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Réunion de la commission des affaires européennes du mercredi 18 mars 2009




Institutions européennes

Bilan de l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne

Audition de M. Henri Paul,
Ambassadeur de France en Roumanie

M. Hubert Haenel :

Vous savez que nos concitoyens ont considéré avec une certaine perplexité les derniers élargissements de l'Union européenne et qu'ils regardent avec suspicion ceux qui se profilent à l'horizon.

Les futures adhésions à l'Union européenne ne pourront s'effectuer avec l'assentiment des Français que si nous sommes en mesure de les persuader que les pays qui rejoignent l'Union remplissent effectivement toutes les conditions prescrites et ne font pas obstacle au bon fonctionnement de l'Union. Or, les informations publiées dans la presse ces derniers mois nous amènent à nous interroger sur la situation des deux derniers pays qui ont rejoint l'Union européenne. De plus, nous constatons que les rapports annuels d'évaluation de la Commission européenne sur la Roumanie et la Bulgarie portent un jugement sévère sur la situation de ces deux pays, notamment à propos du système administratif et judiciaire ou la lutte contre la corruption et le crime organisé.

Afin d'établir un état des lieux, nous avons chargé deux sénateurs de la commission des affaires européennes de suivre cette question : Michel Billout et Pierre Bernard-Reymond qui est malheureusement retenu aujourd'hui dans son département par un deuil. Et nous avons voulu commencer par l'audition de nos deux ambassadeurs à Bucarest et à Sofia. Nous vous entendons aujourd'hui. Nous entendrons votre collègue Etienne de Poncins la semaine prochaine.

Monsieur l'Ambassadeur, je vous laisse à présent la parole.

M. Henri Paul :

C'est un grand plaisir pour moi de m'exprimer devant la commission des affaires européennes qui a été, ainsi que le Sénat dans son ensemble, très active dans le travail préparatoire à l'élargissement qu'elle a soutenu. Le Président Christian Poncelet a effectué deux visites en Roumanie au cours de sa présidence et j'espère pouvoir accueillir prochainement le Président Gérard Larcher.

Vingt ans se sont écoulés depuis la révolution de 1989, deux ans depuis l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne et cinq ans depuis l'élargissement de 2004. C'est donc un moment opportun pour faire un bilan. L'élargissement n'est pas une fin en soi, pas plus sur le plan politique qu'économique. Pour qu'il réussisse, il faut qu'existe un « vouloir vivre » ensemble. C'est le cas de la Roumanie qui a, depuis longtemps, une attirance réelle pour l'Europe en dépit de sa situation géographique aux confins du continent. Mais il faut aussi une convergence de vues et le respect de critères, notamment de critères sociaux, dans le contexte d'une crise économique qui ne peut qu'attiser les inégalités au sein de l'Union européenne. Il faut également une continuité géographique qui n'existe pas vraiment, mais qui est compensée par une très grande continuité historique.

Je veux souligner qu'élargissement et intégration vont de pair. Or, alors que l'élargissement ne suppose qu'une décision juridique préalable, l'intégration implique quant à elle beaucoup plus de temps pour être effective.

La Roumanie a des spécificités très fortes. Pendant très longtemps, elle a revêtu un caractère un peu « insulaire » avec une langue propre, une géographie particulière et une population très variée. Elle s'est constituée de manière très récente, après la seconde guerre mondiale, dans sa forme actuelle. Elle reste un « puzzle » très contrasté.

La Roumanie est par ailleurs toujours victime d'une mauvaise image dans l'Union européenne et singulièrement en France. Cela repose sur un « passif » historique où les Roumains étaient assimilés aux Tziganes, lesquels étaient considérés dans les campagnes comme des « voleurs de poules ». C'est également dû à la période dramatique de la dictature de Ceausescu. Cette mauvaise image a une conséquence négative sur le plan économique en dissuadant les éventuels investisseurs et les cadres de venir en Roumanie.

Force est de constater que l'intégration dans l'Union européenne ne s'est pas accompagnée d'une amélioration de l'image de la Roumanie. Celle-ci doit travailler à combattre les préjugés la concernant. Or, elle le fait mal, notamment en raison de son passé et d'une dictature qui a été très dure, tout particulièrement sur la fin, et qui continue de marquer la génération actuelle.

L'intégration de la Roumanie dans l'Union européenne a entraîné une très forte croissance économique. La Roumanie a enregistré une croissance moyenne de 6,7 % entre 2004 et 2008. Elle a connu une croissance de 9,2 % au deuxième trimestre de 2008. Ce dynamisme économique a été tiré par les investissements étrangers qui se sont élevés à 32,25 milliards d'euros sur la période 2004-2008 et à 9 milliards d'euros pour la seule année 2008, dont 60 % en provenance de l'Union européenne. Ces investissements ont été attirés à la fois par la plus grande sécurité résultant de l'intégration européenne, par la qualité de la formation de la population roumaine, mais aussi par les bas salaires. Avec la crise économique, on observe toutefois un tarissement des flux de capitaux, ce qui aura un effet négatif sur la balance des paiements courants. Les 3 millions de Roumains expatriés ramènent désormais moins d'argent dans leur pays et, en outre, le volume des investissements étrangers diminue.

Cette période de croissance économique s'est accompagnée de certains déséquilibres. Les salaires ont augmenté fortement dans un contexte marqué par une persistance de l'inflation et par un quasi-plein emploi (4,5 à 5 % de chômage). Leur hausse a été supérieure à 10 % par an en termes réels (hors inflation), ce qui a permis un fort rattrapage, pas toujours en lien avec les progrès de la compétitivité. L'inflation s'accentue dans la période récente en raison de la baisse du Lei et de la hausse des prix des produits alimentaires. La Roumanie négocie actuellement une aide combinée du Fonds monétaire international et de l'Union européenne d'un montant qui atteindrait 20 milliards d'euros. Les prévisions de croissance pour 2009 sont aujourd'hui négatives, mais il faut observer que l'information économique est très mauvaise, ce qui entraîne malheureusement un « pilotage à vue » de la politique économique.

A la différence des pays du premier élargissement, la Roumanie dispose néanmoins de réserves de croissance très fortes. C'est le cas dans le secteur agricole qui représente 8 à 10 % du produit intérieur brut, un tiers de la population active, et qui a enregistré une croissance de 21,4 % en 2008. La France développe sa coopération bilatérale dans ce domaine avec notamment un assistant technique placé auprès du ministre roumain de l'agriculture. La Roumanie a joué un rôle important dans les discussions sur l'avenir de la politique agricole commune, constituant un allié très solide pour les positions françaises. Le secteur agricole roumain offre donc des opportunités à saisir pour nos producteurs.

La Roumanie est en outre un grand pays de tradition énergétique, tant pour l'électricité que dans le secteur nucléaire. Elle dispose dans ce domaine d'une relative autonomie et de réserves naturelles, notamment pour ce qui concerne le gaz. Elle a aussi de très bons spécialistes de l'énergie.

Des progrès importants peuvent être réalisés pour les infrastructures de transport, la Roumanie ne disposant que de 285 kilomètres d'autoroute. Le projet est de construire 2000 kilomètres supplémentaires. Le budget européen pour le programme opérationnel Transports s'élève à 5,7 milliards d'euros pour la période 2007-2013 (financement UE pour 4,6 milliards d'euros et co-financement national pour 1,1 milliard d'euros). Mais les appels d'offres passés dans ce domaine ont été invalidés. L'idée des responsables roumains est de développer les partenariats publics-privés. Les entreprises françaises paraissent bien placées pour contribuer au développement de ces infrastructures autoroutières.

L'attribution à la Roumanie de 32 milliards d'euros au titre des fonds structurels pour les perspectives financières 2007-2013, dont 8 milliards pour le développement durable, pose la question-clé de sa capacité à absorber ces fonds. Les priorités retenues sont bonnes, mais la Roumanie est confrontée à une insuffisante capacité d'expertise de son administration. Or, à la différence des projets portés dans le cadre de la préadhésion, l'utilisation des fonds structurels implique un dialogue étroit entre les décideurs locaux et l'Union européenne, et donc une forte capacité d'expertise de la part de l'État membre concerné. Il faut néanmoins rappeler que des pays comme l'Espagne ou le Portugal avaient eux-mêmes rencontré des difficultés dans l'utilisation des fonds structurels qui leur avaient été attribués après l'adhésion à l'Union européenne. En outre, la baisse du Lei complique le montage des projets. Dans un contexte où le déficit budgétaire s'est sensiblement aggravé, il est plus difficile de débloquer des dépenses d'investissements indispensables à la réalisation de ces projets. La France souhaite que la période d'attribution des fonds à la Roumanie soit étendue. La Roumanie demande, pour sa part, qu'une plus grande fongibilité soit possible entre les fonds. Il demeure que seulement 20 % des crédits communautaires prévus dans le cadre des fonds structurels ont été engagés à ce jour (les versements effectifs sont encore très inférieurs à ce montant), ce qui est très insuffisant.

Je veux par ailleurs souligner que le décollage économique de la Roumanie ne s'est pas traduit par une redistribution effective et par un réel progrès social. La Roumanie a fait le choix d'un système fiscal de nature à soutenir la croissance avec un impôt proportionnel unique au taux de 16 % à la fois pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, et un taux de TVA de 19 %. Ce système est peu redistributif.

En outre, l'assurance-maladie, très peu développée, est en retrait par rapport aux standards européens. La Roumanie est à la dernière place des États membres de l'Union européenne pour les dépenses de santé et doit faire face à la persistance de certaines maladies graves.

On constate de très fortes disparités dans le développement national. Les villes disposent de services publics et d'une qualité de vie conforme aux standards européens. En revanche, les campagnes subissent un grand retard de développement. La population en dessous du seuil de pauvreté absolue (4 dollars par jour et par personne selon les critères de la Banque mondiale) s'élève à 11-12 % en 2009. Les retraités, qui sont payés par le budget de l'État, perçoivent des retraites très minimes. Le gouvernement vient d'instaurer une retraite sociale minimale garantie d'un montant de 70 euros par mois, qui sera portée à 80 euros par mois au 1er octobre 2009 et qui concernera, à cette date, 1 million de personnes. Il a en outre prévu la prise en charge de 90 % du prix du médicament pour les retraités et modifié le mode de calcul de ce prix. La population Rom (0,8 à 1,8 million de personnes selon les estimations) connaît une espérance de vie inférieure de 10 ans à la moyenne de la population roumaine, une surmortalité infantile et la persistance de maladies graves.

Sur les questions qui concernent le secteur de la justice et des affaires intérieures, je veux rappeler que la réticence de certains États membres à l'adhésion de la Roumanie les a conduits à lui imposer des objectifs de référence en privilégiant la lutte contre la corruption, alors même que cette question est partagée par d'autres pays. Cela a aggravé la mauvaise image de la Roumanie. On a mis en place un mécanisme de coopération et de vérification qui permet de vérifier de manière périodique les résultats obtenus et de développer dans le même temps une coopération avec la Roumanie. Quatre objectifs de référence ont été retenus : un processus judiciaire transparent et efficace ; la mise en place d'une agence de l'intégrité ; la réalisation d'enquêtes sur la corruption de haut niveau ; la lutte contre la corruption aux frontières et dans les administrations locales. La Commission publie des rapports annuels et des rapports intérimaires tous les six mois. Le dernier rapport intérimaire, qui a été établi en février 2009, souligne que la Roumanie doit faire des progrès significatifs et irréversibles.

Le changement de gouvernement qui a fait suite aux élections de novembre 2008 devrait permettre l'adoption des nouveaux codes selon une procédure plus rapide, ce qui constitue un des gages importants donnés à l'Union européenne. Les nouveaux Codes de procédure pénale et de procédure civile, les nouveaux Code pénal et civil devraient ainsi entrer en vigueur. Je veux néanmoins souligner que la mise en oeuvre de ces codes demandera du temps. Leur bonne application requiert en effet une formation adaptée des magistrats dans un contexte où, vingt ans après la révolution, le système judiciaire est encore en construction. J'ai moi-même suscité la création d'une association franco-roumaine dans le domaine du droit. En outre, le renforcement des droits de la défense implique une évolution des mentalités dans un pays encore marqué par la bureaucratie et qui compte 1,1 million de fonctionnaires.

L'agence de l'intégrité a été créée. Mais sa tâche est très lourde, sa compétence s'étendant à tous les élus. Elle doit ainsi traiter 18 000 dossiers alors qu'elle ne dispose que de 60 inspecteurs. L'agence a néanmoins vérifié 1500 dossiers et prononcé 470 amendes.

La Direction nationale anti-corruption peut faire état d'un bilan plutôt positif. Le nombre de ses enquêtes a progressé de 14 %. Mais il est souvent difficile de les faire aboutir sur le plan judiciaire en raison de la difficulté à rassembler des preuves.

En toute hypothèse, il me semble qu'une lutte efficace contre la corruption passera moins par l'adoption de nouveaux textes que par une volonté partagée du Président de la République, du gouvernement et du corps social de faire reculer ce phénomène. L'allègement de la bureaucratie peut aller dans ce sens en réduisant les tentations de corruption.

La Roumanie connaîtra en 2009 une nouvelle période électorale avec l'élection présidentielle qui est prévue à la fin de 2009. À la suite des élections législatives, le Président roumain a décidé de constituer un gouvernement composé des deux partis les plus opposés : les ministères économiques ont été attribués au Parti démocrate libéral tandis que les ministères sociaux sont revenus au Parti social démocrate. Avec un Premier ministre issu du Parti démocrate libéral et le « spoil system » en vigueur en Roumanie, le fonctionnement politique et administratif de ce pays s'avère complexe. Le gouvernement est en principe le lieu d'animation politique, mais en pratique les décisions sont prises ailleurs. Un candidat issu de chacune des trois grandes familles politiques (Parti social démocrate, Parti démocratique libéral et Parti national libéral) devrait concourir à la prochaine élection présidentielle. Il y a un risque réel pour la Roumanie d'être confrontée à des disputes politiques dans un contexte où elle devra par ailleurs faire face à la crise économique. Cela pose aussi la question de ses capacités à réaliser des réformes même si la lutte contre la corruption se poursuit.

M. Michel Billout :

On peut se demander si les objectifs de référence retenus dans le cadre du mécanisme de vérification et de coopération sont pertinents et s'ils sont suffisants pour évaluer le bilan de l'adhésion de la Roumanie à l'Union européenne.

Comment lutter contre la corruption dans le cadre d'un système économique qui assure aussi mal la répartition des richesses au sein de la population ?

L'Union européenne peut-elle réorienter ses aides ? Est-il possible d'aider davantage la Roumanie sur le plan économique ? Le maintien par la France d'une clause de transition pour la migration des travailleurs roumains ne pose-t-il pas un sérieux problème ?

M. Henri Paul :

Il me semble que la Commission européenne s'est mise dans une mauvaise situation avec ce mécanisme de coopération et de vérification dont on distingue mal les possibilités de sortie. Je me demande combien de temps il sera possible de maintenir ce mécanisme et sur quelle base. Par exemple, faudra-t-il attendre que la corruption soit totalement éradiquée ?

Sur le plan économique, en dépit du contexte difficile auquel nous devons faire face, la France a maintenu le niveau de ses aides bilatérales. J'ai proposé qu'un volet social soit intégré dans la feuille de route du partenariat stratégique avec la Roumanie. Cela constituerait une arme anticrise. Je rappelle que la France est le troisième pays investisseur en Roumanie et que Renault-Dacia est la troisième entreprise roumaine. Ce volet social permettrait d'aborder la question de la mobilité des travailleurs pour laquelle il faudrait mettre en place un groupe de travail technique. Il faudrait en effet évaluer plus précisément l'impact de l'immigration de travailleurs roumains sur l'emploi en France. Ce volet social contribuerait aussi à aider la Roumanie à se doter d'amortisseurs sociaux dans un contexte de crise économique. Pour renforcer notre coopération dans le domaine social, j'ai souhaité qu'un attaché social soit détaché à l'Ambassade de France. En toute hypothèse, le développement de la coopération bilatérale me paraît constituer la meilleure solution, l'Union européenne n'ayant pour sa part aucun moyen sur place.

M. Richard Yung :

Qu'en est-il des relations de la Roumanie avec la Hongrie et la Moldavie ?

M. Henri Paul :

Historiquement, la Roumanie a été en mauvais termes avec tous ses voisins, à l'exception de la Serbie. Elle a les contentieux les plus sérieux avec l'Ukraine. Ses relations avec la Hongrie se sont en revanche nettement améliorées, mais un débat persiste sur le statut de la minorité hongroise. La Hongrie souhaiterait que des droits propres soient reconnus à cette communauté tandis que la Roumanie récuse tout droit collectif et ne reconnaît que les droits des individus. Le parti hongrois présent dans le précédent gouvernement a été écarté du nouvel exécutif à la demande du Parti social démocrate. Or, il jouait un rôle modérateur.

L'attitude de la Roumanie à l'égard de la Moldavie est ambiguë. Elle souhaite l'élargissement de l'Union européenne à ce pays et elle a reçu dans ce domaine l'appui de la présidence française de l'Union européenne qui a soutenu l'idée d'un accord d'association. Mais la Roumanie est inquiète de voir la politique moldave évoluer vers un rapprochement avec la Russie. Elle craint en particulier une évolution vers une fédération avec la Transnistrie à la suite des élections moldaves d'avril prochain, qui risquent de maintenir le Parti communiste au pouvoir. Il faut noter qu'il y a beaucoup d'émigrés moldaves en Roumanie et que l'on compte un grand nombre de binationaux.

M. Hubert Haenel :

Quel est le rôle de l'église ? Quel est l'état actuel de la francophonie ?

M. Henri Paul :

Un débat très vif a été suscité par une fraction minoritaire de l'église orthodoxe qui a soutenu que le nouveau passeport biométrique contenait le chiffre du diable (666). Le Sénat roumain s'est saisi de cette affaire et il a fallu l'intervention du patriarche pour que le débat s'apaise. Le budget pour 2009 est un budget de crise mais il prévoit néanmoins d'augmenter le salaire des prêtres ainsi que les crédits affectés à la construction des églises. Un crédit spécifique a été voté par le Sénat pour la construction d'une nouvelle cathédrale monumentale devant le Palais du Parlement. L'église constitue l'un des piliers de la société roumaine qui prend un pouvoir de plus en plus important et qui est traversé par différents courants.

Le pilotage de la francophonie relève essentiellement de la Présidence et du ministère des Affaires étrangères, les autres ministères et institutions y sont moins impliquées. Mais elle est très vivante au niveau local. Trente lycées devraient délivrer un baccalauréat bilingue d'ici 2010. Le français est la deuxième langue du pays. Il est appris par 1,9 million de Roumains. La Roumanie est donc un grand pays francophone. Une exposition, qui a été organisée à Bucarest sous la présidence française et qui sera présentée à Compiègne, sur Napoléon III et les principautés roumaines, a permis de souligner le rôle de la France en Roumanie.