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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 18 octobre 2005




Institutions européennes

Mieux associer le Sénat aux questions européennes
Audition de M. Michel Herbillon, député,
ancien parlementaire en mission

M. Hubert Haenel :

J'ai évoqué, lors du dîner qui nous a réunis autour de la ministre des Affaires européennes, mercredi dernier, la nécessité de revoir dans notre pays la manière dont on traite les affaires européennes.

Comme je l'ai dit alors, cela concerne d'abord le Gouvernement. Les réunions mensuelles, autour du Premier ministre, du comité interministériel consacré aux questions européennes, constituent un premier élément de réponse. Je suis heureux de constater qu'une troisième réunion de ce comité s'est tenue le 11 octobre et que le Gouvernement prépare déjà la suivante. Il est important en effet que la périodicité de ces réunions soit maintenue.

Cela concerne aussi les relations entre le Gouvernement et le Parlement. Le Président de la République a demandé au Premier ministre de lui faire des propositions à ce sujet et je pense que nous en aurons prochainement connaissance. Déjà, le 15 juin, le Premier ministre a annoncé que le Parlement serait consulté sur un plus grand nombre de textes, qu'il y aurait davantage de débats sur les questions européennes et que des actions de sensibilisation aux problématiques européennes seraient proposées aux parlementaires qui le souhaitent dans le cadre de déplacements à Bruxelles et à Strasbourg. Je crois que d'autres propositions vont rapidement suivre.

Mais cela concerne également le Parlement lui-même. Je crois qu'il nous faut réfléchir à la manière de mieux intéresser l'ensemble de nos assemblées aux questions européennes. Notre collègue député, Michel Herbillon, a remis un rapport au Premier ministre, à la fin du mois de juin dernier, énonçant quarante propositions concrètes pour mieux informer les Français sur l'Europe. Certes, le sujet de ce rapport est plus large que celui qui nous occupe aujourd'hui. Toutefois, certaines réflexions et suggestions contenues dans ce document portent sur le Parlement et les parlementaires. C'est pourquoi il a paru judicieux que Michel Herbillon vienne devant la délégation pour nous exposer le fruit de son travail.

Cette audition sera la meilleure introduction au débat que nous allons nous-mêmes ouvrir sur la manière de mieux intéresser le Sénat aux questions européennes.

M. Michel Herbillon :

Je suis heureux de me retrouver au Sénat sur un sujet qui nous rassemble tous dans nos délégations pour l'Union européenne : comment mieux informer les Français sur l'Europe ? J'ai en effet été nommé par le Premier Ministre, Jean-Pierre Raffarin, avant le référendum, comme parlementaire en mission pour faire le bilan des quinze dernières années d'actions - ou d'inaction - d'information et de communication sur les questions européennes auprès des Français, pour regarder la situation dans les vingt-cinq pays de l'Union et faire un certain nombre de propositions concernant les médias, l'école, la formation des fonctionnaires et le fonctionnement des structures gouvernementales et parlementaires.

J'ai conduit plus de deux cents entretiens et envoyé des questionnaires à tous les médias de la presse écrite et audiovisuelle, à l'ensemble de nos postes diplomatiques dans l'Union et dans les différents ministères. Je me suis rendu en Belgique, en Espagne, en Irlande, en Allemagne et en Pologne ainsi que dans les maisons de l'Europe en province.

Parmi les enseignements du référendum sur le projet de Constitution européenne, il y a, d'un côté, le très grand intérêt des Français pour les questions européennes et, de l'autre, un très grand déficit d'information et de connaissance de nos compatriotes sur ces questions, entraînant un profond désarroi et une grande inquiétude vis-à-vis de la construction européenne. Contrairement à ce que pensaient les élites politiques et médiatiques, l'ampleur prise par le débat sur le référendum a montré que les Français s'intéressent à l'Europe. Ils ne lui sont indifférents que lorsqu'on ne leur en parle pas ou que lorsqu'on leur en parle mal.

Qui aurait imaginé, il y a encore quelques mois, que l'Europe occuperait le débat sur une aussi longue période, des plateaux de télévision aux rayons de librairies, des estrades publiques aux comptoirs de café ? L'Europe est enfin sortie de l'indifférence pour être présente jusqu'au sein des réunions de familles ! Mais mon inquiétude est que le soufflé ne retombe, malgré les mesures annoncées par le Premier Ministre et la ministre déléguée aux Affaires européennes.

Depuis Maastricht, il n'y a eu qu'une suite de rendez-vous manqués entre la France et l'Europe. D'abord celui de l'élargissement : on n'a pas expliqué aux Français les conséquences de l'ouverture de l'Europe aux dix nouveaux pays, entraînant frustrations et incompréhensions chez beaucoup de nos concitoyens, au point que le fameux « plombier polonais » est devenu le bouc émissaire de toutes les peurs françaises. Il y a eu également le rendez-vous manqué de la Convention, qui a pourtant duré dix-huit mois et qui a abouti à un accord historique à vingt-cinq. Il n'y a pas eu en France de pédagogie régulière sur l'Europe : c'est pourquoi on ne peut pas demander aux Français de comprendre en peu de temps l'épisode complexe d'un feuilleton dont ils ne connaissent ni les tenants, ni les aboutissants.

À l'exception de la promotion de l'euro qui avait mobilisé la société civile et avait bénéficié de moyens financiers importants, il n'y a jamais eu, dans notre pays, que des campagnes d'information ponctuelles, tenues généralement le dos au mur, dans la précipitation, au moment des campagnes électorales, dans un contexte polémique et passionnel, c'est-à-dire dans les plus mauvaises conditions pour faire de la pédagogie. Trois mois de campagne ne peuvent pas compenser cinquante ans de silence !

Face à cette situation, nous sommes tous coupables et responsables. Parce qu'il y a en France un déficit structurel d'information sur l'Europe en raison de la défaillance des principaux médiateurs. Défaillance des élus d'abord, parce que, selon eux, « l'Europe ne fait pas l'élection » ; des journalistes ensuite, parce que, pour eux, « l'Europe ne fait pas vendre et ne fait pas d'audience » ; des enseignants également, parce que, pour eux, « l'école n'a pas à faire la propagande de l'Europe » ; des gouvernements successifs enfin, parce que, d'après eux, il font toujours « des bras de fer avec Bruxelles pour lui arracher des décisions ».

Le moment est venu, sans doute, de parler un peu moins de l'Europe institutionnelle - souvent incompréhensible pour nos compatriotes dans le jargon des spécialistes -, et un peu plus de l'Europe concrète, proche, attractive, quotidienne, bref accessible à tous.

C'est la raison pour laquelle j'ai proposé qu'on engage dans la durée une véritable politique pédagogique d'information européenne. Parce qu'il faut que les Français se réapproprient un projet dont ils ont souvent le sentiment d'avoir été écartés. L'aventure européenne ne pourra se poursuivre durablement sans une adhésion renouvelée des peuples. Comment engager cette politique ? En mettant la démocratie française à l'heure de l'Europe. Notre société est en retard sur l'Europe. Il faut faire sortir l'Europe du cercle des initiés pour atteindre le grand public. « Il faut faire descendre l'Europe dans la rue », comme l'a dit fort justement Mariano Rajoy, le président du Parti populaire espagnol. Il faut cesser de se donner bonne conscience en allant convaincre les convaincus. Ce sont les euro-indifférents qu'il faut convaincre en rendant l'Europe plus accessible. Plutôt que d'épuiser notre énergie dans des débats théoriques sur l'Europe, il faut donc proposer des mesures très concrètes pour rapprocher l'Europe des citoyens et relever le défi d'une information pour tous.

Après ce constat critique, qui part d'une observation objective de la réalité, j'ai fait quarante propositions pour changer l'approche et déployer une information de masse. J'ai voulu ces informations concrètes, simples, réalistes, peu coûteuses et rapides à mettre en oeuvre. Elles s'articulent autour de cinq thèmes dont le premier porte sur « l'européanisation » de la vie publique, en mettant plus d'Europe dans l'administration, dans l'organisation des structures gouvernementales et au Parlement qui est encore trop marqué par une approche purement hexagonale.

Je n'entre pas dans le détail des propositions qui portent, pour l'essentiel, sur :

- le renforcement de l'autonomie et du rôle du ministre des Affaires européennes, qui devrait être le « chef d'orchestre » de cette politique d'information ;

- la tenue régulière de comités interministériels sur les questions européennes, comme cela vient d'être fait depuis juillet dernier après des lustres d'absence de réunions interministérielles sur l'Europe ;

- l'européanisation de la composition des cabinets ministériels, avec la participation de ressortissants d'autres pays de l'Union européenne ;

- la promotion des fonctionnaires ayant acquis une expérience européenne, comme c'est le cas au Royaume-Uni, alors que, en France, ces fonctionnaires sont souvent placés dans un placard après leur retour dans leur administration d'origine ;

- l'organisation d'un débat en séance publique à l'Assemblée Nationale et au Sénat avant et après chaque Conseil européen dans le respect des dispositions constitutionnelles ;

- l'organisation de stages pratiques de formation à Bruxelles et à Strasbourg pour les parlementaires français afin de leur permettre de rencontrer les commissaires, les fonctionnaires de la Commission et de visualiser les institutions ;

- le changement du nom de nos « délégations » qui deviendraient des « commissions » pour que nous ne soyons plus considérés, dans les autres pays, comme des organes temporaires à vocation vaguement touristique ;

- la création de missions d'informations communes aux parlementaires nationaux et aux parlementaires européens, comme cela avait été le cas pour la mission sur l'Office franco-allemand pour la Jeunesse  avec les parlementaires allemands du Bundestag après le quarantième anniversaire du traité de l'Élysée ;

- l'envoi par le Gouvernement aux parlementaires nationaux, à périodicité fixe, d'une lettre d'information européenne faisant régulièrement le point sur l'actualité politique de l'Union, sur les principaux textes en discussion, sur le calendrier des rendez-vous européens les plus importants et sur le fonctionnement des institutions ; cette lettre permettrait aux députés et aux sénateurs, non seulement d'être mieux informés de la dimension européenne de leur activité législative, mais aussi de disposer d'éléments pour sensibiliser leurs électeurs à la construction européenne ;

- la mise en lumière de la journée européenne du 9 mai avec l'instauration de journées parlementaires sur l'Europe, qui seraient l'occasion de débats, ouverts au public, entre les parlementaires français et des dirigeants et élus européens ; une initiative identique du Sénat belge a rencontré en décembre 2004 un grand succès.

Le second axe de mes propositions porte sur l'école, aussi bien dans le contenu des enseignements que dans la pratique des projets éducatifs parascolaires. La nouvelle loi sur l'école devrait, de mon point de vue, inscrire l'Europe dans le socle commun des connaissances. Je souhaite aussi que la dimension européenne trouve sa place dans l'éducation civique. Former les professeurs aux questions européennes est naturellement indispensable pour mettre en oeuvre ces mesures. Les écoles françaises pourraient également s'impliquer dans les programmes européens de jumelages électroniques.

Le troisième axe porte sur la promotion de l'esprit européen par les valeurs du sport. Les journées d'appel à la préparation de la Défense, qui concernent une classe d'âge, c'est-à-dire 800 000 jeunes par an, pourraient comporter un module sur les fondamentaux de l'Europe. Le service volontaire européen pourrait sans doute également être un peu plus encouragé. L'instauration de jeux européens du sport scolaire intéresserait certainement les jeunes, comme la myriade d'ONG qui s'intéressent à l'Europe.

Le quatrième axe tient au traitement médiatique des questions européennes en France, qui doit être plus attractif et plus régulier. La presse quotidienne a fait beaucoup de progrès, mais le traitement des questions européennes par les médias audiovisuels reste peu mobilisateur. Il faut parler différemment de l'Europe. La renégociation du contrat d'objectifs et de moyens de France-Télévision doit ainsi être l'occasion de l'inscription du traitement des affaires européennes parmi les obligations du service public de l'audiovisuel, au même titre que la culture. Euronews, qui est une bonne chaîne d'information sur les questions européennes, et dont les émissions gagneraient à être relayées par la Chaîne parlementaire, pourrait être plus largement reçue grâce à la télévision numérique terrestre (TNT).

Il faut aussi des occasions plus ludiques d'aborder l'Europe. Le divertissement, la fiction, la production de programmes courts peuvent beaucoup plus faire pour la promotion des programmes européens que les milliers de brochures et d'affiches réalisées pendant des années par la Commission européenne. A l'occasion du 9 mai, pourquoi ne pas organiser, comme en Pologne, des « Eurofolies » réellement attractives pour le grand public ?

Je crois aussi qu'il ne faut pas hésiter à recourir à un certain nombre de symboles pour développer une conscience européenne. Instaurer le double pavoisement sur les édifices publics ne me semble pas si difficile à réaliser, notamment au fronton des écoles ou du Quai d'Orsay. Il faut enfin rendre plus visibles et plus concrètes les interventions de l'Union européenne lors des catastrophes naturelles, par exemple avec des équipes de sécurité civile identifiées comme européennes.

En définitive, il faut que notre pays se donne les moyens de combler la véritable fracture européenne qui révèle les failles de notre dispositif d'information sur l'Europe en direction des citoyens. Les mesures que je viens de vous exposer sont simples à mettre en oeuvre. Elles supposent simplement quelques vertus : de la volonté politique, de l'imagination, de l'audace et, surtout sur ces questions, de l'enthousiasme. Ces vertus existent dans le club restreint des députés et sénateurs des délégations européennes et également, au-delà d'elles, chez un certain nombre de nos collègues. Il faut transmettre ces idées à nos concitoyens pour que leurs futurs rendez-vous avec l'Europe ne soient pas à nouveau des rendez-vous manqués.

M. Marcel Deneux :

Ce rapport vient à point car la construction de l'Europe politique est un vrai débat. Il y a deux niveaux pour traiter l'information européenne : celui des décideurs et celui de l'opinion. Mon sentiment est que, avec des moyens et une volonté politique, il serait certainement possible de modifier la situation que vous venez de décrire. Une entreprise qui part à la conquête de quelques pays européens développe nécessairement chez ses employés, avec les moyens qui conviennent, au bout de quelques années, une culture réellement européenne.

Mais il faut aussi attacher beaucoup d'importance à la question des langues. L'école ne suffit pas si l'on sait que 70 % des Français ne parlent aucune langue étrangère. Par ailleurs, il me semble choquant de voir le ministère des Affaires européennes subordonné au ministère des Affaires étrangères, parce que les affaires européennes ne sont plus des affaires étrangères. De même, le traitement des données du commerce extérieur ne me semble pas en accord avec l'existence d'une zone euro, espace dans lequel existent un marché unique, un marché financier et une monnaie unique. C'est le résultat du passé et de la pesanteur administrative.

C'est aussi pourquoi la formation des fonctionnaires devrait obligatoirement comporter un séjour prolongé dans un pays de l'Union européenne. On ne devrait pas sortir de l'École nationale d'administration sans avoir au moins passé un trimestre dans un autre pays européen.

M. Christian Cointat :

Ces propositions, excellentes au demeurant, peuvent présenter un danger si elles ne sont pas bien perçues. En effet, il faut faire en sorte que les Français comprennent, par eux-mêmes, la nécessité de l'adhésion à l'Europe. Ce n'est pas un hasard si les Français établis hors de France que je représente se sont prononcés pour le oui au dernier référendum. S'ils vivent dans l'Union européenne, ils voient les avantages de son existence, en matière sociale, d'emplois, de finances, de déplacements, de droits civiques, etc... Quant aux Français de l'étranger qui ne sont pas dans l'Union européenne, ils voient aussi tous les avantages des Français de l'Union européenne dont ils souhaiteraient bénéficier. L'Europe est donc ressentie, par les uns comme par les autres, comme un progrès.

En revanche, en France, tous les gouvernements sont coupables de décennies d'informations négatives, surtout quand ils ont fait porter à l'Europe la responsabilité de décisions difficiles qu'ils n'ont pas expliquées. Je suis inquiet de la mise en place d'une politique de communication qui pourrait être mal comprise de l'opinion, comme l'a montré l'affaire du « plombier polonais ». Le rôle de l'école est évidemment essentiel, comme on le voit lorsqu'on parle avec les jeunes. Il faut d'abord que l'Europe soit bien comprise. L'attractivité de l'Europe est importante dans les pays où on sait ce qu'est l'Europe.

Ce travail de sensibilisation ne peut réussir que si on fait comprendre à nos concitoyens, sur les dossiers concrets du quotidien, la part positive de l'Europe pour la France. Alors seulement on pourra célébrer « la Saint Schuman », ou utiliser un timbre européen, ce qui suppose préalablement que le prix du timbre soit le même dans tous les États membres. Il en va de même avec les abonnements aux journaux en Europe, où, à quelques kilomètres de la frontière, on passe du tarif « intérieur » au tarif « étranger ». La réalité européenne du quotidien a sans doute été négligée dans le passé. Il faut faire l'Europe que veulent les citoyens et non pas tenter de faire l'Europe qu'on veut imposer aux citoyens.

M. Jean Bizet :

J'aimerais que notre collègue Herbillon, que je félicite pour son rapport, nous donne plus d'informations sur la façon dont il envisage l'articulation entre les délégations et les commissions permanentes. Je me demande en outre si le changement d'appellation des délégations ne heurterait pas certains de nos collègues.

M. Michel Herbillon :

Je rejoins les remarques de nos collègues Marcel Deneux et Christian Cointat sur le décalage entre les dirigeants d'entreprise et l'opinion à propos des questions européennes. Pour toutes les entreprises, et pas seulement les grandes, l'Europe se vit au quotidien ; l'élargissement et l'euro sont ressentis comme une chance et non pas comme une pénalité. Je suis également très sensible au sujet des langues ; je me suis prononcé au sein de la délégation de l'Assemblée nationale pour la généralisation dans l'Union européenne de l'apprentissage obligatoire de deux langues étrangères, alors que ce n'est pour l'instant le cas que dans six pays sur vingt-cinq. La généralisation d'une deuxième langue obligatoire permettrait d'ailleurs au français de progresser au lieu de reculer, comme le montre le cas de l'Espagne.

S'agissant de la subordination du ministre des Affaires européennes au ministre des Affaires étrangères, c'est un vieux débat récurrent, qui n'a été tranché que de manière tout à fait exceptionnelle, à deux reprises, par son rattachement au Premier Ministre. Un problème identique se pose d'ailleurs pour le rattachement du Secrétariat général des Affaires européennes qui vient de succéder à l'ancien SGCI.

Mme Catherine Tasca :

Le rattachement du ministre des Affaires européennes au Premier Ministre n'est pas nécessairement une bonne solution, comme l'a prouvé l'exemple de la Communication. En effet, les interlocuteurs le ressentent comme une diminutio capitatis plutôt que comme un renforcement. La vraie question est d'obtenir pour les affaires européennes un ministère de plein exercice avec la difficulté de scinder le multilatéral et le bilatéral, qui demeure malgré tout.

M. Michel Herbillon :

Je partage votre point de vue. La question de fond est d'abord de savoir quel doit être le contenu du portefeuille du ministre des Affaires européennes avant de traiter de son éventuel rattachement au Premier Ministre. Pour moi, il doit avoir un rôle majeur, non pas celui d'un ministre délégué, mais bien celui d'un vice Premier Ministre. En faveur d'un ministre de plein exercice, les points de vue sont très contradictoires et je n'ai pas voulu m'attarder sur cette question qui aurait pu être préjudiciable aux autres propositions que je fais. Pour autant, je propose dans mon rapport une modification très sensible du contenu de la fonction du ministre des Affaires européennes, qui n'a pas, aujourd'hui, suffisamment de moyens pour exercer son rôle. En effet, d'une part, le SGCI est rattaché au Premier Ministre ; d'autre part, la communication dépend du Service d'Information du Gouvernement. Que fait en définitive le ministre des Affaires européennes, sinon remplacer le ministre des Affaires étrangères quand celui-ci est indisponible, alors qu'il devrait être le chef d'orchestre des questions européennes et de la stratégie d'information des Français sur les questions européennes. Il faudrait également sur ce point modifier le fonctionnement de « Sources d'Europe », qui n'a plus réellement de notoriété.

Je fais des propositions, dans mon rapport, pour améliorer la formation de tous les fonctionnaires, et pas seulement des hauts fonctionnaires. Des efforts devraient aussi être réalisés dans les écoles de journalistes, comme d'ailleurs dans les rédactions, pour donner toute sa place aux questions européennes. Mais, la politique de communication ne résout pas tout. Il faut en effet une lisibilité du projet européen. La pédagogie de l'Europe doit être positive : il faut citer, par exemple, les navires à doubles coques ou la ceinture de sécurité dans les voitures, deux mesures parmi bien d'autres d'origine européenne. On ne voit pas non plus sur nos routes l'indication des financements européens sur un certain nombre d'infrastructures, contrairement à ce qui se passe chez la plupart de nos voisins. Il faut enfin que l'Europe s'incarne autrement que dans les images filmées à Bruxelles qui montrent l'arrivée furtive des ministres au Conseil.

Il faut surtout sortir du petit cercle des européens convaincus pour toucher les euro-indifférents, à commencer par les parlementaires dont beaucoup ne sont jamais allés à Bruxelles. C'est pourquoi je propose des modules de formation de plusieurs jours, à Bruxelles ou à Strasbourg, à l'intention de nos collègues sur des thématiques européennes adaptées à leurs préoccupations locales ou nationales.

Enfin, il me semble que le changement de nom des délégations devrait conduire à les transformer en commissions non législatives, sans porter atteinte à l'article 43 de la Constitution qui limite à six le nombre de commissions permanentes. Il me semble en effet important de constitutionnaliser les délégations pour l'Union européenne dans le titre XV de la Constitution, tout en maintenant le principe de la double appartenance aux commissions et aux délégations et en confirmant leur rôle d'information, de suivi, d'évaluation et de contrôle dans le domaine européen. C'est donc un rôle spécifique que je préconise pour ces commissions européennes de type « sui generis », rôle qui n'empièterait pas sur les compétences des commissions permanentes de nos deux assemblées. Nous devrions, me semble-t-il, conjuguer nos efforts pour aller porter ce message.

Mes propositions traduisent en définitive la volonté de mieux associer le Parlement français aux questions européennes et de rendre l'Europe plus lisible auprès de nos concitoyens, tout en renforçant les liens entre les parlementaires nationaux et les parlementaires européens grâce à des missions communes ou à la participation réciproque aux réunions des deux institutions.

Institutions européennes

Mieux associer le Sénat aux questions européennes
Communication de M. Jean Bizet

Une des grandes leçons du référendum du 29 mai, c'est la nécessité de rapprocher l'Europe des citoyens. Il y a, je crois, sur ce point, un très large accord. Beaucoup d'électeurs ne se retrouvent pas dans une Europe qui leur paraît souvent difficile à comprendre, voire opaque, et trop peu à l'écoute de leurs préoccupations. Et chacun a pu constater, durant le débat référendaire, que les bases de la construction européenne restaient mal connues. Par exemple, certains articles de la Constitution européenne qui étaient la pure et simple reprise de dispositions en vigueur depuis des décennies sont apparus comme la marque d'un tournant de la construction européenne.

De ce constat, on peut, me semble-t-il, tirer deux conclusions :

- la première est qu'il faut mieux relayer les préoccupations de nos concitoyens auprès des institutions européennes ;

- la seconde est qu'il faut une meilleure information sur l'Europe, davantage d'explications, davantage de débats permettant aux citoyens de mieux cerner les enjeux.

Naturellement, ce n'est pas seulement à notre Parlement qu'il incombe de répondre à ces préoccupations. Le Gouvernement, les médias ont bien sûr un très grand rôle à jouer. Mais nous avons aussi une responsabilité à exercer. C'est un point qui a été évoqué lors du dîner qui nous a rassemblés autour de la ministre déléguée aux affaires européennes : comment espérer intéresser nos concitoyens à la construction européenne, si les parlementaires qui les représentent ne s'y intéressent pas eux-mêmes ?

Certes, nous avons fait des progrès depuis une dizaine d'années, par rapport à l'indifférence presque complète qui régnait antérieurement. Nous avons, avec l'article 88-4 de la Constitution, un mécanisme d'examen des textes. Notre délégation les examine systématiquement, et un certain nombre d'entre eux donnent lieu à des résolutions. Mais les questions européennes continuent à rester à part dans les travaux parlementaires, presque marginales, alors qu'en réalité elles ont aujourd'hui une influence déterminante sur les questions nationales. Ce matin même, le Sénat a examiné plusieurs textes transposant dans notre droit des directives européennes. Je crois d'ailleurs qu'il serait très utile, pour mettre fin à notre retard chronique dans ce domaine, de réserver un mardi matin par mois pour examiner ce type de textes. Mais il faut reconnaître que l'hémicycle était loin d'être bondé. Nous avons donc beaucoup à faire pour intégrer pleinement la dimension européenne à nos travaux.

Nous ne pouvons nous contenter d'avoir une délégation où se retrouvent en quelque sorte les « spécialistes de l'Europe », tandis que les questions européennes n'occupent qu'une place très réduite dans les travaux en commission, et plus réduite encore dans les travaux en séance publique.

Je vais donner un exemple personnel. S'il y a un texte européen qui a été débattu par le Sénat, c'est bien la directive Bolkestein, examinée par la délégation, puis par la commission compétente, puis par la séance publique, avec adoption d'une résolution. Deux mois plus tard, le Gouvernement a déposé, à l'occasion d'un débat sur un projet de loi, un amendement qui donnait satisfaction à l'une des demandes formulées dans la résolution du Sénat. Je suis intervenu dans le débat pour m'en féliciter, mais je dois dire que mon intervention est tombée à plat : ni le Gouvernement, ni la commission compétente du Sénat  ne semblaient voir le moindre lien avec la directive Bolkestein, alors que c'était le même problème qui était en discussion !

On voit par cet exemple que nous n'arrivons pas à faire le lien entre les questions européennes et les questions nationales, alors qu'aujourd'hui elles sont très souvent inséparables. J'en tire la conclusion que notre but prioritaire doit être de trouver des moyens d'intéresser l'ensemble de nos collègues, et donc l'ensemble des organes du Sénat aux questions européennes.

Ce n'est pas un problème facile à résoudre. Nous ne sommes pas les seuls à éprouver cette difficulté ; le rapport Herbillon souligne bien qu'il n'y a pas d'« exception française » pour le traitement, j'allais dire le mauvais traitement, des questions européennes. Mais, inversement, certains pays sont parvenus à des formules de contrôle parlementaire plus convaincantes que la nôtre : les pays nordiques d'abord, qui sont souvent cités en exemple, mais aussi, plus comparables à nous, la Grande-Bretagne ou l'Allemagne. Ce n'est pas mon intention, aujourd'hui, d'entrer dans le détail des procédures applicables dans ces pays ; de toute manière, on ne pourrait pas transposer telles quelles ces expériences, qui sont liées à tout un contexte institutionnel. Mais, dans ces pays, il semble bien qu'on parvienne sur les questions européennes à un dialogue entre l'Exécutif et le Législatif plus approfondi, plus effectif que chez nous, et cela notamment parce que le Gouvernement est davantage présent dans la procédure d'examen des textes, à tous les stades.

Comment améliorer notre système pour arriver, nous aussi, à un contrôle plus étroit, impliquant autant que possible l'ensemble des sénateurs ?

Ma tâche, aujourd'hui, est seulement d'ouvrir le débat. Je souhaite en effet écouter toutes les suggestions pour arriver à des propositions qui soient consensuelles, puisque le problème porte sur nos méthodes de travail. Mais j'ai écouté les premiers échanges que nous avons eus lors de notre réunion du 5 octobre et je voudrais dans cet esprit présenter quelques orientations.

Tout d'abord, j'ai noté le souhait que le Sénat travaille plus en amont, avec plus de rapidité, de réactivité. Notre délégation doit bien sûr y contribuer ; c'est ce que nous avons fait par exemple pour la directive Bolkestein ou pour la directive portuaire. Encore faut-il qu'il n'y ait pas des semaines, voire des mois, entre l'examen par la délégation et l'étape suivante de l'examen au Sénat.

Ensuite, j'ai noté le souhait général d'une meilleure articulation entre la délégation et les commissions. C'est un point dont la nécessité est évidente, mais une formule consensuelle reste à trouver ; je me souviens de l'ambiance délétère qui a entouré cette discussion au moment de la dernière réforme constitutionnelle. Il faut trouver un moyen de sortir des rivalités artificielles entre les organes du Sénat.

Enfin, il nous faut parvenir à ce que les affaires européennes soient le plus souvent possible traitées en séance publique, de manière à permettre la participation aux débats de tous les parlementaires et du Gouvernement. Je me réjouis par exemple que nous ayons pu faire inscrire à l'ordre du jour du Sénat du 27 octobre prochain une question orale européenne au sujet de l'OMC. Mais nous sommes encore loin des pratiques de certains pays membres de l'Union, qui organisent un débat parlementaire avant chaque session ministérielle de l'OMC. Naturellement, nous savons tous que les contraintes d'ordre du jour ne rendent pas facile d'organiser un très grand nombre de débats européens en séance publique. Une solution possible serait que l'examen des résolutions par la commission compétente se fasse selon une procédure particulière, plus solennelle, au cours d'une réunion ouverte à tous les sénateurs et au Gouvernement et avec un compte rendu publié au Journal officiel. C'est en tout cas une idée que je vous soumets.

Par ailleurs, je crois que nous devons réfléchir aux moyens de mieux informer le Sénat sur les questions européennes. Cette information est une des tâches de la délégation. Le plus souvent, nous informons le Sénat des problèmes dont nous sommes saisis, c'est-à-dire de la législation européenne en voie d'élaboration. Est-ce qu'il ne faudrait pas également que, lorsque le Sénat est saisi d'un projet de loi, notre délégation informe mieux sur l'existant européen, sur l'« acquis communautaire » qui fait le contexte de ce projet ? Je me suis rendu compte, lors des débats sur la directive Bolkestein, que certains de nos collègues étaient parfois très loin de la réalité au sujet des questions européennes.

On voit que je n'ai pas de solution miracle à proposer à ce stade ; je suis ouvert, mais j'ai la conviction qu'il nous faut arriver à un résultat. Je voudrais faire à ce propos une dernière remarque et j'en aurai fini. Nous l'avons tous remarqué, lors du référendum, l'élargissement a été une des causes de l'inquiétude qui s'est exprimée dans le vote négatif des Français. Nous avons tous en mémoire le fameux « plombier polonais ». Mais à quel moment l'élargissement a-t-il été expliqué ? À quel moment le Parlement a-t-il été vraiment associé ? À quel moment les grands médias se sont-ils vraiment intéressés au sujet ? Quand la décision de base a été prise, en 1993, elle n'a été précédée d'aucun débat et, d'ailleurs, elle est passée presque inaperçue. Ensuite, on a décidé, avec toujours aussi peu d'explications et de débat, que l'élargissement se ferait en deux vagues, avec deux groupes de six pays ; puis, dans les mêmes conditions, on a changé d'approche et finalement décidé de faire entrer dix pays d'un coup, mais en laissant de côté deux autres ; tout cela pratiquement en dehors de toute discussion publique. Comment s'étonner ensuite que les citoyens ne comprennent pas et ne connaissent pas les enjeux ? Il me semble que ce n'est pas un luxe que nous cherchions à faire en sorte qu'à l'avenir la politique européenne soit davantage contrôlée et débattue.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je crois que Jean Bizet a eu tout à fait raison d'insister sur la nécessité que le Sénat travaille le plus en amont possible sur les projets de textes européens. Mais cette nécessité ne touche pas seulement la délégation, car l'adoption d'une résolution par le Sénat est le résultat de toute une chaîne d'actions. Et si un maillon ne suit pas le maillon précédent, la chaîne ne peut pas être complète.

Je vais prendre l'exemple de la proposition de directive concernant l'accès au marché des services portuaires. Cette proposition de directive a été adoptée par le collège des commissaires en novembre 2004. La délégation a procédé à son examen le 9 mars 2005 et elle a conclu à l'unanimité à une proposition de résolution qui a été déposée par notre collègue Robert Bret le 15 mars 2005. Cette proposition a été renvoyée à la commission des Affaires économiques, mais celle-ci n'en n'a rigoureusement rien fait et n'a même pas nommé un rapporteur.

Or, il nous faut réfléchir à l'objectif d'une résolution du Sénat. Le premier objectif, c'est d'indiquer au Gouvernement la position du Sénat de manière à ce qu'il en tienne compte, voire qu'il la reprenne. Et, pour que cela soit efficace, il faut que la résolution soit adoptée avant que les travaux au sein du groupe de travail du Conseil ne soient trop avancés. Mais il peut exister un deuxième objectif. Ce deuxième objectif, ce peut être de faire mieux connaître aux députés européens français le contexte français et la position du parlement national. Car on peut espérer que les députés européens français seront attentifs à cette position. Si la résolution sur les services portuaires avait été adoptée par le Sénat en juin dernier, cela aurait permis d'espérer atteindre ces deux objectifs.

Mais, aujourd'hui, il est déjà un peu tard pour le second objectif car le Parlement européen a déjà eu un premier débat en commission à ce sujet le 11 octobre. Et il a programmé un second débat en commission le 22 novembre. De plus, le rapporteur de l'Assemblée nationale sur ce texte, notre collègue Christian Philip, qui travaille depuis plusieurs mois sur la question, va rapporter devant la délégation de l'Assemblée nationale en novembre. Voici donc un cas où le Sénat était précurseur, mais où un certain désintérêt a réduit à néant nos efforts pour agir en amont. Une intervention du Sénat en amont nécessite donc que nous mobilisions l'attention des commissions permanentes à ce sujet.

M. Bernard Frimat :

Comment mieux associer l'ensemble du Sénat à l'examen des questions européennes ? Voilà un sujet où, du moins, nous avons devant nous une marge de progression importante, tandis que le risque de recul est inexistant !

Je voudrais particulièrement mettre l'accent sur le problème de la pertinence du moment où nous nous saisissons d'une question. En tant qu'ancien parlementaire européen, j'ai une expérience du fonctionnement des institutions de l'Union et je voudrais souligner qu'il y a dans l'examen des textes à l'échelon européen un moment où « la messe est dite », alors même que le texte n'est pas encore adopté. Ce qui intervient après ce moment n'est plus pris en compte, n'a plus d'effet.

Dans le système européen, il y a deux acteurs législatifs : le Parlement et le Conseil, ce dernier étant paradoxalement la réunion des exécutifs. Si nous devons certes nous exprimer auprès du Gouvernement, il est également utile de le faire à l'égard du Parlement européen, cette expression pouvant être collective sur les points qui font entre nous l'objet d'un consensus, ou bien se faire à l'intérieur des familles politiques car, même en matière européenne, il peut y avoir de grandes divergences entre nous.

La bonne insertion de nos interventions dans le calendrier européen est donc une question centrale. Au printemps dernier, nous avons débattu de la directive Bolkestein avec une rare intensité. Mais que fait aujourd'hui le Sénat sur ce sujet ? Rien, alors que le processus d'examen se poursuit au Parlement européen. Qui sait, au Sénat, que la commission compétente du Parlement européen a créé un groupe de travail devant l'afflux des amendements, et que le débat en séance plénière aura lieu en janvier prochain ?

Or, tous les problèmes posés par la directive Bolkestein sont toujours là : quelles règles pour les services d'intérêt général ? Que devient le principe du pays d'origine ? Les conséquences possibles de la directive n'ont pas disparu, mais nous n'en parlons plus. Quand soudain ces questions reviendront sur le devant de l'actualité, il sera trop tard pour que nous intervenions utilement.

Je ne néglige pas les autres aspects de l'évolution nécessaire. Que l'on change le nom de la délégation me paraît justifié, « comité » étant, à mon avis, une solution possible si le mot « commission » dérange trop. Que l'on organise des débats en séance publique avant et après les réunions du Conseil européen serait une avancée, même si l'on ne va pas se ruer dans les travées à cette occasion. Mais l'essentiel me paraît être de créer les conditions d'une intervention efficace dans le processus de décision européen, c'est-à-dire d'abord une intervention en temps utile.

Notre rôle n'est pas le même que celui des parlementaires européens, mais il peut être complémentaire, si nous savons intervenir plus en amont dans le processus de décision, étant donné que nous avons par ailleurs un rôle important au moment de la transposition des directives.

Une dernière remarque : il me paraît de mauvaise méthode que, lorsqu'une commission est saisie par la délégation d'une proposition de résolution, elle reprenne ab initio l'examen du texte. Ne pourrait-on tenir compte davantage des travaux menés par la délégation ?

M. Jean Bizet :

Je partage cette analyse ; votre intervention me convainc de faire de « l'intervention en temps utile » l'objectif principal et le fil conducteur des propositions que je ferai.

M. Bernard Frimat :

Voilà qui m'encourage à faire une remarque supplémentaire. Je l'ai dit, j'ai été parlementaire européen, et j'ai constaté que, pour le Parlement européen, les parlements nationaux n'existaient pas. Les parlementaires européens considèrent que la législation européenne est leur affaire. Inversement, dans les parlements nationaux, les débats se déroulent dans l'ignorance de ce que fait le Parlement européen. Naturellement, chacun doit garder sa fonction, mais il y aurait place, me semble-t-il, pour un minimum d'écoute mutuelle. En théorie, les formations politiques sont là pour garantir une certaine cohérence, mais mon expérience est que celle-ci est loin d'être assurée.

Institutions européennes

XXXIVe réunion de la COSAC à Londres
(10 et 11 octobre 2005)

Communication de M. Hubert Haenel

Parlant à la fin de notre réunion, je vais m'efforcer d'être bref. Il m'a semblé souhaitable de rendre compte de cette XXXIVe COSAC, car elle marque, je crois, une étape supplémentaire vers une COSAC plus opérationnelle, plus utile.

I - L'ÉVOLUTION DE LA COSAC

Lancée de manière informelle en 1989, la COSAC a été institutionnalisée par le traité d'Amsterdam, en 1997, mais, jusqu'en 2003-2004, elle n'est pas parvenue à fonctionner efficacement. Cette paralysie de la COSAC s'expliquait d'abord par la règle de l'unanimité, les délégations usant et abusant de leur pouvoir de blocage. Une autre explication résidait dans la méfiance à l'égard de la coopération interparlementaire.

Certains parlements craignaient que la COSAC ne porte atteinte à leurs propres prérogatives : cette approche était surtout le fait du Parlement britannique et des parlements d'Europe du Nord. D'autres parlements, au contraire, voyaient dans la COSAC une menace pour le Parlement européen. C'était le cas du Parlement européen lui-même qui, comme vous le savez, participe à la COSAC, mais aussi notamment des parlements allemand, italien, néerlandais. Pour des motifs différents, ces deux tendances se rejoignaient pour défendre une conception minimaliste et même ultra-minimaliste du rôle de la COSAC. Le Parlement français, qui était à l'origine de la création de la COSAC, était plutôt isolé dans sa volonté de développer le rôle de cet organisme. La reconnaissance officielle de la COSAC par le traité d'Amsterdam a été conquise de haute lutte par notre Gouvernement.

C'est notamment la Convention sur l'avenir de l'Europe qui a fait évoluer cette situation. Le groupe de travail sur le rôle des parlements nationaux et surtout le groupe de travail sur la subsidiarité ont favorisé un changement d'approche. Les réserves du Parlement britannique et des parlements nordiques sont tombées. Le Parlement danois a même pris la tête des partisans d'une COSAC plus efficace. Finalement, les COSAC de Bruxelles (fin 2002), puis d'Athènes (été 2003) ont décidé une réforme du règlement où la règle de l'unanimité a été remplacée par la majorité des trois quarts. Six mois plus tard, la COSAC de Rome a décidé la mise en place d'un secrétariat à titre expérimental. Enfin, pour ce qui est du contenu des travaux de la COSAC, la Convention a beaucoup contribué à les orienter davantage vers le problème de la subsidiarité qui est, comme vous le savez, une responsabilité confiée en priorité aux parlements nationaux par la Constitution européenne.

La COSAC de Luxembourg, en mai dernier, a été l'occasion d'examiner un « projet-pilote » sous l'angle de la subsidiarité ; vous vous en souvenez : c'est le troisième paquet ferroviaire qui était le sujet de cet examen.

II - LA COSAC DE LONDRES

La COSAC de Londres a poursuivi ces évolutions. Il y a aujourd'hui un large consensus pour que la COSAC joue son rôle : seuls les représentants du Parlement italien continuent à s'y montrer opposés. Le Parlement néerlandais a désormais une attitude beaucoup plus ouverte ; quant à la délégation allemande, elle ne s'est pas opposée au consensus. L'évolution des esprits est donc très nette.

 Le secrétariat de la COSAC, qui avait été mis en place à titre expérimental, a été reconduit. Depuis deux ans, c'était le Parlement danois qui prenait en charge le membre permanent du secrétariat ; désormais, ce sera le Parlement finlandais pour les deux ans qui viennent. Comme le précédent, le nouveau membre permanent du secrétariat est d'ailleurs parfaitement francophone.

· En ce qui concerne la subsidiarité, la COSAC a considéré qu'il n'était pas possible de poursuivre les expériences-pilotes en anticipant sur l'application du traité constitutionnel. C'est une préoccupation qui s'était d'ailleurs manifestée ici même. En revanche, il est apparu que le traité d'Amsterdam, qui confie un rôle à la COSAC en matière de subsidiarité, était une base suffisante pour développer la coopération interparlementaire dans ce domaine.

Le dispositif retenu est en substance le suivant :

- à partir du programme annuel de la Commission, chaque parlement national informera la présidence de la COSAC des projets qu'il lui paraît intéressant de soumettre à un contrôle de subsidiarité et de proportionnalité ;

- la présidence, en fonction de ces propositions, arrêtera la liste des propositions législatives de la Commission européenne qui feront l'objet de ce contrôle ;

- pour chacun de ces textes, chaque Parlement qui le souhaite adressera ses conclusions, d'une part à la Commission européenne, et d'autre part à la présidence de la COSAC, dans un délai de six semaines, à compter de la publication du texte concerné dans toutes les langues officielles de l'Union ; en pratique, le secrétariat de la COSAC assurera la communication entre les parlements nationaux.

Il s'agit donc, en s'en tenant aux textes actuels, d'encourager le contrôle de subsidiarité et d'organiser l'information réciproque des parlements.

 La COSAC a également formulé un certain nombre de demandes pour favoriser le contrôle parlementaire :

- une amélioration des études d'impact ;

- la publicité des travaux du Conseil agissant comme législateur ;

- une plus large transmission aux parlements nationaux des documents non législatifs relevant de la PESC.

 De plus, la COSAC a eu un dialogue avec le Vice-premier ministre anglais, John Prescott, qui n'a pas dissimulé ses interrogations à l'égard de l'euro et du pacte de stabilité. Il a souligné qu'il n'existait pas de « modèle social européen », mais plusieurs modèles et qu'il était illusoire de vouloir supprimer cette diversité. Il a par ailleurs indiqué que la présidence britannique allait présenter un nouveau projet de perspectives financières dans la perspective du Conseil européen de décembre. Enfin, tout en se déclarant partisan du traité constitutionnel, il a déclaré ne pas voir de solution pour sortir de l'ornière le processus de ratification. Il ressortait de son propos que l'Europe devait désormais se concentrer principalement sur la stratégie de Lisbonne.

* *

*

En conclusion, ce qu'on peut retenir, me semble-t-il, de cette XXXIVe COSAC, qui était par ailleurs remarquablement organisée, c'est que la COSAC est en train de devenir plus opérationnelle, mieux centrée sur quelques missions :

- le dialogue avec la présidence en exercice ;

- l'amélioration du contrôle parlementaire, notamment en matière de subsidiarité, et le développement de l'information réciproque des parlements nationaux ;

- l'examen de questions relevant d'une approche principalement intergouvernementale, comme la PESC, la coopération judiciaire et policière, ou encore la stratégie de Lisbonne.


ANNEXES

I - CONTRIBUTION DE LA XXXIVe COSAC

(Extrait)

***

Subsidiarité et proportionnalité

Les parlements nationaux qui le souhaitent procéderont à un contrôle de subsidiarité et de proportionnalité sur une ou des prochaine(s) proposition(s) législative(s) européenne(s). Ils développeront ainsi leur rôle de contrôle existant tel qu'il est reconnu par le Protocole sur le rôle des parlements nationaux annexé au Traité d'Amsterdam. Ceci leur permettra également de tester leur système de décisions sur la subsidiarité et la proportionnalité, d'évaluer les justifications fournies par la Commission et de faire valoir auprès de celle-ci le rôle des parlements nationaux en matière de subsidiarité.

II - CONCLUSIONS DE LA XXXIVe COSAC

(Extrait)

***

Subsidiarité et proportionnalité

2. La XXXIVe COSAC, rappelant le contrôle actuellement exercé par les parlements nationaux, les dispositions du traité d'Amsterdam relatives à la subsidiarité, et le fait que le protocole sur le rôle des parlements nationaux donne à la COSAC un rôle spécifique en matière de subsidiarité, a décidé d'encourager les parlements nationaux à mener un contrôle de subsidiarité et de proportionnalité sur une ou des prochaine(s) proposition(s) législative(s) européennes(s). Le contrôle sera effectué tout en respectant les programmes internes de travail des parlements nationaux, les cadres légaux et les traditions. La COSAC a décidé que, pour ceux des parlements nationaux qui souhaiteront y participer, la vérification sera opérée comme ci-après :

i. dans un délai de deux semaines après l'examen par les parlements nationaux du programme de travail annuel de la Commission, ainsi qu'il est envisagé dans l'initiative « Élever la conscience européenne », les parlements nationaux participants informent la présidence de la COSAC des propositions qu'elles souhaitent soumettre au contrôle de subsidiarité et de proportionnalité ; elles peuvent à tout moment faire des propositions additionnelles ; la troïka présidentielle désigne les propositions les plus souvent mentionnées pour faire l'objet du contrôle ; la liste est communiquée aux parlements nationaux et au Parlement européen ;

ii. la base de données IPEX est utilisée, autant que possible, en liaison avec le contrôle de subsidiarité et de proportionnalité ;

iii. les parlements nationaux visent la clôture de leur contrôle sous six semaines ;

iv. le délai de six semaines commence dès la publication de la proposition dans toutes les langues ;

v. les parlements nationaux ou chambres qui participent envoient tous commentaires ou suggestions sur la subsidiarité ou la proportionnalité directement à la Commission, au Parlement européen et au Conseil, dans le respect du délai de six semaines. Une copie de ces commentaires est adressée à la présidence de la COSAC ; et

vi. il serait opportun que les parlements nationaux indiquent clairement si leurs commentaires sont relatifs à la subsidiarité ou à la proportionnalité.