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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 19 novembre 2003





Conférence intergouvernementale

 

Audition de M. Michel Barnier, membre de la Commission européenne, sur l'avenir de la politique régionale et sur la Conférence intergouvernementale (*)

M. Michel Barnier :

Je suis évidemment très heureux de vous retrouver pour évoquer librement ces deux sujets : d'une part, la Conférence intergouvernementale et, d'autre part, la politique de cohésion, que je suis chargé d'animer conjointement avec mes deux collègues, Anna Diamantopoulou et Franz Fischler, et qui constitue le deuxième poste budgétaire de l'Union depuis que Jacques Delors en a fait une grande ambition, il y a une quinzaine d'années.

Ces deux sujets sont à mon sens étroitement imbriqués. La logique m'amène à partir du « général » et des questions institutionnelles - que voulons-nous faire ensemble et comment ? - pour terminer par le « particulier » -, quelles politiques au service de cette ambition et, en particulier, quelle politique de cohésion ?

1. Le débat institutionnel

Où en est la Conférence intergouvernementale (CIG) ? La négociation n'a pas vraiment commencé, malgré plusieurs réunions ministérielles. Même si le « conclave » de Naples, à la fin du mois, fait avancer les choses, il faudra sans doute une longue nuit à Rome, à la mi-décembre, pour arriver à un accord. Cette CIG ne ressemble pas à celles qui l'ont précédée. Autour de la table, il n'y a plus quinze participants, mais vingt-cinq, auxquels s'ajoutent trois observateurs, ainsi que les représentants de la Commission et du Parlement. Par ailleurs, toutes les solutions ont déjà été étudiées durant les dix-huit mois de travaux de la Convention.

Le projet de Constitution, comme l'a dit le président Giscard d'Estaing, est insuffisant, mais inespéré. On doit ajuster, clarifier, améliorer certaines dispositions, mais surtout ne pas affaiblir ce texte qui est un compromis dynamique, apportant des réponses aux problèmes de fonctionnement liés à l'élargissement de l'Union. Non seulement le projet de Constitution simplifie, clarifie, reconstruit les traités et précise les valeurs qui fondent la construction européenne, mais encore il apporte des innovations importantes. Les principales, à mes yeux, sont le ministre des affaires étrangères de l'Union et les outils d'une politique européenne de défense. C'est là que se jouera le sort de l'Europe politique.

La présidence italienne a beaucoup écouté. La ligne est de s'écarter le moins possible des propositions de la Convention. Cependant, l'ambiance n'est pour l'instant guère encourageante ; si l'on additionne les réserves des uns et des autres, on aura un traité de Nice bis, c'est-à-dire un texte pour le court terme alors qu'il s'agit d'assurer dans la durée le bon fonctionnement de l'Union élargie. Le projet de Constitution apporte de vrais progrès dans ce sens, avec l'extension du vote à la majorité qualifiée et, dans le domaine des relations extérieures et de la défense, la possibilité de recourir aux coopérations renforcées et aux coopérations structurées. Si ces progrès étaient remis en cause, cela signifierait une perte d'ambition pour l'Europe, dont la réalité resterait celle d'un grand marché, d'une puissance régionale, non celle d'un des grands acteurs mondiaux.

2. L'avenir de la politique de cohésion

Le projet de Constitution fait référence pour la première fois à la cohésion territoriale. Depuis la parution, il y a trois ans, du deuxième rapport sur la cohésion, la Commission a animé, de la manière la plus sincère et la plus large possible, un débat sur l'avenir de la politique de cohésion. Elle a veillé à y associer des partenaires de cette politique : collectivités locales, administrations des États membres, secteur privé et associatif, etc. Le résultat de cette réflexion sera présenté dans le troisième rapport sur la cohésion, soit dans le courant du mois de décembre, soit au début du mois de janvier. Je ne saurais vous dire à cette heure si ces propositions en matière de politique de cohésion, qui constituent un élément des futures perspectives financières, porteront sur une période de sept ans, comme je le souhaite personnellement, ou de cinq ans, comme le souhaitent plusieurs de mes collègues. Cette question n'a toujours pas été tranchée par le collège des commissaires.

Nous avons retiré cinq enseignements du débat que nous avons organisé :

- l'attachement à cette politique est fort et elle est considérée comme un succès, comme en témoigne la convergence des quatre pays les moins riches de l'Union (Irlande, Grèce, Portugal, Espagne) ;

- il est nécessaire de concentrer cette politique en faveur de ceux qui en ont le plus besoin ;

- cette politique intéresse toutes les régions de l'Union européenne ;

- les régions ultrapériphériques ont besoin d'un dispositif spécifique ;

- la politique régionale européenne doit être plus simple, plus ciblée et plus décentralisée.

Sur ces bases, j'ai commencé à élaborer des propositions que j'ai régulièrement soumises au collège des commissaires. Aucune de ces propositions n'est définitive tant qu'elle n'a pas fait l'objet d'une présentation globale par la Commission. Mais je peux faire état de l'accord du collège sur un certain nombre de points.

Actuellement, la politique régionale représente 0,32 % du PIB européen, soit 215 milliards d'euros. Les États ont décidé de porter cette enveloppe à 0,42 % en 2006 : mon ambition est de rester à ce niveau en 2007, qui me paraît le seuil de crédibilité de cette politique. Il est par ailleurs acquis que cette politique s'adressera prioritairement aux pays et aux régions en retard de développement. Le Fonds de cohésion, qui finance les pays dont le PNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et l'objectif 1 dont bénéficient les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, mobiliseront ainsi 75 % du total. Les quatre départements d'outre-mer français, qui obéiront à cette condition (avec un petit doute pour la Martinique), malgré la baisse de dix points du PIB communautaire consécutive à l'entrée des dix pays de l'élargissement, continueront ainsi à bénéficier des fonds de l'objectif 1. L'effort se portera donc essentiellement sur la convergence des régions en retard, mais aussi sur leur compétitivité avec un volet significatif pour les aider à répondre aux exigences de la nouvelle économie.

En outre, 20 % de l'enveloppe seront affectés aux autres régions sous la forme d'un nouvel objectif 2. Ceci a été accepté par le collège des commissaires, malgré les propositions de certains experts ou de certains États en faveur d'une renationalisation des politiques régionales, accompagnée d'un assouplissement des règles en matière d'aides d'État. Le collège a rejeté ce type de propositions qui aboutiraient à supprimer les deux plus grandes politiques européennes que sont la politique de concurrence et la politique de cohésion. Si le maintien de l'objectif 2 est ainsi acquis au niveau du collège, l'idée de le réformer, afin d'éviter le saupoudrage et la dispersion, est également admise. Ainsi les fonds seraient-ils alloués sur la base de contrats de compétitivité liés aux objectifs de Lisbonne et Göteborg et concentrés sur trois domaines : la société de la connaissance et l'innovation, l'accessibilité, la prévention des risques et la préservation de l'environnement. Je précise par ailleurs que la moitié de cet objectif 2 sera financée par le Fonds social européen afin de mettre en oeuvre une stratégie transversale de formation et d'adaptation des ressources humaines.

Enfin, 5 % des fonds seraient consacrés aux coopérations transfrontalières, soit un montant beaucoup plus élevé que pour l'actuel INTERREG.

La simplification passera par la suppression du zonage pour l'objectif 2 et la clarification des instruments (une même action ne pourra plus être financée par plusieurs fonds : FSE, FEDER,...). Avec une politique de cohésion qui s'adresse à l'ensemble des territoires européens, c'est ainsi une certaine idée de l'Europe, de la solidarité et de la compétitivité que nous défendons.

M. Jacques Oudin :

Vous connaissez les débats autour de l'initiative de croissance et des projets d'infrastructures si nécessaires au développement de l'Europe, mais aussi les difficultés pour les financer. Vous paraîtrait-il inconcevable de créer un Fonds européen alimenté par les recettes des péages routiers qui financerait une partie de ces investissements ?

Sur les institutions, croyez-vous qu'il soit nécessaire de maintenir le monopole de l'initiative à la Commission ? Pourquoi le Conseil des ministres ou le Parlement ne partageraient-ils pas ce pouvoir d'initiative ?

Enfin, les gouvernements nationaux fonctionnent bien avec plus de trente ministres. Pourquoi la Commission ne pourrait-elle également fonctionner avec plus de trente membres ?

M. Serge Vinçon :

Quel est l'impact de l'élargissement sur l'évolution du volume global du budget européen et sur celle des contributions nationales ?

M. Simon Sutour :

Il me paraît nécessaire de souligner l'importance fondamentale de la politique régionale européenne pour les territoires français. Si je prends l'exemple du département du Gard, je peux citer trois investissements structurants - la route à deux fois deux voies entre Nîmes et Alès, l'université de Nîmes et la gare TGV de Nîmes - qui ont pu être financés grâce aux fonds structurels. Je constate par ailleurs que nos concitoyens perçoivent de plus en plus l'Europe comme un ensemble de contraintes pour leur vie quotidienne ou leurs habitudes culturelles. Si, en plus, ils constatent que l'élargissement entraîne la disparition des fonds européens, je crains que cela ne serve pas l'idée européenne. Mais, par ailleurs, cette politique régionale est soumise à des contraintes et des demandes très diverses et souvent justifiées, qu'elle émanent des régions ultrapériphériques ou des territoires à contraintes particulières. Il faudra bien en tirer les conséquences au niveau du budget de l'Union. Enfin, je crains que les modalités d'allocation des fonds structurels, qui laisseront beaucoup de liberté aux États, n'entraînent une pénalisation des régions les plus pauvres au détriment des régions les plus dynamiques et, de ce fait, les plus « compétitives » en matière d'élaboration de projets correspondant aux objectifs de Lisbonne et Göteborg.

Je voudrais également savoir s'il vous paraît opportun que le rapport d'information que la délégation nous a confié, à mon collègue Yann Gaillard et moi-même, puisse faire état des positions de la Commission avant la parution du troisième rapport sur la cohésion.

M. Michel Barnier :

Je crois que l'idée d'un péage pour financer les grands projets d'infrastructures, et en particulier la trentaine de projets prioritaires que la Commission vient de retenir, doit être poursuivie et approfondie. Par ailleurs, le Fonds de cohésion pourra être mobilisable à 50 % pour le financement de ces grands travaux.

Je suis tout à fait en désaccord avec l'idée d'un partage du pouvoir d'initiative. Le monopole du pouvoir d'initiative par la Commission était valable en 1957 à six pays, il est vital aujourd'hui à vingt-cinq pays. L'Union européenne ne repose pas en effet sur un schéma classique de séparation et de partage des pouvoirs : la Commission n'est pas un gouvernement, mais l'organe qui élabore des propositions les plus proches possibles de l'intérêt général européen. Elle est actuellement la seule institution de l'Union qui a la capacité d'assumer cette tâche. Le Président Giscard d'Estaing avait initialement réfléchi à l'idée de partager le pouvoir d'initiative, mais il a compris le risque d'atteinte à l'intérêt communautaire que comportait cette idée.

Dans la mesure où la Commission n'est pas un gouvernement, sa composition ne peut être comparée à celle d'un gouvernement. J'étais personnellement attaché à une Commission collégiale et restreinte à dix-huit membres ; la Commission a proposé une Commission à vingt-cinq membres ; la Convention a choisi une solution de compromis entre les deux formules qui me semble la plus difficile à mettre en application.

En matière budgétaire, mon sentiment est que l'élargissement nous obligera certainement à aller au-delà de 1 %, qui est le niveau actuel du budget, sans atteindre 1,24 % qui est le plafond fixé par les États. Certains pays bénéficiaires nets actuellement, tels l'Irlande ou l'Espagne, ont perçu et accepté qu'ils contribueraient au financement de l'élargissement. Par ailleurs, si l'on veut financer des infrastructures de transport, une politique de recherche plus ambitieuse, une politique régionale crédible, sachant par ailleurs que la dépense agricole a été bloquée jusqu'en 2013 à 0,40 % du PIB, il ne me paraît pas possible de rester dans l'enveloppe actuelle de 1 % du PIB européen. Nous serons également amenés à réfléchir à une fiscalité européenne, se substituant à des impôts nationaux, dans un souci de clarté et de lisibilité pour les citoyens : il faut que le lien entre la ressource et la dépense européenne soit clairement établi.

Sur la critique relative à la dispersion et au saupoudrage des fonds structurels, j'ai fait étudier précisément cette question par mes services et il apparaît que l'essentiel des fonds - 60 % environ - finance des actions qui soutiennent les objectifs de Lisbonne et Göteborg.

Il me semble enfin qu'il serait plus opportun que le rapport d'information de Simon Sutour et Yann Gaillard soit publié après la présentation par la Commission de ses propositions dans le troisième rapport de cohésion. En effet, non seulement les détails de ces propositions ne sont pas encore totalement fixés, mais surtout ce rapport serait plus utile si, s'appuyant sur les propositions de la Commission, il contribuait à nourrir la position de la France dans la négociation qui va s'engager.

M. Xavier de Villepin :

La CIG intervient à un mauvais moment. La crise irakienne a divisé et divise encore l'Europe. Les économies de la zone euro sont en crise. Le chômage augmente. Les déficits publics en Allemagne et en France dépassent les seuils admis. L'euro atteint des cours beaucoup trop élevés. Comment l'ambiance pourrait-elle être bonne ? Si la CIG échoue, le traité de Nice s'appliquera. Mais ne pourrait-on éviter ce résultat par un accord partiel, sur les points les plus nécessaires ? On ne peut, par exemple, continuer avec le système de la présidence semestrielle, qui ridiculise l'Europe. Une Union ayant un poids dans le monde est souhaitée par beaucoup de partenaires de l'Europe. Cela suppose plus de cohérence et d'efficacité.

M. Jean François-Poncet :

Un échec de la CIG et un retour au traité de Nice susciteraient une atmosphère de crise. On évoquerait partout la faillite de l'Europe. Si tel était le cas, certains pays voudraient relever le flambeau et - soit dans le cadre des traités, soit en dehors de ce cadre - se lanceraient dans une coopération renforcée pour aller plus loin dans l'intégration. Y avez-vous réfléchi personnellement ? Je pense notamment à l'idée d'une coopération franco-allemande plus poussée qui prendrait des formes révolutionnaires. Ne serait-ce pas une réponse possible ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe :

Le résultat de la Convention laisse subsister quelques verrous qu'il faudrait faire sauter, notamment en ce qui concerne la gouvernance économique et la politique étrangère. Faute de pouvoir avancer avec tous les pays membres, ne faut-il pas relancer l'idée d'une Europe à plusieurs vitesses ?

En ce qui concerne la composition de la Commission, il faut constater que beaucoup de « petits » pays jugent indispensable d'avoir une présence au sein de la Commission et voient donc une forme d'exclusion dans les systèmes qui ne leur assurent pas cette présence.

Nous sommes tous ici attachés au maintien d'une politique européenne de cohésion. Pouvez-vous nous indiquer quelles sont les perspectives d'évolution, par rapport à la situation actuelle, pour les crédits affectés au Fonds social européen et au programme INTERREG ?

M. Jean-Claude Étienne :

Je me réjouis que 20 % des fonds de la politique régionale puissent continuer à financer un objectif 2 pour l'ensemble des régions européennes. L'ambition de cette politique régionale s'en trouverait confortée. Pouvez-vous nous dire en fonction de quels critères ces fonds seront alloués ?

M. Simon Loueckhote :

Actuellement, les territoires d'outre-mer sont aidés dans le cadre de la politique extérieure de l'Union, selon des critères d'attribution très défavorables. C'est pourquoi nous nous rendrons prochainement à Bruxelles pour renégocier le traité d'association des territoires d'outre-mer (TOM) avec l'Union européenne. Par ailleurs, je suis favorable à une introduction rapide de l'euro dans les TOM. Sur ces deux points, la Commission me paraît très hésitante. Pourriez-vous m'apporter des précisions ?

M. Pierre Fauchon :

L'appel, dès aujourd'hui, aux coopérations renforcées traduit peut-être un pessimisme excessif. On ne peut exclure que, devant la difficulté, se produise un sursaut, nul ne pouvant ignorer qu'il faut bien trouver des solutions pour faire face à la complexité d'une Europe à vingt-cinq.

Je souhaiterais, pour ma part, insister sur deux problèmes. Tout d'abord, il me paraît indispensable de faciliter la révision du traité constitutionnel. Ensuite, je suis opposé à la formule d'une Commission où certains commissaires disposent du droit de vote, et d'autres non, et où le droit de vote est attribué par rotation égalitaire. Une telle formule saperait la légitimité de la Commission, qui ne pourrait exercer, en pratique, qu'un rôle de gestionnaire. Le bon schéma, ce serait une Commission restreinte, composée dans une optique purement européenne. Mais il n'y a pas d'accord possible pour ce schéma. Alors, acceptons une formule où il y a un commissaire au moins par État membre, comme aujourd'hui, mais avec un bureau, qui pourrait fonctionner par rotation, comme le fait par exemple le Conseil de sécurité de l'ONU.

M. François Fortassin :

Avec l'élargissement, la contribution nette de la France va s'alourdir, ce qui se justifie au nom de la solidarité. Mais, pour que cela soit accepté par nos concitoyens, il ne faudrait pas que les aides européennes disparaissent complètement de nos territoires.

Par ailleurs, avec le thème de l'« accessibilité », pensez-vous que l'on pourra encore financer des investissements lourds et structurants, tels que par exemple le viaduc de Millau ?

Enfin, je m'interroge sur le décalage entre le travail extrêmement positif que conduit la Commission et la perception négative qu'en a l'opinion publique. Comment ce déficit d'image pourrait-il être comblé, surtout au moment où certains nouveaux entrants dans l'Union ne conçoivent la solidarité que lorsqu'elle s'exerce à leur profit ?

M. Robert Badinter :

Nous sommes entrés dans la phase des négociations diplomatiques, où joue le do ut des. La question-clé, à mon avis, est celle de la révision. On ne peut accepter que le traité constitutionnel soit figé par la règle de l'unanimité. Il sera bien plus difficile de plaider pour la ratification si nous nous trouvons ainsi corsetés. Je ne crois pas à un échec de la CIG : ce serait trop grave. Mais quelles seront à votre avis les bases ultimes ?

M. Lucien Lanier :

J'espère que l'accord final gardera une large partie de l'ambition initiale. L'affaire est trop importante pour qu'un compromis a minima soit acceptable.

La recherche scientifique a-t-elle sa place parmi les trente grands projets que vous avez mentionnés ? Une Europe n'encourageant pas suffisamment la recherche, notamment fondamentale, se condamne au déclin. La recherche devrait être une « ardente obligation » pour l'Europe, qui est le bon échelon pour les grands programmes scientifiques.

M. Jacques Chaumont :

Nous évoquons souvent l'élargissement à dix nouveaux pays : en réalité, un seul pays, la Pologne, a plus d'habitants que les neuf autres réunis. Son adhésion a donc une importance toute particulière.

Vous souhaitez une vraie politique européenne de défense, où vous voyez à juste titre la clé de l'Europe politique. Mais les Américains considèrent que l'OTAN reste la base de la solidarité transatlantique et de la sécurité européenne, et sont hostiles à un quartier général européen.

Or, la Pologne participe à la coalition en Irak, achète des F-16, suit sans réserve les États-Unis. Comment aller avec ce nouveau partenaire vers une politique de défense vraiment européenne ?

M. Michel Barnier :

Je rappellerai tout d'abord cette évidence que, si la Conférence intergouvernementale se solde par un échec, nous en resterons au traité de Nice pour le fonctionnement de l'Union. Une autre hypothèse est celle d'un aboutissement sur un texte minimum, reposant sur le plus petit dénominateur commun. Pour ma part, je ne me résoudrai pas à cette hypothèse, à ce qu'on avance au pas du pays le moins pressé. Je souhaite que nous puissions définir un cadre commun et que certains pays puissent partir en éclaireur sur une route commune : mais, si cette possibilité ne leur est pas ouverte, il faut que ceux qui veulent aller plus loin le fassent sur une autre route. Ainsi, en matière de défense commune, lorsque j'ai été chargé de préparer un texte pour la Convention, je me suis inspiré du texte franco-britannique de Saint-Malo. Tout ce que j'ai proposé était compatible avec l'OTAN. Cela nous aurait permis de disposer de ces « capacités crédibles » dont certaines voix américaines nous accusent aujourd'hui de manquer. Sur ce sujet, nous avancerons donc avec ceux qui le voudront. Mais, au moment où je vous parle, il est clair que je continue à me battre pour un succès de la CIG. Nous nous approchons du moment de vérité et nous pourrons faire un bilan à la fin de l'année.

Je rappelle que, sur le nombre de commissaires et le fonctionnement de la Commission, celle-ci a fait des propositions en faveur de méthodes et d'une structuration qui pourraient permettre de fonctionner à vingt-cinq, un peu sur le modèle de ce que vient d'évoquer Pierre Fauchon. On peut également imaginer une évolution progressive, d'une Commission large dans un premier temps vers une Commission restreinte par la suite.

Concernant les sommes consacrées au futur INTERREG, tout ce que je peux avancer aujourd'hui est qu'elles seront très supérieures aux sept milliards sur sept ans de la période 2000-2006. Les fonds du futur objectif 2 devraient être répartis sur la base de trois critères : la densité de population, le taux de chômage et le revenu par habitant. Nous étudions également les modalités permettant de renforcer les interventions dans des territoires souffrant de handicaps structurels permanents : les zones urbaines, les zones de montagne, les îles... Nous souhaiterions également réserver un fonds d'excellence permettant, sur la base d'appels d'offres, de financer des projets renforçant la compétitivité européenne, d'une qualité ou d'un intérêt particulier.

J'invite Simon Loueckhote à aller le plus souvent possible à Bruxelles, aussi souvent que les Britanniques par exemple, pour essayer de faire avancer les dossiers qui le préoccupent. Sur la question précise de l'éligibilité des TOM aux politiques régionales, je crois cependant qu'il ne faut pas attendre d'avancée dans le cadre des prochaines perspectives financières. Par contre, la question de l'admissibilité de Mayotte au statut de région ultrapériphérique, à l'instar des quatre DOM, nous a été posée et a de bonnes chances d'aboutir.

Je crois, comme Robert Badinter et Pierre Fauchon, que les modalités de révision de la Constitution constituent un vrai problème sur l'issue duquel je suis pessimiste : les États ne sont pas disposés à revenir sur la règle de l'unanimité et de la ratification par tous les Parlements nationaux des États membres, y compris sur la troisième partie relative aux politiques de l'Union. Or, il est impensable que celles-ci ne puissent pas évoluer avec un minimum de souplesse.

Je confirme que le thème de l'accessibilité permettra bien de financer les infrastructures de transport. Je partage également le constat sur la perception négative de la Commission par l'opinion publique. Celle-ci est pourtant investie par le Parlement européen, qui peut la renverser : c'est à mon sens une forme de légitimité et de responsabilité. Mais cette perception négative est néanmoins très grave : la France doit comprendre qu'elle est au coeur de l'Europe et non à côté, qu'elle doit sortir de son silence pour mieux expliquer les décisions européennes.

Je crois que si l'Europe ne rattrape pas son retard en matière de recherche et ne parvient pas à maintenir une certaine avance technologique, elle n'aura aucune chance de freiner les délocalisations industrielles vers des pays émergents. C'est pourquoi la Commission va proposer une forte augmentation de l'effort de recherche.

Il me semble enfin que nous devons montrer, et la France en particulier, une grande capacité d'écoute et une grande disponibilité à l'égard des pays de l'élargissement. Cela permettrait de répondre aux interrogations qui surgissent dans ces pays sur notre rôle et notre attitude. Ainsi, sur la défense, nous devons comprendre les réserves de ces pays mais aussi leur expliquer que c'est un sujet fondamental pour l'affirmation politique de l'Europe.


1 Cette réunion était ouverte à tous les sénateurs.