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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 18 octobre 2006




Économie, finances et fiscalité

L'avenir de la zone euro

Audition de M. Jean-Paul Fitoussi,
Président de l'OFCE
(Observatoire français des conjonctures économiques)

ANNEXE (Diaporama)

M. Hubert Haenel :

Je tiens d'abord à vous remercier vivement d'avoir accepté de venir devant la délégation pour nous parler de l'avenir de la zone euro. Le sujet est vaste et les questions sont multiples.

 Première question : comment se porte la zone euro ? On observe en effet des écarts notables entre les taux d'inflation des différents États membres de l'Eurogroupe et l'on peut se demander si ces écarts ne risquent pas d'avoir à terme des conséquences fâcheuses.

 Deuxième question : le dialogue entre la Banque centrale européenne et l'Eurogroupe est-il satisfaisant ? Et surtout, est-il envisageable de l'améliorer ?

 Troisième question : la gouvernance économique de la zone euro peut-elle s'affermir ? Peut-on, dans un avenir proche, obtenir un renforcement réel de la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro ?

 Quatrième question : peut-on espérer des décisions en matière de représentation externe de la zone euro ? La réforme du fonds monétaire international peut-elle être l'occasion de désigner un porte-parole unique de l'Eurogroupe ?

 Cinquième question, enfin : la zone euro est-elle appelée à s'élargir rapidement ou non ? Et quelles seraient les conséquences soit d'un élargissement rapide de la zone euro, soit d'un report durable de cet élargissement ?

Vous voyez que le sujet permet bien des développements. J'ajoute que vos propos nous seront d'autant plus utiles que, dans quelques semaines, nous recevrons Jean-Claude Juncker, le président de l'Eurogroupe, avec lequel nous débattrons à nouveau de ces questions.

M. Jean-Paul Fitoussi :

Permettez-moi pour commencer de vous remercier de votre invitation : c'est un honneur pour moi de participer aux travaux de votre délégation, qui plus est sur un sujet qui me préoccupe depuis très longtemps et qui est crucial pour l'avenir de notre continent et de notre pays. Je vais tenter de répondre à toutes vos questions, mais pas forcément dans l'ordre où vous les posez.

Je commence néanmoins par la première : comment va la zone euro ? Nous pouvons dire aujourd'hui qu'elle va un peu mieux, mais seulement dans la mesure où elle nous a jusqu'à présent habitués à une performance relativement médiocre. Les pays du coeur de l'Union européenne n'ont eu en effet que trois années de croissance par décennie : à la fin des années 80, à la fin des années 90 et, semble-t-il, à l'heure actuelle, malgré les hypothèques qui pèsent encore sur le redémarrage de la croissance européenne du fait des tensions énergétiques et des politiques de concurrence sociale mises en oeuvre par l'Allemagne depuis 2000 dont les effets seront encore renforcés au 1er janvier 2007 (avec la hausse prévue de la TVA de 3 points).

Depuis 1990, l'Asie a connu un taux de croissance - normal pour un pays partant d'un niveau de revenu très faible - de 6,7 % chaque année, soit une multiplication par 2,5 de son produit intérieur brut (PIB) entre 1990 et 2004. La performance des États-Unis, certes plus faible que celle de l'Asie, a néanmoins été relativement importante, de l'ordre de 3,1 % par an. Pour les pays formant la zone euro, la croissance a été de l'ordre de 1,8 % par an - identique à celle de la France -, soit une différence de croissance de 1,3 % par an sur 15 ans avec les États-Unis. C'est considérable, puisqu'une différence d'un demi-point de croissance par an équivaut à une différence de 200 % au bout d'un siècle. Avec le Royaume-Uni, la différence de croissance est également d'un demi-point. En revanche, cette différence a été relativement faible avec le Japon (0,4 %), mais celui-ci, plongé dans la déflation, a été pendant plus d'une décennie « l'homme malade » de l'Organisation de Coopération et de Développement Économique (OCDE).

En fait, les trois grands pays de la zone euro - par ordre de taille l'Allemagne, la France et l'Italie - ont cessé de rattraper l'économie américaine au début des années 80. A l'époque, le revenu par tête en France était de l'ordre de 85 % du revenu par tête aux États-Unis ; il n'est plus maintenant que de 73 %. Le Royaume-Uni a, de son côté, pendant cette période, rattrapé les pays de la zone euro, alors qu'il était « l'homme malade » de l'Europe pendant les « Trente Glorieuses ». Les performances de la zone euro sont donc mauvaises, dans l'espace européen et dans le temps long. Plus inquiétant, cette situation semble durable, car l'écart continue de se creuser en terme de croissance dans les années récentes entre la zone euro et ses principaux concurrents dans la mondialisation, au premier rang desquels les États-Unis et l'Asie de l'Est et du Sud.

Pourquoi cette situation ?

Pour certains économistes, les raisons de ce décrochage sont exclusivement d'ordre structurel et, à la limite, culturel. L'Europe - notamment la France - souffrirait de marchés trop rigides du fait de l'absence de réformes, de « la paresse » des Européens, de leur inclination pour les loisirs, de leur indécrottable « corporatisme »... En réalité, l'Europe - et en particulier la zone euro - ont déjà mis en oeuvre d'innombrables réformes structurelles de grande portée sociale au cours des deux dernières décennies : privatisations, dérégulation des marchés des produits et du marché du travail, libéralisation des marchés de capitaux, ouverture à la concurrence de l'ensemble des secteurs industriels, etc. Si on observe par exemple la part des salaires dans le revenu national - le meilleur indicateur pour évaluer la flexibilité du marché du travail -, on constate ainsi que celle-ci n'a pas varié aux États-Unis entre le début des années 80 et 2003, passant seulement de 50,9 % à 49 %. Dans le même temps, elle a baissé de 6 points dans la zone euro, notamment en France (-10 points) et en Italie. Cela montre simplement que le marché du travail est devenu beaucoup plus flexible en Europe au cours des deux dernières décennies, alors que, dans les années 70, la part des salaires dans le PIB, non seulement ne variait pas, mais encore augmentait du fait du plein emploi et du pouvoir réel de négociation des travailleurs.

L'explication structurelle ne me semble donc pas satisfaisante. La persistance d'un mauvais gouvernement de l'Europe économique, et depuis 1999, de la zone euro, me semble bien plus éclairante pour comprendre le décrochage européen.

À cet égard, la comparaison de la politique monétaire menée actuellement dans la zone euro avec celle du passé (c'est-à-dire celle d'une zone euro reconstituée à partir des situations nationales des pays qui la composent aujourd'hui) se révèle intéressante. La politique monétaire, depuis la création de l'euro, est certes bien meilleure qu'avant, si on en juge par l'écart entre le taux d'intérêt et le taux de croissance (ce que l'on nomme « l'écart critique »). Si le taux d'intérêt est supérieur au taux de croissance du revenu, cela signifie qu'un emprunteur aura beaucoup de difficultés à rembourser son emprunt, puisque son revenu augmente moins vite que les intérêts de sa dette. Ce raisonnement est valable pour un individu comme pour un État. De ce point de vue, l'amélioration est considérable, car l'écart critique, qui était très important avant la création de l'euro et qui a, à l'époque, asphyxié l'économie européenne, a disparu depuis la création de la monnaie unique.

Mais il faut comprendre que cet épisode a laissé un héritage très lourd : celui de l'augmentation de la dette publique des États européens du fait de l'accroissement considérable des charges d'intérêt. Si le taux d'intérêt est supérieur au taux de croissance, cela signifie que la croissance est faible et cela implique que la dette augmente plus vite que les recettes publiques. La montée de la dette publique dans la plupart des pays de la zone euro a ainsi été massive entre 1989 et 1996. Elle a été le résultat d'une politique monétaire anormalement restrictive, destinée non pas à freiner l'inflation, mais à faire respecter les parités de change entre les pays. A travers le remboursement de la dette publique dans la zone euro, nous payons aujourd'hui pour ces erreurs de politique économique européenne.

On pourrait alors se féliciter du fait que la politique monétaire soit devenue plus raisonnable depuis la création de l'euro. Mais ce n'est pas le seul critère d'évaluation de la politique monétaire, parce qu'il y a eu, également, avec la création de l'euro, un changement de régime de la politique économique. On est en effet passé d'une politique monétaire exercée par une pluralité de petits pays (à l'échelle du globe) à l'institution d'une politique monétaire d'une grande économie. Ce changement d'échelle est censé libérer à la fois la politique monétaire de la contrainte du taux de change et de la dictature des marchés de change. Il lui donne aussi, à condition de l'exercer, une maîtrise du taux de croissance et de l'activité économique beaucoup plus importante que celle de toutes les autres politiques.

On constate ainsi la concomitance, aux États-Unis, des évolutions du taux de croissance et de la politique monétaire. La comparaison avec les États-Unis montre bien que la politique de la Banque centrale européenne (BCE) depuis sa création a été beaucoup moins réactive que celle de la Banque de la réserve fédérale américaine (Fed), alors même que les circonstances régionales et mondiales l'exigeaient : un krach boursier, deux guerres, deux attentats terroristes dramatiques, des catastrophes climatiques et sanitaires, un tension des marchés de l'énergie et des matières premières...Or, si les taux d'intérêt n'ont pas été très élevés en Europe depuis 1999, ils n'en ont pas moins été, en moyenne, deux fois supérieurs aux taux américains. Faut-il vraiment s'étonner dans ce contexte de l'appréciation de l'euro par rapport au dollar ? Ce qui gouverne l'évolution des monnaies, c'est d'abord la différence des taux d'intérêt et son impact sur les mouvements de capitaux et, de ce point de vue, la politique de la BCE a été conservatrice.

Plus profondément, il faut remarquer que depuis la création de l'euro, la politique monétaire de la BCE a été parfaitement asymétrique. D'abord extrêmement ferme pour lutter contre la dépréciation de l'euro, puis complètement passive face à l'appréciation de l'euro. Tout s'est passé comme si la BCE n'avait pas intégré sa responsabilité dans l'activité économique - ce que fait en permanence son homologue américaine. Or, conduire la politique monétaire d'un grand pays, c'est d'abord se préoccuper de la croissance et de l'emploi. On peut dire que, sur ce point, la BCE a été négligente.

Si on poursuit le raisonnement économique, on voit que le taux de change n'est pas une variable nominale simple. C'est une variable déterminante pour la structuration industrielle des pays : c'est en fait une variable de politique industrielle. Lorsque le taux de change se déprécie, on gagne des parts de marché. Or, dans des activités à rendement croissant - comme le sont toutes les activités des nouvelles technologies - les pertes de parts de marché sont irréversibles. Faut-il dès lors s'étonner que la révolution des nouvelles technologies aux États-Unis se soit produite dans les années 90, précisément au moment où le dollar était faible ? Leurs entreprises ont pu alors envahir les marchés dans les activités où, plus on vend, moins cela coûte par unité produite et où, à partir d'une certaine taille, il ne peut plus y avoir de concurrents capables de produire moins cher.

Je le répète, le taux de change de l'euro est un élément déterminant de la politique industrielle européenne. C'est bien ce qui se passe avec la décision possible d'Airbus de construire des usines dans la zone dollar, afin de se couvrir contre ces risques de mauvaise gestion du taux de change. Si la plupart des entreprises européennes raisonnaient ainsi, on perdrait alors une substance industrielle considérable. Cette analyse montre en outre le caractère parfaitement rhétorique en Europe de la menace de la concurrence chinoise, puisque l'appréciation de l'euro équivaut à augmenter artificiellement de 40 à 60 % nos salaires sur les marchés mondiaux.

L'euro, c'est notre monnaie. Il faut donc qu'elle soit notre instrument de croissance. C'est la gestion de l'euro qui est en cause, pas son principe : l'euro nous libère et nous permet d'avoir une politique de dynamisme interne. Mais nous n'avons pas cette politique, parce que l'euro évolue à contresens. Un secrétaire au Trésor américain disait un jour : « Le dollar, c'est notre monnaie, mais c'est votre problème ». On pourrait dire aujourd'hui : « L'euro, c'est notre monnaie et c'est aussi notre problème » ! Parce que l'euro est mal géré, sa puissance se retourne contre l'Europe.

On constate ainsi que, depuis le début des années 90, l'euro évolue à contresens d'une évolution normale et stabilisatrice des taux de change. Une évolution normale impliquerait que les taux de change s'apprécient quand la croissance est forte et qu'ils se déprécient quand la croissance est faible. C'est exactement le contraire qui s'est produit en Europe depuis 15 ans. L'euro (reconstitué) s'apprécie et vaut 1,40 dollar en moyenne dans la première moitié des années 90, quand l'Europe est en stagnation. L'euro se déprécie dans la seconde moitié des années 90, lorsqu'il y a un retour de la croissance en Europe. Il recommence à nouveau à s'apprécier quand la croissance disparaît depuis 2001. Cette évolution anormale crée un risque industriel considérable pour les entrepreneurs. Comment peuvent-ils calculer un retour sur investissement quand la monnaie de la région dans laquelle ils produisent évolue à contresens de leurs besoins, quand cette monnaie va se déprécier lorsqu'ils n'ont pas de problèmes de débouchés et qu'elle va s'apprécier quand ils en ont, faute de croissance ?

Si on ajoute à ce constat le fait que le gouvernement de l'Europe est complètement déficient en matière budgétaire, on comprend alors que l'Europe est mal armée pour bénéficier de la mondialisation. Les évolutions budgétaires sont très éclairantes de ce point de vue. En effet, le déficit budgétaire de la zone euro est le plus faible de l'ensemble de tous les pays de l'OCDE, plus faible notamment que ceux du Royaume-Uni, des États-Unis ou du Japon. La raison tient à l'absence de politique budgétaire cohérente de la zone euro depuis le début des années 2000. Si on se réfère à ce qu'on appelle les impulsions budgétaires cumulées - c'est-à-dire les actions discrétionnaires des gouvernements pour augmenter les dépenses publiques ou réduire les impôts - on s'aperçoit que, pour la zone euro, de 2002 à 2006, cette impulsion budgétaire cumulée a été de 0,5 point de PIB, c'est-à-dire pratiquement inexistante. Pendant la même période, l'impulsion budgétaire du Royaume-Uni a été de 4,1 points de PIB, alors que les Britanniques étaient dans une meilleure situation de croissance. Pour les États-Unis, le chiffre est encore supérieur, avec 5 points de PIB.

Si la zone euro n'a pas de politique budgétaire, c'est d'abord pour des raisons doctrinales. Les États-Unis sont en effet le plus grand pays exportateur de doctrines au monde..., mais seulement à usage externe ! Or, la zone euro semble être très consommatrice de doctrine économique américaine, qu'elle prend au pied de la lettre et qu'elle s'applique très strictement à elle-même !

En somme, la politique économique de la zone euro est franchement paradoxale. La raison principale pour laquelle les Européens ont construit l'euro tient aux avantages liés à la mise en place d'une grande économie. Or, le dynamisme d'une grande économie repose sur l'usage d'instruments spécifiques de gestion : politique monétaire, politique budgétaire, politique de change, politique industrielle. Aux États-Unis, ces quatre instruments sont utilisés de façon massive chaque fois que le chômage augmente et/ou que l'activité ralentit. Certes, il faut simultanément entreprendre des réformes structurelles, mais ces instruments, parce qu'ils assurent en permanence un horizon de croissance forte, sont précisément mis au service de ces réformes. Dans une grande économie, la croissance vient de l'intérieur. Par définition arithmétique, une grande économie est peu ouverte : le monde est ainsi une économie fermée parce que la croissance du monde dépend des ressources du monde. Plus on considère une région géographique étendue et plus sa croissance dépend d'elle-même. C'est le cas de la zone euro, qui n'est ouverte qu'à 13 % vis-à-vis du reste du monde, ce qui veut dire que sa croissance dépend à 87 % d'elle-même. Elle dépend bien davantage de ce qui se passe en son sein que de ce qui se passe dans le monde.

Or, dans le même temps où on a construit cette grande économie européenne, on en a paralysé les instruments de gestion. On a limité la politique monétaire en lui donnant comme seul objectif la stabilité des prix, sans avoir perçu le changement de régime ni le changement de responsabilité qu'impliquait la mise en place de la politique monétaire d'une grande économie. On n'a laissé aux mains des États que les instruments de gestion des petites économies, essentiellement les instruments de la compétitivité-prix : la fiscalité, les dépenses et prélèvements sociaux, les salaires. Cette situation conduit en Europe à un retour à ce qu'on appelait autrefois la désinflation compétitive, parce que les gouvernements n'ont pas d'autres instruments à leur disposition.

L'exemple allemand est paradigmatique à cet égard : l'Allemagne a procédé à des réformes structurelles qu'on estime courageuses, aux termes desquelles elle n'a rien gagné. Certes, son excédent extérieur s'est considérablement amélioré ; mais, pour obtenir cet excédent extérieur, il a fallu que l'Allemagne étouffe sa demande interne : les salaires ont baissé et elle a gagné des parts de marché sur l'Italie, l'Espagne et la France, sans que ces résultats lui aient été profitables, puisqu'elle est restée en quasi stagnation économique. La plupart des économistes allemands pensent d'ailleurs que, malgré ces efforts, la croissance sera très faible en 2007 du fait de la méthode retenue, qui s'apparente plus, en réalité, à une dépréciation réelle de sa monnaie. Si on ne peut plus pratiquer de dévaluation dans la zone euro, on peut néanmoins déprécier réellement la monnaie en faisant en sorte que les prix étrangers augmentent plus vite que les prix intérieurs, par exemple par le moyen de la taxe à la valeur ajoutée (TVA), qui ne s'applique pas aux produits exportés. L'augmentation prévue de la TVA au 1er janvier 2007 va ainsi amoindrir la demande intérieure en pesant sur la consommation et améliorer la compétitivité extérieure, en augmentant l'écart entre prix intérieurs et prix extérieurs et donner, de ce fait, un avantage compétitif à l'Allemagne.

Pourquoi réaliser l'Europe monétaire, si c'est pour aboutir au final à la poursuite de la guerre économique entre les États membres, dont on sait que personne ne sortira gagnant, les autres pays réagissant naturellement tôt ou tard ? On constate déjà, dans tous les pays de la zone euro, une baisse des recettes fiscales, une baisse des coûts salariaux, et la mise en place de politiques de limitation du coin fiscal. C'est le cas maintenant de l'Italie, qui redécouvre ce qu'a fait la France dans les années 90. Ces politiques de compétitivité ne sont rentables que pour les petits pays, parce qu'ils échangent les trois quarts de leur PIB sur les marchés mondiaux, comme par exemple l'Irlande, mais pas pour les grands pays et pas pour la croissance européenne.

Pour redonner de la vigueur à la coopération européenne, il faudrait mettre fin à cette situation anormale et amener la BCE à prendre la mesure de l'étendue de ses responsabilités, lui faire comprendre que la définition des taux d'intérêt a un impact considérable sur l'activité. On ne peut pas s'accommoder d'une situation où la BCE n'a pas prise dans une procédure de responsabilité (accountability), c'est-à-dire une procédure aux termes de laquelle l'agence indépendante qu'elle est doit rendre compte de son action auprès de l'assemblée politique dont elle procède et qui lui a conféré son pouvoir. C'est ce qui existe dans tous les pays démocratiques du monde.

C'est une question délicate car, pour être mise en oeuvre, une procédure de responsabilité implique une modification des traités. Les traités établissent en effet que la BCE ne peut recevoir d'instructions de quiconque. Mais l'idée d'une agence totalement indépendante n'a pas de sens en démocratie ! En démocratie, seule la souveraineté populaire est indépendante. Pour contourner cet obstacle des traités, je propose que l'objectif d'inflation soit considéré comme un objectif politique et que cet objectif politique soit fixé par une assemblée politique. Cette assemblée politique pourrait être le Conseil européen. Mais je n'ai pas beaucoup d'espoir dans sa capacité de décision en raison de la règle de l'unanimité. Il serait sans doute préférable de donner à une majorité qualifiée - Parlement européen en association peut-être avec les Parlements nationaux - le soin de définir l'objectif d'inflation dans la zone euro. La BCE viendrait alors rendre des comptes devant cette assemblée.

Il y aurait ainsi indépendance de moyens et non plus indépendance d'objectif. Il est anormal qu'une institution indépendante ait une indépendance d'objectif. Seul le politique a une indépendance d'objectif, parce qu'il est responsable devant la population. C'est à lui de définir les objectifs de la politique économique et sociale. Et c'est à la Banque centrale de mettre en oeuvre tous les moyens pour atteindre les objectifs qui sont ainsi définis. C'est le mode de fonctionnement du système britannique : le Chancelier de l'Échiquier détermine tous les deux ans l'objectif d'inflation et il confie à la Banque centrale d'Angleterre l'indépendance des moyens pour atteindre cet objectif. C'est également de façon implicite celui du système américain, puisque la Fed est à la fois responsable de la stabilité des prix et de l'activité économique.

J'en viens à la diversité des taux d'inflation dans la zone euro. C'est une inquiétude qui rejoint la question de l'objectif d'inflation choisi par la BCE. Il apparaît en effet que, en raison de la diversité naturelle des taux d'inflation dans la zone euro (économiquement encore hétérogène), l'objectif d'inflation choisi par la BCE est trop bas. En soi, la diversité des taux d'inflation n'est pas un problème : il y a ainsi une diversité de prix entre les différentes régions françaises sans que cela crée de problèmes pour le fonctionnement du système économique. Mais, dans le cas européen, étant donné que les pays qui ont les niveaux de développement les plus bas sont en phase de rattrapage et doivent avoir un taux d'inflation plus élevé que ceux dont le niveau de développement est plus élevé, il faut que l'objectif d'inflation de l'ensemble de la zone tienne compte de ces différences.

La diversité des taux d'inflation plaide donc pour un objectif d'inflation plus élevé que celui qui est retenu aujourd'hui. Pourquoi d'ailleurs être plus royaliste que le roi et avoir choisi un objectif d'inflation de 2 %, objectif qui est le plus bas du monde, alors que la zone euro est caractérisée par une plus grande hétérogénéité de développement que les États-Unis ? L'objectif implicite de taux d'inflation pour la Fed est en effet de 3 % et l'objectif explicite fixé par le Chancelier de l'Échiquier est de 2,5 %.

M. Yves Pozzo di Borgo :

Quand part Jean-Claude Trichet ?

M. Jean-Paul Fitoussi :

Ce n'est, hélas, pas une question de personnes. C'est une question de règles du jeu. Le problème, c'est le traité et la mission fixée par le traité à la BCE. Un gouverneur ne peut pas agir en dehors de la mission qui lui est donnée. Mais la responsabilité dans la rédaction des traités revient aux États. Ce sont eux qui ont donné à la Banque centrale, peut-être sans s'en apercevoir, son indépendance de moyens et d'objectifs. En plus, par la même occasion, ils lui ont donné la responsabilité de la politique de change ! Pour le président actuel de la BCE, c'est lui en effet le représentant de l'euro, et non le président de l'Eurogroupe, parce que, du fait de l'ambiguïté ou de la trop grande clarté des traités, le Conseil n'est pas responsable dans les faits de la politique de change de la zone euro. Il y a bien un article qui dit qu'il peut faire des recommandations sur la politique de change, mais de manière telle qu'il est pratiquement impossible de le mettre en oeuvre, puisqu'il faut, sans préjudice de l'objectif d'inflation défini par la BCE, qu'il soit préalablement saisi par la BCE ou par la Commission et qu'il soit en possession de l'avis de la BCE. C'est pratiquement impossible à réaliser, d'autant qu'il faut l'unanimité du Conseil et que les pays, par définition, ne peuvent pas avoir les mêmes intérêts du fait de leurs différences d'inflation. C'est pourquoi il est essentiel de réviser les traités pour redéfinir les objectifs de la BCE.

Mme Catherine Tasca :

Le projet de traité constitutionnel réglait-il mieux ce problème des objectifs de la BCE ?

M. Jean-Paul Fitoussi :

Le traité constitutionnel n'en parlait pas du tout. Il reprenait tel quel les dispositions des traités existants sans aucune modification.

M. Robert Bret :

Il n'y avait que les partisans du non au traité constitutionnel qui évoquaient cette question.

M. Jean-Paul Fitoussi :

Rien, dans la fameuse partie III du traité constitutionnel, ne modifiait la constitution économique de l'Europe. Le traité reprenait, en les confortant et en les cristallisant, toutes les dispositions que je viens d'évoquer. C'est un grave problème parce que, dans tous les grands pays, la politique monétaire notamment est essentielle au gouvernement pour agir sur l'activité économique et sur l'emploi.

M. Hubert Haenel :

On avait bien essayé d'en parler au sein de la Convention, mais il était absolument impossible d'aboutir à un consensus.

M. Jean-Paul Fitoussi :

Quant à l'élargissement de la zone euro, et pour répondre à une question que je n'ai pas encore abordée, il est clair que tous les petits pays ont intérêt à nous rejoindre. Il y a des avantages à être un petit pays et d'autres à être un grand pays. Un avantage d'être petit, c'est de pouvoir conduire des politiques très peu coopératives sans que personne ne s'en aperçoive. Le fait que l'Irlande a connu un développement phénoménal grâce à des politiques éminemment non coopératives n'a été préjudiciable à personne. Pour un petit pays, appartenir à la zone euro, c'est aussi bénéficier de la taille du marché et des économies d'échelle : c'est avoir à la fois les avantages d'un petit et d'un grand pays.

M. Yves Pozzo di Borgo :

La Russie a-t-elle intérêt à rejoindre la zone euro ?

M. Jean-Paul Fitoussi :

La Russie n'a pas, en l'état, intérêt à rejoindre la zone euro. Elle a intérêt à conserver l'indépendance de sa politique économique. En revanche, tous les petits pays de l'Europe orientale ont intérêt à être dans la zone euro. En outre, les nouveaux petits pays qui ont récemment rejoint l'Union européenne, contrairement au Royaume-Uni ou au Danemark, n'ont pas le choix. Ils doivent, d'après les traités, rejoindre la zone euro. Faut-il alors élargir à tous la zone euro ? Je dis non pour l'instant car, tant que les problèmes du gouvernement de la zone euro n'auront pas été réglés, son élargissement ne fera que reproduire les erreurs qui ont été faites avec l'élargissement de l'Union sans approfondissement et finalement aggraver la situation que je viens de décrire.

M. Pierre Fauchon :

J'ai vécu les Trente Glorieuses et je me souviens de la forte inflation d'alors qui n'empêchait pas la croissance de l'économie et le plein emploi. Le niveau de vie de la population s'est alors amélioré de manière considérable. On dit maintenant que c'était très malheureux d'avoir cette inflation. Sans doute pour les détenteurs de revenus fixes, mais ils étaient déjà très peu nombreux. Quel regard critique peut-on avoir sur cette période et sur cette situation ?

M. Jean-Paul Fitoussi :

Les Trente Glorieuses n'ont pas été caractérisées par une inflation forte, mais par une inflation relativement modérée de l'ordre de 4 à 5 %. La grande inflation est apparue à la fin des Trente Glorieuses avec le premier choc pétrolier. Les économistes raisonnables pensent qu'un régime d'inflation modérée est bien supérieur à un régime d'inflation basse.

M. Pierre Fauchon :

C'est bien ce que je voulais vous faire dire !

M. Jean-Paul Fitoussi :

L'inflation avantage les débiteurs plutôt que les créanciers, c'est-à-dire en définitive l'investissement, à condition qu'elle soit modérée. Mais, dans la période récente, l'inflation a quasiment disparu du fait de la mondialisation. La mondialisation engendre des phénomènes déflationnistes qui s'exercent par une pression très forte sur les salaires en raison des délocalisations d'entreprises existantes et de la localisation à l'extérieur de la zone euro de nouvelles entreprises, et par l'externalisation d'une partie des services et de la production. C'est pourquoi le nouveau choc pétrolier n'a pas eu de conséquences inflationnistes. C'est aussi la raison pour laquelle on s'aperçoit que, après le recul des prix du pétrole, le taux d'inflation est très bas, voire dangereusement bas. La limite entre l'inflation et la déflation n'est en effet pas tracée de façon évidente. Quand un pays glisse dans la déflation, il faut au moins une décennie pour qu'il s'en libère, comme le montre l'exemple du Japon.

M. Jean Bizet :

Je me réjouis de votre analyse qui rejoint les conclusions des deux rapports que nous avons précédemment réalisés sur ces questions au sein de notre délégation : manque de réactivité de la BCE, focalisation sur l'inflation, insuffisante prise en compte des objectifs d'emploi et d'activité et surdité vis-à-vis des positions politiques qui, de surcroît, n'ont d'ailleurs jamais été formulées dans le cadre des traités. Avez-vous le sentiment que l'Allemagne, qui est souvent plus courageuse que nous, a également pris conscience du problème et souhaite changer les choses ? Quel est par ailleurs votre sentiment sur le fonctionnement de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) et sur le risque de retour du protectionnisme par grands blocs économiques ?

M. Jean-Paul Fitoussi :

Mon sentiment est que les plaintes rhétoriques ne servent à rien. On peut toujours se lamenter ouvertement de la mauvaise gestion de la Banque centrale, la Banque centrale répondra toujours qu'elle gère la politique monétaire conformément au mandat que lui ont confié les États. Si on veut que la BCE modifie ses comportements, alors il faut changer sa mission. Il faut avoir sur elle un moyen de pression. Une des raisons pour lesquelles la Fed internalise les préoccupations de la politique économique américaine, c'est le fait que le Président de la Fed sait que ses statuts peuvent être changés à tout moment par le Congrès à la majorité simple. Les Allemands sont-ils plus conscients que les Français de la gravité de la situation ? Certainement, si on en juge par les déclarations qu'ils ont pu faire.

M. Jean Bizet :

Ils étaient pourtant autrefois les plus ardents défenseurs de son indépendance totale !

M. Jean-Paul Fitoussi :

Parce qu'ils avaient alors peur de ce que l'on a appelé avec mépris l'Europe « Club Med ». Maintenant qu'ils ont compris où est la vraie menace, ils expriment leurs plaintes de manière plus vigoureuse que les Français. Les Allemands sont libérés de l'histoire de la création de l'euro. Mais de simples critiques des décisions des membres de la BCE, même émises par les dirigeants allemands, n'aboutiront pas, parce que les banquiers centraux se sentent forts de la mission qui leur a été confiée par un traité de valeur constitutionnelle.

Quant aux négociations de l'OMC, si elles achoppent, c'est parce que l'on n'est plus dans le même monde que celui du GATT. De très grands acteurs ont maintenant émergé et il n'est plus question de raconter à des pays comme la Chine, le Brésil ou l'Inde les mêmes histoires qu'on racontait autrefois aux petits pays émergents, comme les quatre dragons asiatiques. L'OMC, conçue comme une instance technique, devient plus une instance politique. C'est une évolution plutôt favorable, car la prise de conscience de la puissance conduit aussi à la prise de conscience de la hiérarchie normale des valeurs qui placent le politique au dessus du technique et de la doctrine. Jusqu'alors, l'OMC était surtout conçue comme l'organisation qui allait favoriser la pénétration doctrinale du libéralisme. Maintenant, le politique apparaît pour ce qu'il est : fondamental dans les relations entre grandes puissances économiques.

Je crains néanmoins, malgré ces évolutions plutôt positives, une désespérance des peuples par rapport à l'Europe, qui pourraient tirer de mauvaises conclusions de faits avérés. Par exemple qu'il est préférable de ne pas appartenir à la zone euro plutôt que d'y appartenir...

M. Hubert Haenel :

Comme on l'a entendu dire pendant la campagne référendaire !

M. Jean-Paul Fitoussi :

Cela serait en effet extrêmement préjudiciable à l'idée européenne. Par rapport à l'OMC, il y a un autre élément essentiel dont devrait tenir compte l'Europe, c'est celui des rapports entre la doctrine de la concurrence et la pratique de la politique commerciale. Car il y a une liaison évidente entre politique commerciale et politique industrielle. Je prends l'exemple de l'énergie. La doctrine de la concurrence à l'échelle européenne a conduit à vouloir ouvrir vingt-cinq marchés de l'énergie à la concurrence sans créer un marché unique de l'énergie. On installe la concurrence avec vingt-cinq autorités de régulation qui n'appliquent pas la même jurisprudence, qui n'agissent pas de la même façon et qui créent une incertitude considérable. Surtout, on a voulu ouvrir les marchés de l'énergie avant de se préoccuper de la question de l'indépendance énergétique de l'Europe. Comment penser que cette ouverture puisse être réelle ? Comment un pays peut-il renoncer à l'indépendance énergétique, s'il sait qu'elle n'est pas garantie par une instance européenne ? C'est un marché de dupes ! En revanche, en suivant l'intelligence géniale des pères fondateurs et sur le modèle de la Communauté du Charbon et de l'Acier (CECA) - une construction substantiellement politique dans une apparence technique -, pourquoi ne met-on pas en commun les moyens de notre puissance géopolitique en créant une politique commune de l'énergie, de l'environnement et de la recherche ?

Politique de coopération

Enseignements de la rencontre interparlementaire
sur la politique de développement (Bruxelles, 4 octobre 2006)

Communication de Mme Colette Mélot

Cette rencontre, organisée conjointement par le Parlement européen et le Parlement finlandais (au titre de la présidence de l'Union) a été dominée par la question de la cohérence des politiques de développement.

? Comme vous le savez, depuis l'adoption en septembre 2000 de la déclaration du Millénaire, les politiques de développement se situent dans la perspective des huit « Objectifs du Millénaire pour le Développement » (OMD) :

1) réduire l'extrême pauvreté et la faim ;

2) assurer l'éducation primaire pour tous ;

3) promouvoir l'égalité et l'autonomisation des femmes ;

4) réduire la mortalité infantile ;

5) améliorer la santé maternelle ;

6) combattre le SIDA et le paludisme ;

7) assurer un environnement durable ;

8) mettre en place un partenariat mondial pour le développement.

Pour contribuer à la réalisation de ces objectifs, l'Union a retenu le principe d'une aide au développement égale à au moins 0,56 % du revenu national brut (RNB) en 2010 et à 0,7 % du RNB en 2015 (1(*)).

? Je rappelle également que, en décembre 2005, un « Consensus européen pour le développement » a été approuvé conjointement par la Commission, le Conseil et le Parlement. Ce document définit notamment un ensemble de principes communs devant guider l'action de l'Union et des États membres, en particulier :

- la priorité à l'éradication de la pauvreté ;

- les principes d'appropriation (adaptation aux besoins locaux) et de partenariat ;

- le principe de la cohérence des politiques ;

- la promotion des droits humains, de l'égalité entre les hommes et les femmes et de la bonne gouvernance ;

- la promotion d'un multilatéralisme efficace ;

- la participation de la société civile ;

- la consolidation des États.

? On doit relever - ce point a souvent été souligné durant la réunion - que l'Europe (c'est-à-dire la Communauté et les États membres) assure à elle seule la moitié de l'aide publique au développement dans le monde. Les États membres accordent directement les quatre cinquièmes de cette aide ; un cinquième est géré par la Commission européenne, qui dispose de trois instruments :

- tout d'abord, le Fonds européen de développement (Fed) destiné aux pays ACP. Ce fonds est alimenté par des contributions spécifiques des États membres ;

- deuxième instrument : les programmes spécialisés pour une aire géographique, tels que les programmes MEDA et TACIS ;

- enfin, la Commission dispose de lignes budgétaires thématiques au sein du budget communautaire, qui concernent notamment l'aide humanitaire et la promotion des droits de l'homme.

? Le premier aspect de l'impératif de cohérence est donc d'assurer une complémentarité entre l'action de la Communauté et celle des États membres, ainsi qu'une meilleure coordination entre les différents acteurs. Beaucoup d'intervenants ont souligné la nécessité de mieux tenir compte de l'importance considérable que prend désormais la coopération décentralisée. Le souhait général est celui d'un fonctionnement « en réseau » qui puisse, tout en préservant l'autonomie des différents acteurs, assurer plus de cohérence dans les interventions grâce à une meilleure diffusion de l'information. Le commissaire Louis Michel a souligné à cet égard que certains pays en développement, ayant des structures administratives très limitées, n'étaient pas en mesure d'avoir un véritable dialogue avec les acteurs de la coopération parce qu'ils étaient trop nombreux.

Un second aspect de l'impératif de cohérence concerne les différentes politiques européennes. Plusieurs intervenants ont souligné que la politique commerciale de la Communauté et sa politique agricole ne devaient pas contrecarrer la politique de développement, mais au contraire la conforter. Les questions agricoles ont été particulièrement mises en avant. Le rôle de l'agriculture dans le développement est aujourd'hui réévalué, que ce soit sur le plan économique ou sur le plan social, compte tenu des dangers d'une urbanisation trop rapide. Beaucoup d'intervenants ont souligné que les pays en développement devaient pouvoir mieux bénéficier de leurs atouts agricoles. Les exposés des deux représentants de la présidence finlandaise sont cependant restés nuancés, reconnaissant que le blocage du cycle de Doha n'était pas imputable à l'Europe, mais plutôt aux États-Unis, et que la Communauté, en tout état de cause, ne pouvait sacrifier ses normes sanitaires et environnementales au nom de la liberté du commerce.

? Le temps fort de la réunion a été naturellement l'échange avec le commissaire européen Louis Michel. Celui-ci a tout d'abord souligné que la mondialisation ne cesse de renforcer les liens entre les pays en voie de développement et l'Europe, et que les défis à relever dépassent les capacités des États membres pris séparément. Pour autant, la Commission ne demande pas un transfert de compétences, la politique de développement étant appelée à rester une compétence partagée. Son objectif est d'arriver à des analyses communes et à une programmation commune, de manière à obtenir une plus grande efficacité globale. Louis Michel a également souligné l'importance de la stratégie spécifique en direction des pays ACP, et a lancé un appel à ce sujet en direction des parlements nationaux pour que la révision de l'accord de Cotonou fasse l'objet d'une ratification rapide.

En ce qui concerne la taxe sur les billets d'avion, sur laquelle je l'avais interrogé, Louis Michel a précisé que cette taxe a été adoptée par quatre pays : la France, la Grande-Bretagne, Chypre et le Luxembourg. Il a jugé que cette taxe était une formule intéressante, à condition qu'elle soit une ressource nouvelle s'additionnant aux financements existants sans les remplacer. Comme elle est fondée sur une démarche volontaire, il ne peut s'agir d'une alternative aux modes de financement existants.

Sur la question des dépenses à privilégier, le commissaire européen a mentionné, pour s'en démarquer, l'idée des « partenariats économiques » défendue par son collègue Peter Mandelson. Cette idée se fonde sur le constat que la libéralisation du commerce, dans un premier temps, réduit les ressources des États les plus faibles. Il faudrait donc employer une partie de l'aide au développement pour compenser cette perte, afin notamment d'assurer le financement des dépenses d'éducation. Louis Michel a jugé, au contraire, que les réalisations concrètes devaient être privilégiées et que l'aide au développement ne devait pas être un moyen de compenser des pertes de recettes.

En réponse à plusieurs interventions, le commissaire a précisé que le Fed ne finançait pas d'actions dans le domaine de la sécurité, même si la sécurité était à l'évidence une condition du développement. Il s'est montré très réservé sur l'idée d'un « service civil de la paix », ne voyant pas quelle serait sa forme ni ses moyens, et jugeant qu'il concurrencerait les ONG.

En réponse à une question posée par notre collègue député Alfred Almont, il a déclaré partager l'idée que le soutien aux régions ultrapériphériques devait être un des éléments à prendre en compte pour définir des stratégies efficaces dans les aires géographiques concernées. On retrouve ici l'exigence de cohérence des politiques qui, je l'ai dit, a dominé toute la réunion.

Le commissaire a été également interrogé sur les relations avec les pays émergents, qui sont désormais présents sur le terrain de l'aide au développement. Ces pays privilégient les réalisations visibles et ne s'intéressent pas aux questions de bonne gouvernance mises en avant par les Européens. La Commission veut éviter toute forme de compétition avec les pays émergents : Louis Michel s'est dit favorable à un dialogue et à une « coopération triangulaire » intégrant l'apport de ces pays. Les actions menées par des pays émergents doivent d'ailleurs inciter l'Europe à être elle-même plus « visible » et à se présenter plus unie. Le commissaire a par exemple regretté que, au sein de la Banque mondiale, les Européens ne parlent pas d'une seule voix, ce qui leur donnerait à son avis un poids bien plus grand.

*

Au total, je dois dire que j'ai été frappée par la grande convergence des interventions. Ce type de réunion conduit parfois à s'en tenir à des débats très généraux et un peu frustrants. Or, on voit qu'il existe désormais en Europe un large consensus sur les principes et objectifs des politiques de développement. L'accent se déplace sur l'efficacité de la mise en oeuvre. Il n'y a eu qu'une intervention - celle d'un conservateur britannique - pour juger que l'aide publique au développement était globalement inefficace et que le seul véritable problème était de garantir les droits de propriété.

Un deuxième point qui m'a semblé intéressant est que chacun reconnaît, désormais, l'importance et l'utilité de la coopération décentralisée, qui a généralement le mérite de se situer dans la durée, tout en conservant un caractère peu « bureaucratique ».

Enfin, le thème de la cohérence des politiques européennes me paraît correspondre à une aspiration très largement partagée. Il ressortait de nombreuses interventions que, bien que la Commission soit un collège, il semblait que chaque commissaire ait ses priorités. La politique commerciale, la politique agricole, la politique de développement, et l'on pourrait d'ailleurs ajouter la politique étrangère et de sécurité commune, paraissent juxtaposées plutôt qu'organisées en un tout cohérent. Cela montre, à mon avis, que la démarche engagée avec le traité constitutionnel pour rendre plus cohérente l'action extérieure de l'Union garde tout son intérêt.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

Vous avez évoqué la problématique agricole. Les orientations actuelles de l'Union européenne en la matière témoignent en effet de la dimension stratégique de la politique agricole, notamment pour garantir l'indépendance alimentaire. Et j'observe - c'est particulièrement net dans les négociations actuelles de l'OMC - que les États-Unis sont également particulièrement attentifs à cette dimension stratégique, ce qui explique qu'ils aient toujours une longueur d'avance pour mettre en oeuvre de nouveaux moyens pour préserver la compétitivité de leur agriculture.

Vous avez également évoqué la taxe sur les billets d'avions. À ce stade, seul un faible nombre d'États l'ont mise en oeuvre, ce qui n'est guère surprenant eu égard au relatif scepticisme ayant présidé à son annonce à Hong Kong l'an passé. Il n'en reste pas moins que l'idée est généreuse et novatrice, dès lors que l'on prend garde à prévenir toute distorsion éventuelle de concurrence.


* (1)  Le RNB d'un pays est la somme de son produit intérieur brut (PIB) et des revenus nets qu'il reçoit du reste du monde.