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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 19 janvier 2005



Économie, finances et fiscalité


Économie, finances et fiscalité

Clarification de la mise en oeuvre du pacte de stabilité
et de croissance (texte E 2718)

Communication de M. Denis Badré

L'objectif du pacte de stabilité et de croissance est de prévenir l'apparition d'un déficit excessif dans la zone euro après l'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Il s'agit d'éviter qu'une politique budgétaire laxiste d'un État membre ne pénalise les autres États, à travers les taux d'intérêt, et ne porte atteinte à la confiance dans la stabilité économique de la zone euro. La mise en oeuvre du pacte de stabilité repose principalement sur deux piliers :

- la surveillance multilatérale des positions budgétaires : pour concerter leur politique économique et financière, les États membres de la zone euro présentent un programme de stabilité, qui contient les objectifs des comptes publics à moyen terme et qui est actualisé chaque année. Tout dérapage des finances publiques peut faire l'objet d'une recommandation du Conseil, éventuellement rendue publique.

- la procédure des déficits excessifs : cette procédure est déclenchée si un État membre dépasse le critère du déficit public fixé à 3 % du PIB. Si un déficit excessif est constaté par le Conseil, celui ci adresse des recommandations à l'État membre concerné pour qu'il prenne des mesures afin d'y mettre fin. Si l'État membre ne se conforme pas à ces recommandations ou ne prend pas de mesures destinées à remédier à la situation, le Conseil peut prendre des sanctions contre ce pays, qui prennent d'abord la forme d'un dépôt sans intérêt auprès de la Communauté. Le dépôt est en principe converti en amende si, dans les deux années qui suivent, le déficit excessif n'a pas été corrigé.

La procédure de surveillance multilatérale implique un dialogue constant entre les États membres sur la politique économique et budgétaire. Un élément central de ce dialogue sont les grandes orientations des politiques économiques (GOPE), qui sont des recommandations adressées par le Conseil aux États membres sur proposition de la Commission. Les États membres sont appelés à orienter leur politique économique selon ces recommandations.

Depuis son entrée en vigueur, le pacte de stabilité et de croissance a connu de fortes tensions. Dès 2002, une procédure pour déficit excessif fut déclenchée contre le Portugal. Ce dernier est depuis rentré dans le rang, mais au prix d'une récession. En 2003, ce fut au tour de l'Allemagne et de la France. En 2004, la procédure pour déficit excessif a été déclenchée contre les Pays-Bas et la Grèce. Circonstance aggravante, l'audit mené par le nouveau gouvernement grec a fait apparaître qu'en fait la Grèce était en situation de déficit excessif depuis 2000, les comptes présentés officiellement étant faussés. L'Italie, pour sa part, a failli voir engagée une procédure d'alerte rapide à son encontre. Une procédure pour déficit excessif a également été engagée contre le Royaume Uni. Même si celui-ci ne peut pas être menacé de sanctions, dans la mesure où il ne participe pas à la troisième phase de l'UEM, il doit néanmoins « s'efforcer » d'éviter un dépassement de la barre des 3 % de déficit.

Dans le cas de l'Allemagne et de la France, vous le savez, le Conseil a décidé de suspendre la procédure pour déficit excessif. Cette décision a été contestée par la Commission devant la CJCE, qui a rendu un arrêt mi-chèvre mi-chou, selon lequel le Conseil était libre de ne pas voter la recommandation de la Commission, mais ne pouvait pas pour autant adopter une décision expresse de suspension de la procédure sans se baser sur une proposition de celle-ci.

Ces épisodes ont abouti à fragiliser le pacte de stabilité et de croissance. Celui-ci a été qualifié de « stupide » par le président de la Commission européenne, M. Romano Prodi. Aussi, est-il apparu nécessaire de le réformer. La France et l'Allemagne ont officiellement demandé un assouplissement du pacte. Le Conseil européen du 18 juin 2004 a chargé la Commission de faire des propositions visant à clarifier et renforcer la mise en oeuvre du pacte de stabilité. Celle-ci s'est exécutée dans une communication présentée le 3 septembre dernier.

I - LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

La Commission rappelle en premier lieu que les valeurs de référence de 3 % du PIB pour le déficit budgétaire et de 60 % du PIB pour la dette doivent continuer à constituer l'ancrage du système. Elle considère par ailleurs que le pacte a permis d'assurer la stabilité macroéconomique, comme le montrent les tendances budgétaires observées lors du récent ralentissement de l'activité économique. Celles-ci soutiennent favorablement la comparaison avec le passé, lorsque les récessions s'accompagnaient généralement d'une détérioration plus prononcée des positions budgétaires sous-jacentes.

La Commission propose tout d'abord d'accorder plus d'attention au critère de la dette, y compris sur son évolution à moyen et long terme. Cela implique de définir plus précisément le « rythme satisfaisant » de réduction de la dette prévu par le traité. Une évaluation annuelle par rapport à cette référence pourrait ainsi avoir lieu en prenant en compte les conditions de croissance du pays concerné. Dans la pratique, si la croissance est inférieure à son niveau potentiel, un rythme plus lent de réduction de la dette serait admissible, le contraire étant vrai si la croissance est supérieure à son niveau potentiel.

Elle propose ensuite d'adapter la définition de l'objectif à moyen terme relatif à une « position proche de l'équilibre ou excédentaire », en fonction de la situation du pays concerné et du cycle économique. S'il convient toujours d'éviter que le déficit dépasse le plafond de 3 % du PIB, le niveau d'endettement sera pris en compte pour déterminer l'objectif d'équilibre à moyen terme. Dans la pratique, plus le niveau de la dette serait élevé et plus l'objectif à moyen terme serait strict. L'évaluation périodique du déficit par rapport à la réalisation de cet objectif prendrait également en compte des facteurs comme le potentiel de croissance économique, l'inflation, l'impact des réformes structurelles, etc.

La Commission propose d'appliquer la procédure de déficit excessif en fonction des circonstances économiques. Il s'agit de revoir la définition des circonstances exceptionnelles de façon à couvrir les périodes prolongées de croissance atone. Le concept de grave récession économique, qui peut justifier des exceptions, devrait ainsi être revu. De même, elle propose d'accorder aux spécificités nationales plus de place dans l'application de la correction des déficits excessifs (la « trajectoire d'ajustement »), toujours en fonction de leur évolution cyclique et leur niveau d'endettement. Les États ne se verraient donc plus appliquer de façon uniforme le délai qui prescrit un retour sous les 3 % en un an. Cette innovation s'appliquerait également au délai de quatre mois qui impose l'engagement d'une action suivie d'effets.

La Commission rappelle également que, afin de mener des actions plus précoces pour corriger les évolutions budgétaires indésirables, le nouveau projet de Constitution lui reconnaît la possibilité d'émettre directement des « alertes rapides ».

Enfin, la Commission propose d'améliorer la coordination entre les politiques budgétaires et économiques. Il s'agirait de modifier le calendrier du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, concernant la soumission et l'évaluation des programmes de stabilité et de convergence, en vue de le rendre plus compatible avec le processus budgétaire national. Les mises à jour de ces programmes pourraient alors devenir un véritable exercice ex-ante au début de l'année. Cela permettrait aux GOPE et aux avis sur les programmes d'être pris en compte lors de la préparation des budgets nationaux.

II - LA POSITION DU GOUVERNEMENT FRANÇAIS

L'idée générale est de parvenir à un système dans lequel on éviterait l'application de règles mécaniques, afin de dégager une marge de manoeuvre pour le jugement économique, tant de la part de la Commission que de la part du Conseil.

Cette vision est partagée par les « grands » pays, tandis que les plus « petits » ont du mal à l'admettre, notamment les Pays-Bas. En effet, ceux-ci craignent, pas forcément de manière illégitime, une différence de traitement entre les « grands » et les « petits ». Il ne faut pas oublier le traumatisme causé par le Conseil Ecofin du 25 novembre 2003, où les « grands » ont su imposer leur loi. On peut toutefois se féliciter de l'appui de certains « petits », tels que la Belgique ou le Luxembourg.

L'objectif est de parvenir à un paquet global, où certains assouplissements seraient contrebalancés par des signes de durcissement. Le gouvernement français a trois grandes priorités :

- une plus grande attention portée à la qualité de la dépense ;

- une meilleure prise en compte de la croissance ;

- une meilleure prise en compte de la dette.

1. Le Président de la République a fait des déclarations publiques sur la nécessité de sortir telles ou telles dépenses du critère de 3 % de déficit (recherche, défense...). Il est certain que toutes les dépenses publiques ne se valent pas en termes de rationalité économique et de légitimité politique. Mais, lors du dernier Ecofin, il n'y a pas eu d'accord pour sortir certaines dépenses du critère des 3 %.

2. En période de forte croissance, il faudrait diminuer le déficit et la dette. Lors de son précédent épisode de forte croissance, la France a dilapidé sa « cagnotte » au lieu d'améliorer sa position budgétaire corrigée du cycle, aboutissant ainsi à un réglage procyclique irrationnel.

En période de récession, le franchissement de la barre des 3 % peut être excusé par ces circonstances exceptionnelles. A partir d'une baisse de 2 % du PIB, cette clause est automatique ; à partir d'une baisse de 0,75 %, l'État concerné doit justifier qu'il connaît des circonstances exceptionnelles. Autant dire que ces critères n'ont pour l'instant jamais été remplis. L'idée serait de tenir compte des périodes de ralentissement prolongé de la croissance, et non plus des seules franches récessions.

3. En ce qui concerne la dette, faut-il durcir le pacte de stabilité, par exemple en prenant un critère de dette de 40 % du PIB, ou simplement en prenant plus sérieusement en compte le critère actuel de 60 % ? Certes, l'évolution annuelle de la dette est importante, mais ce n'est pas le seul critère pertinent. La croissance et l'inflation doivent autant être prises en compte. Par ailleurs, l'Italie, dont la dette dépasse 100 % du PIB, a fait savoir qu'elle s'opposait à un durcissement du pacte dans ce domaine.

Enfin, il conviendrait de réfléchir au calendrier. Le problème est que chaque État membre a son propre calendrier budgétaire. Pour la France, la situation n'est pas idéale : le projet de loi de finances est discuté à l'automne, et, lorsque la Commission intervient en février suivant, le budget est déjà voté depuis longtemps et même en partie appliqué. L'idéal serait d'avoir à Bruxelles une discussion en mai-juin pour le projet de loi de finances suivant, coïncidant avec le Conseil de printemps.

L'objectif des négociations en cours est de parvenir à un accord au Conseil européen du mois de mars, ou à défaut à celui du mois de juin.

III - LES DERNIERS DÉVELOPPEMENTS

Le Chancelier allemand Gerhard Schröder a publié une tribune dans le Financial Times Deutschland, reprise dans Le Monde du 19 janvier 2005, dans laquelle il critique le pacte de stabilité et en demande la révision. Selon lui, « une véritable politique financière, qui soutienne de la même façon stabilité et croissance, ne peut pas être mesurée au seul respect de la limiter des 3 % de déficit ». La Commission doit prendre en considération les réformes sociales engagées par un pays, ses dépenses faites dans le but de relancer la conjoncture, ou encore des « charges publiques extraordinaires » avant de mettre en place une procédure de sanction pour non respect des 3 %.

En évoquant les « charges publiques extraordinaires », M. Schröder pense au montant de la contribution de l'Allemagne au budget européen et aux subventions versées par Berlin à l'ex-RDA. L'Allemagne a enregistré en 2004 un déficit public de 3,9 % du PIB, dépassant pour la troisième année consécutive la limite de 3 %. Sa dette publique cumulée devrait atteindre 66 % du PIB en 2005 et rester supérieure à la limite de 60 % du PIB fixée par le pacte au moins jusqu'en 2007.

L'Eurogroupe s'est réuni le lundi 17 janvier et le mardi 18 janvier pour évoquer la réforme du pacte de stabilité et de croissance. Les suggestions du Chancelier allemand sont susceptibles de trouver un écho favorable en France et en Italie, mais ont provoqué un tollé parmi les tenants de la rigueur budgétaire.

Un consensus s'est fait sur le principe de ne pas modifier le texte du Traité sur les limites de 3 % pour le déficit et de 60 % pour la dette, et de ne pas remettre en cause le droit d'initiative de la Commission. L'ensemble de l'Eurogroupe s'est prononcé contre l'exclusion de blocs entiers de dépenses du calcul du déficit. Tous sont d'accord pour renforcer la dimension préventive du pacte, même si les modalités de la réforme sont encore floues.

Les objectifs à moyen terme pourraient être différenciés selon les États membres, soit en tenant compte de la dette, de la durabilité des finances publiques et des réformes structurelles, soit en laissant aux États membres le choix entre une réduction de la dette ou la poursuite des réformes. La prise en compte des réformes structurelles qui vont dans le sens de la stratégie de Lisbonne pourrait permettre de dévier de la trajectoire d'ajustement.

Concernant le volet correctif du pacte, les États membres estiment en général que la définition des circonstances exceptionnelles est trop restrictive sur la notion de récession. Les États membres en situation de déficit excessif devraient bénéficier de délais d'ajustement plus longs. Enfin, à propos de la dette, les États membres divergent : certains sont pour des critères qualitatifs, d'autres pour un cadre plus rigide du rythme de réduction de la dette.

Le président, M. Jean-Claude Juncker, a bon espoir de parvenir à un accord lors du sommet européen des 22 et 23 mars.

*

La France a été l'un des pays initiateurs du pacte de stabilité et de croissance, mais aussi l'un des premiers à le remettre en cause. Il serait souhaitable que notre pays parvienne à dégager une doctrine sur la manière dont il faudrait le clarifier, si nous ne voulons pas subir une réforme imposée par les autres États membres. Dans cette perspective, il faudrait profiter de l'opportunité que représente la volonté de l'Allemagne de modifier le pacte, pour parvenir à une position commune.

Mon sentiment est qu'il ne faut pas affaiblir le principe même du pacte, qui est absolument indispensable. Donner une prime au manque de rigueur serait irresponsable. En revanche, les modalités peuvent et doivent être améliorées : il nous faut un dispositif capable de mieux s'adapter aux réalités, de garantir une gestion sérieuse des finances publiques tout en évitant des automatismes contre-productifs. Si un accord se dégage en ce sens, nous aurons un dispositif qui suivra de plus près les évolutions budgétaires et en ce sens sera plus contraignant, mais en même temps une discipline plus intelligente remplacera des mécanismes trop rigides et pour cela - comme on l'a vu - difficilement applicables.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Marcel Deneux :

J'avoue mal accepter la tendance à la résignation devant les déficits publics. Alors que nous constatons, en Europe, un rapprochement des normes comptables pour les entreprises, on a le sentiment que, pour les finances publiques, c'est le contraire. La comptabilité publique devient un art plutôt qu'une science exacte, car tout est fait pour ménager les apparences, par exemple avec les structures de cantonnement. Les États devraient rapprocher leurs normes et revenir au sérieux. Un budget est fait pour être en équilibre, une dette pour être remboursée. À cet égard, il ne faut pas juger la dette française aux apparences. Elle a augmenté, certes, mais le plus important est sa structure et son taux, qui se sont bien améliorés depuis trois ans.

Nous devons prendre conscience, une fois pour toutes, que nous ne pouvons plus dévaluer pour régler nos problèmes. Cela doit changer nos mentalités. J'ai entendu il y a peu un ministre estimer que le problème de la dette était celui d'un manque de croissance. Ce n'est pas vrai ; il nous faudrait un taux de croissance très élevé, de l'ordre de 8 à 10 %, que nous n'avons aucune chance d'avoir, pour régler de cette façon le problème ; la seule vraie solution est de réduire les dépenses.

M. Robert Del Picchia :

Nous sommes co-responsables du pacte de stabilité, que nous avons accepté. Mais nous n'avons pas su en tirer les conséquences alors que les circonstances économiques changeaient. En réalité, il faudrait davantage se placer dans la durée, examiner les évolutions sur trois ou quatre ans de façon à prendre en compte les aléas.

M. Marcel Deneux :

Si nous avions des comptes de bilan, ce serait plus facile ! Mais nous gérons les finances publiques comme des épiciers, année après année.

M. Paul Girod :

Je reconnais que notre dette n'est pas très chère et qu'elle est bien gérée. Mais sa structure me préoccupe, car elle est de plus en plus aux mains de non-résidents. Je crois qu'un bon fonctionnement de la zone euro supposerait que l'on prenne mieux en compte les poids respectifs des États. Actuellement, on regarde plus les dérivées que les montants absolus ! Ensemble, la France et l'Allemagne représentent pourtant la moitié du poids économique de la zone euro.

M. Christian Cointat :

J'observe que l'Allemagne demande que sa contribution nette au budget européen soit prise en compte pour apprécier sa situation au regard du pacte. Mais cette notion de « contribution nette » ne me paraît pas pertinente. Par exemple, le Luxembourg a une importante contribution nette par habitant, mais retire beaucoup de revenus du fait de la présence d'institutions européenne sur son territoire.

M. Denis Badré :

Je suis d'accord sur les principes avec Marcel Deneux. J'ajoute que le déficit le plus préoccupant est celui des États-Unis, qui ne donnent pas le bon exemple. Toutes ces facilités se paieront un jour : si les taux d'intérêt augmentent, le poids de la dette s'accroîtra.

Je suis également d'accord avec Robert Del Picchia pour une meilleure prise en compte des tendances. L'idée de prendre en compte l'évolution de la dette plutôt que le déficit sur une année va d'ailleurs dans ce sens. Ce sont les tendances de fond qui comptent : par exemple, certaines réformes diminuent durablement le déficit budgétaire, avec souvent un impact initial faible, alors que certaines mesures ponctuelles font baisser provisoirement le déficit de manière spectaculaire, mais sans rien régler. Cela dit, les tendances doivent être prises en compte sur une période qui doit rester de durée raisonnable, sinon l'on continuera à voir des politiques laxistes repoussant les difficultés à plus tard.

À Paul Girod, je dirai qu'il faut certes tenir compte des réalités, mais sans pour cela négliger les préoccupations légitimes des « petits » États. La France ne fait pas assez en direction des « petits » États, dont plusieurs se sont sentis humiliés lors de la décision sur la suspension des procédures à l'égard de l'Allemagne et de la France.

Enfin, je suis d'accord avec Christian Cointat pour considérer que la notion de contribution nette est dangereuse. Les pays contributeurs tirent profit du développement des pays bénéficiaires, qui sont aussi des clients. Et bien des avantages de la construction européenne, comme la liberté des échanges et la paix, ne sont pas localisables. En réalité, la notion de contribution nette est contraire à la logique de l'intégration européenne.


Économie, finances et fiscalité

Banque centrale européenne et Réserve fédérale américaine

Communication de M. Jean Bizet

Un des avantages que nous attendions de la mise en place de l'euro était une protection contre les fluctuations monétaires excessives. Nous avons obtenu cette protection, par définition, à l'intérieur de la zone euro. Nous l'avons obtenue également dans le voisinage immédiat de la zone euro, puisque les fluctuations de l'euro vis-à-vis des monnaies des États membres qui ne sont pas dans la zone euro n'ont pas été, jusqu'à présent, un problème.

En revanche, les fluctuations entre l'euro et le dollar sont extrêmement fortes, tout aussi importantes qu'à l'époque du franc. En trois ans, nous sommes passés d'une situation où l'euro valait à peine plus de 0,8 dollar, à une situation où l'euro vaut plus de 1,3 dollar. Cette hausse de plus de 60 % a succédé d'ailleurs à un mouvement de baisse également très marqué : au moment de son introduction en 1999, l'euro valait 1,18 dollar et a perdu ensuite environ 40 % de sa valeur en deux ans.

Baisse de 40 %, hausse de 60 %, ces fluctuations sont considérables et l'on se demande, dans ces conditions, quelle est la portée réelle des négociations commerciales multilatérales. À quoi bon négocier des réductions de droits et des règles d'accès aux marchés, qui concernent des pourcentages faibles, mis en oeuvre progressivement, quand les fluctuations monétaires ont un effet incomparablement plus fort ? On voit mal comment il pourrait y avoir un équilibre raisonnable entre les concessions dans uns et des autres avec un environnement monétaire aussi imprévisible.

La deuxième remarque que je voudrais faire est que les États-Unis, dans cette affaire, tirent beaucoup mieux leur épingle du jeu que les pays de la zone euro. Le dollar fort correspondait à une période où les États-Unis avaient une croissance élevée, un excédent budgétaire, et où ils pratiquaient des taux d'intérêt deux fois plus élevés qu'en Europe, pour éviter la surchauffe. Le dollar fort était cohérent avec une économie en croissance rapide où l'on veut néanmoins maîtriser l'inflation. Depuis la fin 2001, les États-Unis ont voulu éviter un ralentissement et ont pratiqué des taux d'intérêt très bas tout en acceptant un fort déficit budgétaire et, de ce fait, ils ont réussi à ramener la croissance à un niveau encore satisfaisant. Le dollar faible est cohérent avec ces efforts pour contrecarrer les tendances au ralentissement.

Si l'on se tourne vers les pays de la zone euro, la situation est différente. La phase de baisse de l'euro les avait aidés à connaître un redressement de leur croissance, qui s'appuyait notamment sur le développement des exportations. Mais, aujourd'hui, la zone euro connaît une croissance relativement faible, un taux de chômage élevé, et paradoxalement se retrouve avec une monnaie très forte, qui atteint un niveau pénalisant pour les exportations.

Dans ces conditions, la question que je souhaiterais poser est de savoir si nous n'aurions pas intérêt à réfléchir sur le profil que nous avons choisi, au moment de Maastricht, pour la Banque centrale européenne. Celle-ci a été calquée sur le modèle allemand de la Bundesbank, assez différent du modèle de la Réserve fédérale américaine. Est-ce que nous ne devrions pas songer à nous rapprocher davantage du modèle américain, qui à première vue semble déboucher sur un équilibre plus convaincant entre croissance, emploi et maîtrise de l'inflation ?

Je ne prétends pas donner une réponse assurée à cette question complexe. Mais il m'a semblé utile d'ouvrir le débat et, pour cela, d'esquisser une comparaison entre la Banque centrale européenne (BCE) et la Réserve fédérale américaine (FED).

*

Je voudrais tout d'abord rappeler les grandes caractéristiques de la BCE.

Un mot, pour commencer, sur son organisation.

L'organe de décision suprême de la BCE est le Conseil des gouverneurs. Il se compose des six membres du Directoire et des gouverneurs des banques centrales des pays de la zone euro (donc actuellement 18 membres). Chaque membre du Conseil des gouverneurs dispose d'une voix : chaque État a donc le même poids ; les décisions sont théoriquement prises, sauf exception, à la majorité simple, mais en pratique c'est la règle du consensus qui s'applique. Les réunions sont confidentielles.

Le Directoire - qui est en quelque sorte l'exécutif de la BCE - se compose du président, du vice-président, et de quatre membres. Tous les six sont nommés d'un commun accord par les chefs d'État ou de gouvernement de la zone euro. Leur mandat est de huit ans, non renouvelable. Ils ne peuvent être démis que par la Cour de justice.

Le Conseil général de la BCE est composé du président et du vice-président de la BCE, ainsi que des gouverneurs des banques centrales de tous les États membres, y compris ceux qui ne sont pas membres de la zone euro. Son rôle principal est de traiter les questions naissant de la coexistence de pays membres et de pays non membres de la zone euro, notamment le processus d'entrée de nouveaux pays dans la zone euro.

Pour être exact, je dois préciser que la description que je viens de faire de l'organisation de la BCE est celle qui vaut actuellement et qui continuera à s'appliquer jusqu'à ce que la zone euro compte plus de quinze pays membres. Lorsque la zone euro comptera au moins seize membres, de nouvelles règles s'appliqueront pour le fonctionnement du Conseil des gouverneurs. Certes, tous les gouverneurs continueront à participer aux réunions, mais le nombre de droits de vote sera limité une fois pour toutes à quinze. Il y aura donc des gouverneurs sans droit de vote. Les droits de vote seront attribués aux gouverneurs par rotation, mais avec un système de rotation avantageant les plus grands pays.

Les pays membres seront en effet divisés en trois groupes. Le premier groupe comprendra les cinq États les plus importants en termes économiques, qui se partageront quatre droits de vote. Ensuite, viendra un groupe de pays « moyens » composé de la moitié des États membres, qui se partageront huit droits de vote. Le dernier groupe comprendra les États restants qui se partageront trois droits de vote.

Supposons, par exemple, une zone euro avec vingt-quatre membres. Cinq grands États se partageront quatre droits de vote, douze États « moyens » se partageront huit droits de vote et les sept États restants se partageront trois droits de vote. Il sera donc avantageux pour un État d'être dans le groupe des « grands ». Cela permettra de voter quatre fois sur cinq, soit 80 % du temps. En clair, ce système assure un droit de vote plus fréquent pour les grands pays que pour les petits. Cependant, tous les titulaires d'un droit de vote continueront d'avoir chacun le même poids. La seule inégalité sera que les pays les plus importants seront plus souvent titulaires d'un droit de vote que les autres.

Il est difficile de savoir, en réalité, si ce changement aura, le moment venu, une influence sur le fonctionnement du Conseil des gouverneurs. En effet, jusqu'à présent, celui-ci a toujours pris ses décisions par consensus. Si cette tradition devait être abandonnée, le futur système de vote prendrait naturellement de l'importance. Mais on conçoit difficilement, malgré tout, qu'un vote vraiment important se déroule dans un tel cadre. En effet, dans ce système, il y aura en permanence un grand pays dépourvu du droit de vote ; en particulier, ce sera périodiquement le cas de l'Allemagne, économie de loin la plus importante de la zone euro. Dans un tel cas de figure, on imagine mal un président de la BCE faire passer au vote sur un sujet important, avec tel ou tel très petit pays pouvant voter et l'Allemagne non.

J'en viens maintenant à une deuxième caractéristique de la BCE, qui est sa très grande indépendance. Le principe de cette indépendance est posé à l'article 108 du traité instituant la Communauté européenne, qui est repris à l'identique à l'article III-188 de la Constitution de l'Union :

« Dans l'exercice des pouvoirs et dans l'accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés (...), ni la Banque centrale européenne, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions, organes ou organismes de l'Union, des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme. Les institutions, organes ou organismes de l'Union ainsi que les gouvernements des États membres s'engagent à respecter ce principe et à ne pas chercher à influencer les membres des organes de décision de la Banque centrale européenne ou des banques centrales nationales dans l'accomplissement de leurs missions ».

Cette indépendance est d'autant plus forte que les statuts de la BCE et les principes qui lui sont applicables sont fixés par des textes qui ont la nature d'un traité. Sauf sur certains points non essentiels, il faut donc l'unanimité des États membres, puis une ratification par chaque pays, pour les modifier.

Certes, la BCE a maintenant un interlocuteur privilégié du côté des gouvernements de la zone euro, ce qu'on appelle l'Eurogroupe, qui a désormais un président stable en la personne de M. Juncker. Mais l'Eurogroupe ne dispose d'aucun moyen de contrainte sur la BCE. Lorsque, dans une conférence de presse, un journaliste a parlé de M. Juncker en le qualifiant de « M. Euro », M. Trichet a répondu de manière très « louis-quatorzième » : « M. Euro, c'est moi ».

La manière dont la BCE rend compte de son action est définie à l'article 113 du traité instituant la Communauté européenne, qui est repris à l'identique à l'article III-383 du traité constitutionnel :

« La Banque centrale européenne adresse un rapport annuel (...) au Parlement européen, au Conseil européen, au Conseil et à la Commission. Le président de la Banque centrale européenne présente ce rapport au Parlement européen, qui peut tenir un débat général sur cette base, et au Conseil.

« Le président de la Banque centrale européenne et les autres membres du directoire peuvent, à la demande du Parlement européen ou de leur propre initiative, être entendus par les organes compétents du Parlement européen ».

La BCE, on le voit, a ainsi un dialogue avec les autorités politiques, mais ses interlocuteurs n'ont pas le droit de lui donner des instructions et n'ont pas de moyen de pression sur elle.

Enfin, une troisième caractéristique importante de la BCE est la priorité inconditionnelle accordée à la maîtrise de l'inflation. Selon l'article 105 du traité instituant la Communauté européenne, « l'objectif principal » que doit poursuivre la BCE est de « maintenir la stabilité des prix ». C'est uniquement « sans préjudice de l'objectif de stabilité des prix » qu'elle « apporte son soutien aux politiques économiques générales dans la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté », parmi lesquels figurent un « haut niveau d'emploi » et une « croissance durable et non inflationniste ». Ces dispositions sont reprises à l'article I-30 du traité Constitutionnel.

*

Le FED (Federal Reserve System) se distingue nettement d'un tel schéma.

La Constitution américaine attribue au Congrès la responsabilité de la politique monétaire et de la gestion de la dette.

Le Congrès a créé une première banque centrale en 1791 pour 20 ans. En 1831, il a refusé de reconduire ses statuts et a créé une nouvelle banque centrale ; en 1836, les statuts de cette deuxième banque centrale n'ont pas été reconduits et, ensuite, les États-Unis ont vécu sans banque centrale jusqu'à la veille de la première guerre mondiale. C'est en 1913, à la suite d'une série de faillites bancaires, qu'ont été posées les bases du système actuel, que le Congrès garde le pouvoir de changer par une loi simple.

Le FED est constitué d'un système de douze banques de réserve, qui sont fédérées par des organes centraux auxquels le Congrès a délégué ses pouvoirs monétaires.

On voit que, à la différence de l'Union européenne, il n'y a pas aux États-Unis une banque de réserve par État membre : les banques de réserve sont compétentes pour plusieurs États (il y a douze banques de réserve pour cinquante États). Les deux principaux organes centraux du FED sont le Conseil des gouverneurs et le Comité fédéral de l'Open market (Federal Open Market Committee : F.O.M.C.).

Le Conseil des gouverneurs assure la supervision de l'ensemble du système bancaire. Il comprend sept membres, nommés, après accord du Sénat, par le Président des États-Unis pour quatorze ans, non renouvelables. Le Conseil est renouvelable par septième tous les deux ans. Le président est nommé pour quatre ans, dans les mêmes conditions, parmi les membres du Conseil. Son mandat est renouvelable aussi longtemps qu'il est membre du Conseil. Le vice-président est également nommé pour quatre ans. Comme celui du président, son mandat est renouvelable.

Le F.O.M.C., quant à lui, est composé des sept membres du Conseil des gouverneurs et des douze représentants des banques de réserve fédérales ; cependant, ces derniers disposent seulement au total de cinq droits de vote : la banque de réserve de NewYork dispose d'une voix et les quatre autres voix sont attribuées aux onze banques restantes par rotation et pour un an.

Le F.O.M.C. se réunit toutes les six semaines pour arrêter les règlements relatifs à l'Open market et prend ses décisions à la majorité. Il détermine par ses interventions d'Open market - achat ou vente de titres sur le marché interbancaire - le taux de l'argent au jour le jour et il établit les objectifs de croissance monétaire. Malgré la dualité des organes responsables de la politique monétaire, la majorité dont disposent les membres du Conseil des gouverneurs à l'intérieur du F.O.M.C. assure la cohérence de la politique conduite par le FED.

On peut constater d'ores et déjà que le FED a une organisation différente de la BCE et un degré d'indépendance institutionnelle bien moindre.

En ce qui concerne l'organisation, la différence la plus frappante est que, dans le cas de la BCE, les gouverneurs des banques centrales des États membres ont une large prépondérance numérique. Dans le cas du FED, au contraire, les douze banques fédérées n'ont que cinq voix contre sept aux membres nommés par le pouvoir politique dans l'organe le plus important pour la politique monétaire, qui est le F.M.O.C.

En ce qui concerne l'indépendance institutionnelle, le FED dépend d'une loi simple, alors que les statuts de la BCE figurent dans un traité conclu à l'unanimité. Le Congrès a donc un moyen de pression très puissant sur le FED. Quant au président du FED, il dépend du président dans la mesure où celui-ci peut renouveler ou ne pas renouveler son mandat. Au contraire, le président de la BCE n'est pas renouvelable, et il doit sa nomination à douze chefs d'État ou de gouvernement.

Cela ne signifie pas que le FED ne soit pas indépendant, c'est-à-dire qu'il ne soit pas capable de se déterminer par lui-même. Mais il doit gagner cette indépendance en assurant son autorité et sa crédibilité, ce qui renforce sa main face au pouvoir politique. Ainsi, il est notoire que le président Reagan ne voulait pas reconduire dans ses fonctions le président du FED qui avait été nommé par le président Carter, mais il a fini par le faire, car ce président du FED, M. Volcker, avait gagné une grande crédibilité en matière de lutte contre l'inflation ; ne pas le reconduire risquait de relancer les anticipations inflationnistes, et le président Reagan a dû se résigner. De même, l'actuel président du FED, M. Greenspan, a été reconduit deux fois dans ses fonctions, par des présidents de tendance opposée, en raison de l'autorité personnelle qu'il a acquise. Le FED est donc, en pratique, davantage en situation de responsabilité que la BCE, dans la mesure où le FED doit davantage justifier son action pour pouvoir conserver son statut.

Une autre différence très marquante réside dans les objectifs qui sont assignés respectivement au FED et à la BCE. Celle-ci, nous l'avons vu, a un objectif prioritaire de stabilité des prix. Les objectifs du FED ont été définis par une loi de 1978 « pour le plein emploi et la croissance économique » (Humphrey - Hawkins Act). Cette loi précise que : « Le Conseil des gouverneurs et la commission fédérale d'Open Market (FOMC) assureront la croissance à long terme des agrégats monétaires et fiduciaires compatible avec le potentiel d'augmentation à long terme de la production nationale, afin d'atteindre effectivement les objectifs de plein emploi, de stabilité des prix et de modération des taux d'intérêt à long terme ».

On voit que le plein emploi est placé au même rang que la stabilité des prix, et vient même avant dans l'énumération.

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Que conclure de ces quelques remarques ?

Les différences d'organisation entre le FED et la BCE sont un produit de l'histoire économique et politique, et sont également liées au fait que l'Union européenne et les États-Unis ne sont pas de même nature, l'Union européenne n'étant pas un État fédéral. De ce fait, bien que la combinaison d'indépendance et de responsabilité qui caractérise le FED paraisse plus satisfaisante sur le plan des principes que le statut extrêmement protecteur de la BCE, cette combinaison paraît difficilement transposable en Europe. En effet, on imagine mal les États membres de l'Union européenne renoncer à la prépondérance des représentants des banques centrales nationales dans le Conseil des gouverneurs. On les voit mal, également, renoncer à la règle de l'unanimité pour la révision des statuts de la BCE.

On peut davantage envisager que la définition des objectifs de la politique monétaire qui vaut pour le FED soit appliquée à la BCE. Il me semble que ce serait une cause plaidable pour plusieurs raisons :

- tout d'abord, il serait plus satisfaisant sur le plan des principes, et plus compréhensible par l'opinion publique, que le plein emploi ne paraisse pas moins important que la stabilité les prix. J'avoue que la rédaction actuelle me paraît choquante. Je sais bien qu'on peut faire valoir que la maîtrise de l'inflation est un gage de baisse des taux d'intérêt, favorable à la consommation comme à l'emploi. Mais si l'emploi et la stabilité des prix ne sont pas des objectifs contradictoires, c'est une raison de plus pour ne pas sembler les mettre en opposition, en donnant une priorité à la maîtrise de l'inflation. Cela me paraît encore plus vrai dans la perspective de la stratégie de Lisbonne ;

- ensuite, il faut remarquer que le schéma actuel de la BCE répondait à une exigence de l'Allemagne, qui a troqué l'abandon du mark contre l'adoption de son propre modèle de banque centrale. Depuis cette époque, l'Allemagne a connu certaines difficultés et, dans bien des domaines, son point de vue s'est nuancé. Par exemple, l'Allemagne n'est plus réfractaire à la notion de politique industrielle, et elle ne défend plus une conception « intégriste » du pacte de stabilité. Il ne paraît donc pas déraisonnable d'essayer d'ouvrir un débat sur les objectifs de la politique monétaire ;

- enfin, une symétrie complète entre les objectifs de la BCE et du FED pourrait, à mon avis, contribuer à réduire les fluctuations excessives entre les deux monnaies. Ces fluctuations, certes, tiennent avant tout aux évolutions économiques et aux niveaux respectifs des taux d'intérêt ; mais elles tiennent aussi aux anticipations qui se forment au sein des marchés financiers quant à la politique monétaire qui sera suivie. Afficher la stabilité des prix comme « objectif principal », sous cet angle-là, n'est pas neutre : à taux d'intérêt à peu près égaux de part et d'autre de l'Atlantique, cela revient à donner une garantie plus forte aux placements financiers dans la zone euro, et donc à accepter le risque d'une certaine surévaluation, ce qui ne peut qu'orienter les anticipations dans ce sens. Donc, en reprenant pour la BCE les objectifs assignés au FED, on supprimerait un facteur de déséquilibre pour le remplacer par une neutralité complète.

Je n'ignore pas que, pour modifier les objectifs de la BCE, il faut suivre la procédure de révision des traités, ce qui n'est pas une mince affaire. Mais je voudrais rappeler que chaque nouvelle adhésion à l'Union prend la forme d'une révision des traités ; dans les prochaines années, il y aura donc des révisions puisque nous avons trois nouvelles adhésions en perspective. Techniquement, rien n'empêcherait une révision des objectifs de la BCE à cette occasion. Il n'est donc pas absurde de poser maintenant le problème.

Je sais bien que cette question a été soulevée au sein de la Convention - un groupe de travail spécifique avait été créé - et qu'il n'y a pas eu consensus pour modifier les textes. Mais ce sujet n'a pas été au centre des travaux de la Convention, qui avait un autre mandat. Et puis, selon l'adage bien connu, « il n'est pas nécessaire d'espérer pour entreprendre, ni de réussir pour persévérer ».

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Paul Girod :

Je partage l'esprit de votre communication. Nous avons connu une période où tout était subordonné à la lutte contre l'inflation ; j'observe que les hommes qui avaient imposé en France cette approche sont toujours là et qu'ils dirigent à présent la politique monétaire européenne. Cela pose question.

M. Jean Bizet :

Nous devons agir en cohérence avec la stratégie de Lisbonne. Nous prétendons vouloir faire de l'Europe l'économie de la connaissance la plus dynamique du monde. Est-il cohérent d'afficher en même temps une priorité inconditionnelle à la stabilité des prix, c'est-à-dire finalement à la garantie des rentes ? Ne pas mettre la croissance et l'emploi au même niveau de priorité, c'est brouiller le message européen.

M. Marcel Deneux :

Vous avez raison d'ouvrir le débat. Mais l'économie de la zone euro n'est pas l'économie américaine. Nous avons encore à approfondir notre intégration, notamment dans le domaine fiscal, et la BCE doit en tenir compte : ce qu'elle a à gérer n'est pas comparable à ce que doit gérer le FED.

M. Hubert Haenel :

Vous avez rappelé à juste raison que la Convention a examiné cette question sans pouvoir proposer de modifications des traités sur ce point. Le groupe de travail présidé par M. Klaus Hänsch n'a pu aboutir à un consensus.

M. Christian Cointat :

La question est pertinente, mais la période est-elle bien choisie ? Dans la perspective du référendum, je crois que nous n'avons pas intérêt à mettre ce sujet en avant. Mais j'admets qu'il faut réfléchir à l'évolution de la BCE. Faut-il pour autant retenir le modèle du FED ? Je n'en suis pas certain. Les États-Unis vivent à crédit, les pays d'Asie possèdent la majorité des réserves en dollars ; c'est une situation fragile. Le modèle de la BCE est une garantie de solidité monétaire, de résistance aux chocs, même si, je le reconnais, il est sans doute trop rigide ; et, aujourd'hui, l'euro fort évite une envolée du prix du pétrole pour les consommateurs.

M. Jean Bizet :

Je suis d'accord pour faire preuve de prudence dans la période actuelle ! Mais je crois que nous devons chercher un meilleur équilibre des objectifs. Aujourd'hui, nos exportateurs sont pénalisés, et la zone euro montre un faible dynamisme alors que la conjoncture mondiale est porteuse. Sans doute le Conseil pourrait-il d'ores et déjà tirer un meilleur parti des dispositions existantes, puisque le traité de Maastricht lui reconnaît un rôle en ce qui concerne la politique de change.