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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du 19 novembre 2002



Institutions communautaires

 

Audition de M. Jacques Delors, ancien Président
de la Commission européenne, sur l'avenir de l'Europe (*)

M. Jacques Delors :

Je voudrais m'en tenir, dans mon intervention, à quelques sujets, tant sont nombreuses les questions qui intéressent la construction européenne. Même si sa tâche n'est pas terminée, la Convention sur l'avenir de l'Europe peut déjà être considérée comme un succès car elle a contribué à faire sortir l'Europe du cercle étroit des spécialistes. Robert Badinter écrit dans son livre qu'il existe un art du constitutionnalisme qui doit concilier la vision politique d'avenir, la précision des mécanismes institutionnels et la rigueur du style. Depuis que je milite en faveur de l'Europe, c'est-à-dire depuis plus de cinquante ans, j'ai toujours fréquenté des personnes qui étaient persuadées que la construction européenne ne pourrait progresser véritablement qu'avec des chocs institutionnels. Pour ma part, je n'ai jamais partagé une telle opinion, même si je pense que, pour sortir de la confusion actuelle, une réflexion institutionnelle s'imposait. Je voudrais, tout d'abord, tirer les enseignements des réalités actuelles de l'Europe, pour évoquer ensuite les perspectives d'avenir, avant d'aborder quelques sujets institutionnels qui font aujourd'hui l'objet de débats.

1. Les réalités actuelles de l'Europe

Avant toute chose, je pense que l'Europe en fait trop, qu'elle s'est engagée dans de trop nombreux chantiers. Si l'on se réfère aux finalités de l'Europe, telles qu'elles ont été fixées par les pères fondateurs, nous pouvons porter une appréciation positive sur la réalisation de la paix, un regard mitigé du point de vue économique, et déplorer le manque d'influence politique de l'Union. Sur le second point, je voudrais préciser qu'il s'agit pour moi de mettre en évidence, non pas l'absence d'intégration économique, mais le manque de coopération économique, qu'il s'agisse de l'Union économique et monétaire, de la recherche ou de la dimension sociale. Sur le troisième point, c'est une évidence que l'Europe a du mal à assurer sa sécurité intérieure et extérieure, car elle manque de la puissance nécessaire.

Pour ce qui concerne l'élargissement, auquel j'ai toujours été favorable, je voudrais insister sur deux défis. D'une part, l'écart des niveaux de développement qu'il convient d'avoir toujours à l'esprit, en particulier lorsqu'on propose que l'Union adopte des normes communes dans certains domaines. Le niveau de vie de l'Espagne, du Portugal et de la Grèce, au moment de leur demande d'adhésion à la Communauté économique européenne, correspondait au deux tiers du niveau de vie moyen dans la Communauté, alors que le niveau de vie des douze pays candidats actuels ne correspond qu'à un tiers seulement du niveau de vie moyen de l'Union. D'autre part, il y a le défi du nombre. À cet égard, je suis un peu étonné, à la lecture des débats menés au sein de la Convention, que l'on ne précise jamais si l'on traite des questions institutionnelles pour une Europe à quinze, à vingt-cinq ou à trente. Ces deux défis sont, d'après moi, essentiels. Or, ils ne sont pas pris suffisamment en compte aujourd'hui.

2. Les perspectives d'avenir

Le projet doit primer sur les moyens mis en oeuvre, c'est-à-dire sur les institutions. La première question est donc de savoir quelles sont les ambitions raisonnables pour une Europe à trente États membres ? Il convient, en effet, de ne pas se fixer des ambitions qui seraient hors d'atteinte. Il existe, d'après moi, trois objectifs raisonnables : la préservation de la paix, le développement durable, l'entretien de la diversité culturelle.

Sur la paix, il y aura beaucoup à faire, en particulier sur le problème des Balkans. En matière de développement durable, il s'agit de dresser un cadre pour tous les pays. À cet égard, je voudrais rappeler le tryptique de l'Acte unique sur lequel s'est fondé le succès économique de l'Europe : la compétition qui stimule, la coopération qui renforce, la solidarité qui unit. La coopération reste le point faible et, pour la solidarité, principalement illustrée par les politiques structurelles, je crains qu'elle ne soit de plus en plus menacée avec les contraintes budgétaires actuelles des États membres. Enfin, l'entretien de la diversité culturelle, face au danger que représente la standardisation, me paraît un point extrêmement important, y compris pour les futurs pays membres. Ces pays font pleinement partie de l'Europe, mais ils ont leur propre histoire et le sentiment qu'ils n'ont jamais été les maîtres de leur destin. Il faut donc préserver la diversité culturelle face à la globalisation. Ces objectifs me paraissent être non pas les objectifs uniques, mais les objectifs premiers que l'Europe devrait se fixer.

Une autre perspective d'avenir concerne les relations de l'Europe avec le reste du monde. Il est nécessaire de sortir de l'idée que ces relations doivent reposer uniquement sur des accords de libre échange. L'Europe a des responsabilités particulières vis-à-vis de certaines régions du monde, en particulier l'Est, le Sud (le Maghreb et l'Afrique) et l'Amérique latine. Pour ces pays, comme l'Ukraine ou le Maroc, il faut faire preuve d'imagination et trouver des accords de type nouveau qui créent des rapports spéciaux qui ne soient pas fondés uniquement sur des considérations économiques. Certains d'entre vous penseront que je me réfère implicitement à la Turquie, mais pour ce qui concerne ce pays, je voudrais dire que les dés ont été jetés il y a déjà deux ans. La Turquie a vocation à faire partie de l'Europe et c'est une raison de plus pour se fixer des objectifs raisonnables pour la grande Europe.

La troisième perspective d'avenir concerne l'avenir de la nation. Il faut être clair sur ce point et responsable vis-à-vis des citoyens. On ne peut pas à la fois demander que l'Europe s'occupe de tous les sujets et se plaindre du manque de moyens de la Nation. C'est un point qui m'a toujours différencié des intégristes européens. Je suis, en effet, convaincu que le sentiment d'appartenance à la nation, ce qui ne veut pas dire le chauvinisme, reste une nécessité dans le monde actuel. C'est la raison pour laquelle j'ai employé l'expression « Fédération d'États Nations », formule française que l'on pourrait traduire par « Fédération d'États européens ».

La Nation a donc un avenir et elle devrait conserver les instruments nécessaires au maintien de la cohésion nationale, que sont l'emploi, la culture, l'éducation et la sécurité sociale. Et d'ailleurs comment pourrait-il en être autrement compte tenu des écarts de développement ? Certains me reprochent, lorsque je dis cela, d'oublier la dimension sociale. Celle-ci est déjà présente dans les traités, mais comment se fait-il que cette revendication soit si franco-française ? Je crois que cela s'explique essentiellement par le fait que la France est le seul pays d'Europe où il n'y ait pas de relations formalisées entre l'État, le patronat et les syndicats ; d'où la tentation de créer un tel modèle au niveau européen, alors que d'autres États membres ont déjà leur propre modèle et qu'ils n'éprouvent pas le besoin d'en créer un nouveau. Le vrai test de la dimension sociale repose, d'après moi, sur l'Union économique et monétaire. Le projet initial, tel qu'il avait été proposé par la Commission que je présidais, prévoyait, en effet, un équilibre entre la dimension économique et la dimension monétaire et cela avait été repris dans le traité de Maastricht. Or, cet équilibre n'existe pas actuellement, car il y a un déséquilibre entre le pilier monétaire, qui est bien structuré, et le pilier économique, qui est défaillant. En conséquence, la politique monétaire est trop sollicitée. Il manque une véritable coordination de la politique économique pour que l'Union économique et monétaire assure une véritable cohésion économique, en luttant efficacement contre le chômage et l'exclusion sociale.

Une autre perspective d'avenir porte sur la différenciation. Je voudrais faire devant vous l'éloge de la différenciation, car sans elle la construction européenne n'aurait jamais pu progresser, à l'image de la Charte sociale ou de l'Union économique et monétaire. La différenciation est, en effet, le seul moyen de concilier l'élargissement et l'approfondissement. La rédaction, dans la future Constitution, des dispositions relatives au mécanisme des coopérations renforcées ou de l'avant-garde aura donc une importance majeure pour l'Europe, tant au niveau de l'Union économique et monétaire, que du point de vue de la politique étrangère ou de la défense. Sinon, l'Europe sera menacée de dilution. En définitive, on en revient toujours au dilemme de la conciliation entre l'élargissement et l'approfondissement.

Le dernier élément concerne l'importance de la machinerie. Lorsqu'on présente l'avenir de l'Europe, il ne faut pas seulement regarder le « design », il faut aussi soulever le capot pour regarder le moteur. Comment envisager un mécanisme de décision à vingt-cinq ou trente ? La seule institution capable de faire vivre l'espace économique commun au jour le jour, à condition de voir ses attributions recentrées, c'est la Commission. Et la seule manière d'assurer la transparence vis-à-vis des citoyens sur ce que fait l'Europe, c'est le couple Commission-Conseil. La méthode communautaire traditionnelle doit demeurer la règle dans le domaine économique, alors que la méthode intergouvernementale doit rester à la base de la politique étrangère, de la défense et, dans une certaine mesure, de la sécurité intérieure. Il faudra juger les travaux de la Convention européenne à l'aune de ce critère, c'est-à-dire de la préservation du couple Commission-Conseil en tant que véritable exécutif de l'Union. C'est la raison pour laquelle j'ai proposé, il y a déjà quelques mois, que le Conseil Affaires générales se réunisse au moins deux fois par mois à Bruxelles pour établir, en liaison avec la Commission, une programmation de l'agenda européen, de telle sorte que le Conseil européen ne soit saisi que d'un ou de deux sujets à la fois. Il s'agit d'une question de lisibilité, de sélectivité. Car, aujourd'hui, même les spécialistes s'y perdent. Fallait-il réellement que l'Union européenne intervienne dans le domaine de la chasse aux oiseaux ou de la propreté des plages ?

3. Quelques sujets institutionnels

Il y a, je crois, un consensus quasi général pour convenir que la construction européenne repose sur deux légitimités, celle des États (représentés au sein du Conseil européen et du Conseil des ministres) et celle des citoyens (par le biais du Parlement européen). Certes, il faut admettre les difficultés du Parlement européen pour s'implanter véritablement dans la vie publique nationale et européenne, mais il ne faut pas surestimer cette difficulté, étant donné que la crise de la représentation touche l'ensemble des démocraties. Une étude récente de Notre Europe conclut d'ailleurs que la crise de la représentation constitue un plus grand danger que le populisme. Ce phénomène n'est donc pas propre à l'Europe.

Je voudrais évoquer deux idées : faut-il impliquer davantage les parlements nationaux et faut-il donner une tête à l'Union européenne ?

À l'occasion de chaque réforme institutionnelle, on ajoute une nouvelle institution, la création du Comité des régions en offre l'illustration. Aujourd'hui, les parlements nationaux exercent un contrôle sur leurs gouvernements respectifs. La création d'une nouvelle institution, le Congrès européen, demande réflexion. Je suis personnellement réservé sur cette idée car cette institution pourrait se sentir frustrée à l'avenir et chercher à développer ses pouvoirs. Mais il appartient aux élus eux-mêmes de se prononcer sur la nécessité d'une meilleure implication des parlements nationaux pour établir un lien plus étroit entre l'Europe et les citoyens. On peut s'interroger sur les mécanismes, tels que l'alerte précoce en matière de respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Sur l'idée d'un président de l'Europe, que l'on trouve, sous des aspects différents, dans les propositions de Pierre Lequiller et de Robert Badinter, en tant qu'ancien président de la Commission, ma première réaction a été de rappeler que plus la présidence tournante du Conseil était forte, plus la Commission que je présidais était efficace. Cependant, à la réflexion, je me suis aperçu que la plupart des personnes qui souhaitent un président fort pour l'Union européenne, soit ne connaissent pas le système communautaire, soit souhaitent en fait y porter atteinte. Je suis donc aujourd'hui d'une grande méfiance à l'égard de cette idée.

M. Hubert Haenel :

En vous remerciant pour cette intervention, je voudrais faire plusieurs observations. Je trouve personnellement que, depuis qu'ont été constitués les groupes de travail, la Convention travaille mieux. Étant très présent dans cette enceinte, je constate néanmoins l'existence de certaines tensions. Tout d'abord, les conventionnels britanniques sont très présents et essayent d'influencer les débats. Or, l'approche britannique me semble parfois dangereuse. Il existe aussi un clivage constant entre les « grands » et les « petits » pays, ces derniers craignant toujours une sorte de directoire des grands. Par ailleurs, on constate une tension entre le Parlement européen et les autres composantes, dont les parlements nationaux, mais pas uniquement. Le Parlement européen est souvent maladroit car il a peur. Je ne sais pas vraiment sur quoi se fonde cette peur car il ne risque rien en réalité. Enfin, il y a le débat entre les partisans du tout communautaire et ceux qui estiment que le modèle intergouvernemental doit encore jouer un rôle dans certains domaines. Pour certains, notamment au Parlement européen, seuls les premiers sont les bons Européens et les seconds les mauvais.

En ce qui concerne le rôle des parlements nationaux, vous avez évoqué le débat actuel sur le renforcement de leur place au sein de l'Union. Je crois personnellement qu'il est nécessaire que les parlements nationaux soient davantage impliqués de manière collective, mais qu'il faudra choisir entre un renforcement de la COSAC et la création d'un Congrès.

Vous avez également évoqué un sujet essentiel à mes yeux, celui de la différenciation, c'est-à-dire des coopérations renforcées ou de l'avant-garde, qui me paraît indispensable pour l'avenir de la construction européenne.

Je souhaiterais également vous interroger sur plusieurs points.

Tout d'abord, quel est votre avis sur le processus de ratification du futur traité constitutionnel et sur l'hypothèse d'une absence de ratification par un ou plusieurs États membres. Faudrait-il dans ce cas envisager que ce ou ces pays se tiennent à l'écart ?

Que pensez-vous de la suppression de la structure en piliers et, d'après vous, quelle devrait être la part respective d'intergouvernemental et de communautaire dans ces matières ?

Enfin, je ne pense pas qu'on pourra éluder éternellement la question de l'inscription de l'héritage culturel, humaniste et religieux de l'Europe dans le futur traité constitutionnel. Si l'on n'aborde pas cette question, on risque, en effet, de laisser le champ libre à des conceptions plus dangereuses, que l'on retrouve par exemple dans la contribution faite par le parti populaire européen, qui reprend la formulation de l'église polonaise.

M. Pierre Biarnès :

Sur les coopérations renforcées, je partage votre avis sur la nécessité de prévoir la possibilité, pour ceux qui le souhaitent, d'aller plus vite et plus loin dans la voie de l'intégration.

Je pense également que l'Europe devrait nouer des relations plus étroites avec certains pays, tels que l'Ukraine, les pays du Maghreb, d'Afrique ou d'Amérique latine, mais quel contenu donneriez-vous à ces accords ?

Par contre, je ne partage pas votre appréciation sur la Turquie. Celle-ci fait déjà partie de l'Union douanière et elle réalise 60 % de ses échanges avec l'Union. Pourquoi ne pas envisager également avec ce pays des accords particuliers, une sorte de coopération renforcée spatiale.

M. Lucien Lanier :

Je pense, comme vous, que l'Europe a besoin, avant toute chose, de cohésion. Or, elle est aujourd'hui menacée de dispersion.

Je voudrais faire deux observations.

En premier lieu, je suis personnellement attaché à la construction d'une Europe de la défense et j'aimerais recueillir votre sentiment sur cette question.

En second lieu, je souhaiterais connaître votre avis sur le Parlement européen. Pour ma part, autant je juge le Parlement européen indispensable, autant je crois nécessaire de créer un contre-pouvoir et d'aller vers un bicamérisme au niveau européen. Dans le cas contraire, le Parlement européen risquerait de ressembler de plus en plus à la Diète de Francfort. A cet égard, je suis un peu sceptique sur l'idée d'un Congrès qui se réunirait de manière peu fréquente et je pense qu'il serait peut-être préférable de renforcer et de réformer la COSAC.

M. Jean François-Poncet :

Selon vous, les objectifs que l'on devrait fixer à l'Europe devraient être inversement proportionnels au nombre de ses membres et vous considérez que l'Europe devrait poursuivre le processus d'élargissement après l'entrée des douze pays candidats actuels. Je partage votre conception qui me semble également être celle du ministre des affaires étrangères.

Toutefois, si l'on admet la Turquie, pourquoi ne pas admettre également l'Ukraine, le Maroc ou la Russie ?

Je crois donc que, au fur et à mesure des élargissements, il faudra réduire nos ambitions et recourir davantage aux coopérations renforcées. Mais, peut-on imaginer des coopérations renforcées entre le même groupe de pays, une sorte d'avant-garde ? Car, si les coopérations renforcées se font en ordre dispersé, je crains que l'Europe ne soit menacée.

Et, comment, d'après vous, le couple franco-allemand pourrait-il être à l'origine d'une telle avant-garde ?

M. Philippe François :

Je partage tout à fait votre point de vue d'après lequel l'Europe ne devrait pas s'occuper de sujets tels que la chasse aux oiseaux, qui peuvent être mieux traités à un autre niveau.

Nous avons assisté récemment à une relance spectaculaire du couple franco-allemand sur le dossier de la politique agricole commune (PAC). Mais ne croyez-vous pas que, à l'avenir, le couple franco-allemand sera insuffisant ?

M. Jacques Delors :

En réponse à Hubert Haenel, je pense qu'il est impératif de prévoir que l'entrée en vigueur du futur traité constitutionnel ne sera pas bloquée par le refus d'un ou de plusieurs pays de le ratifier. L'exemple du Danemark au moment du traité de Maastricht ne devrait pas être reproduit.

En ce qui concerne la gouvernance économique, je crois que c'est un sujet où il faudrait se montrer particulièrement exigeant. En effet, en tant qu'économiste, je ne crois pas que l'Union économique et monétaire sera viable sans une véritable coordination des politiques économiques. Le défaut actuel de coordination économique, d'ailleurs largement imputable au comportement personnel des ministres de l'économie et des finances qui sont attachés à conserver leurs prérogatives, et aussi à la maladresse de la Commission, constitue un danger majeur.

Sur les deuxième et le troisième piliers et le partage entre le communautaire et l'intergouvernemental, je considère qu'il faut bien distinguer par matières. Je ne crois pas à une politique étrangère commune, compte tenu des traditions diplomatiques différentes entre les pays, mais à des actions communes en matière de politique étrangère, ce qui est très différent. En ce domaine, l'abstention constructive et le mécanisme des coopérations renforcées me paraissent nécessaires. Par contre, pour le troisième pilier, les choses sont différentes. Je comprends les raisons qui ont incité Hubert Haenel à proposer à la Convention l'institution d'un « Haut représentant pour la justice et les affaires intérieures », même si je suis un peu sceptique sur cette proposition, ma préférence allant vers un renforcement du commissaire compétent.

Je n'ai pas évoqué la question de la reconnaissance de la valeur juridique de la Charte des droits fondamentaux de l'Union, mais, s'il était possible pour le citoyen d'invoquer l'ensemble des dispositions de la Charte devant la Cour de justice des Communautés européennes, je voudrais attirer votre attention sur le fait que nous aurions créé une redoutable machine à transférer des compétences à l'Union.

Enfin, sur la référence à l'héritage religieux de l'Europe, j'avais protesté publiquement contre la position de l'exécutif français au moment de la rédaction de la Charte et je continue de penser qu'il faudrait l'inscrire dans le préambule. Je tiens à préciser que cette référence à l'héritage judéo-chrétien devrait également concerner la philosophie de la Grèce antique et le droit romain, ainsi que la présence musulmane.

Sur ce point, je me réjouis de voir qu'une proposition, que j'avais faite en 1996 à l'UNESCO, sur l'enseignement de l'histoire des religions à l'école a été reprise par l'actuel gouvernement car c'est un moyen de lutter contre l'intolérance.

En réponse à la question de M. Biarnès, je voudrais insister sur les objectifs raisonnables que l'on peut se fixer à vingt-sept ou trente États membres. Les coopérations renforcées ne signifient pas une Europe à deux vitesses. Les relations particulières de l'Europe avec certains pays peuvent déjà prendre la forme d'accords spécifiques, tels que la Convention de Lomé avec les pays africains, qui pourrait être enrichie. L'Europe se doit de défendre les intérêts de l'Afrique au sein des organisations internationales car qui d'autre, sinon elle, le fera ? Sur la Turquie, il paraît difficile d'imaginer, dans le contexte actuel, de refuser aujourd'hui la perspective de son adhésion.

À propos du Parlement européen, le Président Valéry Giscard d'Estaing m'a dit un jour qu'il avait peut-être été prématuré de le faire élire au suffrage universel direct. Effectivement, si le Parlement européen était aujourd'hui composé pour moitié de délégués des parlements nationaux, nous ne connaîtrions pas les difficultés actuelles, ce qui incite à se montrer prudent sur les débats institutionnels. Je pense qu'il faut être pragmatique.

Comme Lucien Lanier, je pense qu'une Europe à trente est confrontée au risque de la dilution. Je crois, par ailleurs, qu'il ne faut pas désespérer d'une Europe de la défense, mais que l'absence de coopération renforcée et la multiplication des structures bureaucratiques constituent des freins sérieux. Il faudrait prévoir le recours aux coopérations renforcées pour les États qui souhaitent réellement progresser dans ce domaine et qui le peuvent. Il faudrait également s'inspirer du modèle français du Conseil de la défense présidé par le Président de la République.

Pour ce qui concerne le Parlement européen, je l'ai souvent critiqué lorsque j'étais président de la Commission. Je crois que la Commission actuelle ne devrait pas éprouver le syndrome de la Commission précédente et qu'elle devrait se montrer plus « virile » dans ses rapports avec le Parlement européen.

Sur le rôle des parlements nationaux, je suis plutôt réservé sur la création du Congrès, mais j'estime qu'il appartient en premier lieu aux élus de se prononcer sur une meilleure implication de leurs assemblées.

En réponse à M. François-Poncet, je répondrai que, même s'il n'y a pas eu jusqu'à présent d'exemple de recours aux coopérations renforcées, ce mécanisme devrait figurer dans la future constitution. Le couple franco-allemand, qui est essentiel, a besoin, pour bien fonctionner, d'un « honnête courtier » qui peut être la Commission ou son Président. Le chancelier allemand Gerhard Schröder a confirmé l'engagement européen de l'Allemagne en cédant sur la PAC vis-à-vis de la France. Je reste persuadé que la construction européenne ne pourra pas avancer sans une étroite entente franco-allemande et que c'est le rôle de la Commission d'y contribuer.


Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées.