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Réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

Janvier 1998



 

 


Réunion du jeudi 22 janvier 1998

Présidence de M. Jacques Genton
Communication de M. Jacques Genton au sujet de la décision du Conseil Constitutionnel sur le traité d'Amsterdam
Communication de M. Jacques Genton
 

Le 31 décembre dernier, le Conseil Constitutionnel a décidé que le traité d'Amsterdam ne pourrait être ratifié qu'après révision de la Constitution. Cette décision n'a rien d'étonnant : chacun se souvient qu'il en a été de même pour la ratification du traité de Maastricht. Notre collègue Christian de La Malène, dans son rapport sur le traité d'Amsterdam, avait d'ailleurs souligné que certaines dispositions du traité d'Amsterdam lui paraissaient appeler une révision de la Constitution.  

Les dispositions du traité appelant une révision constitutionnelle portent sur un domaine bien délimité, celui de la libre circulation des personnes au sens large : il s'agit des mesures concernant :  

-- le franchissement des frontières extérieures et intérieures de l'Union,  

-- le droit d'asile,  

-- l'immigration.  

Les traités en vigueur prévoient certes d'ores et déjà une action dans ces domaines à l'échelon européen ; toutefois, que cette action s'organise dans le cadre de l'Union ou en dehors d'elle (accords de Schengen), elle est pour l'essentiel régie par un mode de décision intergouvernemental. Or, le traité d'Amsterdam rend possible le passage à un mode de décision de type " communautaire " où la Commission européenne a le monopole de l'initiative des textes et où le Parlement européen dispose d'un pouvoir de codécision. C'est cette possibilité que le Conseil Constitutionnel a jugé susceptible d'affecter " les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ", ce qui demande qu'elle soit expressément autorisée par le pouvoir constituant.  

Pour bien comprendre la cause et la signification de la décision du Conseil constitutionnel, il convient de comparer la situation actuelle (traité de Maastricht et accords de Schengen) avec la situation qui résultera des accords d'Amsterdam.  

I. LE TRAITÉ DE MAASTRICHT A CRÉÉ L'UNION EUROPÉENNE ET L'A DOTÉE DE TROIS PILIERS  

Chacun de ces piliers couvre un domaine particulier et recourt à un mode de décision qui lui est propre.  

1. Le premier pilier (ou pilier communautaire) est la Communauté européenne  

Il se caractérise par son objet : les questions économiques, monétaires, sociales, culturelles, environnementales...  

Ses procédures de décision sont extrêmement diverses selon les articles du traité et les matières abordées. Mais elles reposent toutes sur la méthode communautaire qui accorde des compétences importantes à la Commission européenne, au Parlement européen et à la Cour de Justice. La procédure de codécision, qui représente le processus décisionnel communautaire le plus complet se caractérise par :  

-- un monopole d'initiative de la Commission, qui exclut donc toute initiative d'un Etat membre,  

-- une décision du Conseil à la majorité qualifiée, empêchant un Etat membre de bloquer la procédure,  

-- une décision identique du Parlement européen, nécessitant donc l'accord du Conseil et du Parlement européen sur un même texte,  

-- une compétence de la Cour de Justice pour vérifier que les textes adoptés sont conformes au traité et pour interpréter ensuite ces textes et en vérifier la bonne application.  

Toutes les décisions prises dans le cadre du premier pilier ne ressortissent pas à ce processus. Certaines n'accordent pas au Parlement européen une place équivalente au Conseil. D'autres encore -telle la fiscalité- exigent l'unanimité du Conseil. Mais on peut noter qu'au fil des modifications apportées au traité, le nombre des décisions prises selon le processus communautaire complet ne cesse de s'accroître. Le traité d'Amsterdam poursuit d'ailleurs dans cette voie en élargissant largement les domaines où le Parlement européen est placé à égalité avec le Conseil.  

2. Le deuxième pilier est la politique extérieure et de sécurité commune (PESC)  

Son mode de fonctionnement et de décision est de caractère intergouvernemental.  

3. Le troisième pilier est la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures (JAI)  

Là encore, les décisions ressortissent au mode intergouvernemental.  

Au sein de l'Union européenne, les questions de libre circulation des personnes sont traitées dans le cadre de ce troisième pilier. Il n'y a qu'une seule disposition relative aux problèmes de libre circulation des personnes qui figure dans le premier pilier : c'est l'article 100 C du traité instituant la Communauté européenne qui traite de la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa et de la définition d'un modèle type de visa. La révision constitutionnelle de 1992, préalable à la ratification du traité de Maastricht, a permis que cette compétence bien délimitée soit exercée selon un mode communautaire et non intergouvernemental. Or, ainsi que vous le savez, selon le mode intergouvernemental, tout Etat membre garde un droit de veto ; en revanche, selon le mode communautaire, il peut être mis en minorité et se voir imposer une décision qui ne le satisfait pas.  

Mais les questions de libre circulation des personnes ont également été abordées hors de l'Union européenne, dans le cadre des accords de Schengen.  

En effet, avant même la signature du traité de Maastricht, puis parallèlement à son application, les accords de Schengen ont progressivement mis en oeuvre la suppression des contrôles sur les personnes aux frontières " intérieures " de l'Union et le renforcement des contrôles à ses frontières " extérieures " grâce à une coopération policière accrue. Là encore, le dispositif découlant des accords de Schengen fonctionne selon la méthode intergouvernementale, chaque Etat devant donner son accord pour qu'une décision soit adoptée.  

Ainsi, dans la situation actuelle, les questions de libre circulation relèvent presque exclusivement de dispositifs intergouvernementaux, ceux du troisième pilier de l'Union européenne et des accords de Schengen.  

II. LE TRAITÉ D'AMSTERDAM APPORTE, PAR RAPPORT À CETTE SITUATION, TROIS GRANDS CHANGEMENTS  

Le premier changement résulte de l'intégration de l'acquis de Schengen à l'Union européenne.  

A compter de l'entrée en vigueur du traité, l'acquis de Schengen s'applique directement aux treize Etats membres signataires de la convention de Schengen (les quinze Etats membres moins le Royaume-Uni et l'Irlande) et le Conseil de l'Union se substitue au Comité exécutif de Schengen ; le développement de l'acquis de Schengen prend la forme d'une " coopération renforcée au sein de l'Union " entre ces treize Etats (sous réserve de la position particulière du Danemark et compte tenu de l'association de l'Islande et de la Norvège, qui n'est pas remise en question).  

*  

Le deuxième changement résulte du transfert des questions relatives à la libre circulation des personnes dans le premier pilier de l'Union.  

A cet effet, est inséré dans le traité instituant la Communauté européenne un nouveau Titre IV intitulé " Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ".  

Il prévoit que, dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du traité, le Conseil doit -sous réserve des dérogations dont bénéficient le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark- décider la suppression de tout contrôle aux frontières intérieures de l'Union et définir les conditions de franchissement des frontières extérieures de l'Union (modalités de contrôle, règles relatives aux visas pour les séjours d'une durée maximale de trois mois), ainsi que les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement dans l'Union pendant une durée maximale de trois mois.  

Le Conseil doit arrêter également dans les cinq ans : des mesures relatives à l'asile (critères de détermination de l'Etat membre chargé de l'examen de la demande, normes minimales d'accueil, conditions d'octroi et de retrait du statut de réfugié) ; des mesures concernant les personnes déplacées (octroi d'une protection temporaire, équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres) ; des mesures relatives à l'immigration (conditions d'entrée et de séjour, immigration clandestine) ; des mesures concernant les droits des ressortissants des pays tiers en situation régulière, et les conditions dans lesquelles ils peuvent séjourner dans les autres Etats membres.  

*  

Enfin, le troisième changement consiste en une nouvelle procédure de décision pour les matières ainsi transférées dans le premier pilier.  

Le traité prévoit une procédure de décision évolutive au fil du temps.  

a) Durant les cinq années suivant l'entrée en vigueur du traité, la procédure est intermédiaire entre le communautaire et l'inter-gouvernemental :  

-- l'initiative est partagée entre la Commission et les Etats membres,  

-- le Conseil statue à l'unanimité,  

-- le Parlement européen est seulement consulté.  

b) A l'issue de cette période de cinq ans, les Etats membres perdent l'initiative des textes. L'initiative devient le monopole de la Commission.  

De plus, le Conseil peut décider de changer le mode de décision afin de le rendre conforme au modèle communautaire. Cette décision doit être prise à l'unanimité. Elle a pour effet d'appliquer la procédure dite de codécision selon laquelle :  

-- le Conseil statue à la majorité qualifiée,  

-- le Parlement européen prend la décision à égalité avec le Conseil.  

On notera que le Conseil n'a pas la possibilité de passer à une décision à la majorité qualifiée sans donner au Parlement européen un pouvoir de codécision. Les deux éléments sont en effet indissociables dans la rédaction retenue par le traité d'Amsterdam.  

En revanche, le Conseil n'est pas obligé de faire passer l'ensemble du domaine dans la procédure de codécision. Il peut ne le faire que pour certaines des matières concernées.  

J'ajoute, pour être complet, que certaines mesures concernant les visas (conditions de délivrance, règles en matière de visa uniforme) sont d'office régies par la procédure de codécision à l'issue du délai de cinq ans.  

III. C'EST CETTE NOUVELLE PROCÉDURE DE DÉCISION QUI REND NÉCESSAIRE UNE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE PRÉALABLEMENT À LA RATIFICATION DU TRAITÉ D'AMSTERDAM  

Le Conseil constitutionnel, dans la logique de ses décisions antérieures, a en effet considéré que les questions concernant la libre circulation des personnes mettaient en jeu des " conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ".  

Il a estimé, confirmant là également sa jurisprudence, que ces " conditions essentielles " n'étaient pas affectées tant que les décisions étaient prises à l'unanimité ; puis il a indiqué que, en revanche, la possibilité par le Conseil -même statuant à l'unanimité- de décider, sans approbation parlementaire nationale, d'introduire la procédure de codécision pour tout ou partie des matières transférées dans le premier pilier pouvait, quant à elle, affecter les " conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale " puisque, dans le cadre de cette procédure, les décisions sont prises à la majorité qualifiée et nécessitent l'accord du Parlement européen (1(*)).

Traité d'Amsterdam  

LISTE DES MATIERES TRANSFEREES 
DANS LE PREMIER PILIER 

a) Libre circulation des personnes  

- mesures visant à assurer l'absence de tout contrôle sur les personnes, qu'il s'agisse de citoyens de l'Union ou de ressortissants des pays tiers, lorsqu'elles franchissent les frontières " intérieures " de l'Union ;  

- mesures relatives au franchissement des frontières " extérieures " de l'Union (modalités du contrôle, ensemble des règles relatives aux visas pour les séjours d'une durée maximale de trois mois) ;  

- mesures fixant les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement sur le territoire de l'Union pendant une durée maximale de trois mois.  

b) Asile et immigration  

- mesures relatives à l'asile (détermination de l'Etat membre responsable de l'examen de la demande, normes minimales d'accueil des demandeurs d'asile, conditions minimales à remplir pour prévoir prétendre au statut de réfugié, normes minimales concernant les conditions d'octroi et de retrait du statut de réfugié) ;  

- mesures relatives aux personnes déplacées (octroi d'une protection temporaire, équilibre entre les efforts consentis par les Etats membres) ;  

- mesures relatives à la politique d'immigration (conditions d'entrée et de séjour, mesures concernant la délivrance des visas et titres de séjour de longue durée, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier) ;  

- mesures concernant le droit des ressortissants des pays tiers en situation régulière de séjourner dans les autres Etats membres.  

c) Coopération judiciaire en matière civile  

- mesures tendant à améliorer la signification transfrontière des actes, la coopération en matière d'obtention des preuves, la reconnaissance et l'exécution des décisions ;  

- mesures tendant à favoriser la compatibilité des règles applicables dans les Etats membres en matière de procédure civile et de conflits de compétences.  

Traité d'Amsterdam  

PROCÉDURE DE DÉCISION POUR LES MATIÈRES TRANSFÉRÉES 
DU TROISIÈME PILIER AU PREMIER PILIER 

I - Durant les cinq premières années à compter de l'entrée en vigueur du traité :  

-- droit d'initiative : Commission européenne ou Etats membres ;  

-- mode de décision du Conseil : unanimité ;  

-- rôle du Parlement européen : consultatif.  

II - A l'expiration du délai de cinq ans :

 

Obligatoirement

droit d'initiative : Commission européenne seule

 
 
 
 
 
 

Sur décision du Conseil à l'unanimité (1)

Décision du Conseil à la majorité qualifiée  

et codécision du Parlement européen.

 

(1) Sur tout ou partie des matières transférées au premier pilier.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Christian de La Malène :

Je remercie notre président pour la clarté de son exposé. Je voudrais seulement faire deux remarques. Tout d'abord, les aspects du traité d'Amsterdam qui viennent d'être développés et dont nous mesurons l'importance n'ont pas été évoqués devant nous lors de la préparation de ce traité. Notamment, jamais l'accent n'a été mis sur la communautarisation des politiques d'immigration ; ce que la France mettait en avant, c'était surtout la définition d'un socle minimal commun en matière de droit pénal, pour lutter contre la criminalité transfrontière. Le transfert de la politique d'immigration du troisième au premier pilier a donc constitué une surprise pour nous. Il en va de même pour la suppression du droit d'initiative des Etats membres, à l'issue d'un délai de cinq ans, pour tout ce qui concerne la libre circulation des personnes. Cette suppression paraît étonnante et, en tout cas, ne correspond pas à ce que nous demandions.

Ma deuxième remarque est qu'il est impossible de passer à la décision à la majorité qualifiée, pour les matières transférées dans le premier pilier, sans donner automatiquement un pouvoir de codécision au Parlement européen. Cela signifie que, pour ces politiques d'immigration dont nous débattons actuellement avec âpreté, il ne serait plus possible de passer outre aux volontés du Parlement européen. Compte tenu des positions que ce dernier a prises jusqu'à présent dans ces matières, c'est pour le moins un saut dans l'inconnu.

M. Michel Barnier :

Je voudrais tout d'abord préciser ma position sur le traité d'Amsterdam : je suis favorable à sa ratification, même si je n'en ignore pas les lacunes. Il est insuffisant, mais utile. Toutefois, les circonstances ont fait que les derniers arbitrages m'ont échappé : je n'appartenais plus au gouvernement durant les trois dernières semaines de négociation.

La France militait, il est vrai, pour un " nouveau troisième pilier " plus que pour une communautarisation des mesures concernant la libre circulation des personnes. Un droit d'initiative partagé entre les Etats membres et la Commission était un des éléments de ce nouveau troisième pilier ; je regrette que le traité n'ait retenu cette formule que pour une période transitoire de cinq ans.

Mais je voudrais surtout souligner qu'une approche commune des questions de circulation des personnes, y compris l'immigration, est la condition de l'efficacité dans ce domaine. L'élu d'un département frontalier que je suis peut en témoigner : les frontières fixes ne sont plus protectrices ; des contrôles mobiles et inopinés sont bien mieux adaptés aux formes actuelles de délinquance aux frontières. Il est donc de l'intérêt des Etats membres d'aborder ensemble les questions d'immigration, en précisant bien qu'elles sont distinctes de l'accès à la nationalité.

Pour ce qui est du passage à la majorité qualifiée et à la codécision, je rappelle que l'unanimité est en tout état de cause nécessaire. La France pourra donc, si elle le souhaite, s'y opposer : certes, si elle donne son accord, elle ne pourra plus ensuite revenir en arrière, mais elle n'est pas tenue de le donner.

M. Michel Caldaguès :

Je crois également qu'il ne faut pas surestimer la portée des contrôles aux frontières. Par exemple, les contrôles dans la zone des 20 kilomètres sont souvent impraticables dans les cas des autoroutes, en l'absence de poste de péage où les véhicules devraient s'arrêter.

Je m'interroge par ailleurs sur le calendrier de ratification. Y-a-t-il une date limite pour se prononcer sur le traité ? Quelle est l'utilité d'une ratification rapide, puisque les mesures les plus controversées ne peuvent intervenir que dans un délai de cinq ans ?

M. Jacques Genton :

Le traité ne fixe pas d'objectif de date pour sa ratification par tous les Etats membres. L'introduction du vote à la majorité qualifiée et de la codécision du Parlement européen, pour les questions de libre circulation des personnes, n'est possible qu'à l'issue d'une période de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur du traité. Mais il faut que le traité soit ratifié pour que ce délai commence à courir. De plus, les autres dispositions du traité sont immédiatement applicables et on ne peut les dissocier de celles qui n'entreront en application que plus tard.

M. Michel Caldaguès :

Le traité comprend donc des dispositions immédiatement applicables et des dispositions conditionnelles, qui n'entreront en vigueur que s'il y a unanimité pour les faire jouer. Ainsi, nous allons déléguer au gouvernement le droit d'appliquer ou non telle ou telle partie du texte que nous sommes appelés à voter. Que vaut l'autorisation parlementaire dans ces conditions ?

M. Michel Barnier :

Ce n'est pas la première fois que les traités européens retiennent une telle formule. Le traité de Maastricht, par exemple, contenait des clauses de ce type.

M. Christian de La Malène :

Que se passera-t-il à l'expiration du délai de cinq ans : décidera-t-on une fois pour toutes s'il y a lieu ou non d'appliquer la majorité qualifiée et la codécision du Parlement européen aux questions telles que l'immigration, ou bien le débat pourra-t-il se poursuivre indéfiniment ?

M. Michel Barnier :

Pour chacun des domaines en cause, la règle de l'unanimité continuera à s'appliquer, tant que tous les Etats membres n'auront pas levé leurs réserves. Lorsque le Conseil constatera qu'aucune réserve ne subsiste, la décision sera acquise. La question sera reposée jusqu'au moment où l'on constatera qu'il n'y a plus de réserve.

M. Lucien Lanier :

Un tel système risque de susciter un débat permanent, voire des marchandages. Mais je voudrais surtout exprimer mon inquiétude face à l'augmentation des pouvoirs du Parlement européen, qui tend à devenir une assemblée pléthorique et incontrôlable, et qui ne représente pas les nations, mais les partis. A terme, l'Europe va se trouver gouvernée par une assemblée ingouvernable.

M. Christian de La Malène :

Je crois aussi que le Parlement européen a mal évolué et qu'il est devenu le lieu des partis. Les intérêts nationaux y sont certes encore présents, et plus encore les intérêts privés, en raison de l'importance du lobbyisme. Mais le Parlement européen est surtout dominé par les technostructures des groupes politiques. Les fonctionnaires des groupes politiques sont pratiquement aussi nombreux que les parlementaires eux-mêmes, qui s'en trouvent prisonniers. L'équilibre des préoccupations à prendre en compte n'est donc pas assuré.

M. Michel Barnier :

Prenons garde à ne pas conforter le sentiment de l'impuissance des hommes politiques ! Lorsque les technostructures prennent le pouvoir, c'est que les politiques ont renoncé à leurs responsabilités. Qu'on le veuille ou non, les pouvoirs du Parlement européen vont en s'accroissant. Il est vrai que le poids des représentants français dans cette assemblée est trop faible ; mais la solution doit être de chercher à mieux y défendre nos intérêts, ce qui passe par une réforme du mode d'élection de nos députés au Parlement européen.

M. Jacques Genton :

L'augmentation des pouvoirs du Parlement européen est à certains égards un retour aux sources de l'idée communautaire. En tout état de cause, le traité contient un garde-fou : il est toujours possible au Gouvernement français d'empêcher le passage à la codécision en matière de libre circulation des personnes, en refusant que les décisions soient prises à la majorité qualifiée.

A l'issue de ce débat, M. Christian de La Malène a soulevé la question des modalités d'intervention du Sénat dans la procédure d'élaboration de la liste des pays participant à l'euro.

Cette question a donné lieu à un échange de vues auquel ont participé MM. Jacques Genton, Michel Caldaguès, et Michel Barnier, et qui a porté notamment sur l'application éventuelle de l'article 88-4 de la Constitution.


Réunion du 27 janvier 1998

Présidence de M. Jacques Genton
Audition de M. Jean François-Poncet sur
" l'Europe après le traité d'Amsterdam "
Compte rendu sommaire

M. Jacques Genton

Avec votre audition, Monsieur le Ministre, nous poursuivons un cycle que nous avons entamé avec M. Claude Cheysson et poursuivi avec M. Alain Lamassoure. Beaucoup de membres de la délégation ont été déçus par les résultats de la Conférence intergouvernementale. Nous nous interrogeons, dans ce contexte, sur les perspectives de la construction européenne. Votre engagement européen constant et votre longue expérience des questions communautaires expliquent que nous ayons souhaité vous entendre.

M. Jean François-Poncet

Mon intervention portera sur les perspectives de la construction européenne après Amsterdam. Je n'évoquerai qu'en passant le contenu du traité lui-même. Il n'y a rien à ajouter, d'ailleurs, au rapport rédigé par M. Christian de La Malène. Je n'aborderai pas non plus le problème de l'attitude qu'aura à prendre le Parlement vis-à-vis du traité.

Nous sommes, je crois, à un carrefour capital de l'histoire de l'intégration européenne, et, au-delà, du rôle de l'Europe dans le monde.

D'un côté, la crise en Asie ouvre à l'Europe de nouvelles perspectives, la possibilité d'un rôle accru. De l'autre, l'Europe est confrontée à une accumulation importante d'échéances : mise en place de l'euro, début des négociations d'élargissement, réforme des institutions et mise en oeuvre de l'"agenda 2000 " qui recense plusieurs problèmes essentiels (la réforme de la PAC, celle des fonds structurels et la programmation budgétaire future).

Autant d'échéances, autant de difficiles défis, alors que, selon la formule de Raymond Barre, " l'Europe ne fait bien qu'une seule chose à la fois ". Défis non seulement difficiles, mais contradictoires : l'euro pousse à l'intégration, l'élargissement à la dilution. Quant aux questions abordées dans l'" agenda 2000 ", elles sont de nature à dresser les Etats membres les uns contre les autres : pourra-t-on à la fois financer l'élargissement à l'Est, continuer à accorder d'importantes aides structurelles aux pays du Sud, et préserver la politique agricole commune, tout en maintenant les dépenses communautaires dans la limite de 1,27 % du PIB ? Le problème est d'autant plus aigu que l'Allemagne entend diminuer sa contribution budgétaire nette qu'elle juge beaucoup trop élevée et qu'aucun Etat membre n'est prêt à se substituer à elle.

Devant cette accumulation d'obstacles, les interrogations sur l'avenir de l'Union sont légitimes.

Il convient, cependant, d'introduire dans cette énumération inquiète un correctif : le calendrier. L'euro vient en tête ; les négociations sur l'" Agenda 2000 " viendront ensuite, l'élargissement enfin ; ce qui veut dire que l'Agenda 2000 et l'élargissement seront abordés dans le contexte nouveau créé par l'introduction de l'euro. D'où la question : l'euro modifiera-t-il le " climat " et les comportements ? Suscitera-t-il une dynamique de nature à faciliter la solution des autres problèmes auxquels la Communauté se trouvera confrontée ?

Et d'abord, l'euro réussira t-il ? Sa mise en place est désormais à peu près certaine. Mais aura-t-il des retombées positives ? Certaines conséquences favorables sont prévisibles : une concurrence accrue sur un marché européen plus transparent, qui provoquera des restructurations industrielles et financières et rendra nos entreprises plus compétitives sur le marché mondial ; une stabilité plus grande, puisque la majeure partie des transactions échapperont à tout risque de change. Jointes à un effet de dimension, l'une et l'autre attireront les investissements étrangers en Europe, surtout si l'Asie entre dans une phase durable de croissance moins rapide.

Mais il existe un " scénario catastrophe ", esquissé par des économistes anglo-saxons, le " crash de 2003 ", qu'on ne peut écarter d'un revers de main. Ce scénario est fondé sur l'hypothèse que la Communauté sera incapable de faire face à un " choc asymétrique ", c'est-à-dire à une crise qui ne concernerait pas l'ensemble des Etats membres, mais un seul d'entre eux. Aux Etats-Unis, l'équilibre se rétablit grâce à la mobilité de la main-d'oeuvre et à l'importance des transferts entre Etats via le budget fédéral. Mais en Europe, la main-d'oeuvre est peu mobile en raison des obstacles culturels et linguistiques, et les transferts financiers sont de faible ampleur. Une crise " asymétrique " en Europe déboucherait, selon ces économistes, sur des tensions insurmontables.

Sans être totalement exclu, ce scénario est fort peu vraisemblable. Une crise asymétrique paraît improbable dans les premières années de l'union monétaire. Les pays qui vont entrer dans l'euro connaissent une même situation économique de départ, ils seront soumis au même environnement économique (taux de change, taux d'intérêt) et n'ont donc aucune raison de connaître des évolutions conjoncturelles divergentes. Observons, ensuite, que, durant les dix dernières années, l'Allemagne et la France ont été en situation de taux de change fixe, que des crises sociales et monétaires sérieuses -songez aux turbulences monétaires de 1992-1993-, se sont produites, mais ont été surmontées sans porter atteinte à la parité Mark-Franc et qu'aujourd'hui, les taux d'intérêt français et allemand sont alignés au niveau historique le plus bas. On voit mal pourquoi il serait impossible de faire face à des crises analogues demain, d'autant qu'un échec de l'euro serait un tremblement de terre politique qu'on fera tout pour empêcher, ne serait-ce que parce qu'il transformerait inéluctablement l'Europe en zone de libre-échange. La sortie du système d'un seul pays détruirait-elle l'union monétaire ? Je ne le crois pas. Le pays en rupture d'euro s'isolerait, mais les autres, s'ils sont satisfaits du système, continueraient sans lui (sauf, sans doute, s'il s'agissait de l'Allemagne). C'est pourquoi une crise me paraît, dans la pratique, fort improbable. Une fois mise en place, l'union monétaire s'enracinera.

Comment évolueront les opinions publiques ? Aujourd'hui, l'opinion est réticente en Allemagne, sans enthousiasme en France, opposée au Royaume-Uni. Mais les opinions évolueront en fonction de l'activité économique et des taux de chômage. L'évolution pourrait être rapide.

L'euro sera-t-il " fort " ou " faible " ? La controverse franco-allemande sur ce sujet ne s'imposait pas. La question pouvant fort bien ne plus avoir la même importance en régime de monnaie unique où seulement 10 % des échanges, contre 30 % aujourd'hui, s'effectueront en dehors de la zone euro. La parité de l'euro ne sera pas, alors, plus importante pour les Européens que ne l'est aujourd'hui celle du dollar pour les Américains et même moins ! Compte tenu de l'importance de leur endettement extérieur, les Etats-Unis sont dans l'obligation de rendre leur monnaie attractive parce qu'ils ont un besoin essentiel des capitaux étrangers. Aussi peut-on penser qu'ils devront maintenir leurs taux d'intérêt au-dessus des taux européens, ce qui devrait favoriser une hausse du dollar par rapport à l'euro, et accélérer la croissance économique en Europe.

Quel sera l'impact de l'euro sur le processus de l'intégration européenne ?

L'euro, j'en suis persuadé, imposera une coordination des politiques économiques, budgétaires, fiscales et, à terme, sociales des Etats y participant et devrait, en fin de compte, tendre à une certaine égalisation des charges portant sur les prix. Nous connaîtrons, en effet, une mobilité croissante des facteurs de production en Europe ; les économistes anglo-saxons sous-estiment ce phénomène. La mobilité des capitaux existe. La mobilité des entreprises croît de jour en jour. Elles hésitent de moins à moins à se déplacer pour trouver un environnement favorable, et ce phénomène exercera une pression de plus en plus forte sur les gouvernements. Les élites sont, elles aussi, devenues mobiles : avec la généralisation de l'anglais, la barrière linguistique ne joue plus. Un mouvement d'émigration de jeunes français vers les Etats-Unis et la Grande-Bretagne se dessine et nous devrons y prendre garde : une " fuite des cerveaux " serait une calamité pour la France. Une pression forte s'exercera dans le sens de réformes de structures. Les Etats membres n'auront plus ni l'échappatoire de la dévaluation, ni celle du déficit. Ils seront le dos au mur, obligés de s'adapter à un environnement beaucoup plus concurrentiel.

L'euro débouchera-t-il, comme certains l'affirment, sur l'union politique ? Je ne le crois pas. Je ne vois pas pourquoi il rendrait nécessaire une politique étrangère et de sécurité commune qui n'a aucune existence aujourd'hui, si ce n'est dans les négociations commerciales, à l'OMC, où la Communauté parle d'une seule voix et en ce qui concerne les financements communautaires de certaines interventions internationales.

L'euro aura un impact politique indirect : s'il favorise une décrue du chômage, la construction européenne s'en trouvera renforcée ; dans le cas contraire, de mauvais résultats économiques seront mis au débit de l'Europe.

Que fera la Grande-Bretagne ? Les Anglais adhéreront à l'union monétaire si elle fonctionne bien, ce qui était, déjà, leur attitude en 1956 à l'égard du marché commun. Encore faudra-t-il que le Gouvernement britannique sache faire évoluer son opinion publique s'il veut l'emporter dans le référendum auquel il s'est engagé.

Et en Allemagne ? J'avoue nourrir quelques préoccupations. On peut s'interroger sur la signification de l'attitude " minimaliste " allemande, dans la phase finale de la négociation du traité d'Amsterdam. S'agit-il d'une attitude ponctuelle s'expliquant par le sujet abordé (asile, immigration) qui est très sensible en Allemagne ou s'agit-il d'une évolution plus générale à l'égard de la construction européenne ? Il est trop tôt pour trancher. L'idée de jouer son propre jeu dans une Europe élargie pouvait tenter l'Allemagne depuis la réunification. Tentation qui n'a pas prévalu. On ne souligne peut-être pas assez l'importance du traité de Maastricht à cet égard. Il a eu le mérite de " refonder " la Communauté, dans la mesure où il a été le premier traité européen signé par l'Allemagne réunifiée. En 1956, on soulignait que la division de l'Allemagne était le principal facteur de fragilité du traité de Rome. Or, la réunification s'est produite et l'Allemagne, loin de prendre ses distances, a renforcé son ancrage communautaire en mettant dans la corbeille ce qu'elle avait de plus précieux, sa monnaie. Mais est-elle encore sur la même ligne, celle d'une Europe intégrée ? La réponse dépendra en partie, je crois, des résultats de l'Union économique et monétaire. L'Allemagne sera sensible aux difficultés que pourrait susciter, pour la bonne gestion de l'euro, l'absence de structures décisionnelles fortes. Beaucoup dépendra aussi de l'attitude de la France. Le moment est venu de savoir ce que nous voulons. Pouvons-nous, par exemple, demander le maintien de la PAC et de la politique de cohésion, approuver l'élargissement, et, en même temps, nous accrocher au plafond de 1,27 % du PIB pour le budget communautaire ? Quel rôle futur destinons-nous à la Commission européenne et au Parlement européen ? A quels nouveaux domaines souhaitons-nous étendre le vote à la majorité qualifiée ? Nous devons " annoncer la couleur " au lieu de nous contenter de réagir aux propositions des autres, d'autant que l'Allemagne ne jouera vraisemblablement pas le rôle de " locomotive " de " l'approfondissement " communautaire.

Eviterons-nous une de ces crises dont l'Europe est coutumière, un blocage, aux alentours de 1999 ? Je ne le crois pas. Les pays du Sud de la Communauté s'opposeront au redéploiement des fonds structurels vers l'Est et la marge de manoeuvre budgétaire sera trop faible pour satisfaire tout le monde. Grands et petits Etats s'affronteront sur les problèmes non résolus de la réforme institutionnelle. Mais ne dramatisons pas : la Communauté a déjà connu dans le passé de tels blocages. Elle en est toujours sortie, généralement renforcée. Des solutions seront trouvées. Le traité de Maastricht a suscité dans l'ensemble de l'Europe un courant d'euroscepticisme qui n'a pas disparu : mais les mêmes opinions publiques n'aperçoivent aucune politique de rechange. Mis au pied du mur, les Etats, sous pression, finiront par aboutir.

L'Europe, je le crois, sortira de cette période difficile avec une solution globale, c'est-à-dire avec des institutions renforcées et des ressources financières suffisantes pour relever le défi de l'élargissement. C'est en tout cas l'hypothèse à mes yeux la plus probable.

A défaut, l'on s'orientera vers une " Europe à deux vitesses ". Sans toujours le dire, les partisans d'une " Europe-puissance ", dont la France, penchent pour cette formule, car une " Europe-puissance " n'est guère concevable à vingt-cinq. Mais cette hypothèse ne me paraît pas la plus probable. Il suffira qu'une telle perspective se dessine pour que la résistance s'organise et qu'une solution globale soit inventée, sous l'impulsion, notamment, de la Grande-Bretagne.

Au total, mon diagnostic est donc loin d'être pessimiste. Je ne pense pas que l'Europe épouse le fédéralisme, mais je crois que l'Union se dotera d'institutions suffisamment efficaces pour continuer à fonctionner tant bien que mal. Elle restera fort éloignée de l'" Europe-puissance " dont nous rêvions, mais elle ira son chemin. Pour réaliser cette ambition, sans doute eût-il fallu conduire autrement les élargissements de l'Europe, après la Communauté des Six ; mais on ne refait pas l'Histoire.

M. Christian de La Malène

J'ai écouté avec le plus grand intérêt cet exposé qui a le mérite de faire le tour des problèmes européens en conservant une approche optimiste. Vous comptez sur l'euro pour que la construction européenne continue à avancer, mais vous notez que l'appui des opinions publiques est très incertain. Or, initialement, l'euro sera perçu comme une source de contraintes supplémentaires sans que ses avantages apparaissent encore avec évidence. Pour réussir les débuts de l'euro, des moyens financiers nouveaux seront donc nécessaires afin d'amortir le choc des restructurations indispensables. Les pays les plus riches seront sollicités : or, l'Allemagne -vous l'avez souligné- refuse toute augmentation de sa contribution, qu'elle veut même réduire. Vous avez souhaité que le plafond des 1,27 % du PIB ne soit pas un tabou. Cependant il n'y a pas seulement un problème de volume des ressources, mais aussi un problème de répartition de l'effort. Dans ces conditions, pourra-t-on trouver les moyens financiers nouveaux qui paraissent indispensables au succès de l'entreprise, alors que le soutien des opinions publiques fait défaut ?

M. Jean Francois-Poncet

L'opinion publique la plus réticente à l'égard de l'euro a été, depuis le début, l'opinion allemande. Or, elle a commencé à évoluer favorablement. Il est intéressant de noter que même ceux des Allemands qui sont hostiles à l'euro croient que son entrée en vigueur est inéluctable. Les opinions publiques changent vite ; je crois que le traumatisme de l'entrée en vigueur de l'euro sera vite surmonté. Et si l'euro réussit, s'il y a un afflux d'investissements étrangers en Europe, il n'est pas exclu qu'un sentiment de fierté apparaisse, suscité par l'euro. La monnaie unique est aujourd'hui la seule affaire européenne qui crée de l'intérêt au-delà de nos frontières.

La mise en place de l'euro appelle-t-elle nécessairement des efforts financiers importants ? J'admets volontiers que si l'Union ne progresse pas contre le chômage parallèlement à la mise en place de l'euro, l'adhésion des opinions publiques sera difficile. Mais une action efficace contre le chômage peut prendre d'autres formes que des transferts financiers importants : il pourrait s'agir de mesures fiscales concertées, par exemple une baisse de la TVA sur les secteurs d'activité à fort contenu de main d'oeuvre.

M. Yann Gaillard

Vous avez fait état de vos interrogations sur l'évolution de l'Allemagne. Mais l'Allemagne a-t-elle une politique de rechange ?

M. Jean Francois-Poncet

En matière monétaire, elle pourrait en avoir une. L'Allemagne est le seul pays européen à avoir une monnaie internationale. Une " zone mark " -dont nous faisons partie- s'est constituée autour d'elle. L'Allemagne a donc fait un sacrifice important en acceptant de passer d'un système dont elle est le centre à un système cogéré avec d'autres, où chaque pays - ou plus exactement chaque banque centrale - a le même poids. En effet, la monnaie sera la seule politique européenne à ne faire l'objet d'aucune pondération ; la voix du Luxembourgeois pèsera autant que celle de l'Allemand.

Mais l'Allemagne peut-elle, au-delà de la monnaie, se passer de la construction européenne ? Si celle-ci se désintégrait, une zone sous influence allemande émergerait, sans doute, en Europe Centrale et l'Allemagne chercherait un rapprochement avec la Russie, tandis que la France essayerait de se rapprocher des pays du Sud : bref, l'on reviendrait à une Europe des Alliances ou des zones d'influence. Il n'y aurait pas de conflit, pas de drame, mais le projet politique qui sous-tend la construction européenne serait abandonné : les Européens renonceraient à s'affirmer ensemble sur la scène internationale pour compter face aux Etats-Unis et à la Chine.

En revanche, si l'Union est capable de se réformer, elle pèsera suffisamment pour faire naître un véritable partenariat avec les Etats-Unis, et si la France affirme clairement sa volonté, elle entraînera l'Allemagne.

M. Pierre Fauchon

Je partage votre refus de l'" europessimisme ". C'est lorsque les difficultés s'accumulent que l'Europe trouve la capacité de les surmonter. Les peuples de la vieille Europe -c'est notamment le cas en France- ont abandonné leurs vieilles illusions et ne croient plus à la possibilité de préserver leur routine. La jeunesse est très favorable à la construction européenne.

J'observe d'ailleurs que, pour la première fois dans l'Histoire, les dirigeants sont inspirés par la raison, la sagesse. Au-delà des discours, les gouvernements qui se succèdent finissent tous par adopter la même politique, ce qui montre que le temps des illusions et des passions a laissé la place à celui de la raison et de l'espoir. Je vois donc avec optimisme la poursuite de la construction européenne.

M. Jean François-Poncet

Puissiez-vous avoir raison !

M. Lucien Lanier

Vous nous avez montré que l'euro était le point de passage obligé. C'est d'ailleurs dans le domaine économique et financier que la construction européenne a toujours trouvé sa base : n'a-t-elle pas commencé avec la CECA ?

Mais vous avez noté une antinomie entre l'euro et l'élargissement. Pour la résoudre, il faut réussir la réforme institutionnelle qui doit permettre à l'Union élargie de fonctionner. Mais quelle doit être cette réforme ? J'avoue que je considère avec beaucoup d'inquiétude l'ascension du Parlement européen au sein des institutions. Ses pouvoirs se développent rapidement, tandis que ses défauts ne pourront que s'aggraver avec l'élargissement. Nous allons être gouvernés par une assemblée pléthorique, fonctionnant avec un nombre considérable de langues et une multitude de partis. Bref, je crois à la réussite de l'euro, mais j'ai des doutes sur la réussite de la réforme institutionnelle.

M. Jean François-Poncet

Je crois que nous devons faire confiance à la sagesse des dirigeants pour parvenir à une réforme institutionnelle raisonnable. L'entrée dans l'euro est un processus sans retour en arrière ; les pays engagés dans ce processus ne pourront pas ne pas prendre les décisions d'accompagnement indispensables. Si une solution n'est pas trouvée pour faire fonctionner l'Union élargie, alors se profilera à l'horizon la formation d'un " noyau dur " et cette perspective suffira à amener les opposants aux réformes à s'y rallier.

Naturellement, nous sommes dans le domaine de l'imprévisible. Mais qui aurait imaginé, en 1950, que l'Europe en serait où elle en est aujourd'hui ? Nous arrivons avec l'euro en territoire inconnu. C'est pourquoi, d'ailleurs, je regrette que la Conférence intergouvernementale d'Amsterdam n'ait pas été reportée après l'entrée en vigueur de l'euro pour prendre pleinement en compte cette donnée nouvelle et capitale que constituera la monnaie unique. La seule décision importante qui ait été prise, c'est le Pacte de Stabilité. Les problèmes institutionnels qui se poseront dans cette situation transitoire n'ont pas été traités : par exemple, on ne sait pas comment coexisteront, dans le cadre du FMI, une Banque centrale européenne parlant d'une seule voix et onze ministres des finances parlant chacun pour son pays.

M. Jacques Genton

J'observe que, dans nos débats d'aujourd'hui, nous avons beaucoup évoqué l'Allemagne et la Grande-Bretagne, mais très peu l'Italie. Ce pays est cependant pour nous un partenaire très important, et nous tenons à sa participation immédiate à la monnaie unique.

M. Jean François-Poncet

Bien sûr. Si je n'ai pas évoqué le cas de l'Italie, c'est que son attitude pro-européenne est bien établie et que son orientation en faveur d'une réforme institutionnelle ne fait aucun doute.


(1) Le traité de Maastricht, à l'article K9 du traité sur l'Union européenne, prévoit certes, déjà, la possibilité pour le Conseil d'introduire une procédure de décision relevant du " modèle " communautaire pour des matières relevant du troisième pilier. Mais le schéma est fondamentalement différent, car la décision du Conseil nécessite une approbation parlementaire nationale ; de plus, la procédure communautaire éventuellement applicable est la décision à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, mais avec un rôle purement consultatif pour le Parlement européen. Cette possibilité -souvent appelée la " passerelle communautaire "- n'a, au demeurant, pas été utilisée jusqu'à présent.