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Réunion de la commission des Affaires européennes du jeudi 19 mars 2009




Institutions européennes

Les relations franco-allemandes

Audition de M. Bernard de Montferrand,
Ambassadeur de France en Allemagne

M. Hubert Haenel :

Monsieur l'Ambassadeur, nous sommes tous, ici, convaincus que le lien franco-allemand est une des clés du bon fonctionnement et des progrès de l'Union européenne. Sans doute, dans une Union à vingt-sept, le couple franco-allemand n'est-il plus un élément suffisant pour entraîner l'ensemble, mais c'est, à tout le moins, un élément nécessaire.

Il y a maintenant presque trois ans, en juin 2006, nous avions entendu votre prédécesseur, Claude Martin, sur ce même sujet. Il avait commencé son exposé en nous disant qu'il était frappé par la solidité du lien franco-allemand et par sa capacité à résister aux difficultés. On a eu le sentiment, il y a quelques mois, qu'une certaine distance s'était à nouveau instaurée entre les dirigeants allemands et les dirigeants français et que le couple tendait à se distendre. C'est cela qui nous a amenés à souhaiter vous entendre aujourd'hui. Heureusement, ces dernières semaines prévaut plutôt l'impression que le couple se reforme et qu'il sait mettre en avant ses analyses communes et ses préoccupations communes. Le nombre de lettres envoyées conjointement par la chancelière et le Président de la République au président du Conseil européen en est un témoignage illustratif.

Nous sommes très désireux de connaître votre appréciation sur l'état et les perspectives des relations entre l'Allemagne et la France.

M. Bernard de Montferrand :

Les relations entre la France et l'Allemagne sont particulièrement importantes dans la mesure où l'Allemagne est le premier partenaire économique et le principal partenaire politique de la France.

En dépit de difficultés normales au jour le jour, les fondamentaux de la relation franco-allemande restent solides. Deux phrases illustrent ce constat. La première est de l'ancien chancelier Helmut Kohl qui avait l'habitude de dire : « Cela fait plus de 25 ans que j'entends dire chaque mois qu'il y a une grande crise - « eine grosse Krise », entre la France et l'Allemagne ». L'autre est extraite des souvenirs de Jean François-Poncet qui rapporte ces propos de son père, ambassadeur en Allemagne : « La relation franco-allemande est comme une plante fragile qu'il faut arroser tous les jours ».

Ces difficultés au jour le jour ont toujours existé. C'était déjà le cas du temps du chancelier Adenauer, dont le ministre des finances, Ludwig Erhard, était alors opposé au Marché Commun, parce qu'il était plutôt favorable à une plus grande zone de libre échange. Ce fut aussi le cas du temps du chancelier Kohl, lorsque la France et l'Allemagne se sont divisées au moment de la reconnaissance de l'indépendance de la Croatie. Ce fut enfin le cas sous le chancelier Schröder, avec la question de la parité de la représentation de la France et de l'Allemagne au Parlement européen ou des contributions au budget communautaire.

Les raisons de ces difficultés sont multiples. Il y a d'abord des différences de culture économique (par exemple dans le domaine de l'énergie ou dans celui de l'intervention de l'État). Il y a aussi des différences dans les méthodes de travail. En Allemagne, le temps de la décision est long et celui de l'exécution court, alors qu'en France on se décide vite pour une mise en oeuvre qui prend plus de temps. Les structures aussi sont très diverses. Le fédéralisme allemand oblige à une concertation étroite avec les Länder et les communes. La coordination intergouvernementale des positions européennes est beaucoup plus institutionnalisée en France avec le Secrétariat général pour les affaires européennes (SGAE) dont aucun équivalent n'existe en Allemagne. Il y a enfin des différences importantes dans la répartition des compétences ministérielles, et dans les pouvoirs respectifs des Ministres.

En outre, la France et l'Allemagne sont souvent en concurrence dans le domaine économique. C'est ce qui s'est passé par exemple avec la négociation du projet Galileo pour des raisons de choix de localisations de technologies et d'emplois. Il en a été de même pour la réduction des rejets de gaz carbonique par les automobiles, l'Allemagne défendant une production de grosses cylindrées et la France celle de voitures d'un gabarit inférieur. Le différend Siemens Areva a également été le résultat de conceptions industrielles divergentes.

Pour surmonter ces difficultés, deux méthodes ont toujours été utilisées :

- un dialogue intensif qui a été mis en place par le traité de l'Élysée, lequel avait prévu des rencontres régulières à tous les niveaux qui ont été multipliées depuis ;

- la recherche systématique de compromis selon une règle non écrite qui est qu'aucun des partenaires ne doit l'emporter sur l'autre.

La seule question que nous devrions nous poser aujourd'hui est de savoir si ce dialogue est toujours aussi intensif et si la France et l'Allemagne ont toujours intérêt à construire l'Europe ensemble.

La réponse à ces questions est positive, sans ambiguïté. Le dialogue est d'une intensité inégalée, un seul exemple en témoigne : l'année dernière, il y a eu 56 visites de ministres français en Allemagne sans compter toutes les réunions européennes. Ces contacts permanents mobilisent les administrations des deux pays et contribuent à renforcer la confiance mutuelle et la transparence dans les décisions de chacun. Ce dialogue doit certes être constamment rénové. C'est ce qui a été fait avec le conseil des ministres franco-allemand qui a lieu deux fois par an et dont une des deux rencontres est maintenant consacrée à l'examen d'un thème précis. Le Conseil franco-allemand de Défense et de Sécurité a également été modernisé.

La capacité de compromis n'a pas diminué. Les négociations sont parfois plus difficiles parce que l'Allemagne est différente. Avec ses 82 millions d'habitants, elle est plus forte. Elle est plus tournée vers l'Est. L'Allemagne a toujours défendu avec vigueur ses intérêts nationaux, mais plus qu'autrefois elle le fait de manière plus directe. L'Allemagne a aussi évolué dans sa conception de l'Europe, moins fédérale et plus soucieuse de défendre la subsidiarité. Elle n'hésite pas, comme d'autres pays, à exprimer des critiques vis-à-vis de la Commission à laquelle elle reproche de ne pas comprendre suffisamment les besoins de l'industrie ou de ne pas avoir été suffisamment réactive face à la crise financière.

Définir des compromis exige donc plus de temps. Mais la « méthode » franco-allemande fonctionne toujours efficacement. C'est le cas en matière de politique étrangère, où les deux pays se sont plutôt rapprochés dans leur appréhension des relations avec les États-Unis, avec l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) ou encore avec la Russie. Les deux pays ont aussi des positions identiques sur les zones de crise, qu'il s'agisse du Moyen-Orient, des Balkans (Kosovo), de la Géorgie ou de l'Afghanistan. Leur capacité à trouver un compromis s'est en outre largement manifestée pendant la présidence française, où l'Allemagne a soutenu toutes les priorités françaises, par exemple sur le paquet énergie-climat, sur la politique d'asile et d'immigration ou sur les problèmes de défense et de sécurité. Cette aptitude à trouver des compromis s'appuie sur l'intérêt bien compris. Chacun mesure le poids supplémentaire qu'apporte une position commune. Chacun a, en outre, une conscience forte du risque de déstabilisation de l'Europe en cas de désaccord entre l'Allemagne et la France.

Comment faire fonctionner à l'avenir « la méthode » franco-allemande ? Les bases sont solides. C'est vrai pour les sentiments. Les analyses d'opinions dans les deux pays montrent toujours une grande proximité entre les deux peuples voisins. C'est aussi vrai nous l'avons vu pour les intérêts. Mais, pour que le « couple » fonctionne efficacement, il faut veiller à ce que les deux pays restent à des niveaux comparables en termes de compétitivité ou de réformes de structure.

Il faut aussi tenir compte des circonstances. Les prochains mois vont être une période sensible pour l'Allemagne avec l'élection du Président de la République, les élections européennes et le renouvellement du Bundestag. Il faudra donc redoubler d'attention pour donner de la prévisibilité aux initiatives françaises et pour respecter le cheminement des décisions en Allemagne. Pour progresser, nous aurons à traiter certains sujets incontournables :

- celui de la coordination des politiques économiques, pour combattre la crise financière et économique. Au delà des clichés et des préjugés, nous devons étudier ce que peut signifier un renforcement pragmatique de cette coordination dans la réalité. Il est éclairant de constater, par exemple, qu'il risque d'y avoir bientôt seize types différents de primes nationales à la casse en Europe ;

- celui de l'énergie : la France et l'Allemagne sont très proches sur ce sujet : la solidarité et la sécurité passent essentiellement par le renforcement des réseaux de transport et par un meilleur fonctionnement du marché intérieur de l'électricité et du gaz. Il faut en tirer les conséquences en faisant en sorte que chaque État assume ses responsabilités ;

- celui de la sécurité de la zone euro-atlantique ; la réflexion doit se poursuivre sur les conditions du dialogue avec la Russie et sur l'avenir de l'OTAN dans la prochaine décennie ;

- nos idées sur le futur, mais surtout pour agir en faveur de la si nécessaire ratification du Traité de Lisbonne.

M. Hubert Haenel :

Je constate d'après vos propos, d'une part, que la machine franco-allemande fonctionne mieux qu'on ne le dit et, d'autre part, que l'Allemagne manifeste une certaine défiance à l'égard de la Commission européenne, et aussi, d'ailleurs, vis-à-vis de la Cour européenne des droits de l'Homme.

M. Robert del Picchia :

Le dossier Siemens Areva constitue-t-il un point de friction sérieux ? Les prochaines élections pourraient-elles modifier la nature des relations entre la France et l'Allemagne ?

M. Robert Badinter :

Quelle est la position de l'Allemagne face aux graves difficultés que rencontrent actuellement les pays de l'Europe de l'Est qui sont en dehors de la zone euro ? A-t-elle l'intention de manifester une solidarité active avec eux ? Quelle politique convient-il d'adopter ensemble sur cette question ?

M. Pierre Fauchon :

Quelles sont les conséquences de la redistribution interne des compétences entre le Bund et les Länder sur la politique européenne de l'Allemagne ? Quelle est par ailleurs la politique allemande en matière d'approvisionnement énergétique de l'Europe ? Quelle est enfin l'attitude de l'Allemagne vis-à-vis des coopérations spécialisées en Europe, coopérations qui sont toujours particulières et très disparates, mais qui paraissent aujourd'hui les seules politiques réellement efficaces ?

M. Richard Yung :

Dans le domaine économique, peut-on envisager des préparations coordonnées des budgets des deux pays et un rapprochement de la gestion des dettes publiques par les Trésors nationaux ? Quelle est par ailleurs la position allemande vis-à-vis du Royaume-Uni ? Quelles sont enfin les perspectives d'évolution de la politique intérieure en Allemagne après les prochaines élections au Bundestag ?

Mme Catherine Tasca :

Quelle est la situation actuelle de l'enseignement supérieur et de la formation linguistique dans les deux pays ? Quelle est la stratégie de l'Allemagne en la matière ?

Mme Monique Papon :

Le rapport du groupe d'experts présidé par M. de Larosière sur la crise financière a-t-il reçu un accueil favorable en Allemagne ?

M. Yann Gaillard :

Que sait-on des rapports entre Français et Allemands au sein de la Banque centrale européenne (BCE) ? Quel est votre sentiment sur la différence de tonalité entre les discours prononcés par la Chancelière d'Allemagne et le Président de la République française lors de l'inauguration du mémorial consacré au général de Gaulle ?

M. Bernard de Montferrand :

Dans 95 % des cas, les relations économiques franco-allemandes se déroulent dans d'excellentes conditions. Les craintes allemandes lors du rapprochement entre Sanofi et Aventis étaient du même ordre que celles exprimées, en France il y a plusieurs décennies, lors du rachat de Roussel par Hoechst-Bayer. En réalité, il y a autant d'interventionnisme en Allemagne - comme le montre l'affaire Hapag Lloyd, contrôlée par un consortium mené par la ville de Hambourg - qu'en France ; mais la différence tient au fait que les interventions publiques en France sont bien ressenties par l'opinion, alors que c'est l'inverse en Allemagne. De plus, elles résultent en France de l'action de l'État alors que, en Allemagne, elles sont surtout le fait des Länder. De ce fait, les interventions publiques sont apparentes et clairement affichées en France, mais restent d'une grande discrétion en Allemagne. Il reste que les Allemands ont souvent une vision très interventionniste de l'État français dont le « sauvetage » d'Alstom a été pour eux un cas d'école.

L'affaire Siemens Areva a pour origine la décision prise, il y a neuf ans, par l'Allemagne d'arrêter le nucléaire civil. Poussé alors par le Chancelier Schröder, Siemens a regroupé ses activités nucléaires avec celles de Framatome dans des conditions que cette entreprise a jugées ensuite peu favorables. Selon Siemens, les clauses de l'accord faisaient dépendre l'avenir industriel de Siemens dans Areva NP de décisions prises par l'État français qui est majoritaire dans l'entreprise. En outre, sa participation relevait de la branche de construction des centrales nucléaires, branche qui est aujourd'hui déficitaire, sans pouvoir bénéficier des deux autres branches - combustibles et distribution -, qui, elles, sont bénéficiaires.

Siemens, qui a modifié sa position sur le nucléaire qu'il considère désormais comme stratégique, a décidé de reprendre sa liberté en faisant jouer sa clause de retrait. La France a regretté, mais n'a pu que constater cette décision de nature industrielle. Pour l'avenir, Areva reste une très grande entreprise en Allemagne où elle emploie 8000 personnes. La France veillera à ce que les clauses de non concurrence qui lient Siemens soient respectées. Du côté allemand, il reste à voir si Siemens, en se tournant vers les Russes, pourra développer une véritable coopération stratégique avec eux.  Rien n'est moins sûr.

La position allemande à l'égard de l'Europe de l'Est s'explique par sa très forte présence commerciale et en termes d'investissements dans cette zone. Il faut ajouter que l'Allemagne réalise 75 % de ses échanges commerciaux dans la grande Europe et en tire les 2/3 de son excédent commercial de 200 millions d'euros en 2007. Ceci explique que l'Allemagne ne puisse laisser aucun de ces pays sombrer économiquement. Elle est donc décidée à manifester sa solidarité, en particulier pour les pays d'Europe de l'Est non membres de la zone euro.

La réforme du système fédéral allemand a eu comme conséquence un renforcement de la présence et du rôle des Länder à Bruxelles dans les négociations sur les questions culturelles, sociales ou de sécurité publique. La délégation allemande est alors constituée uniquement de représentants des Länder.

En matière d'approvisionnement énergétique, l'Allemagne a signé de nombreux accords avec la Russie dont elle estime qu'elle est un partenaire fiable. Par ailleurs, pour elle, la sécurité énergétique, dans une vision libérale, c'est avant tout un meilleur fonctionnement du marché intérieur du gaz et de l'électricité et un renforcement des infrastructures de transport par les opérateurs privés.

Les Allemands sont à la fois actifs et réservés sur les coopérations renforcées, car ils se veulent les défenseurs des petits pays. Néanmoins, dans les faits, on doit constater que le plan de sauvetage des banques a été initié par cinq grands pays, dont le Royaume-Uni, avant d'être discuté au sein de la zone Euro, puis des Vingt-Sept.

Dans le domaine économique, l'Allemagne est très attachée au respect du pacte de stabilité, ce qui impliquera un retour aux équilibres lorsque la crise sera résorbée. Pour les relations avec les Britanniques, les Allemands ont, comme les Français, engagé des relations étroites avec eux - notamment sur la crise bancaire où, du fait de leur situation, ils jouaient un rôle essentiel. Il reste que l'attitude réservée des Anglais à l'égard de l'Europe rend difficile toute avancée significative.

L'Allemagne et la France ont une appréciation très positive sur les recommandations du groupe de M. de Larosière, dont elle soutiennent activement la mise en oeuvre rapide. Il n'y a pas de désaccords entre Français et Allemands au sein de la BCE, dont chacun s'accorde à dire qu'elle a géré correctement la crise financière.

L'Allemagne reste dans de très nombreux domaines (social, financier) adepte du principe de subsidiarité, qui lui permet de défendre ses intérêts dans la tradition de sa culture très décentralisée.

Les prochaines élections générales comportent beaucoup d'incertitudes. Les sondages accordent actuellement 32 % des voix à la CDU, 17 % au FDP, 24 % au SPD, 11 % aux Verts et 12 % à Die Linke. La popularité de la Chancelière, qui était restée extrêmement élevée, a récemment diminué. A ce jour, aucune coalition à deux partis n'a la majorité, ce qui fait prévoir à certains une reconduction de la grande coalition.

Dans le domaine culturel, il faut souligner que nos deux pays sont les seuls en Europe à avoir développé une politique systématique d'échanges entre les sociétés civiles (Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ), université franco-allemande, jumelages, instituts culturels). C'est ce modèle qui a été à l'origine du programme Erasmus ; c'est ce modèle qu'imitent d'autres pays européens. Ces échanges ne sont pas spontanés et demandent à être accompagnés. Le programme Erasmus stagne avec moins de 2 % de jeunes concernés en Europe. Il faut donc une impulsion politique pour assurer le succès de ces échanges culturels. C'est pourquoi il ne faut pas diminuer les crédits actuellement affectés aux onze instituts culturels français en Allemagne, d'autant que ces crédits ont déjà très fortement baissé (26 %) les trois dernières années. Nous réformons très activement notre réseau et l'Ambassade de France en Allemagne est ambassade pilote pour les réformes, mais il ne faut pas amputer les moyens existants, car c'est dans ces centres culturels nouveaux, efficaces et finalement peu coûteux que se trouvent la clé des problèmes interculturels que l'on rencontre en Europe et en particulier dans les grandes entreprises. Enfin, pour l'enseignement du français en Allemagne (19,4 % des élèves) et de l'allemand en France (15,4 %), le déclin est enrayé, mais nous devons avoir conscience que nous nous trouvons dans une situation de concurrence linguistique et qu'il faut promouvoir sans répit nos langues.