. Le Gouvernement français s'en est d'ailleurs soucié : afin d'évaluer l'impact de cette suppression sur l'activité économique des transporteurs, commerçants et producteurs, ainsi que ses répercussions sur le niveau d'emploi, une mission d'étude a été confiée par le Premier ministre, en mars 1998, à M. André Capet, député du Pas-de-Calais. Celui-ci a rendu son rapport le 23 juillet 1998, qui fait état des chiffres suivants :

- les ventes hors taxes réalisées en Europe s'élèveraient à 40 milliards de francs, répartis en 15 milliards pour le trafic extra-européen, qui continuera d'exister, et 25 milliards pour le trafic européen, qui est seul visé par la disposition de suppression. Entre 1991 et 1997, le chiffre global de ces ventes a progressé de plus de 50 % et ce secteur emploie à ce jour 150.000 personnes en emplois directs et induits ;

- la France est la première concernée, pour ce qui concerne la production des produits : 40 % d'entre eux sont fabriqués dans notre pays, 30 % étant produits en Grande-Bretagne ; pour ce qui concerne les ventes, la Grande-Bretagne est, de loin, le plus grand bénéficiaire du commerce hors taxes ;

- globalement, l'ensemble des ventes hors taxes pour la France représente 2 milliards de francs au titre de la vente et 6 milliards au titre de la production. On peut estimer que la suppression du dispositif concernera 25.000 personnes, dont 8.000 emplois directs.

La fin des " duty free " provoquerait un " drame économique, social, financier et politique ", dit notre collègue député, essentiellement dans trois secteurs d'activité : le transport maritime, le transport aérien et le secteur des produits de luxe et alcools.

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Si la mort annoncée du commerce hors taxes est acquise, le moment où celle-ci interviendra n'a pas été toujours très précis. Et cette incertitude est, somme toute, intéressante à étudier du point du vue du fonctionnement des instances européennes.

Permettez-moi de vous retracer l'historique de cette affaire sur les seize derniers mois.

L'harmonisation intégrale des taxes et des accises n'ayant pas progressé, des voix se sont élevées pour s'interroger sur l'opportunité de reculer la date butoir du 30 juin 1999 et demander la conduite d'une " étude d'impact " sur la suppression du commerce hors taxes. Le Parlement européen s'est ainsi prononcé en faveur du principe de cette étude en octobre 1997. La Commission, comme le Conseil ECOFIN, en mai 1998, ont conclu à l'inutilité d'engager cette réflexion supplémentaire. Les avis étaient toutefois très partagés puisque la France, l'Irlande, l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et la Grèce étaient favorables à la réalisation de cette étude, tandis que les trois pays scandinaves, les Pays-Bas et le Portugal s'y montraient résolument hostiles. Cette fois, on pouvait donc considérer comme définitivement acquise la suppression de ce dispositif au 1er juillet prochain.

Les professionnels du secteur ayant continué de s'en émouvoir et demandant la mise en oeuvre de compensations, la Commission a publié, le 18 novembre 1998, un document de travail rappelant les instruments communautaires à la disposition des Etats membres pour faire face aux conséquences de la disparition des ventes hors taxes. Elle mentionnait d'abord les fonds structurels (FEDER et FSE), en observant toutefois, avec un peu de perfidie, que les programmes adoptés par les Etats membres n'avaient prévu aucune mesure spécifique à cet effet. Je me demande d'ailleurs si cette suggestion est vraiment pertinente lorsqu'on sait que la réforme structurelle pour la période 2000-2006 prévoit des réductions financières importantes et qu'il n'est peut-être pas utile d'y ajouter d'autres domaines d'intervention. La Commission précisait ensuite que des aides d'Etat étaient également envisageables et rappelait les mécanismes spécifiques d'aides dont peuvent bénéficier les transports aériens et maritimes, ainsi que les aéroports. Les organisations professionnelles ont vigoureusement protesté lors de la publication de ce document dont ils ont dénoncé la vacuité et l'absence totale de proposition concrète et de financement communautaire.

Si l'on retient du sommet de Saint-Malo la déclaration commune portant sur l'identité de sécurité et de défense européenne, on sait moins qu'en marge de ces discussions, les Français et les Britanniques ont convenu de demander que le sujet des ventes hors taxes soit abordé au Conseil européen de Vienne, une semaine plus tard. Ce qui fut fait. Dans les conclusions du sommet européen de Vienne, les chefs d'Etat et de gouvernement ont demandé à la Commission et au Conseil ECOFIN d'examiner, pour mars 1999, les problèmes d'emploi posés par la suppression des ventes hors taxes et les moyens d'y remédier " y compris par la prorogation limitée des dispositions transitoires ". Je vous indique que les professionnels du secteur, ainsi que le comité des régions, avaient plaidé pour un report de cinq années.

Le 15 février dernier, la Commission s'est opposée point par point aux arguments favorables à la prolongation des " duty free shops " en contestant les méthodes d'estimation des pertes d'emploi potentielles et en considérant que la suppression du " hors taxes " aura un effet quasi nul sur le volume des ventes aux frontières. Dans son analyse adoptée, hier mercredi, à l'unanimité du collège des commissaires, elle s'en tient donc aux mesures d'accompagnement précédemment préconisées qui seront étudiées par le Conseil ECOFIN du 15 mars prochain.

Le dossier me paraît donc arrivé à son terme puisque la Commission dispose en la matière d'un monopole pour la présentation de propositions et qu'elle demeure résolument hostile à la réouverture du débat.

J'ai pensé qu'il était intéressant de se pencher sur ce problème, qui est un vrai problème politique et non une simple anecdote, qui exacerbe les passions et qui a donné lieu à des déclarations particulièrement virulentes.

Les intérêts des professionnels sont, semble-t-il, contradictoires : les uns - les professionnels du secteur - faisant valoir les considérations d'emploi, les autres - les commerçants de centre-ville - s'opposant farouchement à tout report au nom du marché unique et des distorsions de concurrence dont est victime le commerce traditionnel. Je ne suis pas sûr, pour ma part, que ces deux types de consommation soient tout à fait en concurrence. Par ailleurs, de nombreuses voix se sont élevées contre un report qui serait inquiétant pour la crédibilité du processus communautaire de prise de décision, fâcheux pour l'image d'un grand marché européen unique et symptomatique de la puissance des lobbies sur les instances de l'Union européenne. Pour sa part, la présidence autrichienne s'était déclarée hostile à tout report, ainsi, et surtout, que M. Mario Monti, Commissaire européen, responsable de la politique fiscale. Il opposait l'argument tiré de l'atteinte à la crédibilité des institutions communautaires " s'il suffisait d'un groupe de pression disposant de moyens financiers pour renverser une décision prise à l'unanimité des Etats membres et vieille de sept ans ", donc laissant une période transitoire suffisante aux intéressés.

On pourrait en effet s'étonner du manque de cohérence d'une telle attitude à l'heure où les Quinze s'efforcent d'aboutir à une meilleure coordination fiscale.

Toutefois, j'observe que l'harmonisation fiscale tant annoncée n'est pas encore réalisée, que les perspectives de croissance pour 1999 restent somme toute limitées, que la priorité des gouvernements porte toujours sur la lutte contre le chômage et qu'il est illogique d'envisager des suppressions d'emploi au nom d'une stricte orthodoxie. De plus, je ne puis m'empêcher de penser que l'échéance fixée au 1er juillet 1999 interfère fâcheusement avec celle des élections au Parlement européen du 13 juin et qu'elle pourrait alimenter le ressentiment que certains citoyens développent contre la construction européenne. Pour tous ces motifs, mon sentiment profond était qu'il convenait d'être pragmatiques plutôt qu'idéologiques, et il ne me paraissait pas choquant, qu'en fonction des circonstances, les instances européennes sachent s'adapter aux réalités et modifier leurs positions au fil du temps lorsque les nécessités l'imposent. J'étais, pour ma part, partisan d'un report en faveur du commerce hors taxes, qui pourrait être, pour reprendre les termes de M. Jospin, d'un " délai significatif ".

D'autre part, l'idée générale étant de réduire peu à peu les droits de douane, et notamment les accises, on pouvait supposer que les " duty free " actuels auraient fini par mourir de mort naturelle. C'est pourquoi j'ai demandé au Gouvernement, dans une question écrite encore sans réponse, de réfléchir à l'opportunité d'un nouveau concept : la création d'un " espace voyageurs " instaurant une forme de commerce spécifique au monde du transport international, y compris pour les liaisons intra-européennes.

Même si l'attitude de la Commission ne laisse aucun espoir sur l'avenir des " duty free shops ", je vous suggère, si vous en êtes d'accord, d'adresser un courrier au Premier ministre pour lui faire part de nos regrets concernant cette disparition et pour appeler le Gouvernement à la plus grande vigilance lors de l'examen des mesures compensatoires qui seront étudiées au Conseil ECOFIN du 15 mars prochain.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. James Bordas :

Avant de quitter la réunion, le Président Michel Barnier m'a laissé un message indiquant qu'il était favorable à l'envoi d'une lettre au Premier ministre lui faisant part de notre souhait de voir reporter la date de suppression du commerce hors taxes.

Mme Marie-Claude Beaudeau :

Mon attention avait été attirée sur la question de la disparition des ventes hors taxes, notamment par les salariés du Pas-de-Calais qui craignent les conséquences néfastes de cette mesure sur le transport maritime et redoutent les pertes d'emploi qui vont en résulter. Le problème est le même en Charente, pour le cognac, ou à Grasse, pour les parfums. J'avais d'ailleurs abordé ce thème lors du débat budgétaire sur le tourisme.

J'observe que tous les Etats membres ne sont pas placés dans une situation d'égalité dans cette affaire et que tous les grands pays sont favorables à un report de la date de suppression. Il est paradoxal qu'en raison de l'opposition de la Commission européenne, il soit envisagé d'avoir recours aux fonds structurels pour compenser les pertes prévisibles dans un secteur économique qui marche bien, ce qui diminuera d'autant les crédits disponibles pour les régions en retard de développement.

M. Emmanuel Hamel :

Juridiquement, la Commission est-elle fondée à ne pas céder aux demandes de la majorité des Etats membres ?

M. Hubert Durand-Chastel :

Absolument, car la Commission dispose d'un monopole en matière de proposition. Le Conseil ECOFIN du 15 mars prochain n'aura à se prononcer que sur les mesures d'accompagnement présentées par la Commission, sans revenir sur le principe même de la suppression du commerce hors taxes.

M. Bernard Angels :

Si j'ai bien compris, vous nous proposez d'indiquer au Gouvernement que nous sommes défavorables à la disparition des " duty free shops " au 1er juillet prochain, ce qui est aussi ma position. Notre démarche aura-t-elle une utilité si la Commission a maintenu son opposition irrévocable à tout report de cette décision ?

M. Hubert Durand-Chastel :

Je crois vraiment nécessaire d'indiquer notre totale solidarité avec le Gouvernement sur cette question et de l'appeler à la plus grande vigilance lors de l'examen du dispositif d'accompagnement au prochain Conseil ECOFIN.

La délégation a approuvé, à l'unanimité, la proposition consistant à adresser une lettre de soutien au Premier ministre sur la question de la suppression du commerce hors taxes.


Politique commerciale

 

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1196 relative à la conclusion d'un accord intérimaire avec le Turkménistan

Ce texte est relatif à la conclusion par les Communautés européennes d'un accord intérimaire sur le commerce avec le Turkménistan.

Cet accord doit permettre l'application provisoire des dispositions du volet commercial de l'accord de partenariat et de coopération, signé le 25 mai 1998, actuellement en cours de ratification, que la délégation a examiné en mars dernier.

Il reprend les principales dispositions commerciales de l'accord de partenariat :

- maintien de la clause de la nation la plus favorisée (accordée depuis 1989) ;

- suppression des restrictions quantitatives ou des mesures d'effet équivalent sauf pour les produits textiles et les produits couverts par le traité CECA ;

- possibilité de prendre des mesures de sauvegarde en cas de difficultés des producteurs nationaux ou pour des raisons de santé ou de sécurité publiques.

L'accord est complété par un protocole sur l'assistance administrative mutuelle en matière douanière. Le Turkménistan s'engage, par ailleurs, à développer la protection de la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale afin de parvenir dans un délai de cinq ans au niveau de protection assuré dans la Communauté.

Le Gouvernement a souhaité que nous lui fassions savoir rapidement si la délégation désirait intervenir à propos de ce texte qui doit être adopté très prochainement par le Conseil.

Cet accord, de portée limitée et transitoire, a pour objectif d'aider le Turkménistan à préparer son adhésion future à l'Organisation Mondiale pour le Commerce.

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A l'issue de cette communication, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur ce texte.