Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 18 juillet 2007




Agriculture et pêche

Politique agricole commune : « bilan de santé » 2008-2009
et avenir après 2013

Communication de M. Jean Bizet

Je voudrais tout d'abord préciser le sens et les limites de mon propos. Il me paraît clair que la Commission européenne est engagée dans une démarche qui, après la réforme de 2003, doit conduire à de nouveaux changements importants en 2008-2009, puis probablement à des changements fondamentaux à partir de 2013. Et j'ai le sentiment que si nous conservons une attitude défensive ou attentiste, les changements risquent de se faire d'une manière qui ne conviendra pas aux intérêts de l'agriculture française et, à mon avis, aux intérêts à long terme de l'Europe.

Ayons à l'esprit ce qui s'est passé en 1992, puis en 2003 : dans les deux cas, nous avons essayé de nous opposer à la réforme, et puis finalement nous avons dû composer, parce que nous n'avions pas de solution de rechange crédible à proposer et que notre capacité d'entraînement était de ce fait limitée.

Mon propos est donc, avant tout, de souligner qu'il faut sans tarder s'engager dans le débat sur l'après 2013. En ce sens, je souhaiterais seulement aujourd'hui mettre l'accent sur quelques points, avec l'idée de revenir sur le sujet de manière plus approfondie, sous une forme ou sous une autre, à l'automne prochain.

1. Le « bilan de santé »

Quelques mots d'abord sur le « bilan de santé » prévu pour 2008-2009. Cette expression un peu étrange s'est imposée parce qu'il était entendu que ce rendez-vous ne devait pas être une nouvelle remise en chantier de la politique agricole commune (PAC), alors que la réforme de 2003 avait demandé plusieurs années pour entrer en vigueur. Manifestement, la Commission a cependant une conception extensive du « bilan de santé ». Certes, son analyse ne sera présentée qu'au mois de novembre, mais d'ores et déjà il est clair que, pour la Commission, le « bilan de santé » devra déboucher sur un traitement énergique.

Tout d'abord, la Commission envisage d'aller plus loin dans le découplage des aides, en supprimant la possibilité de coupler 25 % des paiements pour les cultures arables ; toutefois, le couplage de la prime à la vache allaitante subsisterait compte tenu de son rôle pour l'occupation du territoire. En même temps, la superficie minimale pour recevoir une aide serait relevée. Ensuite, la Commission envisage d'augmenter le taux de la modulation obligatoire des aides, qui passerait progressivement de 5 % actuellement à 10 % en 2013, ce qui constituerait un redéploiement très important des crédits vers le développement rural. La Commission pourrait également proposer une simplification du régime de paiement unique, en supprimant la prime accordée aux cultures énergétiques et les droits à paiement spécifiques pour le gel des terres ; l'objectif serait d'avoir un seul type de prime. Par ailleurs, le gel obligatoire des terres serait supprimé.

On voit que le rendez-vous de 2008-2009 pourrait déboucher sur des changements profonds. Or, ces changements paraissent préoccupants au moins sur certains points. Nul ne contestera la volonté de simplifier la PAC. Mais ce qui est envisagé va bien plus loin. Le redéploiement des crédits vers le développement rural signifie par définition un moindre engagement en faveur de la dimension économique de l'agriculture, alors que les stocks sont au plus bas. Le passage au découplage total pour les cultures arables pourrait avoir un effet déstabilisant sur les filières de production : c'est bien pour cette raison que la France s'y était opposée en 2003. De plus, on voit mal pourquoi des aides totalement découplées bénéficieraient d'une meilleure acceptabilité sociétale, bien au contraire : aujourd'hui, les commentaires malveillants sur la PAC mettent en exergue qu'une partie importante des revenus des agriculteurs n'est plus liée à un acte de production, ce qui revient à les présenter comme formant une espèce particulière de rentiers. Le découplage total apparaît ainsi comme une étape pouvant justifier ultérieurement une diminution du budget de la PAC.

2. L'après 2013

En même temps, la manière dont la Commission aborde le « bilan de santé » de 2008-2009 préfigure sa conception de l'« après 2013 ».

Si l'on considère les diverses déclarations de Mme Fischer-Boel sur l'après 2013, elles évoquent toutes l'idée d'une PAC « amincie » que, pour ma part, j'aurais tendance à juger squelettique. Les orientations esquissées vont toutes dans le même sens. Je voudrais citer quelques extraits de son discours de janvier dernier à Oxford - il est vrai que le public était anglais :

- « avant 2013, nous avons besoin de simplifier et d'améliorer certains mécanismes de gestion ; après 2013, c'est leur existence même qui sera remise en question » ;

- « au cours des prochaines années, nous devrions tendre vers le découplage total pour tous les États membres et dans tous les secteurs » ;

- « ce n'est pas insulter l'avenir de l'agriculture que de dire dès aujourd'hui que le montant financier dédié au premier pilier (soutien des marchés) ne pourra très probablement pas rester au niveau actuel » ;

- « nous avons besoin de clairement indiquer au marché que les quotas laitiers disparaîtront en 2015 ».

Quelques temps auparavant, cette fois en Italie, la commissaire avait préconisé un plafonnement des aides et suggéré « de se diriger vers un modèle unique dans lequel, par exemple, tous les agriculteurs dans un État membre donné recevraient le même paiement à l'hectare ».

Finalement, en schématisant à peine, on arrive à une vision qu'on pourrait qualifier d'« écolo-libérale » de la politique agricole commune qui se résumerait à trois aspects :

- tout d'abord, des aides directes totalement découplées, qui seraient à la fois moins élevées et globalement plafonnées, et dont le montant par hectare serait uniforme dans chaque État membre ; ces aides pourraient être soumises à une éco-conditionnalité renforcée ;

- ensuite, des normes élevées en matière de qualité, de sécurité sanitaire, de bien-être animal ;

- enfin, une politique de développement rural prenant de plus en plus d'importance.

On ne peut s'étonner, dans ces conditions, que Mme Fischer-Boel ait déclaré, en décembre dernier, dans un entretien accordé au « Financial Times » que le nombre d'agriculteurs à temps partiel allait augmenter : « Ils vivront sur leur ferme, mais ils auront besoin d'un revenu autre qu'agricole ».

3. Quelle appréciation peut-on porter ?

Il est peu de dire que, pour ma part, je ne me reconnais pas dans un tel schéma qui ne me paraît pas répondre aux intérêts à long terme de l'Europe.

a) Les traités

Je voudrais tout d'abord souligner que l'approche esquissée par la Commission ne semble pas conforme aux traités dont elle est censée être la gardienne.

Selon les traités - et sur ce point, le traité modificatif n'apportera pas de changement, pas plus que le traité constitutionnel n'en aurait apporté -, les objectifs de la PAC sont :

- « a) d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre,

- « b) d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture,

- « c) de stabiliser les marchés,

- d) de garantir la sécurité des approvisionnements,

- e) d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs. »

On voit mal comment de tels objectifs pourraient être atteints avec la PAC « amincie » d'après 2013.

b) Le « modèle agricole européen »

Celle-ci ne me paraît pas non plus pleinement conforme à l'esprit du « modèle agricole européen » tel qu'il avait été défini par le Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997. En effet, dans ce modèle, l'agriculture est considérée comme un « secteur économique » et se doit d'être « compétitive » tout en étant « multifonctionnelle, durable, répartie sur tout le territoire européen ».

Or, comment l'agriculture européenne pourrait-elle être compétitive avec pour seul appui la PAC telle qu'envisagée par la Commission, d'autant qu'il est considéré comme acquis qu'après 2013, les restitutions à l'exportation disparaîtront ? (C'est un engagement que l'Union a pris à Hong Kong dans le cadre des négociations de l'OMC).

Je voudrais rappeler, à titre de comparaison, les types d'aide dont bénéficie l'agriculture américaine dans le cadre du « farm bill ». À côté des paiements directs découplés, les agriculteurs américains bénéficient des « marketing loans » et « loan deficiency payments » qui, schématiquement, leur permettent de percevoir la différence entre un prix d'objectif et le prix auquel la récolte est effectivement vendue ; ils peuvent également bénéficier de paiements contra-cycliques en cas de forte baisse des prix de marché ; par ailleurs, des programmes spécifiques apportent un soutien financier aux producteurs en contrepartie d'actions en faveur de l'environnement. J'ajoute que les exportations agricoles peuvent bénéficier de garanties de crédit et que les programmes d'aide alimentaire sont utilisés en partie comme instrument de soutien. On voit que nous sommes très loin, avec de tels dispositifs, de la PAC « amincie » qu'envisage la Commission.

Par ailleurs, on peut se demander comment l'agriculture européenne pourrait être compétitive en s'appliquant à elle-même des normes de plus en plus strictes de sécurité sanitaire, de traçabilité et de bien-être animal, tout en devant subir sur le marché communautaire la concurrence de produits qui ne respectent pas ces normes.

En réalité, ramener le soutien à des aides directes totalement découplées revient à perdre de vue l'objectif de compétitivité. En effet, globalement, les aides directes ne sont pas un facteur de compétitivité, puisqu'elles font monter le prix des terres et donc les coûts de production, et qu'elles entravent l'installation des jeunes. D'une manière plus générale, le propre des aides totalement découplées est de n'apporter aucune garantie d'atteindre des objectifs essentiels comme la sécurité d'approvisionnement ou la viabilité des sociétés rurales (qui suppose un lien entre les exploitations et leur environnement économique). Même du point de vue de l'environnement et de la préservation des paysages, les aides découplées - malgré l'éco-conditionnalité - ne paraissent pas a priori un moyen aussi efficace que des programmes spécifiques, à l'image des programmes américains.

Ainsi, une PAC fondée pour l'essentiel sur des aides totalement découplées et des programmes de développement rural ne me paraît pas susceptible de répondre valablement à certaines attentes légitimes des citoyens européens.

c) La spécificité du secteur agricole

Plus fondamentalement, c'est la conception qui sous-tend l'approche de la Commission qui me paraît critiquable. Cette conception, à mon avis, sous-estime la spécificité du secteur agricole et méconnaît son importance stratégique pour l'Europe.

On pourrait dire d'une manière générale que les organisations économiques internationales ont tendance à vouloir étendre à l'agriculture un modèle élaboré autrefois - notamment par la Banque mondiale - pour l'industrie et certains services, tant pour les politiques internes que pour le commerce international. Or, ce modèle n'est pas véritablement transposable à l'agriculture qui est directement liée au climat, qui répond à une demande aux caractéristiques bien particulières, et pour laquelle les préoccupations de sécurité sanitaire et de sécurité d'approvisionnement sont essentielles.

De nombreux facteurs justifient que l'Europe conserve un potentiel agricole au-delà peut-être de ce qui serait nécessaire au nom d'une stricte rationalité économique définie pour d'autres secteurs. L'accroissement démographique mondial va accroître la demande alimentaire, alors même que les cultures alimentaires vont être davantage en concurrence, pour l'usage du foncier, avec les cultures destinées aux usages industriels et énergétiques. Le réchauffement climatique, avec les risques de fortes perturbations qu'il entraîne, est un facteur d'insécurité. Les conditions de transport des produits agricoles ne pourront rester ce qu'elles sont aujourd'hui dans un contexte de tension durable du marché de l'énergie et de lutte contre le réchauffement climatique.

Compte tenu de ces éléments, le maintien d'une agriculture dynamique, capable de répondre aux besoins des Européens et d'être présente sur les marchés mondiaux, est un impératif politique pour l'Europe. Et la vision d'un secteur agro-alimentaire européen axé sur la transformation de produits agricoles obtenus sur le marché international me paraît une dangereuse illusion.

En réalité, dans les décennies qui viennent, l'agriculture va être au croisement de plusieurs défis : celui de l'alimentation, celui de l'environnement, celui de la puissance économique et donc politique. Croire que la politique agricole est là pour veiller à l'entretien des paysages et au maintien des communautés rurales, le reste pouvant être laissé au marché, me paraît une vue un peu courte des choses.

4. Une autre politique

Il me semble donc que nous devrions plaider, dans l'optique de l'après-2013, pour une politique agricole plus ambitieuse et plus active.

Pour cela, il me paraît souhaitable de remettre en cause le dogme du découplage total des aides. Prise dans ce dogme, la Commission est amenée maintenant à préconiser une aide à l'hectare d'un montant uniforme par État membre, car il paraît difficile de justifier indéfiniment des écarts fondés sur des références historiques. Demain, ce seront les écarts de montant entre États membres qui paraîtront injustifiables, et la PAC finira par se ramener à une distribution automatique d'aides forfaitaires dont la raison d'être sera difficile à percevoir par les citoyens.

Sans plaider pour un retour au couplage, il me semble que nous devrions au contraire défendre l'idée d'un meilleur ciblage des aides, qui devraient pouvoir s'adapter aux situations nationales et locales, et surtout être liées à la recherche de résultats. Des aides ciblées seraient à la fois plus efficaces et plus légitimes. Elles pourraient éventuellement contribuer à conforter la vocation productive et exportatrice de l'agriculture, par exemple en appuyant les efforts d'organisation des producteurs et des formes de contractualisation avec l'industrie de transformation.

Ensuite, au lieu d'aller vers une simplification toujours plus radicale des soutiens, il me semble que nous devrions nous demander si l'Europe ne devrait pas s'inspirer davantage des différents mécanismes de soutien en vigueur aux États-Unis. Je ne plaide pas pour un recopiage de la législation américaine, mais il y a dans celle-ci, à mon avis, des leçons à prendre. Dans cette optique, nous pourrions par exemple réfléchir au moyen de développer beaucoup plus qu'aujourd'hui l'assurance-récolte. D'une manière plus générale, une politique agricole efficace me paraît réclamer que l'Union et les États membres puissent jouer sur plusieurs leviers au lieu de tout faire pour se priver de moyens d'action.

Enfin, le soutien à la recherche et à l'innovation devrait devenir une dimension essentielle de la PAC. Pour répondre aux défis alimentaires que j'ai évoqués tout à l'heure, il faudra parvenir à accroître les rendements avec de nouvelles pratiques culturales assurant à la fois une forte productivité et une gestion durable des ressources naturelles. Pour répondre aux défis environnementaux, le développement de la « chimie verte », des bioproduits, sera un aspect essentiel, plus encore peut-être que les biocarburants, du moins dans l'état actuel des techniques de production. Dans tous les cas, l'effort de recherche aura un rôle central pour que l'agriculture européenne puisse remplir ses missions.

5. L'aspect budgétaire

J'en viens maintenant à l'aspect budgétaire.

Si l'on considère les dépenses agricoles européennes de manière dépassionnée, elles n'apparaissent pas comme le gouffre sans fond souvent décrit par nos amis britanniques. Les dépenses agricoles cumulées de l'Union et des États membres représentent à peu près 0,55 % du PIB européen. Ce n'est pas extravagant, si l'on prend en compte l'ensemble des missions assignées à la PAC qui, à côté de sa finalité économique, doit assurer l'occupation des territoires et la préservation de l'environnement, la qualité et la traçabilité des produits, ou encore le bien-être animal.

Le coût pour le consommateur ne doit pas non plus être surestimé. En France, par exemple, les dépenses alimentaires représentent moins de 15 % du budget des ménages, et les produits agricoles proprement dits n'entrent que pour un sixième dans ces dépenses alimentaires.

Le bilan coût/avantages de la PAC est donc loin d'être défavorable. Supposons que l'on supprime toutes les interventions publiques en faveur de l'agriculture et toute forme de préférence communautaire. Le gain pour le contribuable serait plutôt modeste : ses impôts nationaux seraient réduits d'environ 2,5 % ; le gain pour le consommateur serait très faible, compte tenu du poids déjà très réduit des produits agricoles proprement dits dans les dépenses des ménages. En revanche, les inconvénients ne seraient pas minces : sécurité d'approvisionnement moins assurée, qualité et sécurité sanitaire des produits moins bien garanties, déséquilibres accrus dans l'aménagement du territoire, pertes d'emploi avec la disparition d'un grand nombre d'exploitations et la délocalisation de certaines industries agro-alimentaires...

Il faut noter enfin qu'un effort important de maîtrise des dépenses agricoles a été engagé avec l'adoption du cadre financier 2007-2013. Les dépenses pour les aides directes et la gestion des marchés vont en effet diminuer régulièrement (en euros constants) sur la période, passant de 43 milliards d'euros en 2007 à 40 milliards en 2013, malgré la prise en compte de deux nouveaux États membres, la Bulgarie et la Roumanie, et sans doute d'un troisième, la Croatie. En 2013, les dépenses pour les aides directes et la gestion des marchés agricoles représenteront 32 % du budget communautaire, contre 36 % en 2004.

Si l'on considère, au sein du cadre financier, la rubrique « conservation et gestion des ressources naturelles » qui comprend également le développement rural (« deuxième pilier » de la PAC) et la politique commune de la pêche, on passe sur la période 2007-2013 de 55 milliards à 51 milliards d'euros constants, c'est-à-dire une réduction de 7 %. On est bien devant un effort très significatif de maîtrise de la dépense agricole. Compte tenu de cet effort, on voit mal pourquoi l'objectif principal pour l'après 2013 devrait nécessairement être de réduire encore et toujours la dépense agricole.

Est-ce que cela veut dire que notre contribution au débat proprement budgétaire devrait être avant tout de défendre l'existant ? Je ne le crois pas. Il faut remarquer que, après 2013, la situation de la France vis-à-vis du budget communautaire sera différente d'aujourd'hui, et plus généralement différente de ce qu'elle a été depuis le lancement de la PAC.

Aujourd'hui, nous sommes globalement contributeurs nets au budget communautaire, avec un solde net comparable à celui du Royaume-Uni (- 0,21 % du RNB), mais notre « taux de retour » pour les dépenses agricoles demeure très favorable : alors que la France contribue pour 16 % au budget communautaire, elle reçoit 20 % des dépenses agricoles. Naturellement, le « taux de retour » pour les autres dépenses est beaucoup moins favorable : il est aujourd'hui inférieur à 8 % pour les actions structurelles et à 12 % pour les politiques internes.

Pour la période 2007-2013, ces grandes tendances vont encore globalement subsister. Le taux de retour, qui devrait rester à peu près du même ordre pour les politiques internes, diminuera pour les actions structurelles (pour lesquelles il tombera à 6,7 %) ; pour les dépenses agricoles, le taux de retour restera de l'ordre de 20 % pour les dépenses de gestion des marchés et d'aides directes, alors qu'il sera un peu supérieur à 7 % pour les dépenses de développement rural. Mais ces chiffres globaux sur la période ne doivent pas faire oublier l'évolution qui s'observera année après année : les nouveaux États membres bénéficieront de plus en plus des aides directes, dont par ailleurs le montant global diminuera en euros constants. À terme, le « taux de retour » de la France pour les dépenses agricoles sera approximativement égal à sa part dans le financement des dépenses communautaires.

À ce moment-là, nous n'aurons plus nécessairement intérêt à ce que le maximum de dépenses agricoles passe par le budget communautaire. Le débat sur une certaine part de cofinancement obligatoire ne devra plus être refusé par principe.

Nous devrons d'autant moins refuser ce débat que le contexte institutionnel sera différent d'aujourd'hui. Le futur traité modificatif reprendra d'une manière générale les dispositions du traité constitutionnel. Ainsi, le Parlement européen aura désormais un pouvoir de codécision sur la législation agricole, et la protection dont bénéficient les dépenses agricoles disparaîtra, puisqu'il n'y aura plus de distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires.

Le débat sur la part des dépenses agricoles qui doit relever du budget de l'Union et sur la nature des dépenses qui doivent relever du budget européen pourra difficilement être évité dans ce contexte, puisqu'un tel débat est une revendication de longue date du Parlement européen.

* *

*

Je conclus. On voit que le débat sur l'après-2013 est déjà engagé, et qu'il ne s'est pas engagé sous de bons auspices pour ceux qui ont une conception ambitieuse de la PAC et qui pensent même qu'une telle conception est une nécessité pour l'Europe. Et naturellement, si nous restons spectateurs, il n'y aura pas de renversement de tendance.

Je crois que si nous ne parvenons pas à proposer des solutions de rechange aux orientations de la Commission, quitte à remettre en question certaines de nos habitudes de pensée, c'est le schéma de la Commission que nous devrons finir par accepter en nous contentant de quelques concessions et délais supplémentaires.

Nous devons donc participer à ce débat de manière plus offensive et je crois que le Sénat serait dans son rôle en y contribuant.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Vous nous avez présenté l'état du débat avec une mise en garde qui me paraît très opportune. La Commission s'appuie sur des réflexions menées de longue date. Si nous restons trop longtemps spectateurs, cette vision s'imposera. Nous devons ramener le débat vers les objectifs, dire pourquoi il faut garder une agriculture européenne performante, sans présenter cette question comme une affaire franco-française ou un sujet qui ne concerne que les agriculteurs. Enfin, il nous faut surtout intervenir très en amont.

M. Jacques Blanc :

J'approuve l'idée qu'il faut entrer sans tarder dans ce débat. Les perspectives agricoles sont en train de changer et il faut analyser les évolutions en cours. Le prix des céréales augmente, ce qui est favorable à certains agriculteurs, mais pénalisant pour d'autres. La préparation de la réforme sera conditionnée tout à la fois par ces réalités nouvelles et par les préoccupations budgétaires. Il me semble indispensable d'insister sur le rôle de l'agriculture dans l'aménagement du territoire. La prime herbagère agro-environnementale (PHAE) joue un rôle important pour stabiliser les surfaces en herbe dans les zones menacées de déprise agricole. L'agriculture de montagne ne peut se maintenir sans soutien. Il faut un équilibre entre les différents objectifs de la PAC. On ne peut laisser disparaître les petites et moyennes exploitations, sinon nous assisterons à la désertification de certaines zones, avec des conséquences désastreuses sur le tourisme. C'est une question d'intérêt européen : je souhaite que nous nous rapprochions des autres parlements nationaux, du Parlement européen et du Comité des régions d'Europe afin de réfléchir en commun à ces questions.

M. Simon Sutour :

Je suis d'accord avec la conclusion de Jean Bizet, mais pas avec sa vision de l'agriculture. Certes, nous devons dès maintenant prendre le problème à bras-le-corps et non pas attendre et subir, mais si nous voulons un large soutien à l'idée d'une politique agricole active, il faut que celle-ci corrige les injustices profondes de l'actuelle PAC, qui privilégie un certain type d'agriculture, qui est d'ailleurs celui qui jouait un rôle dominant dans le syndicalisme agricole. Les grandes cultures et les grandes productions animales bénéficient de l'essentiel du soutien, tandis que les fruits et légumes ainsi que la viticulture sont très peu aidés. La PAC vient aider ceux qui sont déjà les plus prospères. Dans le Midi, nous disons que « les pierres vont au clapas » (le clapas est un amoncellement naturel de pierre) pour exprimer ce que, dans les régions océaniques, on désigne par l'adage : « il pleut toujours où c'est mouillé ». Je caricature peut-être un peu...

M. Pierre Fauchon :

Pas tant que ça !

M. Simon Sutour :

...mais, quoiqu'il en soit, il ne faudra pas compter sur moi pour défendre une PAC de ce type ! Des aides totalement découplées, d'un même montant par hectare, me paraissent une formule plus équitable. Le découplage des aides a été globalement un progrès, mais il est malheureusement venu trop tard. On ne peut s'indigner de la perspective d'une activité agricole à temps partiel : nous y sommes déjà, et cela peut être positif lorsque les agriculteurs complètent leur revenu par des gîtes ruraux ou en ouvrant leur ferme comme auberge ; mais cela ne l'est plus lorsqu'il s'agit de couples où l'un des époux est agriculteur, mais où le couple ne parvient à un revenu décent que grâce au salaire du conjoint qui travaille dans la fonction publique.

Que la France ait obtenu un financement de la PAC jusqu'en 2013 a été une victoire à la Pyrrhus, que nous avons payée par une diminution des fonds structurels. Je ne vois pas l'intérêt de plaider pour que, après 2013, on continue à mettre des pierres au clapas alors que le prix des céréales est en hausse, tandis que, dans le Midi, des agriculteurs se suicident.

M. Pierre Fauchon :

En tout cas, il faut que, dans les propositions que nous serons amenés à formuler le moment venu, soit mise en avant l'exigence d'une répartition plus juste des soutiens.

M. Pierre Bernard-Reymond :

Jacques Blanc m'a coupé l'herbe sous le pied, si je puis m'exprimer ainsi dans un tel débat ! Il est très ambitieux de se donner un horizon aussi lointain que 2013 car la situation de l'agriculture évolue rapidement. Les débuts de la PAC se situaient dans un contexte de pénurie, puis nous sommes parvenus à l'autosuffisance avant de connaître des excédents. La nouvelle PAC a été conçue pour éviter les excédents, mais nous nous retrouvons aujourd'hui à nouveau dans un contexte de tension des prix, du fait de l'irruption des pays émergents et du recours aux biocarburants. La Commission européenne et nous-mêmes sommes encore imprégnés de cette situation d'excédents, mais il serait absurde de préparer une réforme supplémentaire pour éviter la surproduction : nous devons au contraire essayer de tirer parti de la hausse de la demande mondiale.

On ne doit pas pour autant essayer de revenir au passé, ce qui serait exclu, tant au regard des règles de l'OMC que des exigences du développement durable. Au demeurant, nous ne savons pas aujourd'hui quelles seront l'issue et les conséquences du cycle de Doha. Il faut réinventer la PAC et en profiter pour, effectivement - et je rejoins là Simon Sutour - mettre fin aux injustices dans la répartition des aides. Mais l'agriculture constitue aussi une force de frappe économique dans le nouveau contexte mondial. Ne soyons pas prisonniers du passé !

Les dépenses doivent être un autre sujet de vigilance. On met l'accent sur la part du budget européen consacrée à l'agriculture, mais une augmentation du budget de l'Union permettrait de réduire le pourcentage du budget consacré à l'agriculture, ce qui rendrait la PAC plus plaidable.

La question du bien-être animal a été évoquée. Il est vrai que les exigences dans ce domaine deviennent de plus en plus grandes. On m'a fait récemment remarquer qu'il y avait davantage d'espace pour chaque mouton dans les bergeries que pour chaque humain dans les studios des stations de sport d'hiver !

M. Bernard Frimat :

J'ai également des divergences de fond avec la communication de Jean Bizet. Les réformes de la PAC semblent obéir à des cycles : ceux qui s'opposent à une réforme deviennent ensuite ses défenseurs, au point de s'opposer avec autant de force à la réforme suivante.

La PAC est injuste, au point de créer de véritables rentes pour certaines catégories. Bien sûr, le budget européen est tellement modeste qu'une politique commune ne peut représenter qu'une fraction réduite du RNB européen. Mais si l'on reste dans l'optique d'un budget très limité et qu'on raisonne en termes de taux de retour - ce qui est la négation même de l'esprit européen - on devient nécessairement très conservateur sur les politiques qui améliorent le taux de retour.

Je suis d'accord sur la nécessité d'entrer dans le débat sur l'après 2013, d'accord pour que la PAC change : c'est sur le sens de ce changement que porte le désaccord. Il faut certes apporter un soutien à l'agriculture de montagne, veiller à un aménagement équilibré du territoire. On ne peut s'en remettre uniquement au marché. Mais une PAC réformée pour défendre encore mieux ceux qui en bénéficient déjà n'a aucune chance d'entraîner l'adhésion. Et ne comptons pas sur des interventions nationales pour combler les lacunes des politiques européennes : nos marges budgétaires, déjà limitées, viennent d'être consommées au profit des plus fortunés.

Le problème de l'Europe aujourd'hui semble être son incapacité à inventer des politiques susceptibles d'entraîner l'adhésion. C'est en déplaçant l'effort budgétaire vers des secteurs comme les transports, la recherche, l'emploi, qu'on arrivera à des politiques plus en phase avec les attentes des citoyens.

M. Gérard Le Cam :

Nous constatons tous la mauvaise répartition des aides, en lien avec le poids excessif de certaines tendances au sein du syndicalisme agricole. Les agriculteurs, quant à eux, veulent « des prix plutôt que des primes ». Plutôt que des aides découplées de la production, je crois que des objectifs de prix et, en conséquence, des garanties de revenu seraient la forme de soutien la plus appropriée. Ce soutien devrait s'organiser à l'échelon européen ; en revanche, les mesures de soutien à l'aménagement équilibré du territoire pourraient être renationalisées. Les relations avec la grande distribution devraient par ailleurs être revues.

Viser l'autosuffisance européenne est nécessaire, compte tenu des incertitudes de l'approvisionnement sur le marché mondial. Je ne vois pas en quoi les aides directes peuvent y contribuer.

M. Christian Cointat :

Il est vrai que ces aides apparaissent comme une rente de situation plutôt que comme l'outil d'une politique agricole, alors qu'il faudrait réorienter la production pour rendre l'Europe autosuffisante pour son alimentation tout en développant les biocarburants. L'action sociale en vue de la reconversion est également une dimension importante. L'aménagement du territoire est aussi un aspect essentiel. Depuis un avion, on constate à quel point l'agriculture entretient le territoire. Ne laissons pas nos territoires devenir des friches !

Il est clair que la renégociation de la PAC, à 27, sera difficile pour la France. Nous devons présenter des objectifs unificateurs. Je crois que les positions des intervenants sont moins contradictoires qu'il n'y paraît. Il faudra innover, abandonner les vieux schémas, repenser les objectifs, mais garder une véritable politique commune.

M. Hubert Haenel :

Je crois aussi que les préoccupations qui se sont exprimées ne sont pas complètement inconciliables. J'espère que, lorsque nous avancerons dans cette nouvelle problématique, des convergences apparaîtront.

M. Jean Bizet :

Toutes les contributions qui viennent d'être apportées sont utiles. Je suis d'accord pour viser un meilleur équilibre dans la répartition des aides. Mais il faut aussi considérer le rôle stratégique de l'agriculture, qui est désormais au coeur des modernités avec les préoccupations de sécurité, d'environnement, et le développement des bio-industries.

Sur la question budgétaire, la PAC est victime d'un effet d'optique, car la majeure partie du financement est communautaire. Si l'on additionne les dépenses de l'Union et des États membres, on arrive à 0,55 % du RNB européen : pour les États-Unis, c'est 0,56 %, et, pour le Japon, 0,57 %. Nous ne dépensons pas plus que les autres pour soutenir notre agriculture et notre développement rural.

Il est vrai que la viticulture est en difficulté dans certaines zones où elle a eu autrefois son heure de gloire, et que les zones méditerranéennes reçoivent moins d'aides. Mais le soutien à l'agriculture doit obéir aussi à des considérations d'efficacité économique.

Peut-être une renationalisation partielle de certains aspects de la PAC permettrait-elle de mieux faire la synthèse des différentes préoccupations. Nous pourrions avoir un socle commun destiné à conforter la vocation économique de l'agriculture et des compléments nationaux pour favoriser l'aménagement équilibré du territoire. À ce stade, je ne privilégie aucune hypothèse, mais je ne me sens pas si éloigné que cela de l'esprit du propos de Gérard Le Cam : je ne crois pas non plus que les aides directes soient la panacée. Il faut proposer d'autres solutions.

La problématique environnementale ne doit pas être exclusive. Il y a eu une dérive qui a entraîné des conséquences dommageables pour l'environnement, mais elle est derrière nous, même si nous en subissons encore aujourd'hui les conséquences. Les responsables agricoles sont désormais conscients de cette dimension. Mais les dimensions économique et stratégique de l'agriculture ne peuvent être reléguées au second plan. Songeons à l'importance du secteur agricole et agro-alimentaire dans notre commerce extérieur ! Aujourd'hui, les matières premières agricoles augmentent, comme les matières premières industrielles, ce qui est à partager n'étant pas infini. Nous devons intégrer cette situation à notre raisonnement.

Ne généralisons pas les affirmations sur les rentes de situation de l'agriculture. Quand les produits laitiers transformés augmentent fortement, la hausse du prix du lait est beaucoup plus réduite.

Nous ne sommes pas si loin les uns des autres ! L'essentiel me paraît être d'ouvrir le débat dès maintenant, de ne pas rester passifs, et d'avoir une vision prospective. Je suis convaincu que la dimension économique de l'agriculture est pleine d'avenir.

Économie, finances et fiscalité

Suivi de l'élaboration de la directive
relative à l'achèvement du marché intérieur postal (E 3285)

Communication de M. Hubert Haenel

En novembre 2006, notre délégation avait examiné, au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité, sur le rapport de notre collègue Pierre Fauchon, la proposition de directive portant achèvement du marché intérieur des services postaux.

Nous avions conclu que cette proposition respectait le principe de subsidiarité, mais que pour satisfaire au principe de proportionnalité elle devait garantir de manière effective un financement approprié du service universel postal. Lors de notre réunion du 9 mai 2007, nous avions considéré que les premières réponses apportées par la Commission européenne à nos observations étaient décevantes et nous nous étions engagés à assurer un suivi de ce texte.

Par ailleurs, sur le rapport de notre collègue Pierre Hérisson, la commission des affaires économiques, examinant le texte au fond, avait adopté une proposition de résolution, devenue résolution du Sénat le 7 février dernier. Par cette résolution, qui vous a été distribuée, notre assemblée estimait indispensable de garantir à tous les Français l'accès à un service universel postal de qualité, demandait une analyse de l'impact d'une ouverture complète à la concurrence des marchés postaux et exigeait que le financement du service universel soit assuré de manière pérenne. Elle jugeait également essentiel de maintenir une date butoir unique d'achèvement du marché intérieur des services postaux dans toute l'Union européenne.

Aujourd'hui, j'ai souhaité refaire le point avec vous sur l'élaboration de cette directive car, après d'importants débats internes, le Parlement européen vient d'adopter le texte en première lecture, sur le rapport du député allemand Markus Ferber (PPE). Le Conseil est désormais saisi des amendements du Parlement européen et devrait se prononcer à la rentrée. Il est donc nécessaire de savoir, d'ores et déjà, si les préoccupations du Sénat ont pu être entendues.

Comme je l'ai indiqué, les débats internes au Parlement européen ont été vifs, au point, par exemple, que notre collègue député européen Gilles Savary (PSE), rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques et monétaires, a démissionné de ses fonctions lorsque la commission à laquelle il appartient a voté contre son projet de rapport.

En définitive, le vote du Parlement européen, acquis à une large majorité (512 voix pour, 155 contre et 13 abstentions), car fruit d'un compromis entre les trois principaux groupes politiques, modifie peu l'équilibre général du projet de directive, dont les grands objectifs sont approuvés, mais aménage certaines dispositions. Les principales modifications adoptées par le Parlement européen sont les suivantes :

- la date butoir de l'ouverture à la concurrence des services postaux serait repoussée du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2010. Un délai « exceptionnel » de deux ans supplémentaires serait de surcroît accordé aux nouveaux États membres, aux États « faiblement peuplés » et aux États qui ont une topographie difficile, par exemple ceux qui comptent un nombre élevé d'îles, à condition d'en informer la Commission trois mois avant la date d'entrée en vigueur de la directive. Ce délai supplémentaire ne concernerait évidemment que le « service universel », entendu comme la levée, le tri, le transport et la distribution des envois ordinaires de correspondance dans la limite de 50 grammes et d'un tarif défini.

- innovation importante, une « clause de réciprocité » serait introduite : les marchés postaux ouverts à la concurrence dans les États membres qui auront déjà libéralisé pourraient être fermés aux opérateurs bénéficiaires du secteur réservé et aux sociétés qui les contrôlent dans les États membres qui bénéficieraient du délai supplémentaire.

- pour ce qui concerne le financement du service universel, aucune modification importante n'est introduite, à l'exception de la possibilité qui serait offerte aux opérateurs postaux de choisir entre une contribution financière au fonds de compensation et une participation directe aux obligations du service universel. De plus, les États membres pourraient confier aux opérateurs des missions de service public qui excèderaient le service universel postal.

- enfin, pour prendre notamment en compte l'avis critique de la commission de l'emploi et des affaires sociales, un rapport sur le niveau et les conditions générales d'emploi dans le secteur postal devrait être publié dans les trois ans suivant la libéralisation.

Par ailleurs, il faut ajouter que le Parlement européen a ajouté de nombreuses dispositions, non pas dans le texte de la directive elle-même, mais dans ses nombreux considérants, qui n'ont pas la même valeur juridique, mais qui donnent des orientations. Par ses amendements, le Parlement européen invite ainsi la Commission à publier des « lignes directrices » pour le calcul du coût net du service universel. Les États membres ont également de nombreuses obligations à remplir : ils devront prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer un service postal de qualité, s'assurer « en particulier » que le nombre de points d'accès aux services postaux en zone rurale ne décline pas et notifier leur plan de financement du coût net du service universel à la Commission européenne.

En conclusion, le vote par le Parlement européen en première lecture satisfait certaines préoccupations exprimées par le Sénat, parmi lesquelles le rappel de la nécessité de garantir un service universel postal de qualité, la possibilité de confier aux opérateurs postaux des missions de service public complémentaires au service universel postal, et le souhait de définir plus précisément la méthode à retenir pour le coût net du service universel. Par contre, les modalités et garanties de financement du service universel postal ne sont toujours pas précisées dans la directive, et l'hypothèse du maintien d'un secteur réservé, soutenue par notre collègue Gilles Savary, a été clairement rejetée. Ainsi, les « lignes directrices » que pourrait présenter la Commission seront déterminantes pour juger de la garantie de financement du service universel postal. Il conviendra donc de rester vigilant sur ce thème. Par ailleurs, alors que le Sénat souhaitait une date unique de libéralisation, le délai supplémentaire de deux ans accordé par le Parlement européen à certains États et pas à d'autres, contrebalancé par une clause de réciprocité, semble complexe à mettre en oeuvre et devrait sans doute faire l'objet d'un réexamen approfondi par le Conseil afin d'éviter toute distorsion de concurrence entre États membres.

Enfin, on observera, à travers les positions prises par le Parlement européen, que si toute la responsabilité du maintien de la qualité du service postal universel, de la cohésion sociale et territoriale, de l'emploi, est clairement imputée à l'action des États membres, seules des dispositions communautaires adéquates leur permettront de continuer de faire face dans de bonnes conditions à leurs obligations de service public.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jacques Blanc :

La proposition de directive sur la libéralisation des services postaux préoccupe beaucoup les populations vivant dans les zones rurales. Nous n'avons pas la garantie que le service universel postal pourra continuer d'être financé après la disparition du monopole de La Poste en France. Le vote du Parlement européen marque quelques avancées, mais aucune réponse précise n'est apportée à cette question centrale. Le fait de se donner un peu plus de temps pour ouvrir les services postaux à la concurrence est une bonne chose, cela permettra à La Poste de mieux se préparer, mais ce délai supplémentaire permettra-t-il de trouver une solution pour garantir le service universel ? Cela n'est pas certain.

M. Bernard Frimat :

Vous avez rappelé la position de notre collègue, député européen, Gilles Savary, qui s'est démis de ses fonctions de rapporteur, ce qui constitue un signal fort. Le groupe auquel j'appartiens est hostile à la proposition de directive sur l'achèvement du marché intérieur des services postaux, même dans sa version amendée par le Parlement européen. Pour mon groupe, il n'existe pas de garantie de financement du service universel sans possibilité de maintenir un secteur réservé. Certes, on décale légèrement dans le temps la date de libéralisation, ce qui est une méthode bien connue pour faire passer des réformes voulues par la Commission européenne et auxquelles de nombreux États membres sont hostiles. Certains États membres, notamment l'Allemagne, ont déjà libéralisé leurs services postaux et considèrent donc que c'est un débat du passé, ce qui explique que les positions au Parlement européen dépassent les clivages politiques habituels. Il faudrait au minimum tracer un bilan des expériences des États membres qui ont libéralisé entièrement leur secteur postal pour voir les résultats en matière d'implantation territoriale des services postaux, de distribution et de qualité de service. Que l'on nous démontre que nos craintes sont vaines ! Mais, malheureusement, je ne crois pas qu'elles le sont, car il y aura inévitablement des zones densément peuplées pour lesquelles le service postal sera rentable et des zones plus défavorisées qui seront délaissées. Il est donc important de maintenir notre hostilité de fond à cette proposition de directive, au moins le temps de faire une étude objective des expériences acquises en matière de libéralisation.

M. Christian Cointat :

La qualité du service postal universel est essentielle, car il en va de l'égalité des citoyens. Mais il faut aussi délivrer un message fort en faveur de la création d'une véritable Europe postale. Il n'est pas normal d'assister encore à un cloisonnement national des services postaux, avec des émissions de timbres différents par pays, des modifications unilatérales de tarifs, comme cela s'est produit encore récemment en Belgique et au Luxembourg. J'observe que le même problème de variations tarifaires se pose dans les DOM-TOM pour les correspondances au-delà de 20 grammes, alors qu'il existe en théorie un principe de continuité territoriale. Il faut que l'Europe soit davantage visible dans ce domaine pour nos concitoyens.

M. Hubert Haenel :

Il me semble que la politique de la concurrence de la Commission européenne ne va pas véritablement dans le sens d'une tarification européenne. Pour ma part, je crains que les pouvoirs publics, et notamment les régions, soient amenés à subventionner les services postaux puis, dans quelques années, soient traînés devant la Cour de Justice de Luxembourg par la Commission européenne pour infraction à la réglementation sur les aides d'État.

M. Bernard Frimat :

Nous parlons ici de sujets qui touchent directement la vie quotidienne des Français et qui donnent une très mauvaise image de l'Europe. Aujourd'hui, on commence à faire le bilan de la libéralisation du service des renseignements téléphoniques, l'ancien « 12 », et on se rend compte que le coût des appels a augmenté de 25 %, que des services comme la mise en relation sont facturés de façon déguisée, c'est-à-dire sans que l'utilisateur soit prévenu du surcoût, etc. Cette libéralisation a certainement été une manne pour les publicitaires, mais n'a aucunement amélioré la qualité du service et a renchéri son coût pour l'usager. Dans de tels cas, l'Europe se discrédite aux yeux de nos concitoyens et le nationalisme regagne malheureusement du terrain.