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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 19 septembre 2006




Réunion du mardi 19 septembre 2006

Justice et affaires intérieures - Subsidiarité

Compétence et règles relatives à la loi applicable
en matière matrimoniale (E 3205)

Communication de Mme Monique Papon

M. Hubert Haenel :

Je rappelle que la communication de Mme Monique Papon s'inscrit dans le cadre de l'expérience conduite au sein de la COSAC en vue de mettre en place de manière pragmatique un contrôle par les parlements nationaux du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Tous les parlements nationaux de l'Union, en principe, vont se livrer à l'exercice consistant à examiner un même texte - la proposition de règlement visant à déterminer la loi applicable et le tribunal compétent en matière de divorce - sous l'angle de la subsidiarité et de la proportionnalité. Les résultats de cet examen seront envoyés directement à la Commission européenne et à la présidence de la COSAC.

Mme Monique Papon :

En avril dernier, je vous avais présenté une communication au sujet du Livre vert de la Commission européenne relatif au divorce. Dans ce document, la Commission européenne s'interrogeait sur l'opportunité d'une intervention européenne afin de résoudre les difficultés rencontrées par les couples dont les époux sont de nationalités différentes ou qui résident dans un État dont ils ne sont pas ressortissants.

En effet, actuellement, lorsque ces conjoints décident de divorcer ou de se séparer, plusieurs droits peuvent être invoqués. Certains États privilégient la loi du for (c'est-à-dire la loi du tribunal où la demande a été déposée), tandis que d'autres appliquent la loi de la nationalité des époux ou encore celle du pays avec lequel les conjoints ont les liens les plus étroits. Or, il existe de fortes différences entre les législations des États membres en matière de divorce. Ainsi, Malte ne reconnaît pas le droit au divorce et dans certains pays, comme la Pologne ou l'Irlande, la procédure de divorce est très encadrée. En revanche, d'autres pays, comme les pays scandinaves, connaissent un régime plus libéral, en autorisant par exemple le mariage entre les personnes de même sexe. Il en résulte une sorte de « forum shopping », c'est-à-dire une « course au juge » entre les époux, qui recherchent la loi la plus favorable. Ainsi, il est fréquent que certains maris britanniques cherchent à divorcer sur le territoire français, afin de contourner la rigueur de la loi et de la jurisprudence britanniques à leur égard.

Dans son Livre vert, la Commission européenne suggérait donc de fixer au niveau européen des règles précises pour déterminer le juge compétent et la loi applicable en matière de divorce transnational. Et c'est cette solution qui a finalement été retenue par la Commission, qui a présenté, le 17 juillet dernier, une proposition de règlement, qui fait aujourd'hui l'objet de ma communication.

Ma communication s'inscrit toutefois dans un contexte bien particulier. Elle ne porte pas sur le fond, mais uniquement sur l'examen de ce texte au regard du principe de subsidiarité. Cette proposition de règlement a, en effet, été retenue, avec le paquet sur les services postaux, lors de la réunion de la COSAC à Vienne, en février dernier, dans le cadre de la mise en place du mécanisme de contrôle de la subsidiarité par les parlements nationaux. Chaque Parlement des vingt-cinq États membres, ou chaque chambre de celui-ci, est donc appelé à examiner ce projet de règlement au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. À l'issue de cet examen, dont le délai limite a été fixé au 27 septembre, il transmettra son avis aux différentes institutions européennes, ainsi qu'au secrétariat de la COSAC. Les différentes réponses seront alors compilées en vue de la prochaine réunion de la COSAC à Helsinki, où elles feront l'objet d'un échange de vues.

Avant de vous donner mon sentiment sur la conformité de la proposition de la Commission au principe de subsidiarité, je voudrais préciser que, malgré la brièveté du délai et l'interruption de nos travaux pendant l'été, j'ai été grandement aidée dans ma tâche par le fait que cette proposition de règlement avait été précédée par un Livre vert. J'ai, en effet, pu profiter du travail que nous avions réalisé en amont et prendre connaissance des nombreuses contributions au Livre vert, notamment celles des notaires et des avocats.

Un autre motif de satisfaction tient au fait que la Commission a présenté, en annexe de sa proposition, une étude d'impact qui présente différentes options (le maintien de la situation existante, le renforcement de la coopération entre les États ou l'harmonisation) et qui décrit les avantages et les inconvénients de chaque scénario. Je regrette, toutefois, que cette étude d'impact ne soit disponible qu'en anglais et que la justification au regard de la subsidiarité fournie par la Commission dans l'exposé des motifs soit très brève et peu détaillée.

J'en viens maintenant à l'examen du projet de règlement au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Pour ce faire, j'ai choisi de retenir trois critères sous la forme de trois interrogations.

 Première question : une harmonisation européenne des règles de conflit de loi est-elle réellement nécessaire ?

Sur ce point, les différentes réponses au Livre vert font apparaître des avis très partagés.

Pour la Commission européenne et pour une majorité d'États membres, dont la France, une harmonisation européenne est nécessaire car elle permettra de renforcer la sécurité juridique et de mettre un terme à la « course au juge » entre les époux. C'est aussi l'opinion des associations représentant les notaires et les avocats au niveau européen. A contrario, certains États membres, comme le Royaume-Uni, l'Irlande ou la Suède considèrent qu'une telle intervention n'est pas justifiée. Ainsi, pour le gouvernement britannique, le risque de « forum shopping » paraît assez limité.

Certes, il est difficile d'évaluer précisément ce risque ; lorsque j'avais demandé des informations à la Chancellerie, il m'avait été répondu que le ministère ne disposait d'aucune information statistique à ce sujet. On peut toutefois relever une tendance à l'augmentation du nombre de mariages mixtes et à la mobilité intracommunautaire. Or, cela va de pair avec l'augmentation des divorces ne se situant pas dans le seul cadre national. D'après la Commission, il y aurait ainsi chaque année près de 170 000 divorces internationaux dans l'Union européenne, soit 16 % de la totalité des divorces. La Commission considère donc qu'une intervention européenne dans ce domaine serait de nature à renforcer la sécurité juridique pour un nombre élevé de citoyens et à prévenir tout risque de « tourisme judiciaire ».

Pour ma part, je serais plutôt encline à suivre l'avis de la Commission européenne et donc à penser qu'une intervention européenne est nécessaire.

 Cela m'amène à la deuxième interrogation, qui peut s'énoncer de la manière suivante : l'Union européenne constitue-t-elle l'échelon le plus pertinent pour ce type d'intervention ?

Je ferai une réponse en deux temps.

Tout d'abord, il ne fait pas de doute qu'une action au niveau de chaque État membre, voire même au niveau bilatéral, serait insuffisante pour atteindre l'objectif fixé. En effet, la plus-value d'une intervention au niveau européen réside précisément dans une harmonisation des règles de conflit de loi, pour lesquelles il existe actuellement une forte disparité entre les États.

En revanche, on pourrait penser à première vue que l'Union européenne constitue un espace trop limité géographiquement et qu'il serait préférable d'agir au sein d'un espace plus vaste, comme le Conseil de l'Europe par exemple. Il existe d'ailleurs une enceinte, la « Conférence de droit international privé », dite Conférence de La Haye, qui compte une soixantaine de pays membres et qui a précisément pour objet de travailler à l'unification progressive des règles de droit international privé. Les conventions élaborées dans ce cadre bénéficient souvent d'un très grand prestige dans la communauté juridique et elles jouent un rôle important dans les relations internationales par leur universalité.

Pour autant, les « conventions de La Haye » restent la production d'une organisation intergouvernementale classique et souffrent de limites : nombre insuffisant de ratifications, qui limite leur application ; possibilité de déclarations et de réserves au moment des ratifications ; absence de contrôle juridictionnel. Plus fondamentalement, les conventions de La Haye sont adoptées par un groupe composite d'États, appartenant à des zones géographiques très diversifiées. Leur objet n'est pas la création d'un « espace judiciaire européen » à l'image de l'Union européenne. Il n'existe d'ailleurs aucune convention internationale portant sur la question de la loi applicable en matière matrimoniale.

L'Union européenne apparaît donc bien comme le niveau le plus approprié pour agir dans ce domaine.

 Troisième et dernière question : les moyens envisagés n'excèdent-ils pas ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif fixé ?

Il s'agit en fait ici du principe de proportionnalité.

Sur ce point, j'avancerai quatre arguments qui plaident en faveur de l'initiative de la Commission.

Premièrement, l'initiative de la Commission porte uniquement sur la détermination du droit applicable et de la compétence en matière de divorce. Elle ne vise en aucune manière l'harmonisation des règles nationales qui régissent le divorce. Si tel avait été le cas, le problème de la subsidiarité se serait sans doute posé.

Deuxièmement, la proposition de la Commission respecte les différences existantes entre les traditions et les systèmes juridiques des États membres. Ainsi, le champ d'application du règlement est limité au divorce et à la séparation de corps. Il ne concerne pas l'annulation du mariage, qui touche directement à l'ordre public de chaque État. De même, il est prévu une exception permettant au juge d'un État membre d'écarter une loi étrangère qui serait contraire à l'ordre public de cet État. On songe, par exemple, à la possibilité pour le juge français d'écarter une loi étrangère qui ne permettrait pas le divorce par consentement mutuel ou qui instituerait une inégalité entre les époux. Là encore, cette disposition manifeste le souci de la Commission de se limiter strictement à l'objectif fixé, puisque chaque État est le plus à même de définir ce qui relève de son « ordre public ».

Troisièmement, doit ici être privilégiée l'harmonisation des règles de compétence et du règlement des conflits de lois par rapport à d'autres formes d'intervention (comme la reconnaissance mutuelle ou la coordination par exemple), car il s'agit bien de fixer des règles précises permettant de déterminer la loi applicable ou le juge compétent.

Enfin, quant au choix de l'instrument, un règlement apparaît plus approprié qu'une directive ou une simple recommandation étant donné l'objectif d'assurer une véritable unification des règles de compétence.

En définitive, le dispositif tel qu'il est proposé par la Commission européenne me paraît conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

J'ajoute que le choix de la Commission d'accorder une large place à l'autonomie des parties, en permettant aux conjoints de se mettre d'accord sur la loi applicable ou le juge compétent, me semble d'ailleurs s'inscrire dans l'esprit même de la subsidiarité au sens philosophique du terme.

Je vous proposerai donc de conclure cet exercice par trois observations :

1. On peut regretter, tout d'abord, l'insuffisante motivation de la proposition de la Commission européenne au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

2. Ensuite, la « valeur ajoutée » d'une intervention européenne réside essentiellement dans le souci de résoudre les difficultés rencontrées par les citoyens en matière de divorce dans les situations transfrontalières et par la réduction du risque de « course au juge », sur lequel la Commission européenne ne dispose pas d'éléments chiffrés, mais dont l'ampleur serait de nature à justifier une intervention dans ce domaine ;

3. Enfin, le dispositif tel qu'il est proposé par la Commission paraît conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Les conclusions proposées par le rapporteur ont été adoptées à l'unanimité.


Agriculture et pêche

Réforme du secteur vitivinicole européen (E 3184)

Communication de M. Simon Sutour

La Commission européenne a présenté, au mois de juillet, un document de réflexion en vue d'une réforme du secteur vitivinicole.

La Commission va poursuivre ses consultations durant l'automne sur la base de ce document intitulé « Vers un secteur vitivinicole durable ». Son objectif est d'adopter une proposition de règlement à la fin de l'année ou, plus probablement, au début de l'année prochaine. Ce texte serait examiné par le Conseil au premier semestre 2007.

Je n'ai pas besoin de souligner l'importance de cette question pour notre pays. Nous sommes le plus important producteur européen de vin de qualité et le premier exportateur de vin hors de l'Union. Notre production représente 30 % de la production européenne en volume et 50 % en valeur. Nous sommes également le premier pays consommateur, ce qui - après tout - nous donne un droit de regard !

L'objectif de la délégation - nous l'avons souvent dit - doit être d'intervenir en temps utile. C'est pourquoi j'ai souhaité, en accord avec le Président Haenel, faire le point de cette question devant vous à la première réunion possible de la délégation. Je me propose d'organiser ensuite des auditions et de suivre les discussions préparatoires à l'échelon européen, de manière à ce que nous puissions réagir dès que le texte définitif de la proposition de la Commission sera connu.

*

Je voudrais d'abord rappeler en quelques mots le cadre en vigueur. L'organisation commune de marché (OCM) du secteur vitivinicole a été réformée en 1999. Elle comprend quatre aspects :

une politique d'encadrement du potentiel de production par la limitation des droits de plantation, l'octroi de primes pour l'abandon ou l'arrachage des vignes et la mise en oeuvre de programmes de restructuration destinés à favoriser la qualité de la production au lieu de la quantité ;

des mécanismes de régulation du marché (mesures de distillation, aide au stockage privé, encouragement à la fabrication de jus de raisin) ;

une réglementation de la production et de la commercialisation (encadrement strict des pratiques oenologiques, classement des vins, règles d'étiquetage détaillées) ;

- un régime d'échange avec les pays tiers comprenant des droits à l'importation et des restitutions à l'exportation, et surtout l'interdiction de coupage avec des vins étrangers et l'interdiction de fabriquer du vin avec des moûts de raisin importés.

Pour la Commission européenne, le bilan de l'OCM sous sa forme actuelle est décevant, en raison d'une inadéquation entre l'évolution de la demande et celle de l'offre.

D'un côté, la demande ne cesse de baisser. La consommation de vin dans l'Union diminue en moyenne de 750 000 hectolitres par an. Les exportations progressent moins vite que les importations. L'Union reste un exportateur net (en 2005, les exportations s'élevaient à 13,2 millions d'hectolitres et les importations à 11,8 millions), mais le solde a tendance à se réduire rapidement. De l'autre côté, la production ne suit pas cette évolution de la demande. Les mesures tendant à restreindre le potentiel de production ont été en partie contrebalancées soit par l'octroi de droits de plantation supplémentaires, soit, dans certains cas, par l'augmentation des rendements. Il en résulte, année après année, des excédents importants qui ne peuvent être résorbés que par des mesures coûteuses (aide au stockage et surtout distillation). Les mesures de distillation coûtent ainsi 500 millions d'euros par an. Parallèlement, la conquête ou la reconquête de parts de marché est rendue difficile, toujours selon la Commission, par la rigidité des règles concernant les pratiques oenologiques et par la complexité des dispositions concernant le classement et l'étiquetage des vins. La production européenne paraît aujourd'hui moins bien adaptée aux demandes des consommateurs que celle de ses concurrents.

*

La Commission conclut de cette analyse que le statu quo n'est pas envisageable. Cependant, elle estime que ni la déréglementation complète du secteur, ni l'application des règles de la nouvelle politique agricole commune (paiements directs découplés de la production) ne sont des solutions envisageables. Ces solutions permettraient sans doute, au bout d'un certain temps, d'arriver à un marché équilibré, mais au prix d'une restructuration brutale qui aurait des conséquences très lourdes dans les régions concernées.

La Commission privilégie donc la solution d'une réforme profonde de l'OCM. Les principales mesures qu'elle envisage sont les suivantes :

arrachage de 400 000 hectares de vignes (c'est-à-dire environ 12 % de la superficie plantée aujourd'hui) sur une période de cinq ans, le budget de cette mesure étant de 2,4 milliards d'euros ;

suppression des instruments de gestion du marché (aide au stockage privé, distillation) ; en contrepartie, une enveloppe serait mise à la disposition de chaque État membre producteur pour prendre, à l'intérieur d'une liste de mesures autorisées, celles qu'il jugerait les mieux adaptées ;

- réorientation d'une partie des dépenses vers des mesures de développement rural, notamment le financement de formules de préretraite et de programmes agri-environnementaux ;

- simplification du classement et de l'étiquetage des vins, et assouplissement des pratiques oenologiques ; les décisions dans ces domaines relèveraient désormais de la Commission et non plus du Conseil.

En ce qui concerne les échanges extérieurs, la Commission souligne que la réforme supprimerait des mesures d'intervention aujourd'hui classées dans la « boîte jaune » de l'OMC. Par ailleurs, sans que ce soit dit très clairement, elle envisage de supprimer l'interdiction de vinifier des moûts de raisin importés et de mélanger des vins communautaires avec des vins non communautaires.

*

Les débats qui ont commencé à s'engager sur la base de ce document montrent que, si la nécessité d'une réforme est admise par tous, les pays producteurs sont très réservés sur les modalités envisagées, en particulier l'ampleur du programme d'arrachage, la suppression de tous les instruments de gestion du marché et les mesures concernant les échanges extérieurs. En France, la profession plaide pour une adaptation beaucoup plus limitée de l'OCM et se prononce pour une approche plus offensive visant à rétablir l'équilibre par la conquête de parts de marché.

Ce débat ne fait que commencer ; comme je l'ai dit au départ, je compte maintenant suivre son évolution et procéder à de larges consultations de sorte que la délégation, si elle le souhaite, puisse déposer une proposition de résolution dès que la Commission présentera sa proposition définitive. De cette manière, le Sénat pourra intervenir utilement, car nous savons bien que, passé un certain délai, les discussions sont trop avancées pour que nous puissions espérer avoir une influence.

Compte rendu sommaire du débat

M. Paul Girod :

Le problème que nous rencontrons est que la demande n'est pas la même des deux côtés de l'Atlantique. Les consommateurs américains veulent du vin de cépage, alors que nous mélangeons les cépages. Ils souhaitent une certaine standardisation. Nos concurrents ont su s'adapter à ces exigences.

M. Simon Sutour :

J'ajouterai que, chez nous, la viticulture est tributaire d'une longue histoire. Les producteurs américains, quant à eux, ont pu développer rationnellement des vignobles sur des terres vierges, s'appuyant sur une main-d'oeuvre immigrée peu coûteuse. Ils bénéficient aujourd'hui d'une demande intérieure en expansion, alors que la consommation baisse en Europe.

Au-delà du problème des cépages, nous devons reconnaître que nos dénominations sont compliquées. Le consommateur français a déjà des difficultés à s'y retrouver ; le consommateur étranger y parvient encore moins. C'est pourquoi nous sommes en train de lancer le label « vin du Sud de la France » pour faciliter l'identification. Dans le Midi, la situation est dramatique : les caves sont encore pleines, alors que les vendanges commencent. Une intervention est indispensable.

M. Christian Cointat :

Ce sujet me touche par tradition familiale : je suis petit-fils de viticulteur ! La viticulture française s'est sans doute un peu trop reposée sur ses lauriers, alors que se développait une concurrence redoutable en Australie et en Amérique sur les vins de moyenne gamme. Notre riposte dans les vins de cépage n'a pas toujours été convaincante. Surtout, la banalisation des AOC a eu des effets très négatifs. Ce label ne représente plus la même garantie de qualité. L'image du vin français s'en est trouvée affaiblie.

M. Gérard Le Cam :

L'aménagement du territoire est aussi un aspect du problème. Les terres affectées à la vigne sont souvent inadaptées à d'autres cultures. Un arrachage massif aurait des conséquences très négatives sous cet angle. Il est nécessaire de réfléchir à des solutions alternatives. Les viticulteurs du Languedoc-Roussillon ont fait beaucoup d'efforts ; cependant, cette région risque de devoir supporter à nouveau une partie importante des sacrifices. Le système de commercialisation porte une part de responsabilité. Le vin est cher pour le consommateur ; il est souvent servi trop vert dans les restaurants, qui ne sont pas toujours convenablement équipés pour le stocker.

M. Simon Sutour :

Dans ma région, le Languedoc-Roussillon, j'ai vu la viticulture beaucoup évoluer en trente ans ; la qualité a considérablement progressé. Mais ces progrès n'ont pas été suffisamment mis en valeur par les circuits de distribution.

M. Serge Lagauche :

La progression de la qualité n'a pas été générale.

M. Simon Sutour :

La baisse de la consommation va se poursuivre en Europe. Je suis persuadé, en revanche, que nous pouvons gagner de nouveaux débouchés à l'exportation. Je partage les inquiétudes qui se sont exprimées sur les conséquences d'une politique d'arrachage massif. On verra se développer les friches, avec une augmentation des risques d'incendie et une détérioration des paysages. Le vin a une dimension culturelle et pas seulement économique.


Justice et affaires intérieures

Nouvel accord avec les États-Unis sur le traitement et le transfert
des données des dossiers passagers (E 3234)

Communication de M. Hubert Haenel

Le 6 septembre dernier, le Gouvernement a décidé de saisir le Parlement, au titre de la clause facultative de l'article 88-4 de la Constitution, d'un accord avec les États-Unis sur le traitement et le transfert des données des dossiers passagers.

Il s'agit d'un dossier sur lequel la délégation a déjà beaucoup travaillé. En effet, nous avions examiné, en février 2004, une communication de la Commission (texte E 2487) et, en mai 2004, un précédent accord (texte E 2543) portant sur le même sujet.

Avant d'examiner les difficultés soulevées par ce nouvel accord, je rappellerai brièvement l'historique de ce dossier.

I - HISTORIQUE

À la suite des attaques terroristes du 11 septembre 2001, les États-Unis ont adopté un ensemble de mesures imposant aux compagnies aériennes opérant des vols à destination de leur territoire de transférer aux autorités américaines des données personnelles sur les passagers. En particulier, les autorités américaines ont exigé des compagnies aériennes d'avoir un accès direct aux données sur les passagers figurant dans leur système de réservation (dites « données PNR »).

Étant donné que cette exigence était assortie de sévères sanctions, pouvant aller jusqu'au retrait de leurs droits d'atterrissage, les transporteurs européens ont accédé à cette demande. Toutefois, dès juin 2002, la Commission européenne a informé les autorités américaines que cette demande pouvait entrer en conflit avec la législation européenne en matière de protection des données. Elle a donc entamé des négociations avec la partie américaine, qui ont abouti à l'adoption, en mai 2004, de deux documents :

- une décision d'adéquation de la Commission européenne constatant que les États-Unis assurent un niveau de protection adéquat des données personnelles, au sens de la directive de 1995 relative à la protection des données personnelles ;

- une décision du Conseil approuvant la conclusion d'un accord entre la Communauté européenne et les États-Unis sur le traitement et le transfert des données PNR.

Cet accord a été signé à Washington le 28 mai 2004 et est entré en vigueur le même jour. Estimant que les dispositions de cet accord constituaient une violation des droits fondamentaux et contestant sa base juridique, le Parlement européen a saisi la Cour de justice des Communautés européennes d'un recours en annulation. Par un arrêt du 30 mai 2006, la Cour de justice a annulé les deux décisions, en remettant donc en cause la validité de l'accord conclu avec les États-Unis.

Qu'a dit la Cour de justice dans son arrêt ?

Tout d'abord, pour annuler les deux décisions, la Cour s'est uniquement fondée sur la base juridique de cet accord, et non sur son contenu.

Elle a considéré que la Communauté n'avait pas de compétence en vertu des traités pour conclure un tel accord. En effet, cet accord avait été fondé sur la base de l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, relatif au marché intérieur. C'est sur la base de cet article qu'avait été adoptée la directive de 1995 relative à la protection des données personnelles. La Commission européenne considérait donc que la Communauté était compétente pour conclure un accord international en vertu de la jurisprudence AETR, d'après laquelle la Communauté dispose d'une compétence externe dès lors qu'elle s'est vue reconnaître une compétence interne pour légiférer dans un domaine.

La Cour de justice a cependant considéré que le transfert des données PNR aux autorités américaines constituait un traitement ayant pour objet la sécurité publique et les activités de l'État relatives à des domaines du droit pénal. Or, ces questions relèvent non pas de la compétence de la Communauté, c'est-à-dire du premier pilier, mais du « troisième pilier ». Elle a donc annulé les deux décisions en considérant qu'elles n'étaient pas fondées sur une base juridique appropriée.

Je note, à cet égard, que notre délégation avait dès l'origine relevé ce problème. Dans les conclusions que nous avions adoptées en février 2004, nous estimions en effet qu' « un tel accord devait être conclu sur la base des dispositions du traité relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale ».

En revanche, les juges communautaires n'ont pas estimé nécessaire d'examiner les autres moyens avancés par le Parlement européen, en particulier la violation des droits fondamentaux et l'atteinte à la vie privée. On peut relever que, dans ses conclusions, l'avocat général, M. Philippe Léger, n'avait relevé aucune atteinte à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme, relatif au droit au respect de la vie privée.

Enfin, la Cour de justice a décidé de maintenir la validité de l'accord jusqu'au 30 septembre, pour des raisons de sécurité juridique.

À la suite de cet arrêt, le Conseil a décidé d'autoriser la présidence de l'Union, assistée par la Commission, à ouvrir des négociations avec les autorités américaines afin de conclure un nouvel accord sur le transfert des données PNR.

Pour la Commission européenne et le Conseil, ce nouvel accord devrait avoir le même contenu que le précédent. Le seul changement tiendrait à sa base juridique. En effet, il a été décidé de conclure ce nouvel accord sur la base des articles 24 et 38 du traité sur l'Union européenne, qui relèvent du deuxième et du troisième piliers.

Les autorités américaines, qui sont tentées de rouvrir les négociations portant sur le contenu même de cet accord afin d'obtenir davantage de la part des Européens, n'ont pas encore approuvé cette approche.

Nous sommes donc appelés à nous prononcer sur un nouveau projet d'accord, qui serait quasiment identique dans son contenu au précédent, mais qui serait fondé sur une autre base juridique.

II - LES DIFFICULTÉS

Ce texte soulève, à mes yeux, trois principales difficultés.

1. La première difficulté porte sur le contenu même de l'accord

Dans les conclusions que nous avions adoptées, en février 2004, nous avions estimé que « les garanties prévues pour la protection des données personnelles nécessitent d'être clarifiées et renforcées, notamment en ce qui concerne la limitation de la durée de stockage de ces données et la destruction des données sensibles ».

C'était aussi l'avis du Parlement européen et celui du « groupe de l'article 29 », qui regroupe les représentants des différentes autorités nationales chargées de la protection des données, comme la CNIL pour la France.

La Commission européenne, elle-même, a reconnu que le contenu de l'accord n'était pas entièrement satisfaisant.

Toutefois, il est clair que les États-Unis n'accepteront pas de revoir à la baisse leurs exigences. Au contraire, en cas de réouverture des négociations on peut craindre un durcissement de leur position, notamment en raison des événements survenus au Royaume-Uni cet été avec la tentative déjouée d'attentats sur des vols transatlantiques.

Or, en cas d'échec des négociations sur ce nouvel accord, il existe un risque de vide juridique à partir du 1er octobre. Et ce seraient, en définitive, les compagnies aériennes européennes qui en seraient les premières victimes, puisqu'elles s'exposeraient alors à de lourdes sanctions financières, voire à la perte de leurs droits d'atterrissage, de la part des autorités américaines.

En outre, il convient de relever que le nouvel accord ne sera qu'un accord provisoire, qui ne sera valable que jusqu'en novembre 2007. Un accord définitif devra être négocié pour lui succéder, à partir d'une évaluation de sa mise en oeuvre.

On peut cependant regretter que les « déclarations d'engagements » des autorités américaines, qui contiennent un certain nombre de garanties concernant le traitement des données personnelles, ne figurent pas dans le corps de l'accord ; il y est uniquement fait référence et l'on peut donc s'interroger sur leur valeur juridique. Il serait en conséquence préférable, à mes yeux, d'inclure les « déclarations d'engagements » dans le corps même de l'accord.

2. La deuxième difficulté est d'ordre linguistique

On trouve, à la dernière ligne de cet accord, une curieuse mention, d'après laquelle, si l'accord est rédigé dans toutes les langues officielles de l'Union européenne, chacun de ces textes faisant foi, « en cas de divergence d'interprétation, la version anglaise est déterminante ».

D'après les informations que j'ai pu recueillir, il semblerait que les autorités américaines aient insisté pour inclure cette dernière phrase, en faisant valoir qu'elles ne seraient pas en mesure de s'assurer de la validité de toutes les versions linguistiques, notamment concernant certaines langues « rares » (on pense au finnois ou au letton). Mais il me paraît toutefois choquant de reconnaître ainsi dans un accord international la supériorité d'une langue, en l'occurrence l'anglais, sur toutes les autres langues de l'Union européenne. Il me semble difficile d'accepter que la version en français ne figure pas parmi les versions linguistiques déterminantes.

En outre, on ne peut exclure d'éventuelles difficultés d'ordre constitutionnel au regard de l'article 2 de la Constitution, qui dispose que la langue de la République est le français. En effet, les dispositions de cet accord seront directement applicables aux compagnies aériennes et à leurs passagers et, en cas de litige, ce sera au juge français de se prononcer. Or, s'il existe une difficulté, faudra-t-il privilégier la version anglaise sur le texte en français ? Il me semble qu'il serait souhaitable que le Gouvernement saisisse le Conseil d'État d'une demande d'avis sur la conformité de cette disposition avec la Constitution française.

3. La dernière difficulté porte sur la procédure

Ce nouvel accord est fondé sur l'article 24 du traité sur l'Union européenne. Cet article permet au Conseil d'engager, puis de conclure, des accords avec des États tiers dans les matières relevant de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Il a été une première fois utilisé pour conclure deux accords d'extradition et d'entraide judiciaire avec les États-Unis. Il a été à nouveau utilisé pour conclure un accord d'entraide judiciaire, puis un accord d'extradition, avec l'Islande et la Norvège. Or, à chaque reprise, le Sénat a exprimé sa vive préoccupation au sujet de l'interprétation qui a été faite par le Gouvernement de cet article.

En effet, bien que la rédaction de l'article 24 soit ambiguë, puisqu'elle ne précise pas au nom de qui ces accords sont conclus, il est aujourd'hui admis que de tels accords peuvent être conclus au nom de l'Union seule. Toutefois, le fait que l'Union européenne soit la seule partie contractante n'empêche pas un État membre de recourir à une procédure de ratification parlementaire. Le cinquième alinéa de l'article 24 prévoit, en effet, qu'« aucun accord ne lie un État membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles ».

Cette disposition a toujours été interprétée au niveau européen comme permettant à un État de soumettre un accord conclu sur la base de cet article à une procédure de ratification parlementaire. Cette interprétation est également celle du Conseil constitutionnel. C'est même précisément pour cette raison que le Conseil constitutionnel n'a pas jugé cet article 24 contraire à la Constitution française, lorsqu'il fut saisi du traité d'Amsterdam. J'ajoute que le Conseil constitutionnel a confirmé cette analyse dans sa décision du 19 novembre 2004 sur le traité constitutionnel, puisqu'il a précisé que « la référence aux règles constitutionnelles des États membres renvoie, dans le cas de la France, à l'autorisation législative prévue par l'article 53 de la Constitution ».

Enfin, la pratique suivie par la quasi-totalité de nos partenaires européens confirme aussi cette interprétation. Ainsi, lors de la signature des accords de coopération judiciaire avec les États-Unis, treize de nos partenaires sur quatorze, puis les dix nouveaux adhérents, ont fait une déclaration au terme de laquelle ils ne seraient liés par ces accords qu'après avoir satisfait à leurs règles constitutionnelles respectives, c'est-à-dire après autorisation parlementaire de ratification. La France seule, avec la Grèce, s'est refusée à recourir à un vote de son Parlement conditionnant l'approbation de ces accords.

De même, lors de la signature de l'accord d'entraide judiciaire entre l'Union européenne et l'Islande et la Norvège, vingt-trois de nos partenaires sur vingt-quatre ont à nouveau fait usage de la réserve constitutionnelle prévue à l'article 24.

Or, malgré les demandes répétées et unanimes de l'Assemblée nationale et du Sénat, exprimées par plusieurs résolutions, le Gouvernement a continué jusqu'à présent à refuser de faire jouer les potentialités de l'article 24 du traité et de saisir le Parlement de projets de loi autorisant la ratification de tels accords.

Est-il normal et acceptable que des accords d'une telle importance, qui concernent des matières qui figurent au premier rang des compétences législatives et qui touchent directement aux droits des individus, ne fassent l'objet d'aucune approbation parlementaire, ni au niveau national, ni au niveau européen ?

Et comment justifier le fait que le Parlement français soit quasiment le seul, sur l'ensemble des parlements nationaux des vingt-cinq États membres de l'Union, à ne pas pouvoir se prononcer par un vote conditionnant l'approbation de tels accords ?

Devant cette situation, j'ai adressé, en octobre dernier, un courrier au Premier ministre, auquel je n'ai pas reçu à ce jour de réponse.

J'ajoute que le rapporteur de cet accord au Parlement européen, Mme Sophia in't Veld, a elle-même considéré dans son rapport que : « étant donné qu'il s'agirait d'un accord international portant sur un domaine relevant du champ de compétences des États membres et traitant de droits fondamentaux, il devrait être ratifié par les parlements nationaux ».

Je vous proposerai donc de manifester à nouveau auprès du Gouvernement notre préoccupation sur ce point, en adoptant des conclusions.

Je précise à cet égard que, tant la saisine du Conseil d'État, que la procédure de ratification parlementaire, n'auraient pas pour effet de retarder la procédure de conclusion de cet accord. En effet, l'article 24 prévoit la possibilité d'une entrée en vigueur provisoire des accords internationaux conclus sur cette base.

Compte rendu sommaire du débat

M. Christian Cointat :

En réalité, dans cette affaire, on ne peut parler d'un accord ! Ce sont les États-Unis qui imposent leur point de vue. Nous n'avons pas de garanties sérieuses sur l'utilisation des données. Il n'y a pas de véritable réciprocité dans les obligations. Or, si la fourniture de ces données répond à une exigence de sécurité, pourquoi serait-elle à sens unique ? En revanche, je ne vois rien de choquant dans les aspects linguistiques. La sécurité juridique demande qu'il y ait une version faisant foi. Lorsque j'étais fonctionnaire européen, j'ai eu à mettre au point des contrats internationaux : ils précisaient toujours quelle version faisait foi. Il est normal que ce soit la langue du partenaire de l'accord, puisque c'est là que risquent de se produire les difficultés. Et la langue de l'aviation civile est l'anglais.

En ce qui concerne les droits du Parlement dans cette affaire, il faut se battre pour l'avenir, demander que l'article 24 soit désormais appliqué différemment. Mais, dans le cas présent, faut-il insister sur cette exigence, alors que l'accord, nous le savons bien, ne peut pas être remis en cause ?

M. Paul Girod :

Jusqu'à présent, le Gouvernement s'est abstenu de saisir le Parlement de projets de loi autorisant la ratification d'accords conclus sur la base de l'article 24 du traité sur l'Union européenne. Mais, à ma connaissance, il n'a pas exprimé une position définitive, une doctrine officielle sur la question. En l'espèce, faut-il mettre ce problème en avant ? Nous ne devons rien faire qui empêche ou retarde la mise en oeuvre de cet accord, car ce serait porter gravement préjudice à nos compagnies aériennes.

Comme Christian Cointat, je suis sceptique sur l'intérêt de soulever la question linguistique dans un domaine où, à l'évidence, la bataille est perdue depuis longtemps. En revanche, j'admets que, sur le fond, l'accord est déséquilibré et que seules les circonstances nous conduisent à nous y résigner. Nous devons souligner ce point.

M. Robert Bret :

Nous sommes dans une situation où les États-Unis ont toutes les cartes en main : ce sont nos compagnies aériennes qui seraient les victimes d'un désaccord. Que le Parlement ne soit pas en situation de débattre effectivement d'un tel accord pose cependant un grave problème.

Je souhaiterais que, sur le fond, nous adoptions des conclusions claires. Le problème de la valeur des déclarations d'engagement des autorités américaines est essentiel. Les données en cause, je le rappelle, sont par exemple des adresses électroniques, des numéros de cartes de crédit, des participations à des programmes de fidélisation... On voit bien les problèmes que peut poser la fourniture de données de ce type sans réelle garantie quant à leur utilisation et la durée de leur conservation. Même si nous savons bien qu'on ne va pas revenir sur l'accord, il faut du moins rappeler fortement nos inquiétudes.

À mon tour, j'estime qu'en l'occurrence la question linguistique n'est pas primordiale. Ce n'est pas le bon combat dans ce cas précis.

M. Hubert Haenel :

Je voudrais dire un mot des conditions de notre saisine : le texte nous a été transmis il y a environ une dizaine de jours et nous devons nous prononcer avant la fin du mois. Nous voyons bien que nos procédures ne permettent pas au Sénat d'adopter une résolution dans ce genre de situation. En l'occurrence, que nous soyons en session extraordinaire nous facilite un peu la tâche, mais comment aurions-nous procédé dans le cas contraire ? Nous n'avons pas aujourd'hui de solution satisfaisante pour que le Sénat puisse prendre position en toute circonstance.

Sur l'interprétation de l'article 24, nous devons être constants dans notre position. Le Gouvernement nous doit une réponse. Comment accepter que notre Parlement soit pratiquement le seul à être à peu près complètement dessaisi ? Je rappelle qu'en tout état de cause l'accord s'appliquera à titre provisoire.

Je ne fais pas du problème linguistique un cheval de bataille, mais je crois que nous ne pouvons l'ignorer, dès lors qu'une question de constitutionnalité se pose. Le Conseil constitutionnel vient d'être saisi, sur ce terrain, du protocole de Londres sur le brevet européen. Dès lors qu'une inconstitutionnalité ne peut être exclue, nous devons - sans conclure dans un sens ou dans l'autre - signaler la difficulté dans un souci de sécurité juridique.

Sur le fond, je constate que nous sommes tous d'accord pour estimer que l'accord ne donne pas de garanties suffisantes sur les conditions de conservation et d'utilisation des données qui seront fournies. Nous ne pouvons passer sous silence cette préoccupation.

M. Bernard Frimat :

Nous n'avons aucune marge. La Commission a signé l'accord dans un certain contexte ; la Cour de justice l'a annulé pour des raisons de procédure, mais la situation reste la même : l'accord est mauvais, mais inévitable. Pourtant le terrorisme ne peut tout justifier. Il ne peut justifier le non-droit. Ce qui se passe à Guantanamo est, disons-le, une infamie. Nous devons passer sous les fourches caudines : ce n'est pas une raison pour ne pas réaffirmer notre position sur l'interprétation de l'article 24. Même si nous n'avons pas d'illusions sur le résultat, nous devons nous opposer à la mise à l'écart du Parlement.

Enfin, sur le problème linguistique, je crois effectivement qu'il n'est pas inutile de relever qu'une difficulté constitutionnelle n'est pas exclue. Sans trancher, nous pouvons poser la question.

À l'issue du débat, la délégation a adopté à l'unanimité les conclusions suivantes :



Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Vu l'accord entre l'Union européenne et les États-Unis sur le traitement et le transfert de données PNR par des transporteurs aériens au bureau des douanes et de la protection des frontières du ministère américain de la sécurité intérieure (texte E 3234),

Soucieuse de veiller à la sauvegarde des droits et libertés des passagers aériens ;

Constate que l'accord n'apporte pas les garanties nécessaires quant à l'utilisation et la destruction des données PNR ;

Considère que les déclarations d'engagements des autorités américaines devraient figurer dans le corps même de l'accord, afin de leur conférer une valeur juridique incontestable ;

S'interroge sur la conformité à la Constitution française de la disposition de l'accord selon laquelle « en cas de divergences d'interprétation, la version anglaise est déterminante » ;

Réaffirme son souhait que les accords conclus sur la base de l'article 24 du traité sur l'Union européenne soient soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat pour approbation.