Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

REUNION DE LA DELEGATION DU MERCREDI 18 AVRIL 2001


Institutions communautaires

Audition de M. Alain Lamassoure, député européen, sur l'idée d'une Constitution européenne


Institutions communautaires

 

Audition de M. Alain Lamassoure, député européen, sur l'idée d'une Constitution européenne

Compte rendu sommaire

M. Hubert Haenel :

Je suis heureux d'accueillir Alain Lamassoure et je tiens à le remercier vivement d'avoir accepté de venir devant la délégation du Sénat pour nous faire profiter du fruit de ses réflexions sur la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres et sur l'idée d'une Constitution européenne.

Alain Lamassoure a été parlementaire français ; il a été ministre des Affaires européennes et à ce titre a siégé au Conseil des ministres de l'Union ; il est aujourd'hui député européen.

Il a donc une connaissance particulièrement affirmée du fonctionnement interne de l'Union européenne.

Je lui laisse tout de suite la parole pour qu'il nous expose l'état de ses réflexions à ce sujet.

M. Alain Lamassoure :

C'est toujours avec plaisir et un vrai sentiment d'honneur que je viens devant le Sénat et notamment devant votre délégation qui est la première à m'inviter depuis ma réélection au Parlement européen voici deux ans.

Sur cette problématique de la Constitution européenne, je sais que vous avez récemment entendu Jean-Claude Piris. Je voudrais, à mon tour, vous donner mon sentiment, non pas de juriste, mais de politique, sur l'intérêt que pourrait représenter, au point où nous en sommes de la construction européenne, l'approche de la Constitution, qui est différente de l'approche classique du traité. Je vous dirais nettement que l'approche du traité nous paraît politiquement à bout de souffle. J'ai, comme vous, entendu Jacques Delors affirmer qu'un bon traité vaut mieux qu'une mauvaise Constitution. Certes. Mais une Constitution médiocre vaudra toujours mieux qu'un très mauvais traité, comme l'est, à mes yeux, le traité de Nice, qui ne permettra pas le fonctionnement de la grande Europe. Après Maastricht, Amsterdam et Nice, nous avons assisté à l'enlisement progressif de la formule de la Conférence intergouvernementale. Et lorsque nous entendons, en privé, les représentants des présidences successives de l'Union, ils conviennent que cette méthode n'est plus performante pour la réforme des institutions communautaires.

L'approche constitutionnelle présente, en termes politiques, quatre avantages, me semble-t-il :

1. Elle permet un changement de légitimité.


Jusqu'à présent, celle-ci était apportée par les gouvernements des Etats membres négociant pour les pays respectifs, les chefs d'Etat et de gouvernement étant autorisés, par leurs assemblées ou par vote référendaire, à ratifier les traités signés par leurs négociateurs. Si l'on s'oriente vers une Constitution, le lien sera plus direct avec la légitimité populaire et on le verra clairement dès le début du texte par une référence explicite aux peuples des Etats de l'Union. Ce texte serait préparé non plus par des diplomates ou par des juristes, mais par des élus du peuple, réunis soit en assemblée constituante, soit en " convention " sur le modèle utilisé pour l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux.

C'est là un premier changement important, qui, du point de vue politique, peut être d'une grande portée : nous ressentons le besoin, dans cette période de transformation profonde d'une Union en phase d'élargissement, de rappeler, de renouveler, de renforcer sa légitimité. L'aventure européenne a été lancée par quelques gouvernements ; aujourd'hui, il faut trouver un nouvel élan et celui-ci ne peut être que populaire et démocratique.

2. Elle établit une déclaration des droits et des objectifs.

Je pense ici à ce " pourquoi nous nous marions " qui figure parfois dans les constitutions mais pas véritablement dans nos traités. Ces droits peuvent être classés en trois catégories, je dirais du plus évident vers le moins évident :

Les droits de l'individu : ce texte existe déjà. C'est la Charte des droits fondamentaux, texte de grande qualité présentant de façon très remarquable l'état actuel de la philosophie politique européenne et sur lequel tous les partis politiques de tous les pays de l'Union se sont mis d'accord. Ce texte constituerait un bon préambule ou un chapitre premier de la future Constitution.

Le modèle social européen : je suis frappé par le fait que, dans les grandes négociations internationales - actuellement à l'Organisation mondiale du commerce, à terme plus ou moins éloigné pour la réforme du Fonds monétaire international, de l'Organisation internationale du travail ou de l'ONU - les Européens aient à défendre un modèle social européen, non défini dans les textes et qui mériterait de l'être. Celui-ci est fait de cohésion sociale et de solidarité, combiné à la liberté d'entreprendre : c'est un modèle unique qui n'est ni américain, ni asiatique.

Les droits des États dans l'Union : c'est un point essentiel à mes yeux. Juridiquement, l'Union est un être à part, ni fédération, ni confédération, qui se caractérise par un rapport très original entre les Etats membres et l'Union européenne, où les Etats membres ont des droits qu'ils souhaitent conserver, d'une force très supérieure à celle dont disposent les Länder allemands ou les Etats américains.

Ces droits figurent bien dans les traités, mais en ordre dispersé et ils mériteraient d'être regroupés pour une plus grande clarté et une force plus apparente.

Je prendrai pour meilleur exemple, le droit à l'indépendance et à l'identité. L'article 6 du traité de l'Union affirme ce respect de l'identité nationale des Etats membres ; l'article 53 reconnaît le droit à la langue ; il est accordé à chacun un droit de veto sur l'existence des traités, les questions d'élargissement ou l'acceptation des accords internationaux passés avec les pays tiers, exceptés les accords commerciaux ; les principes de subsidiarité et de proportionnalité sont reconnus ; les Etats ont le droit de maintenir leur propre système d'aide économique nationale réglementé par les articles 87 à 89 ; l'action de l'Union est expressément limitée - par exemple en matière de sécurité intérieure ou de mouvements de capitaux ; les Etats peuvent adopter des dispositifs sectoriels plus exigeants que ceux de l'Union - je pense à la santé ou à l'environnement -et conservent leur propre système dans les domaines non harmonisés (emploi, culture, éducation...) ; enfin, le régime des coopérations renforcées a été établi. Bref, ces droits des Etats membres sont réels.

En sens contraire, les Etats membres ont des devoirs à l'égard de l'Union : celui de respecter les traités, de transposer les textes communautaires en droit interne, d'adopter des politiques nationales d'accompagnement de l'action de l'Union, de faire preuve de solidarité - même en matière de politique étrangère et de sécurité commune -, d'appliquer, sur son territoire, les grands principes de l'Union (Etat de droit, Charte des droits, égalité au travail des hommes et des femmes...).

3. Elle modifie la présentation des compétences.

Si l'on se lance dans une démarche constitutionnelle, la description des compétences de l'Union sera vraisemblablement différente de ce qu'elle est actuellement. Je ne parle pas du contenu de ces compétences mais bien de leur présentation.

Lorsque l'on compare les traités et les constitutions les plus modernes de type fédéraliste - en Allemagne, en Autriche, en Espagne, au Royaume-Uni... -, on peut mesurer combien la présentation des traités communautaires est particulière.

Je vous renvoie notamment à l'article 3 du traité des Communautés européennes relatif au marché intérieur. Il présente le rôle de la CEE comme une donnée variable, une intervention d'intensité politique variable selon les sujets. On voit bien - et c'est d'ailleurs la logique intérieure du traité - que, pour les rédacteurs du traité, il n'y a pas eu transfert de compétences entre les Etats membres et la Communauté, mais plutôt affirmation d'une nouvelle manière d'appliquer les compétences.

C'est ainsi que la politique agricole commune est une nouvelle manière, pour les différents ministres de l'agriculture, de conduire la politique agricole, non plus dans leur propre pays, mais avec leurs collègues européens à Bruxelles.

Ainsi, de l'article 3 que je citais précédemment, on peut retirer sept rubriques différentes de coopération entre les ministres compétents allant de la plus grande vers la plus faible intégration :

- la fixation du cadre juridique général du marché unique (concurrence, droits de douane...) ;

- les " politiques communes " qui ne sont pas des compétences exclusives de l'Union mais bien des compétences d'attribution de droit commun (commerce extérieur, agriculture et pêche, transports encore que cette dernière politique soit restée très théorique) ;

- les " politiques " tout court, qui s'ajoutent aux politiques nationales (social, environnement, coopération au développement) ;

- les actions dites " de renforcement " des politiques nationales, lorsqu'il n'existe pas de politique européenne (compétitivité industrielle, cohésion économique et sociale, recherche-développement, protection du consommateur) ;

- la " contribution " de l'Union européenne (santé, éducation, culture) ;

- les simples " mesures ", qui deviennent très ténues (énergie, tourisme, sport) ;

- enfin, une sorte de domaine " poétique ", celui de l'emploi qui bénéficie d'une formulation complexe de " promotion d'une coordination entre les politiques de l'emploi des Etats membres en vue de renforcer leur efficacité par l'élaboration d'une stratégie coordonnée pour l'emploi ", ce qui ne veut d'ailleurs rien dire. On pourrait faire une analyse semblable pour les deuxième et troisième piliers de l'Union.

A partir du moment où, dans une logique constitutionnelle, on préciserait le partage des responsabilités entre les institutions européennes, on serait amené à confier l'exercice des compétences non plus à temps partiel à des autorités nationales, mais à temps complet aux autorités communautaires. Pour l'instant, comme c'est la même autorité qui intervient à différents niveaux, tout a tendance à se mélanger. Plus encore, les traités précisent même l'esprit qui doit animer l'intervention, sujet par sujet : les traités parlent aujourd'hui, en matière d'environnement par exemple, non seulement du sujet à traiter, mais aussi de l'esprit dans lequel intervenir (principe de précaution, intervention au plus près, prévention plutôt que réparation, principe du pollueur-payeur...).

Il est donc nécessaire de revoir les dispositions actuelles des traités pour établir des listes plus claires, plus lisibles et préciser quelle serait la sanction du non-respect de cette répartition des compétences. Certes, on n'évitera pas l'existence d'une " zone grise " probablement importante dans la répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres, mais qu'il faudra gérer en créant un dispositif permettant de trancher les conflits.

4. Elle autorise à passer outre l'opposition d'un État membre.

La démarche constitutionnelle ouvre la possibilité, politique et juridique, de redémarrer à zéro et de surmonter l'opposition d'un ou plusieurs membres.

A quoi doit-on imputer le caractère décevant du Traité de Nice ? Il s'explique par la crainte de voir un ou plusieurs Etats membres s'opposer, ex post, à l'adoption d'un texte plus ambitieux et ce risque va croître dans une Europe élargie. Or, il est essentiel de garantir que des progrès institutionnels pourront encore être obtenus, en dépit d'oppositions éventuelles. Abandonner l'approche du traité, c'est adhérer à une nouvelle Charte à laquelle certains peuvent ne pas souhaiter se joindre. C'est de cette manière, en définitive, qu'on a bâti l'Europe monétaire.

Je crois que, au titre des droits des Etats dans l'Union et pour rassurer ceux qui sont les plus sensibles à la préservation de leur indépendance, il faudrait essayer d'introduire une sorte de droit de sécession pacifique s'ils souhaitent finalement reprendre en main leur destin. La cohésion de l'Union y gagnerait. Bien entendu, il n'est pas question de rendre cette procédure trop accessible, à la merci du moindre changement de majorité politique. Je souhaite des procédures solennelles, afin de rester dans le domaine de la dissuasion. On conserverait ainsi l'originalité d'une structure politique qui doit devenir une grande puissance sur la scène internationale, tout en préservant l'identité nationale de chacun de ses membres.

M. Maurice Blin :

D'après vos propos, le traité de Nice est un mauvais traité, car il ne permettra pas à l'Union européenne de fonctionner convenablement après son élargissement. Il faut donc imaginer autre chose. Mais quelles sont les chances de cet objet politique nouveau que vous avez décrit ?

Par ailleurs, quelle attitude adopter à l'égard des Etats membres de l'Union qui seraient réticents, je pense en particulier aux pays nordiques, à aller plus loin dans l'intégration européenne ?

M. Alain Lamassoure :

Plusieurs raisons m'incitent à me montrer optimiste.

Tout d'abord, l'idée d'une Constitution fait son chemin. Il y a deux ans, j'ai fait partie d'une liste aux élections européennes, celle de M. François Bayrou, dont le programme mettait l'accent sur la nécessité d'une Constitution européenne. A l'époque, cette idée prêtait à sourire et suscitait la perplexité. Or, depuis, nous avons constitué un intergroupe sur ce thème du Parlement européen, que je copréside avec le social démocrate allemand, M. Jo Leinen. Par ailleurs, le Parlement européen a adopté aux quatre cinquièmes des voix, en novembre dernier, le rapport de M. Olivier Duhamel portant sur la Constitution européenne. Le ministre allemand des Affaires étrangères, le président de la République fédérale allemande, le président de la République française, le président du Conseil italien et le premier ministre belge se sont également prononcé en faveur d'une Constitution européenne. En outre, lorsqu'on regarde les sondages d'opinion réalisés au niveau de l'Union européenne par Eurobaromètre, on constate que cette idée de Constitution européenne reçoit le soutien des citoyens. Ainsi, le sondage réalisé en décembre 2000 donnait une moyenne de 70 % de citoyens européens favorables. Cette idée recueille plus de 50 % d'opinions favorables dans tous les Etats membres, y compris dans les plus " eurosceptiques ", comme la Grande-Bretagne, le Danemark ou la Suède, et atteint 75 % en France. Enfin, la présidence française avait l'intention, lors du sommet de Nice, de faire figurer dans la déclaration sur l'avenir de l'Union, une disposition expresse sur une future Constitution européenne. Les Britanniques s'y sont opposés et ont obtenu que le terme de " Constitution " n'y figure pas. La notion y apparaît néanmoins implicitement.

La seconde raison qui incite à l'optimisme tient justement à cette " déclaration relative à l'avenir de l'Union " annexée au traité de Nice. Il s'agit là d'une sorte de remords des négociateurs et d'aveu d'échec. Elle contient à la fois un calendrier, une procédure et un contenu de réformes qui vont dans le sens d'une Constitution européenne. La déclaration a, en effet, retenu quatre sujets :

- la délimitation des compétences en ce qui concerne l'Union européenne et les Etats membres ;

- le statut de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- la simplification des traités ;

- le rôle des Parlements nationaux dans l'architecture européenne.

A propos du calendrier, la déclaration prévoit la démarche suivante :

- en 2001, les présidences suédoise et belge, en coopération avec la Commission et avec la participation du Parlement européen, doivent encourager un large débat associant, non seulement les représentants des Parlements nationaux, mais aussi l'ensemble de l'opinion publique ;

- le Conseil européen de Göteborg, en juin prochain, doit préparer un rapport ;

- le Conseil européen de Laeken, en décembre prochain, doit définir les initiatives qui devront être prises en 2002 et 2003 pour poursuivre le processus ;

- enfin, une conférence intergouvernementale se réunira en 2004.

La procédure contient donc trois étapes : un large débat public, la création d'une structure semblable à la Convention qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la réunion d'une Conférence intergouvernementale. Nous sommes entrés, dès à présent, dans la première phase, celle du débat public. A cet égard, je voudrais dire que je ne partage pas du tout l'opinion critique du Parlement européen à l'égard de l'idée d'un débat public. Je considère, au contraire, qu'il faut laisser s'exprimer les parlements nationaux, qui ont une place éminente, mais aussi la société civile. Je suis même convaincu que les conclusions de ce débat public nourriront le débat institutionnel. Il n'en reste pas moins, que l'ensemble du processus dépend étroitement de la relation franco-allemande. A cet égard, la conjonction des élections électorales en France et en Allemagne offre la possibilité d'une impulsion politique importante de ces deux pays.

M. Aymeri de Montesquiou :

J'ai quatre questions à vous poser :

- quelles analogies faites-vous entre la notion de " Constitution " et celle de " coopération renforcée " ?

- quels sont les points du traité de Nice qui vous paraissent négatifs ?

- quelles pénalités financières peuvent être imposées aux Etats membres de l'Union ?

- enfin, ma dernière question s'adresse à l'ancien rapporteur du budget au Parlement européen : quelles conséquences voyez-vous à l'élargissement de l'Union sur la politique agricole commune ? En particulier, quelle incidence aura l'adhésion de la Pologne sur les financements agricoles accordés à la France ?

M. Alain Lamassoure :

L'approche constitutionnelle ressemble aux " coopérations renforcées " dans le traitement réservé aux pays " eurosceptiques ". Elle consiste à appliquer la méthode des " coopérations renforcées ", qui s'applique aux politiques communautaires, au domaine institutionnel. Or, aujourd'hui, s'il est possible pour certains pays d'aller plus loin en matière de politiques communes, en revanche, cela ne joue pas pour les aspects institutionnels. C'est très curieux, car, dans les systèmes fédéraux, il suffit souvent d'une majorité qualifiée des deux tiers ou des trois quarts des Etats pour modifier la Constitution fédérale. Et, en matière de conventions internationales, il suffit également que la moitié ou qu'une majorité qualifiée d'États parties aient ratifié une convention, pour que celle-ci s'applique. L'Union européenne est donc la seule organisation qui nécessite l'unanimité.

Le traité de Nice est le premier traité de l'histoire de la construction européenne qui me paraît constituer une régression plutôt qu'un progrès. En effet, les trois institutions du " triangle institutionnel " en sortent affaiblies. Le Conseil en sort affaibli car la prise de décision sera plus difficile étant donné qu'il y aura trois conditions, et non plus une, pour adopter un texte. Le Parlement européen sort " ridiculisé " en raison d'une augmentation considérable de ses membres. Une assemblée composée de plus de huit cents députés ressemble à s'y méprendre au Soviet suprême de l'Union soviétique, car elle n'est plus une assemblée législative, mais un forum politique. Quant à la Commission européenne, l'idée d'un commissaire par Etat membre est contraire à l'esprit même de cette institution. Celle-ci n'a pas pour vocation de représenter les Etats membres, à l'image du Conseil, mais d'incarner l'intérêt général communautaire. Or, nous savons tous que l'intérêt général ne résulte pas de la simple addition des intérêts particuliers. Ainsi, si j'avais à me prononcer sur la ratification du traité de Nice, je voterai sans hésitation contre la ratification.

Sur les pénalités, il y a aujourd'hui deux types de pénalités qui peuvent être imposées aux Etats membres, d'après les traités. D'une part, il existe des sanctions financières en cas de mauvaise utilisation des fonds structurels ou des financements versés au titre de la politique agricole commune. Ces pénalités sont prélevées par la Commission européenne sur les financements à valoir dans le budget de l'année " n + 1 ". D'autre part, il existe également des sanctions dans le cadre de l'Union économique et monétaire à l'encontre des Etats qui ne respectent pas les critères fixés, notamment en matière de déficits publics excessifs. Celles-ci posent toutefois des difficultés politiques considérables.

A propos des conséquences budgétaires de l'élargissement, vous savez que la question a été réglée dans le cadre de l'Agenda 2000, puisque les perspectives budgétaires ont été fixées à Berlin jusqu'en 2006. Le premier train de l'élargissement, qui aura lieu avant juin 2004, la date des prochaines élections au Parlement européen, concernera vraisemblablement l'ensemble des PECO, exceptés la Roumanie et la Bulgarie. Il concernera peut-être aussi Chypre et Malte, sous réserve de la situation politique dans ces pays. Je ne suis pas inquiet des conséquences budgétaires de l'élargissement, y compris en ce qui concerne la Pologne. Ainsi, les mécanismes de compensation prévus dans le cadre de la politique agricole commune ne pourront pas jouer pour ce pays, parce que les prix en matière agricole y sont très bas. Je pense qu'il sera même nécessaire de faire un " paquet cadeau spécial " pour l'agriculture polonaise. Le plafond du budget communautaire, fixé à 1,27 % du PIB européen, devrait suffire à digérer l'élargissement et, au pire, on pourrait augmenter de quelques dixièmes.

M. Daniel Hoeffel :

Je voudrais faire deux observations et vous poser une question.

Ma première observation porte sur votre optimisme à l'égard de l'adhésion des citoyens européens à l'idée d'une Constitution. Je ne suis pas sûr, pour ma part, que tout le monde a la même définition de la notion de Constitution européenne.

En ce qui concerne le traité de Nice, pensez-vous qu'il suffit de constater que les trois institutions n'ont pas obtenu satisfaction sur leurs revendications, pour en déduire que c'est un mauvais traité ?

Enfin, une des fragilités actuelles de la construction européenne me paraît être l'insuffisante prise en compte des parlements nationaux. Qu'envisagez-vous pour remédier à cette situation et que pensez-vous, en particulier, de l'idée d'un " Sénat européen " ?

M. Alain Lamassoure :

Je suis d'accord avec votre première observation. Il y a, certes, 70 % d'opinions favorables à l'idée d'une construction européenne, mais cela ne signifie pas qu'il y ait 70 % d'européens convaincus. Il y a, en effet, parmi ces 70 %, un nombre non négligeable d'" eurosceptiques " et même d'" anti-européens ", qui sont en faveur d'une Constitution européenne pour limiter les compétences de l'Union. Il me semble, néanmoins, qu'une idée qui recueille 70 % d'opinions favorables mérite d'être étudiée.

En ce qui concerne votre seconde observation, je continue de penser que le traité de Nice a été un échec, car il n'a pas réglé le problème du fonctionnement de l'Union. Pour régler ce problème, il aurait fallu définir un pouvoir exécutif et un pouvoir législatif, ainsi que la place du citoyen, ce qu'on s'est bien gardé de faire. Déjà aujourd'hui, les institutions fonctionnent mal. Je ne prendrai qu'un seul exemple, celui du Conseil européen. Le dernier Conseil européen a été celui de Stockholm. Or, lors de cette réunion, les chefs d'Etat et de gouvernement n'ont pris aucune décision. Il n'y a rien dans la déclaration de soixante pages qui a été adoptée. On ne sait même plus qui assure le secrétariat de cet aréopage. Ce n'est pas la Commission européenne, qui a été marginalisée, ce n'est pas non plus le secrétaire général du Conseil qui a, actuellement, un rôle diplomatique puisqu'il est dans le même temps " Haut représentant pour la PESC " ". En définitive, ce sont les fonctionnaires de la présidence suédoise qui se sont arrogés ce rôle, en proposant un texte que personne n'avait étudié auparavant.

Pour répondre à votre question sur le rôle des parlements nationaux, je distinguerai parlements et parlementaires nationaux. Le système institutionnel actuel pêche par la mauvaise organisation du pouvoir législatif, qui est partagé entre le Parlement européen et le Conseil des ministres. Le Parlement européen fait fonction de chambre basse. On peut considérer que son fonctionnement est satisfaisant, sous réserve du mode de scrutin, qui est hétérogène et qui est critiquable du point de vue de la représentation démocratique. Le Conseil des ministres, en revanche, est une institution atypique. Elle n'est pas unique, puisqu'il existe aujourd'hui environ vingt formations différentes du Conseil. Par ailleurs, selon l'ordre du jour de ses sessions, le Conseil exerce, soit des compétences législatives, soit des compétences d'exécution. Cela crée, donc, une certaine confusion, d'autant plus qu'il n'y a pas de véritable coordination, puisque ni le Conseil " Affaires générales " ni le Conseil européen ne jouent ce rôle. Il conviendrait donc de distinguer ce qui relève des fonctions législatives et ce qui relève des fonctions exécutives au sein du Conseil.

En ce qui concerne la fonction législative, on pourrait aller vers la création d'une chambre haute où les Etats membres seraient représentés, soit par des ministres, soit par des parlementaires, ou par les deux. Déjà aujourd'hui, certains Etats fédéraux, comme l'Allemagne, l'Autriche ou la Belgique, se font représenter, lors de certaines sessions du Conseil, non pas par un ministre fédéral, mais par des représentants des régions. Je considère, par exemple, que lorsque le Conseil " Ecofin " examine le problème de la coordination des politiques budgétaires, il serait souhaitable que la délégation française ne soit pas composée, comme elle l'est actuellement, par le ministre du budget accompagné du directeur du Trésor et du gouverneur de la Banque de France, mais par les deux rapporteurs généraux de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ainsi, je suis favorable à ce que les délégations nationales siégeant au Conseil, en formation législative, soient composés de parlementaires, plutôt que de fonctionnaires. A contrario, je suis opposé à la création d'une seconde chambre haute qui s'ajouterait au Conseil. Le système actuel est, en effet, assez compliqué. Il faut donc choisir entre conserver le Conseil et créer une seconde chambre composée de parlementaires nationaux.

M. Simon Sutour :

Je vous ai écouté avec beaucoup d'intérêt et le moins que l'on puisse dire c'est que vous ne maniez pas la langue de bois.

Ainsi, vous avez parlé du Parlement européen qui sortirait " ridiculisé " du traité de Nice à cause de l'augmentation de ses membres. Mais ne considérez-vous pas que la question de la représentation et de la légitimité démocratique du Parlement européen se pose déjà de façon criante ? C'est un point fondamental, car, si les citoyens se sentent éloignés de l'Europe, c'est peut-être parce qu'il manque ce lien. Le Premier ministre, M. Lionel Jospin, souhaitait d'ailleurs, avant les dernières élections européennes, réformer le mode de scrutin des députés européens en créant des circonscriptions régionales, ce qui aurait assuré une meilleure représentativité. Ainsi, ma région, le Languedoc-Roussillon, ne compte aucun député européen, ce qui ne contribue pas à rapprocher l'Europe des citoyens.

Par ailleurs, j'ai trouvé que votre appréciation du traité de Nice était sévère. J'ai eu le sentiment que vous appliquiez le proverbe chinois qui dit que " quand l'arbre est tordu d'un côté, si tu veux qu'il soit droit, alors tords-le de l'autre côté ". D'où ma seconde question : ne pensez-vous pas que le traité de Nice est simplement le reflet du sentiment des populations des Etats membres et le résultat d'un compromis. En tant qu'ancien ministre chargé des Affaires européennes, pensez-vous que vous seriez parvenu à un meilleur résultat si vous aviez fait partie des négociateurs ?

M. Alain Lamassoure :

Je partage votre appréciation sur le mode de scrutin des élections européennes. Je considère le système actuel des listes nationales comme un système non-démocratique parce que la liste est établie par les partis politiques et les élus ne sont pas responsables devant les citoyens, mais devant les partis qui les ont inscrits. Des circonscriptions régionales seraient donc préférables. Idéalement, le meilleur système serait de diviser le territoire en quatre-vingt-sept circonscriptions uninominales, puisqu'il y a quatre-vingt-sept députés représentant la France, afin que les citoyens mettent un visage sur leur représentant. Malheureusement, le seul pays qui appliquait ce système, le Royaume-Uni, y a renoncé pour la proportionnelle régionale.

Sur le second point, je considère que si l'on n'est pas allé plus loin à Nice, ne n'est pas à cause des populations, mais des gouvernements. Que disent les sondages, selon Eurobaromètre ? On constate par exemple une demande massive de la population en faveur d'une politique étrangère et de défense européenne : 80 % des Français sont favorables à la création d'une politique européenne de défense. Si elle n'a que peu progressé, c'est du fait des résistances des gouvernements, pas de celles des populations. A l'inverse, lorsqu'on évoque les questions de santé, de culture ou d'éducation, une grande part des individus souhaite qu'elles restent dans le giron national. Il existe, au fond, un grand bon sens des européens en la matière. Globalement, les gens ne font pas confiance aux institutions européennes, ni à leurs gouvernements d'ailleurs - à l'exception des Britanniques, des Danois et des Hollandais -. En Europe, je dirais continentale, si l'on ne va pas plus avant dans la construction européenne, ce ne sont pas les peuples mais les gouvernements qui n'ont pas la volonté de progresser. C'est pourquoi le système de la Convention me paraît très positif en ce qu'il associera le peuple au dispositif.

M. Jacques Oudin :

Je suis convaincu de l'utilité d'un débat public mais sur la base de quel texte d'orientation faut-il le conduire ? Sur quel document, quelle pré-Constitution peut-on engager la réflexion ?

Deuxième problème : celui de la Chambre haute. Je suis parlementaire. Lorsque j'entends parler d'un pouvoir législatif exercé par des représentants du pouvoir exécutif, cela me fait tressaillir et j'ai du mal à le comprendre. Cette question d'une seconde chambre fait partie du système législatif européen et elle devrait associer les parlements nationaux puisqu'il n'est pas question de les faire disparaître.

Enfin, comment pourra-t-on faire coexister une Constitution et des traités ? Faudra-t-il supprimer les traités ? Faudra-t-il concevoir un système mixte transitoire ?

M. Alain Lamassoure :

Vous avez parfaitement raison. Le débat public n'est intéressant que s'il est fortement organisé, si l'on pose les bonnes questions aux bons interlocuteurs. Voici quelques jours, on a institué un groupe de personnalités chargé d'animer ce débat public et les deux chambres auront aussi un rôle éminent à jouer en l'espèce. Il faut concevoir aujourd'hui les questions soumises au débat, ses modalités pratiques, les types de publics à associer et les conclusions qu'il conviendra d'en tirer. Il s'agit d'un débat technique où il est nécessaire d'associer et de pondérer les avis des uns et des autres. Sur ce point, l'exemple du site Internet de la Charte était très positif en ce qu'il permettait à chacun d'intervenir et d'être entendu. On peut également promouvoir l'organisation de différents colloques.

Sur la Chambre haute, je ferai deux commentaires :

- d'abord, je vous rappelle que nous disposons, en Europe, d'un modèle qui fonctionne bien : celui du Bundesrat allemand et le Conseil des ministres pourrait s'en inspirer utilement sans qu'il soit besoin de procéder à des modifications importantes. Certains membres du Bundesrat le sont " es-qualités " et, suivant l'importance des sujets, ceux qui siègent sont soient des politiques, soit des fonctionnaires. Somme toute, on est ici assez proche du modèle Conseil européen/Conseil des ministres/Coreper. Je pense, comme vous, que l'activité législative doit relever des personnes élues à cette fin plutôt que des représentants de l'exécutif ;

- ensuite, pour ce qui concerne les parlements nationaux, j'observe, pour le déplorer, que leur intérêt pour les questions européennes semble décroître. Dans le rapport d'activité de l'Assemblée nationale pour l'an 2000, rubrique article 88-4 de la Constitution, je constate que seulement onze résolutions ont été adoptées et aucune en séance publique. J'y vois là le signe d'une arme qui tombe en désuétude. De même, lorsque je lis le rapport d'Hubert Haenel consacré à la transposition des directives par ordonnances, je suis catastrophé. Des dispositions importantes pour nos concitoyens sont adoptées sans l'ombre d'un débat parlementaire. Je suis toujours très favorable à l'association des parlements nationaux, mais il faut qu'ils y trouvent eux-mêmes de l'intérêt.

Votre troisième question concernant la coexistence des textes est fondamentale. Elle préoccupe d'ailleurs beaucoup les Allemands qui sont de fins juristes. Il est nécessaire d'obtenir un consensus pour supprimer les traités, comme pour les modifier. Idéalement, il faudrait se mettre d'accord sur un texte commun afin d'abolir les traités, et cette question n'est pas simple, je pense notamment à l'éventuelle opposition du Danemark en la matière.

Tout cela nous oblige à réfléchir au statut des pays du deuxième ou du troisième cercle, c'est-à-dire des pays qui souhaitent conserver des liens forts avec nous sans pour autant être associés au système constitutionnel. Je pense ici au concept d'Espace Economique Européen qui avait justement pour objectif d'organiser l'association de pays non-membres de la CEE. La plupart d'entre eux ont, depuis lors, fait le choix d'adhérer (Autriche, pays scandinaves) ; il n'y reste désormais que l'Union européenne, la Norvège, l'Islande et le Liechtenstein.

Si l'on se lance dans l'aventure constitutionnelle, il faut bien admettre que certains des Etats membres actuels ne l'accepteront pas et qu'il conviendra de prévoir à leur intention un statut intermédiaire. La question se posera dans les mêmes termes pour certains pays candidats, que nous pourrions d'ailleurs utilement placer, un temps, dans cette position intermédiaire.

M. Lucien Lanier :

Vous disiez que l'idée de Constitution chemine et qu'elle commençait à s'imposer. Lorsque je vois le puzzle géographique européen d'aujourd'hui, je pense aussi qu'il est urgent de lui donner une structure institutionnelle, une ossature. Encore faut-il savoir quelles voies emprunter pour être efficace. Comme vous le disiez vous-même, le point essentiel est celui de la légitimité : si elle requiert une Constitution, qui doit être chargé de l'élaborer ? Seriez-vous d'avis de confier cette tâche à un groupe de réflexion qui deviendrait ensuite cette Chambre haute chargée non seulement de protéger la Constitution dont nous parlions précédemment, mais aussi de faire en quelque sorte contrepoids à ce Parlement européen pléthorique dont nous connaissons les dysfonctionnements ?

M. Alain Lamassoure :

A Nice, on s'est interrogé sur la portée juridique à accorder à la Charte des droits fondamentaux. L'opposition britannique a conduit à ne pas traiter la question de son intégration aux textes et d'en faire un " nouveau reliquat ". A force de reliquats, on remet en cause le système des Conférences intergouvernementales qui ne permet plus, c'est patent, de progresser.

Votre suggestion d'un organe constituant devenant une seconde Chambre-contrepoids est très intéressante. Nous avons effectivement besoin d'un organe de régulation, ce que n'est pas, en définitive, la Cour de justice qui a plutôt oeuvré contre les intérêts des Etats membres. Il faut imaginer une Cour suprême, qu'elle ait une forme juridictionnelle ou politique, comme vous l'avez envisagé.

M. Hubert Haenel :

J'aurais trois questions à vous poser.

D'abord, diriez-vous que le non-aboutissement de Nice est dû à la crainte de certains exécutifs devant une crise éventuelle ? Faut-il envisager ce cas de figure ? Est-ce un événement inéluctable, voire salutaire ?

Ensuite, y a-t-il une institution de l'Union européenne qui applique de manière continue aujourd'hui le principe de subsidiarité ?

Enfin, ne faudrait-il pas plus de transparence dans les cas de conciliation entre le Conseil et le Parlement européen, qui semble actuellement réalisée de manière subreptice et, en tout cas, incompréhensible pour le commun des mortels ? La phase de conciliation apparaît en effet comme la plus opaque de l'ensemble du processus d'élaboration des normes communautaires.

M. Alain Lamassoure :

A votre première question, je répondrai par l'affirmative. Jusqu'à présent, les gouvernements ont eu tendance à renvoyer à plus tard les problèmes qui fâchent ! A Nice, ce qui est agaçant, c'est que l'on s'est fâché pour de faux problèmes. On a assisté à des affrontements verbaux très pénibles, notamment entre la France et l'Allemagne ou entre grands et petits pays. Et les deux ou trois sujets importants ont été renvoyés à plus tard : la question du législateur européen légitime, de l'exécutif européen légitime (face à une nouvelle présidence américaine, il n'y a toujours pas de Président de l'Union), la question des limites extérieures de l'Europe. Lorsqu'on abordera ces points, il n'est pas à exclure qu'une crise puisse survenir. Tout ce que l'on peut souhaiter, c'est qu'elle soit provoquée, et non pas subie, et qu'elle soit intelligemment orchestrée par les partenaires essentiels que sont la France et l'Allemagne... Le bon point du Traité de Nice est assurément le feu vert à l'élargissement qu'il a constitué pour les pays candidats.

Sur votre deuxième question, la subsidiarité est un sujet vraiment curieux. Au départ, après l'Acte unique, on a essayé - au Parlement européen notamment - de préciser le catalogue des compétences. Cette tâche avait été confiée à Valéry Giscard d'Estaing, qui n'a pas réussi à la mener à bien. Il a donc établi un rapport sur la subsidiarité et sa définition du concept était si précise qu'elle figure, en l'état, dans le traité de Maastricht. Par la suite, une série d'accords en Conseils européens et des textes sont venus expliciter la manière d'appliquer ce principe. Mais aucune institution n'est apte à le faire : il n'existe pas de contrôle juridique a priori à la Commission, sur un modèle inspiré du Conseil d'Etat, par exemple ; le Parlement européen s'en préoccupe parfois, mais il n'est pas organisé pour le faire (il a par exemple récemment rejeté en bloc un texte relatif aux émissions de certains gaz dans l'atmosphère, qui entrait dans un niveau de détail excessif) ; le Conseil pas davantage. Il y a bien là un problème qu'on ne pourra résoudre qu'en constituant un véritable catalogue des compétences et la Cour suprême que j'évoquais précédemment.

Enfin, vous avez raison de dénoncer l'opacité de l'issue de la procédure de conciliation entre le Conseil et le Parlement européen. Tout cela se joue entre un représentant de la Présidence de l'Union et quatorze ambassadeurs, d'une part, et quinze parlementaires européens, d'autre part. Au Parlement européen même, on n'en connaît l'issue que par un document banal, parfois hermétique. Il faut effectivement clarifier tout cela.