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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 18 novembre 2003



Justice et affaires intérieures

 

Communication de M. Pierre Fauchon
sur le projet de décision-cadre relative à l'application
du principe « non bis in idem » (E 2236)

La règle « non bis in idem » (ou « ne bis in idem ») est un principe classique de la procédure pénale, déjà connu du droit romain, d'après lequel « nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement à raison des mêmes faits » (ancien code d'Instruction criminelle). Cette règle, qui répond à une double exigence d'équité et de sécurité juridique, est reconnue et appliquée dans l'ordre juridique interne par l'ensemble des pays respectueux de l'État de droit. En France, elle figure notamment à l'article 368 du code de procédure pénale. Le principe « non bis in idem » est également consacré dans plusieurs instruments internationaux de protection des droits fondamentaux, tels que le Pacte de New York relatif aux droits civils et politiques de 1966 (article 14 § 7), le protocole n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (article 4) et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (article 50). Le principe « non bis in idem » n'a pas seulement pour vocation de s'appliquer au niveau national, mais également dans les relations entre les États.

Ainsi, au niveau de l'Union européenne, ce principe est repris à l'article 54 de la Convention d'application de l'accord de Schengen, signée le 19 juin 1990 et intégrée au droit de l'Union par le protocole au traité d'Amsterdam relatif à l'acquis de Schengen. L'article 55 de cette Convention a prévu, cependant, que les États pouvaient faire une déclaration, au moment de la ratification, de l'acceptation ou de l'approbation de cette Convention, pour ne pas être liés par le principe du « non bis in idem » dans trois cas :

- lorsque les faits visés par le jugement étranger ont eu lieu, soit en tout, soit en partie, sur leur territoire (cette exception ne s'appliquant pas si ces faits ont eu lieu en partie sur le territoire de l'État où le jugement a été rendu) ;

- lorsque les faits visés par le jugement étranger constituent une infraction contre la sûreté de l'État ou d'autres intérêts également essentiels ;

- lorsque les faits visés par le jugement étranger ont été commis par un fonctionnaire en violation des obligations de sa charge.

La France a manifesté son intention de ne pas être liée par le principe du « non bis in idem » pour les deux premiers cas.

L'initiative de la présidence hellénique s'inscrit dans le cadre du programme de mesures destiné à mettre en oeuvre le principe de la reconnaissance mutuelle, qui a été consacré comme « la pierre angulaire » de la coopération judiciaire par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999. D'après ce programme, le réexamen des articles 54 à 57 de la convention d'application de l'Accord de Schengen constitue même la première des priorités. La présidence grecque a donc proposé un projet de décision-cadre qui vise à doter les États membres de règles de droit communes concernant le principe « non bis in idem » afin de garantir l'uniformité de son interprétation et de son application pratique. La présente décision-cadre, qui constitue un développement de l'acquis de Schengen, s'appliquerait à l'Islande et à la Norvège. Le Royaume-Uni et l'Irlande y participeraient également.

Au-delà des nombreuses difficultés juridiques que soulève ce projet, il pose trois questions d'ordre politique. Les deux premières, qui concernent la litispendance (article 3) et les définitions (article 1er), semblent trouver une solution satisfaisante. En revanche, la troisième, relative aux exceptions (article 4), pose de graves problèmes à la France.

I. DEUX QUESTIONS QUI SEMBLENT TROUVER UNE SOLUTION SATISFAISANTE

1. La litispendance (article 3)


À l'origine, le projet prévoyait, en cas de concours de poursuites pénales pour les mêmes faits et à l'encontre de la même personne dans plusieurs États membres (effet de litispendance), des critères pour établir la compétence d'un État et une suspension des procédures dans les autres États membres. Ce mécanisme de règlement des conflits de compétence au stade des poursuites reposait sur une consultation entre les autorités compétentes des États membres.

Lors des négociations au sein du Conseil, la majorité des États membres, dont la France, a cependant contesté l'idée de prévoir dans un texte relatif au « non bis in idem » un article qui traiterait de manière quelque peu accessoire d'un sujet aussi important que la litispendance. Ces États ont notamment fait valoir que la question, plus large, du règlement des conflits de compétence avait été abordé par la Convention sur l'avenir de l'Europe et qu'il conviendrait, en particulier, de tenir compte du rôle attribué à Eurojust sur ce point par le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe. Ils ont donc demandé la suppression de cet article. À l'inverse, d'autres États se sont déclarés favorables à cet article. Le Parlement européen a, quant à lui, proposé, dans son avis, de renforcer le mécanisme en établissant une hiérarchie des critères relatifs à la détermination de la compétence.

Afin de sortir de ce dilemme, la présidence italienne a proposé un compromis consistant à conférer à ces critères un caractère purement indicatif et à adopter, au moment de l'adoption de l'instrument, une déclaration du Conseil invitant la Commission à présenter ultérieurement une proposition plus complète sur cette question. Ce compromis, qui a été accepté par quatorze États membres, dont la France, paraît opportun dans la mesure où il prévoit une future initiative de la Commission sur la prévention et le règlement des conflits de compétence, qui est une question majeure paraissant nécessiter une réflexion approfondie, notamment sur le rôle d'Eurojust dans cette optique.

2. Les définitions (article 1er)


Le texte initial contenait à l'article 1er des définitions des notions d'« acte punissable », de « jugement » ou de « mêmes faits ». Ces définitions ont, toutefois, donné lieu à de nombreuses difficultés en raison des différences entre les procédures pénales des États membres, notamment en matière de régime des poursuites (opportunité ou légalité). Par exemple, en France, la notion de « décision définitive », qui a remplacé le terme de « jugement », renvoie à l'extinction de l'action publique, mais cette dernière est mal comprise par nos partenaires.

Par ailleurs, plusieurs représentants des États membres, dont ceux de la France, ont exprimé le souhait de prendre en compte dans cet instrument la jurisprudence très évolutive, tant de la Cour de Strasbourg que de la Cour de Luxembourg sur le principe du « non bis in idem ». Ainsi, il a été convenu, par exemple, de supprimer la définition des « mêmes faits » à l'article 1er et de la remplacer par un considérant libellé comme suit : « La notion de mêmes faits doit être interprétée en tenant compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Selon cette jurisprudence, qui est susceptible d'évoluer, le principe « non bis in idem » s'applique aux mêmes faits quelle que soit leur qualification juridique ».

Mais, c'est surtout un arrêt très important rendu par la Cour de justice des Communautés européennes qui a nourri les débats du Conseil. La présentation de l'initiative grecque a, en effet, coïncidé avec l'arrêt rendu le 11 février 2003 par la Cour de justice de Luxembourg dans les affaires dites Gozutok et Brugge, où la Cour de justice a dit pour droit que « le principe « non bis in idem » (...) s'applique également à des procédures d'extinction de l'action publique (...) par lesquelles le ministère public d'un État membre met fin, sans l'intervention d'une juridiction, à la procédure pénale engagée dans cet État, après que le prévenu a satisfait à certaines obligations et, notamment, a acquitté une certaine somme d'argent fixée par le ministère public ». La Cour de justice a donc fait dans cet arrêt, au moyen d'une interprétation téléologique, une lecture finaliste de l'article 54 de la convention d'application de l'accord de Schengen, qui utilise les termes « définitivement jugée » et « condamnation ». En effet, les juges communautaires ont étendu le champ du principe du « non bis in idem », qui ne serait plus limité aux seules décisions définitives rendues par les juridictions, mais couvrirait également les décisions prononcées par les parquets, dès lors que celles-ci mettent définitivement un terme aux poursuites. Il convient de noter que, pour la France, les classements sans suite prononcés par le ministère public ne seraient pas compris dans la notion de « décision définitive » dégagée par la Cour de justice dans cet arrêt, dans la mesure où ces décisions ne mettent pas définitivement fin aux poursuites. En revanche, l'ensemble des décisions prises par le ministère public qui ont pour effet d'éteindre l'action publique, telle que, par exemple, la composition pénale, seraient dorénavant concernées.

Je voudrais souligner le caractère très novateur de cette jurisprudence, qui pourrait revêtir à l'avenir la même importance que le célèbre arrêt « Cassis de Dijon » pour l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». La Cour de justice de Luxembourg a considéré, en effet, que « le principe non bis in idem impliquait nécessairement qu'il existe une confiance mutuelle des États membres dans leurs systèmes respectifs de justice pénale et que chacun d'entre eux accepte l'application du droit pénal en vigueur dans les autres États membres, quand bien même la mise en oeuvre de son propre droit national conduirait à une solution différente ».

Je partage donc le souci du Gouvernement de prendre en compte dans cet instrument, tant la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, que celle de la Cour de justice des Communautés européennes.

II. LE PROBLÈME DES EXCEPTIONS AU PRINCIPE DU « NON BIS IN IDEM » (ARTICLE 4) DEMEURE EN SUSPENS


Il s'agit là de la principale pierre d'achoppement des négociations car la suppression, la réduction ou le maintien des exceptions au principe du « non bis in idem », contenues à l'article 55 de la Convention de Schengen et reprises dans l'article 4 de la décision-cadre, est une question très sensible pour les États membres. Elle soulève, par ailleurs, en France, la question du contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé, que notre délégation a déjà abordée à plusieurs reprises, et tout récemment à l'occasion de la révision constitutionnelle nécessaire à la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen.

1. L'état des négociations

Les positions des États membres concernant les exceptions au principe du « non bis in idem » sont très divergentes
. Certains estiment que l'article 4 devrait être supprimé car les exceptions à ce principe ne paraissent plus justifiées dans un espace judiciaire européen. C'est également la position de la Commission européenne et celle du Parlement européen, qui considèrent que la plus-value de cet instrument réside précisément dans la suppression ou la limitation des exceptions au principe du « non bis in idem ». À l'inverse, d'autres États souhaitent maintenir l'ensemble de ces exceptions. Enfin, certains États se situent dans une position intermédiaire, car ils pourraient accepter de renoncer à certaines exceptions mais pas à d'autres.

La présidence italienne a proposé récemment un compromis reposant sur trois éléments :

- d'une part, les États membres qui sont d'ores et déjà liés par les dispositions de Schengen et qui n'ont pas fait de déclaration pour prévoir des exceptions au principe du « non bis in idem » n'auraient plus la possibilité de faire une telle déclaration dans le cadre du nouvel instrument ;

- d'autre part, la liste des exceptions serait limitée car elle comprendrait la clause territoriale, les exceptions concernant les fonctionnaires et celle relative à la sûreté nationale, mais elle ne concernerait plus l'exception relative aux « autres intérêts également essentiels » ;

- enfin, un mécanisme automatique de révision des exceptions au principe du « non bis in idem », à l'issue d'une période de cinq ans après l'entrée en vigueur de la décision-cadre, serait mis en place.


Malgré les importantes concessions qu'il accorde aux États membres, ce compromis n'a semble-t-il pas recueilli l'adhésion des ministres de la justice des Quinze lors du dernier Conseil JAI du 6 novembre.

2. L'hostilité du gouvernement français

Le Gouvernement français se situe parmi les États qui sont le plus hostiles à ce compromis, dont il conteste l'ensemble des éléments.

a) Ainsi, notre Gouvernement s'oppose, tout d'abord, à l'idée d'interdire aux États membres, qui sont d'ores et déjà liés par les dispositions de Schengen et qui n'ont pas fait de déclaration sur les exceptions au principe du « non bis in idem », de faire une telle déclaration dans le cadre du nouvel instrument.

A priori, cette position peut surprendre.
D'abord, ne serait-ce que parce que la France ne devrait pas se sentir concernée puisque, selon le décret du 21 mars 1995 portant publication de la convention d'application de l'accord de Schengen, elle aurait fait alors une telle déclaration. Ensuite, parce que les arguments de la Commission, selon lesquels cette possibilité marquerait un recul par rapport au droit existant, ne sont pas dénués de fondement.

Mais la position du Gouvernement sur ce point s'expliquerait par le fait que l'exécutif français a « oublié » de transmettre la déclaration en question au dépositaire de la Convention d'application de l'accord de Schengen, c'est-à-dire auprès du Gouvernement Luxembourgeois, comme l'indique le document du Conseil n°13281/1/03 en date du 17 octobre 2003.

La déclaration de la France sur les exceptions au principe du « non bis in idem », qui a été pourtant régulièrement introduite en droit interne, ne serait donc pas valide juridiquement. À cet égard, il paraît très regrettable que le Gouvernement n'ait pas cherché, au préalable, les moyens de régulariser cette situation.

Mais aujourd'hui nous sommes dans cette situation. Devons-nous, dès lors, du fait de cette erreur, renoncer à la possibilité de nous prévaloir d'une déclaration ? Je ne le pense pas et je considère, compte tenu de ces circonstances et du caractère novateur de cette décision-cadre, que le Gouvernement a raison de demander que la possibilité de faire une déclaration soit ouverte à nouveau à tous les États membres.

b) Notre Gouvernement souhaite également conserver l'ensemble des exceptions au principe du « non bis in idem » mentionnées à l'article 55 de la convention d'application de l'accord de Schengen, y compris celle relative aux « autres intérêts également essentiels ».

D'après le décret du 21 mars 1995, cela concernerait « les infractions qualifiées d'atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et réprimées par le titre Ier du Livre IV du Code pénal, la falsification et la contrefaçon du sceau de l'État, de pièces de monnaie ou de billets de banque (...) et tout crime ou délit contre les agents ou les locaux diplomatiques ou consulaires français ».

Or, la Commission européenne considère que la « plus value » de la décision-cadre réside précisément dans la réduction des exceptions au principe du « non bis in idem » et il semble difficile de ne pas la rejoindre sur ce point.

c) Notre Gouvernement s'oppose même à l'idée d'introduire, à l'article 8, un mécanisme automatique de révision de ces exceptions, à l'issue d'une période de cinq ans après l'entrée en vigueur de la décision-cadre.

Or, ce mécanisme pourrait contribuer à aplanir les fortes divergences entre les États membres.

3. Des difficultés d'ordre constitutionnel

Le Gouvernement explique ses fortes réticences par la crainte de difficultés d'ordre constitutionnel.


Les représentants du Gouvernement expliquent les fortes réticences de la France à l'égard de la suppression ou de la réduction des exceptions au principe du « non bis in idem » par le fait que cela serait susceptible de soulever des difficultés d'ordre constitutionnel en droit interne. Le maintien de l'ensemble de ces exceptions serait, d'après eux, nécessaire pour garantir le respect du principe de la souveraineté nationale, principe à valeur constitutionnelle.

Toutefois, ces arguments ne paraissent guère convaincants. En effet, le Conseil constitutionnel a été appelé à se prononcer sur la conformité de la convention d'application de l'accord de Schengen, alors que la France n'avait pas encore fait la déclaration prévue à l'article 55 de cette convention, et, dans sa décision, le Conseil constitutionnel n'a pas soulevé de motif d'inconstitutionnalité sur ce point.

Dans ce contexte, comment expliquer que le Gouvernement n'ait pas décidé de consulter le Conseil d'État en application de la circulaire du Premier ministre en date du 30 janvier 2003 ? Car on se trouve ici en présence d'un cas qui relève directement de cette circulaire. Cette dernière répond, en effet, au souhait unanime des parlementaires, exprimé notamment à l'occasion des débats sur la révision constitutionnelle nécessaire à la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen, d'instaurer, selon l'expression de notre ancien collègue Michel Barnier, une « veille constitutionnelle », qui porterait en particulier sur les textes relatifs à l'espace de liberté, de sécurité et de justice qui touchent aux droits fondamentaux des individus.

À cet égard, on constate que cette circulaire n'a encore jamais été appliquée, alors que les occasions n'ont pas manqué, comme celle que présentait la proposition de directive concernant les normes minimales relatives à la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié. Comme l'a souligné notre collègue Robert Del Picchia, lors du débat en séance publique sur le projet de loi réformant le droit d'asile, la notion de « pays tiers sûr » contenue dans cette proposition de directive serait susceptible de soulever des difficultés au regard de la Constitution, et on peut regretter que le Gouvernement n'ait pas jugé utile de consulter le Conseil d'État sur ce point.

Or, il paraît indispensable que la question de l'éventuelle non-conformité à la Constitution de la suppression ou de la limitation des exceptions au principe du « non bis in idem » soit clarifiée et que le Parlement soit informé de la réalité des difficultés d'ordre constitutionnel avancées par le Gouvernement dans la négociation de ce texte qui touche directement les droits fondamentaux des individus. On peut, en effet, penser qu'une éventuelle révision constitutionnelle ne devrait pas être exclue d'office s'agissant d'un principe aussi fondamental que celui du « non bis in idem ».

Je vous proposerai donc d'adopter une proposition de résolution qui inviterait notamment le Gouvernement à oeuvrer au sein du Conseil afin que les exceptions au principe du « non bis in idem » soient les plus réduites possibles et qui lui demanderait de saisir le Conseil d'État, en application de la circulaire du Premier ministre du 30 janvier 2003, d'une demande d'avis qui doit être porté à la connaissance des assemblées sur les difficultés d'ordre constitutionnel soulevées par cette question.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Vous avez semblé peu convaincu par la réalité des difficultés d'ordre constitutionnel mises en avant par le Gouvernement à l'égard de la réduction des exceptions au principe du « non bis in idem ». Comment expliquez-vous alors les fortes réticences du Gouvernement sur ce point ?

M. Pierre Fauchon :

J'avoue que je comprends difficilement cette position qui me semble en totale contradiction avec l'engagement de notre pays en faveur du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires. Comment expliquer, en effet, que notre pays soit le principal promoteur du principe de la reconnaissance mutuelle au niveau européen, mais qu'il est réticent dans le même temps à donner toute sa portée à ce principe ? Cette attitude ne me paraît pas très cohérente vis-à-vis de nos partenaires européens et de l'opinion publique.

M. Hubert Haenel :

Votre remarque me paraît tout à fait convaincante.

M. Robert Badinter :

Je partage également votre position, mais ne faudrait-il pas que notre délégation se prononce sur les exceptions qui devraient être supprimées et celles qui pourraient être maintenues ?

M. Pierre Fauchon :

Je comprends votre suggestion. Ainsi, la référence aux « autres intérêts essentiels » me paraît problématique, étant donné qu'elle peut donner lieu à des interprétations et des définitions différentes selon les États membres.

M. Robert Badinter :

Cette expression me paraît susceptible d'être du pain bénit pour les avocats.

M. Pierre Fauchon :

Je considère néanmoins que, à ce stade, notre délégation devrait seulement donner une orientation politique générale à notre Gouvernement, sans prendre position sur les exceptions qui devraient être maintenues et celles qui devraient être supprimées.

Il me paraît, en effet, souhaitable que le Gouvernement saisisse le Conseil d'État d'une demande d'avis sur cette question et que son avis doit transmis aux assemblées, avant que nous ne nous prononcions de manière plus précise.

M. Robert Badinter :

Je voudrais également vous interroger au sujet de la litispendance, qui me paraît être une question centrale.

M. Pierre Fauchon :

Comme je l'ai souligné dans ma communication, les négociations sur cette question ont abouti à conférer aux critères mentionnés à l'article 3 un caractère purement indicatif et à inviter la Commission à présenter à l'avenir une proposition législative plus complète sur le règlement des conflits de compétence. Je considère que ce compromis, qui a été accepté par quatorze États membres dont la France, est opportun dans la mesure où il prévoit une future initiative de la Commission sur la prévention et le règlement des conflits de compétence, et je vous proposerai donc de l'approuver.

M. Robert Badinter :

Je regrette, pour ma part, que le lien entre le principe du « non bis in idem » et la litispendance ait été ainsi distendu, même si cela ne m'empêchera pas d'approuver cette solution.

M. Pierre Fauchon :

Je voudrais souligner que la Convention sur l'avenir de l'Europe a traité de la question du règlement des conflits de compétences et qu'elle a proposé de donner à Eurojust ou au futur Parquet européen une compétence dans ce domaine.

Ce sujet me paraît donc prématuré à ce stade, même s'il s'agit d'une question majeure.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a approuvé le dépôt de la proposition de résolution présentée par son rapporteur, en y apportant des modifications rédactionnelles suggérées par Hubert Haenel, Robert Badinter et Hubert Durand-Chastel.

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le projet de décision-cadre relatif à l'application du principe « non bis in idem » (E 2236),

- Se félicite de l'initiative de la République hellénique et considère que le principe du « non bis in idem » est consubstantiel à l'idée d'un espace judiciaire européen fondé sur le principe de la reconnaissance mutuelle et sur la protection des droits fondamentaux des individus ;

- Approuve l'idée d'une extension du principe du « non bis in idem », qui prendrait en compte, tant la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, que celle de la Cour européenne des droits de l'homme ;

- Partage les préoccupations du Gouvernement sur les difficultés soulevées par l'article 3 sur la litispendance et approuve l'idée d'une proposition ultérieure de la Commission sur le règlement des conflits de compétence et le rôle d'Eurojust dans cette optique ;

- Considère très regrettable, au vu de ses conséquences juridiques potentielles, que la déclaration de la France sur le fondement de l'article 55 de la Convention d'application de l'accord de Schengen concernant les exceptions au principe du « non bis in idem » n'ait pas été transmise de manière régulière au dépositaire de cette Convention et invite le Gouvernement à étudier, dès à présent, les moyens de régulariser cette situation ;

- Compte tenu de ces circonstances et du caractère novateur de cette décision-cadre, approuve la demande du Gouvernement tendant à ce que la possibilité de faire une telle déclaration soit ouverte à nouveau à tous les États membres ;

- Estime, en tout état de cause, que les exceptions au principe du « non bis in idem » devraient être les plus réduites possibles et demande par conséquent au Gouvernement d'oeuvrer en ce sens au sein du Conseil ;

- Demande que le Conseil d'État soit saisi des difficultés d'ordre constitutionnel soulevées par la suppression ou la réduction des exceptions au principe du « non bis in idem » et que son avis soit porté à la connaissance des assemblées.


Justice et affaires intérieures

 

Communication de M. Pierre Fauchon sur le projet d'accord entre l'Union européenne et l'Islande et la Norvège en matière d'entraide judiciaire pénale (E 2421)

Nous sommes saisis, au titre de la clause facultative de l'article 88-4 de la Constitution, d'un projet d'accord en matière d'entraide judiciaire pénale entre l'Union européenne, d'une part, et l'Islande et la Norvège, d'autre part.

Ces deux pays se situent dans une situation très particulière, car, bien que n'étant pas membres de l'Union européenne, ils sont liés par les accords de Schengen, qui ont été intégrés dans le droit de l'Union par le protocole annexé au traité d'Amsterdam relatif à l'acquis de Schengen. Certaines dispositions de la Convention de l'Union du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale, et de son protocole du 16 octobre 2001, qui constituent un développement de l'acquis de Schengen, sont donc d'ores et déjà applicables à ces deux pays. L'Islande et la Norvège ont exprimé le souhait de conclure un accord leur permettant d'appliquer aussi les autres dispositions de cette Convention et de son protocole.

Au départ, ces deux pays voulaient également conclure un accord portant sur l'extradition, mais la question de l'extension du mandat d'arrêt européen à ces deux pays est plus délicate, car elle n'est pas liée à l'acquis de Schengen. Il a donc été décidé de disjoindre les négociations sur ces deux projets d'accords et nous sommes appelés à nous prononcer uniquement sur celui relatif à l'entraide judiciaire pénale.

Si ce texte ne semble pas soulever de difficultés particulières sur le fond, il pose en revanche des questions essentielles sur la procédure, étant donné que le Conseil a décidé de recourir à l'article 24 du traité sur l'Union européenne. Or, la première fois que le Conseil a utilisé la procédure prévue à l'article 24 du traité sur l'Union européenne pour conclure des accords avec des pays tiers en matière de coopération judiciaire pénale, notre Assemblée avait exprimé de sérieuses réserves sur cette procédure. Notre délégation, rejointe par la commission des Lois, avait, d'ailleurs, demandé au Gouvernement de ne plus accepter le recours à l'article 24 du traité pour la conclusion d'accords politiques, « dans la mesure où cette procédure ne correspond pas à l'état actuel des traités et ne garantit pas les conditions nécessaires de sécurité juridique » (1(*)).

Il est vrai qu'il s'agissait alors de deux projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis relatifs à l'entraide judiciaire pénale et à l'extradition qui soulevaient également de sérieuses préoccupations sur le fond, notamment au regard de la protection des droits fondamentaux et de la construction de l'espace judiciaire européen. Or, tel n'est assurément pas le cas du présent accord qui vise à prendre en compte la situation particulière de l'Islande et de la Norvège et qui représente un progrès, tant en matière de cohérence juridique, que du point de vue du renforcement des instruments de coopération judiciaire dans la lutte contre la criminalité.

Mais, si j'approuve le contenu de ce projet d'accord, je considère néanmoins qu'une clarification de la procédure prévue à l'article 24 est aujourd'hui indispensable compte tenu des difficultés rencontrées précédemment, en particulier dans notre pays, et étant donné que le Conseil envisage de recourir très largement à cette procédure pour conclure avec d'autres pays tiers des accords de coopération policière ou judiciaire pénale (1(*)).

Il convient de revenir au préalable sur les difficultés procédurales soulevées par les accords avec les États-Unis avant d'aborder le projet d'accord qui nous est soumis.

1. Les difficultés procédurales soulevées par les projets d'accords en matière d'entraide judiciaire pénale et d'extradition entre l'Union européenne et les États-Unis

La résolution adoptée par le Sénat à ce sujet, le 23 avril 2003, marquait tout à la fois nos doutes sur la compétence de l'Union à conclure seule de tels accords et notre volonté, compte tenu de l'importance politique et du caractère sensible des dispositions concernées, qu'ils soient soumis à un débat et à un vote de notre Parlement conditionnant leur approbation. Et la résolution constatait que seul le concept des « accords mixtes », conclus au nom de l'Union européenne et des États membres, permettrait de répondre à nos préoccupations.

Cette formule de l'« accord mixte » n'a toutefois pas été retenue par le Conseil des ministres qui a estimé que l'Union pouvait, à elle seule, conclure de tels accords. Ces deux accords ont donc été signés entre l'Union européenne et les États-Unis d'Amérique, le 25 juin 2003. Cependant, lors de la signature, treize États membres (mais pas la France) ont fait une déclaration d'après laquelle ils ne seront liés par ces accords que lorsqu'ils auront satisfait à leurs règles constitutionnelles respectives. Il convient de souligner que c'est également la première fois que des États membres font usage d'une telle faculté, ouverte à eux en vertu de l'article 24 § 5 du traité, ce qui confirme le caractère très particulier de ces deux accords, par rapport à ceux que l'Union avait conclus précédemment en matière de politique étrangère et de sécurité commune.

En raison de ces déclarations, le Conseil a décidé de procéder en deux étapes : la décision de signature, qui n'a pas pour effet d'engager l'Union, sera suivie d'une décision de conclusion de ces accords lorsque les États membres ayant fait une telle déclaration auront achevé leurs procédures constitutionnelles. À cet égard, si la procédure interne d'un État membre aboutissait à un résultat négatif, son représentant au sein du Conseil devrait, soit voter contre la conclusion de l'accord, qui ne pourrait donc pas être conclu en raison de la règle de l'unanimité, soit s'abstenir. Mais, en tout état de cause, il découle de l'article 24 que l'État membre ne serait pas lié par l'accord conclu par l'Union dans un tel cas.

La France a été le seul pays avec la Grèce à ne pas faire usage de la réserve constitutionnelle prévue à l'article 24 § 5. Et encore, la position de la Grèce s'explique par le fait que ce pays exerçait alors la présidence de l'Union européenne et que son Parlement était très hostile à la conclusion de ces accords en raison de l'engagement américain en Irak. La décision du gouvernement grec de ne pas soumettre ces accords à l'approbation de son parlement a d'ailleurs été vivement critiquée par les parlementaires de ce pays. En effet, les autres États membres ont considéré que l'article 24 § 5 leur offrait la possibilité de procéder à une ratification de ces accords par leur parlement national. Ainsi, le gouvernement fédéral allemand a décidé de soumettre la décision de signature de ces accords à l'approbation du parlement fédéral, en application de l'article 59 § 2 de la loi fondamentale relatif à la ratification d'accords internationaux, bien que l'Allemagne ne soit pas une partie contractante.

À la différence des autres États membres, notre pays n'a pas soumis ces accords à ratification parce que le Gouvernement a cru devoir se ranger à l'interprétation donnée par le Conseil d'État de l'article 24 § 5. Étrangement, et malgré les avis contraires du service juridique de la Commission européenne et du Conseil, le Conseil d'État a estimé que la procédure visée à l'article 24 § 5 avait uniquement pour objet de permettre aux États membres d'assurer le respect des règles de fond d'ordre constitutionnel ; il en a déduit qu'elle ne pouvait être invoquée pour procéder à une ratification parlementaire. Cet avis du Conseil d'État est d'autant moins convaincant que le Conseil constitutionnel avait considéré que l'article 24 du traité était conforme à la Constitution précisément parce qu'il prévoyait cette possibilité (1(*)). Je considère donc que le gouvernement aurait dû, même si cela ne s'imposait pas, faire usage de la réserve prévue à l'article 24 § 5 pour procéder à une ratification parlementaire de ces accords.

Par ailleurs, les autorités américaines ont elles-mêmes exprimé des doutes sur la valeur juridique de ces accords et elles ont demandé de conclure avec chaque État membre des « instruments écrits » par lesquels les États membres devront « confirmer » envers les États-Unis l'application des accords de l'Union européenne. Les États-Unis ont indiqué au cours des négociations qu'ils envisagent de soumettre à ratification au Congrès ces instruments, ce qui semble indiquer que juridiquement ceux-ci sont considérés par les autorités américaines comme des protocoles des deux accords de l'Union. J'estime donc que le Gouvernement devrait également soumettre l'instrument bilatéral prévu par ces accords à une procédure de ratification parlementaire.

Comme le souligne le juriste européen Stéphan Marquardt (2(*)) :

« Du point de vue de l'Union européenne, cette approche semble remettre en cause la reconnaissance par les États-Unis de sa capacité de s'engager à leur égard de façon contraignante ainsi que le lien juridique qui en découle pour les États membres. En effet, dès lors que ceux-ci sont liés par des accords conclus par l'Union européenne, on voit mal la nécessité d'un instrument juridique supplémentaire pour « confirmer » ces engagements vis-à-vis des États-Unis (...) ».

« Au vu de ces difficultés, on peut se demander s'il n'aurait pas été juridiquement plus cohérent, dans le cas d'espèce, de prévoir une participation des États membres en tant que parties contractantes également, en d'autres termes de conclure un accord « mixte » entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et les États-Unis, d'autre part
 » concluait-il, en se référant expressément à la résolution adoptée par le Sénat.

Comme je l'avais souligné devant la délégation pour l'Union européenne le 1er avril dernier, cette solution aurait été la plus cohérente à la fois du point de vue du respect de la délimitation des compétences entre l'Union et les États membres et du point de vue du respect des prérogatives constitutionnelles du Parlement.

2. Le projet d'accord d'entraide judiciaire pénale entre l'Islande et la Norvège

Là encore, le Conseil a décidé de considérer cet accord comme un accord de l'Union seule et de procéder en deux étapes, en séparant la signature et la conclusion de cet accord. Nous sommes donc saisis d'un projet de décision du Conseil autorisant la présidence à signer, au nom de l'Union, le projet d'accord avec l'Islande et la Norvège. Cela explique que le Conseil d'État ait considéré ce texte comme ne relevant pas du domaine législatif, à la différence de la conclusion de cet accord.

Si le gouvernement a décidé de faire usage de la clause facultative de l'article 88-4 de la Constitution pour solliciter l'avis du parlement, c'est parce qu'il envisage de ne pas invoquer la réserve constitutionnelle prévue à l'article 24 § 5 lors de la signature et donc de ne pas procéder à une ratification parlementaire de cet accord. Et cela, alors que la plupart des États membres prévoient de recourir à nouveau à cette disposition. Mais la consultation des assemblées au titre de l'article 88-4 de la Constitution ne saurait constituer un palliatif à l'absence de ratification parlementaire, étant donné le caractère dépourvu de valeur contraignante de cette consultation.

Or, je considère que cet accord devrait être soumis par le Gouvernement, à l'instar de nos partenaires européens, au Parlement national pour autorisation de ratification. À cet égard, la solution la plus cohérente, du point de vue du respect de la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les États membres, serait de considérer cet accord comme un « accord mixte » devant être conclu à la fois par l'Union européenne et les États membres. Mais, si le Gouvernement accepte que cet accord soit conclu par l'Union seule, il devrait alors faire usage de la déclaration prévue à l'article 24§5 pour invoquer le respect de ses exigences constitutionnelles et procéder à une ratification de cet accord.

Il importe de préciser qu'il ne s'agit pas seulement ici d'un débat théorique mais d'une difficulté majeure susceptible de remettre en cause l'effectivité même de cet accord. Ainsi, nonobstant l'avis du Conseil d'État concernant les projets d'accords entre l'Union européenne et les États-Unis, une mise en cause de l'effectivité même de ces accords à l'occasion d'un cas concret n'est pas à exclure, tant du côté des juridictions des États membres, que du côté des juridictions américaines.

*

À l'issue de cette communication, la délégation a conclu, après l'intervention de son président, au dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le projet de décision du Conseil autorisant la signature du projet d'accord entre l'Union européenne et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la Convention de 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale et de son protocole de 2001 (E 2421),

- Approuve le contenu de cet accord qui permettra d'étendre les dispositions de la Convention de l'Union relative à l'entraide judiciaire pénale du 29 mai 2000 et de son protocole du 16 octobre 2001 à ces deux pays ;

- Estime que cet accord est par nature un « accord mixte », relevant à la fois des compétences de l'Union et des États membres ;

- Considère, en tout état de cause, que cet accord devrait être soumis, à l'instar de nos partenaires européens, au Parlement pour autorisation de ratification.


Politique de coopération

 

Communication de M. Robert Del Picchia,
sur la création d'une Assemblée parlementaire euroméditerranéenne

M. Robert Del Picchia :

J'ai participé les 16 et 17 octobre derniers à Bruxelles, au Parlement européen, à une réunion du groupe de travail chargé d'étudier la transformation du Forum parlementaire euroméditerranéen en Assemblée parlementaire permanente.

Je voudrais tout d'abord rappeler le contexte dans lequel s'inscrivait cette réunion. La création du Forum parlementaire euroméditerranéen résultait directement du « processus de Barcelone », c'est-à-dire de la réunion de la Conférence ministérielle euroméditerranéenne des 27 et 28 décembre 1995 qui a décidé la relance de la coopération entre l'Union européenne et dix pays du pourtour méditerranéen.

Par la suite, les Conférences ministérielles euroméditerranéennes de Valence en avril 2002 et d'Elounda (en Crète) en avril 2003, de même que l'engagement de la Présidence italienne ont marqué la volonté de transformer le Forum parlementaire en Assemblée parlementaire euroméditerranéenne permanente, et, ainsi, de renforcer la dimension institutionnelle du partenariat euroméditerranéen.

La réunion du groupe de travail du Forum des 16 et 17 octobre derniers avait ainsi pour objet de parvenir à un accord sur les questions encore en suspens, notamment :

- la composition de l'assemblée, puisqu'un désaccord subsistait entre les parlements nationaux de l'Union européenne et le Parlement européen sur la répartition des sièges réservés aux pays de la rive nord (le Parlement européen souhaitait dans un premier temps se voir attribuer la moitié des sièges réservés à l'Union, ce qui était jugé inacceptable par les parlements nationaux) ;

- la présidence, le Parlement européen souhaitant assurer exclusivement la coprésidence avec les pays méditerranéens ;

- la structure de la future Assemblée, et notamment le nombre de commissions,

- enfin, les modalités de financement de la future Assemblée.

Voici donc, sur ces points, les décisions qui ont été prises à Bruxelles.

1. Tout d'abord, le groupe de travail a décidé de proposer la création d'une Assemblée parlementaire euroméditerranéenne permanente (APEM), décision qui devra être entérinée par la Conférence ministérielle de Naples des 2 et 3 décembre prochains.

2. Concernant les compétences de l'Assemblée, il a été décidé notamment, sur la base des réponses à un questionnaire qui avait été adressé à l'ensemble des parlements nationaux, que l'Assemblée aurait un rôle consultatif, qu'elle exprimerait sa position sur l'ensemble des sujets concernant le partenariat euroméditerranéen et qu'elle assurerait également le suivi de l'application des accords euroméditerranéens d'association. Au terme d'un large débat, je précise que le terme de « suivi » a été préféré à celui de « contrôle », jugé trop contraignant dans le cadre d'une Assemblée consultative. Il a été précisé également que l'Assemblée adopterait des résolutions et adressait des recommandations à la Conférence ministérielle en vue de la réalisation des objectifs du partenariat euroméditerranéen. Le terme de « résolutions » a donné lieu à un large débat. Certaines délégations ont ainsi considéré dans un premier temps que cette notion avait un caractère trop contraignant en droit parlementaire. Un consensus s'est cependant finalement dégagé pour adopter ce terme dans la mesure où le caractère consultatif de l'APEM était également souligné.

3. Sur la composition de l'Assemblée, il a été décidé que l'Assemblée serait composée de 240 membres, représentant à parité les parlements de l'Union européenne et les parlements des pays partenaires de la Méditerranée. Les dix pays méditerranéens devraient être représentés par douze membres chacun (cent vingt membres au total), les parlements nationaux des vingt-cinq pays de l'Union européenne par soixante-quinze membres (trois membres par pays), le Parlement européen par quarante-cinq membres.

Cette répartition n'est cependant pas définitivement arrêtée. Un large accord s'était dégagé en faveur d'une répartition accordant deux tiers pour les parlements nationaux, un tiers pour le Parlement européen, soit quatre-vingts membres pour les parlements nationaux et quarante membres pour le Parlement européen, mettant fin ainsi au désaccord que j'évoquais en introduction. Ce découpage posait toutefois le problème de la répartition des quatre-vingts sièges attribués aux parlements nationaux entre les vingt-cinq pays membres. Il a donc été convenu :

- de rappeler aux pays qui ont déclaré ne pas souhaiter participer à l'APEM (comme l'Autriche par exemple) que celle-ci s'inscrit dans le cadre du processus de Barcelone et d'une politique de l'Union et d'essayer ainsi de les convaincre d'envoyer des représentants à l'APEM ;

- en cas de refus ferme, d'attribuer leurs sièges aux Parlements nationaux et au Parlement européen sur la base d'un prorata deux tiers/un tiers. Il pourrait alors être envisagé de donner une priorité aux pays européens bordant la Méditerranée.

Il a enfin été décidé d'inscrire dans les statuts de l'APEM qu'elle veillerait à assurer une répartition et une participation équilibrées des femmes à tous les niveaux de l'Assemblée.

4. Sur la question du Bureau de l'Assemblée et de la présidence, la formule retenue est la suivante.

Le bureau de l'Assemblée est élu pour quatre ans. Il est composé de quatre vice-présidents (deux vice-présidents représentant les pays méditerranéens, un vice-président représentant les parlements nationaux de l'Union, un vice-président représentant le Parlement européen). Chaque vice-président assume la présidence pendant un an, avec une alternance entre les pays méditerranéens et les pays de l'Union européenne. Cette formule permet ainsi une parité parfaite entre « pays du Sud » et « pays du Nord », mais aussi entre parlements nationaux et Parlement européen, tranchant là aussi un désaccord persistant.

5. Sur la composition et la structure de l'Assemblée

L'Assemblée s'organisera en trois commissions chargées de suivre chacun des trois volets du processus de Barcelone : questions politiques, droits de l'homme et sécurité ; économie, finances, questions sociales et éducation ; qualité de vie, échanges humains et culture. Elle pourra en outre décider la création d'une commission ad hoc. L'Assemblée s'organisera sur la base de délégations nationales et non par groupes politiques.

6. Sur le fonctionnement de la future Assemblée, il a été décidé qu'elle adopterait les textes par consensus, mais qu'elle pourrait cependant examiner d'autres modalités d'adoption (majorité des deux tiers notamment) des textes lorsqu'un consensus ne pourrait être dégagé. Elle se réunirait au moins une fois par an, le lieu de chaque réunion étant arrêté par l'Assemblée en fonction des candidatures présentées. Son secrétariat serait assuré par une structure permanente dotée d'un siège fixe. La question de la nature et du siège de cette structure permanente a fait l'objet d'un accord unanime :

- cette structure doit être « légère », afin de limiter les frais de fonctionnement ;

- le siège permanent se situera dans un pays de l'Union européenne.

7. Sur le financement de l'Assemblée

L'Assemblée devra tout d'abord estimer le budget nécessaire pour le financement de ses dépenses fixes (structure permanente). Ce budget sera financé de manière équitable, en fonction de la richesse relative de chaque État et en tenant compte d'un critère de « solidarité » envers les pays méditerranéens, en particulier de la part du Parlement européen.

*

Pour conclure, je vous rappelle que c'est la Conférence ministérielle euroméditerranéenne de Naples des 2 et 3 décembre prochains, qui décidera de la transformation du Forum en Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne. Le Forum lui-même se réunira également le 2 décembre afin de confirmer les décisions dont je viens de vous rendre compte. On peut considérer néanmoins que la réunion de Bruxelles a permis de trancher les points litigieux qui faisaient encore obstacle. Ainsi, cette réunion marque-t-elle une étape importante d'un partenariat politique entre l'Europe et les pays méditerranéens que, pour ma part, et comme beaucoup d'autres, je tiens pour un enjeu fondamental.

Il est prévu que la première APEM se réunisse en Grèce en 2004 (vraisemblablement à Elounda en Crète).

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je vous remercie de cette information sur un sujet d'une grande importance politique. Personnellement, je suis également très attaché à ce processus de coopération euroméditerranéenne et il me paraît nécessaire qu'il comporte un volet parlementaire.

M. Robert Badinter :

Quels sont les dix pays méditerranéens concernés ? Pouvez-vous dire votre sentiment sur l'utilité d'instaurer une Assemblée parlementaire permanente ?

M. Robert Del Picchia :

Les dix pays concernés sont l'Algérie, l'Égypte, Israël, la Jordanie, le Liban, le Maroc, la Syrie, la Tunisie, la Turquie, auxquels il faut ajouter une représentation de l'Autorité palestinienne.

Sur l'utilité de la future Assemblée, je ne vous cache pas que j'ai été très impressionné par la volonté constructive et l'esprit de coopération qui se sont exprimés au cours de la dernière réunion du groupe de travail chargé d'étudier la transformation du Forum en Assemblée parlementaire. J'ai mieux compris à cette occasion que, si l'on voulait sortir le processus euroméditerranéen de l'incantation et d'une dimension purement technocratique, cela passait aussi par la création de cette Assemblée parlementaire.


(1) Proposition de résolution n° 203 et rapport n° 252 de la commission des Lois présentés par M. Pierre Fauchon.

(1) Ainsi, le Conseil envisage d'autoriser la présidence à négocier, sur la base de l'article 24 du Traité sur l'Union européenne, des accords sur l'échange d'informations classifiées avec la Bulgarie, la Roumanie, l'Islande, la Norvège, la Turquie, le Canada, la Fédération de Russie, l'Ukraine, les Etats-Unis d'Amérique, la Bosnie et la Macédoine.

(1) Cf. J-E. Schoetll, commentaire de la décision 97-394 DC, Traité d'Amsterdam, 31 décembre 1997, AJDA 1998, p. 135.

(2) « La capacité de l'Union européenne de conclure des accords internationaux dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale » in « Sécurité et justice : enjeu de la politique extérieure de l'Union européenne », Éditions de l'Université de Bruxelles, 2003, p. 179 à 194.