Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

     

Réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

Février 1998



 

 


Réunion du mardi 3 février 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Contrôle du Parlement français en matière européenne

 

Rapport d'information de M. Lucien Lanier sur une révision de l'article 88-4 de la Constitution

Résumé du rapport

En 1992, le Constituant a introduit dans la Constitution un article 88-4, qui permet au Sénat et à l'Assemblée nationale d'examiner les propositions d'actes communautaires et de se prononcer sur celles-ci par des résolutions. Après cinq ans d'application, il est désormais possible de dresser un bilan de cette procédure, afin de rechercher les moyens d'améliorer son fonctionnement.

I.- Bilan de l'application de l'article 88-4

Depuis 1992, 1 000 propositions d'actes communautaires environ ont été soumises au Sénat. La distribution de ces propositions a incontestablement permis aux parlementaires d'avoir une perception plus concrète de l'importance quantitative de la législation communautaire. Ces 1 000 propositions d'actes communautaires ont donné lieu à 89 propositions de résolution, qui ont elles-mêmes conduit à l'adoption de 45 résolutions au Sénat, dont 18 en séance publique.

Le nombre de propositions de résolution, si on le rapporte au nombre de propositions d'actes communautaires, peut paraître faible. Il faut cependant garder à l'esprit que beaucoup de propositions d'actes communautaires n'ont qu'un intérêt très réduit. Par ailleurs, le Sénat a souvent été dans l'impossibilité d'adopter des résolutions sur certaines propositions d'actes communautaires, ne disposant pas d'un délai suffisant pour se prononcer.

Les 45 résolutions adoptées par le Sénat lui ont permis d'exprimer sa position sur des sujets très divers, tels que les instruments de défense commerciale, le droit de vote et d'éligibilité des ressortissants communautaires aux élections municipales ou l'ouverture à la concurrence de secteurs où existent des missions de service public, tels que l'énergie ou les télécommunications.

Le bilan de cette procédure est donc loin d'être négligeable. Elle a permis un renforcement appréciable de l'implication du Parlement français dans les affaires communautaires.

Néanmoins, des difficultés sérieuses ont entravé la bonne application de l'article 88-4 ; ces difficultés n'ont été qu'imparfaitement résolues.

· Le problème le plus grave qu'ont rencontré les Assemblées dans la mise en oeuvre de l'article 88-4 est celui du champ d'application de cette disposition. L'article 88-4 prévoit, dans son premier alinéa, que " le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative ".

La rédaction de cet alinéa a conduit à exclure de très nombreux textes provenant des institutions de l'Union européenne du champ d'application de l'article 88-4. Le Gouvernement, après avis du Conseil d'Etat, a en effet considéré que certains textes n'étaient pas des propositions d'actes communautaires au sens strict et a refusé de les soumettre aux Assemblées. Il s'agit en particulier des propositions d'actes relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union européenne ; or les matières entrant dans le champ du troisième pilier (Justice et Affaires intérieures) touchent de très près la souveraineté des Etats.

Il s'agit également des accords interinstitutionnels, qui sont des accords passés entre la Commission européenne, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen et qui, parfois, modifient subrepticement l'équilibre institutionnel au sein de l'Union européenne.

De même, le Gouvernement n'a pas soumis au Parlement les documents de consultation de la Commission européenne, c'est-à-dire les livres verts, les livres blancs ou les communications. Ces documents ne sont en effet pas à proprement parler des propositions normatives, mais ont pour objet de susciter le plus large débat possible avant le dépôt de propositions normatives. Il aurait été utile que les Assemblées puissent se prononcer sur ces documents, afin d'intervenir le plus en amont possible, avant même que des propositions normatives soient formulées. L'Assemblée nationale et le Sénat auraient ainsi pu prendre position sur le document " Agenda 2000 " qui définit des orientations pour l'avenir de l'Union européenne en ce qui concerne l'élargissement, les perspectives financières, la réforme de la politique agricole commune et la réforme des fonds structurels.

Par ailleurs, le fait de ne prévoir la transmission que des textes comportant des dispositions de nature législative a également eu des conséquences fâcheuses. Ainsi, des textes aussi importants que les propositions relatives à la fixation annuelle des prix agricoles ont échappé au contrôle parlementaire. Dans certains cas, comme celui de l'organisation commune du marché viti-vinicole, le Gouvernement a, à la demande des présidents des Assemblées, accepté de soumettre des textes ne comportant pas de dispositions de nature législative. Mais, dans d'autres cas, comme celui de la directive sur l'heure d'été, le Gouvernement a estimé qu'une soumission de ce texte à l'Assemblée nationale et au Sénat serait inconstitutionnelle.

En définitive, un nombre considérable de textes importants a échappé au contrôle parlementaire instauré par l'article 88-4.

· Le second problème qui a nui à l'application de l'article 88-4 est celui des délais. Dans les premiers mois d'application de la procédure, de nombreux textes sont arrivés au Sénat alors qu'ils étaient déjà adoptés par le Conseil de l'Union européenne ou en passe de l'être. Dans ces conditions, l'intervention des assemblées ne pouvait naturellement avoir aucune utilité. La situation, dans ce domaine, s'est beaucoup améliorée, en particulier grâce à la décision du Premier ministre en 1994 de laisser un délai minimum d'un mois aux Assemblées pour qu'elles manifestent, par le dépôt d'une proposition de résolution, leur intention de se prononcer sur une proposition d'acte communautaire. Pendant ce délai, le Gouvernement s'engage à invoquer au sein du Conseil la " réserve d'examen parlementaire ", afin que le texte ne soit pas adopté. Si une proposition de résolution est déposée pendant le délai d'un mois, le Gouvernement continue à invoquer la réserve parlementaire jusqu'à ce que la procédure d'examen de la proposition de résolution soit achevée. Ce mécanisme a beaucoup facilité le travail du Parlement. Tout n'est pas parfait cependant, dans la mesure où le Gouvernement est souvent conduit à demander aux assemblées de se prononcer en urgence sur certains textes, notamment commerciaux, dont l'adoption ne peut être retardée.

· Enfin, la procédure interne au Sénat d'adoption des résolutions a également conduit à quelques difficultés. Le règlement du Sénat contient désormais un article 73 bis, qui définit les conditions dans lesquelles sont adoptées les résolutions. Le processus mériterait d'être quelque peu allégé pour gagner un temps précieux, compte tenu des conditions dans lesquelles sont adoptées les propositions d'actes communautaires. En particulier, la procédure d'instruction des propositions de résolution comporte deux lectures devant la Commission permanente compétente, auxquelles s'ajoute éventuellement l'examen en séance publique. Dans la mesure où l'article 88-4 entre dans la fonction de contrôle parlementaire et non dans la fonction législative, ne serait-il pas concevable de prévoir une seule lecture en commission lorsqu'est envisagé un passage en séance publique ? On aurait ainsi toujours deux lectures de la proposition de résolution et non trois. De même, il semble que les délais qui permettent à une résolution adoptée par une commission permanente de devenir résolution du Sénat soient trop longs, ce qui est de nature à limiter l'influence que peuvent avoir les résolutions sur la définition des positions de négociation du Gouvernement français. Enfin, dans certains cas, les commissions permanentes sont très sollicitées par le travail législatif et ne sont donc pas en mesure d'instruire les propositions de résolution aussi rapidement qu'il le faudrait.

II.- Renforcer le contrôle du Parlement français en matière européenne

Le moment paraît venu d'envisager d'améliorer le dispositif élaboré en 1992 ; le contexte actuel se prête à cette évolution pour deux raisons :

-- d'une part, le traité d'Amsterdam, dans un protocole annexé, évoque explicitement le rôle des Parlements nationaux. Ce protocole prévoit en particulier qu'un délai de six semaines doit être laissé aux Parlements nationaux pour l'examen des propositions d'actes communautaires avant que celles-ci puissent faire l'objet d'une décision au sein du Conseil. Par ailleurs, le protocole prévoit que l'ensemble des documents de consultation de la Commission européenne doit être transmis aux Parlements nationaux. Ces différents éléments sont de nature à améliorer le contrôle exercé par le Parlement français sur la politique européenne du Gouvernement ;

-- d'autre part, en tout état de cause, la ratification du traité d'Amsterdam impliquera une révision de la Constitution, le Conseil Constitutionnel ayant estimé que certaines dispositions du traité relatives à l'asile et à l'immigration étaient contraires à notre Constitution.

A) Modifier la Constitution

La révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam est l'occasion d'élargir le champ d'application de l'article 88-4, afin que le Parlement exerce un contrôle complet sur la politique européenne du Gouvernement.

Le premier alinéa de l'article 88-4 pourrait donc être modifié pour inclure :

· les propositions d'actes de l'Union européenne et non plus seulement les propositions d'actes communautaires, de manière à couvrir les propositions relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union. Cela permettrait notamment au Parlement de se prononcer sur les propositions qui pourraient être formulées en matière de terrorisme ou de lutte contre le trafic de drogue ;

· les documents de consultation de la Commission européenne ; ces documents sont peu nombreux et leur transmission aux assemblées, prévue par le protocole annexé au traité d'Amsterdam, permettrait au Parlement, dans le cadre de sa fonction de contrôle politique, d'adopter des résolutions sur des documents qui préparent les propositions normatives ; parmi les documents de consultation récemment présentés par la Commission européenne, se trouvent des textes aussi importants qu'" Agenda 2000 " ou la communication " Vers un système commun de TVA " ;

· les projets d'accords interinstitutionnels, tels que l'accord sur la mise en oeuvre du principe de subsidiarité ou l'accord sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire.

· Enfin, il serait utile que le Gouvernement puisse soumettre aux assemblées certains textes importants, même lorsqu'il ne comportent pas de dispositions de nature législative, afin qu'elles exercent un contrôle sur ces textes. Il est difficile d'admettre qu'un texte aussi important que les propositions relatives à la fixation annuelle des prix agricoles échappe au contrôle parlementaire, sous prétexte que cette matière n'entre pas dans le domaine de la loi.

En revanche, il ne paraît pas opportun d'inscrire dans la Constitution la nécessité d'un délai minimum laissé aux Assemblées pour examiner les propositions d'actes de l'Union. Le traité prévoit maintenant qu'un délai de six semaines doit s'écouler entre la transmission d'une proposition au Conseil de l'Union et son inscription en vue d'une décision ; le Gouvernement laisse d'ores et déjà un délai d'un mois aux assemblées pour déterminer leur attitude. Il est nécessaire de garder une certaine souplesse, compte tenu des situations d'urgence qui continueront d'exister.

B) Modifier le règlement du Sénat

Parallèlement à la révision éventuelle de la Constitution, le règlement du Sénat pourrait faire l'objet de quelques adaptations, de manière à faciliter une adoption plus rapide des résolutions de notre Assemblée. Trois évolutions paraissent souhaitables, sans qu'il soit porté atteinte aux principes définis dans l'article 73 bis et en particulier à la compétence des commissions permanentes :

-- la disparition du second examen d'une proposition de résolution par la commission permanente compétente, lorsque le texte a vocation à être examiné en séance publique ;

-- la réduction des délais permettant à une résolution de la Commission compétente de devenir résolution du Sénat ;

-- enfin, la faculté, pour la commission permanente saisie d'une proposition de résolution, de demander à la délégation d'instruire cette proposition lorsqu'elle-même ne s'estime pas en mesure de procéder à cette instruction dans des délais suffisamment brefs.

Compte rendu sommaire du débat consécutif
à la présentation du rapport

M. Michel Caldaguès :

Je remercie le rapporteur d'avoir abordé avec clarté les différents aspects de l'amélioration possible du contrôle parlementaire fondé sur l'article 88-4. La révision de la procédure suivie au Sénat me paraît un élément essentiel : si nous ne parvenons pas à examiner plus rapidement, plus efficacement, les propositions d'actes communautaires les plus importantes, celles qui font l'objet d'une proposition de résolution, alors nous ne pourrons faire face à un élargissement du champ d'application de l'article 88-4.

J'ai particulièrement à l'esprit le cas de la proposition de résolution sur le pacte de stabilité budgétaire. C'était le texte le plus important qui nous ait été soumis dans le cadre de l'article 88-4, et la commission des Finances avait la possibilité d'adopter une résolution en temps utile ; mais, finalement, ni la commission, ni a fortiori le Sénat ne se sont prononcés, alors que l'article 88-4 avait été précisément été introduit pour permettre une expression parlementaire sur ce type de texte. J'espère que les pesanteurs et les susceptibilités internes au Sénat n'empêcheront pas le contrôle parlementaire de s'affirmer.

M. Lucien Lanier :

Je partage votre sentiment. Je voudrais à cet égard que les propositions avancées par le rapport soient bien interprétées. La création des délégations, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, a suscité des réserves. Certains craignaient qu'elles ne deviennent une " septième commission " empiétant sur les compétences des commissions permanentes. Celles-ci ont donc voulu affirmer que l'aspect européen de leurs domaines respectifs entrait bien dans leurs compétences ; mais, en pratique, elle n'ont pas toujours pu dégager le temps nécessaire pour examiner au moment opportun les textes communautaires. Je ne suis pas pour autant favorable à la création d'une septième commission permanente. Le système actuel me paraît viable, à la condition qu'on parvienne à le faire fonctionner plus rapidement : c'est le but de la réforme du Règlement que je suggère.

M. Pierre Fauchon :

J'approuve les remarques de Michel Caldaguès. Je voudrais indiquer que, pour ma part, je ne serais pas choqué par la création d'une commission des Affaires européennes, mais je n'ai guère d'espoir à ce sujet.

M. Michel Caldaguès :

Puisque la question essentielle est de statuer en temps utile, peut-être serait-il bon de fixer un délai pour l'examen des propositions de résolution par la commission compétente, comme c'est le cas à l'Assemblée nationale. A l'expiration de ce délai, la délégation pourrait être saisie : elle aurait un rôle subsidiaire.

M. Pierre Fauchon :

Je m'interroge sur l'élargissement du champ d'application de l'article 88-4. J'approuve certes l'idée d'une extension aux deuxième et troisième piliers. Mais je crois qu'il faut s'en tenir clairement aux textes ayant un caractère législatif. Nous devons respecter la distinction constitutionnelle entre les domaines respectifs de la loi et du règlement.

M. Jacques Genton :

J'attire votre attention sur le fait que l'article 88-4 ne concerne pas le Parlement dans son rôle législatif, mais dans sa fonction de contrôle, où la distinction de la loi et du règlement n'a pas la même pertinence.

M. Pierre Fauchon :

Je crois néanmoins que le Parlement ne doit être saisi que de textes ayant un caractère normatif. Est-il souhaitable que de simples documents préparatoires -les " documents de consultation " de la Commission européenne ont été évoqués- soient soumis aux assemblées ? Par ailleurs, la communication de documents préparatoires peut poser problème : nous en avons l'expérience sur le plan national.

M. Lucien Lanier :

Les " documents de consultation " que j'ai évoqués ne sont pas des documents préparatoires internes à la Commission européenne. Il s'agit des " livres verts " ou des " livres blancs " présentés par la Commission européenne et soumis par elle au Conseil pour un débat d'orientation. Ces textes sont d'ailleures d'ores et déjà communiqués aux assemblées, mais ils ne leur sont pas soumis au sens de l'article 88-4 ; il ne peut donc y avoir actuellement de vote d'une résolution à leur sujet.

M. Christian de La Malène :

A mes yeux, tout ce qui peut renforcer le caractère démocratique de la construction européenne est bienvenu. Dans nombre de pays membres, le Parlement exerce un contrôle étroit sur la politique européenne du Gouvernement. Ce type de contrôle, qui s'exerce en amont de la décision, n'était pas dans la tradition française. La création des délégations européennes à l'Assemblée nationale et au Sénat a été un premier pas vers ce contrôle en amont ; l'adoption de l'article 88-4 a été un pas supplémentaire. Je crois que le rapporteur a raison de nous proposer de poursuivre dans cette direction. Comme nous n'avons pas pu obtenir le Sénat européen qui aurait permis aux Parlements nationaux de s'exprimer collectivement, le seul moyen dont nous disposons pour réintroduire les Parlements nationaux dans le système communautaire et pour contribuer à la démocratisation de l'Union européenne, c'est de développer le contrôle que nous pouvons exercer en amont au niveau national.

Pour bien mettre en oeuvre ce contrôle, une bonne articulation entre la délégation et les commissions permanentes me paraît indispensable. Il y a effectivement des pesanteurs à vaincre dans ce domaine, car les commissions ont parfois tendance à appréhender les questions européennes à travers un prisme national. Or, par exemple, la hiérarchie des normes qui existe à l'échelon national n'est pas transposable à l'échelon européen ; de même, les contraintes de calendrier ne se présentent pas de la même manière.

L'essentiel est de favoriser une évolution des esprits en vue d'une meilleure adaptation du Sénat à la spécificité des questions européennes. J'approuve donc le rapporteur de ne pas proposer de modification concernant les compétences des commissions. Notre but doit être de mieux faire fonctionner une procédure qui a déjà produit des résultats positifs, non de la bouleverser. J'observe d'ailleurs que les gouvernements successifs ont, jusqu'à présent, joué le jeu.

M. Yann Gaillard :

Je voudrais à mon tour m'interroger sur l'extension du champ d'application de l'article 88-4. Il ne faudrait pas que le Parlement soit submergé par un trop grand nombre de textes.

M. Denis Badré :

J'avoue m'être reconnu dans le rapport. J'ai personnellement vécu, en tant que rapporteur soit de la délégation, soit de la commission des Finances, les problèmes signalés par le rapporteur et auxquels il se propose de porter remède. Par exemple, pour pouvoir prendre position sur un " document de consultation " de la Commission européenne -il s'agissait d'un texte d'orientation pour une réforme fondamentale de la TVA- j'ai dû m'appuyer sur un texte de portée assez réduite, qui concernait un aspect très particulier du problème mais qui, quant à lui, relevait de l'article 88-4. Je crois donc souhaitable que nous puissions nous exprimer sur ces " documents de consultation " qui, malgré leur nom, sont en fait des textes d'orientation assez peu nombreux, mais importants. C'est bien ainsi que nous pourrons intervenir utilement en amont de la décision.

Je tire de mon expérience de rapporteur que, pour que la procédure de l'article 88-4 fonctionne bien, il faut tout d'abord un vrai sujet et la volonté politique de l'aborder. Par exemple, le pacte de stabilité était un vrai sujet, mais on peut se demander si la volonté politique de l'aborder était largement partagée. Je crois ensuite qu'une bonne coordination entre la délégation et la commission compétente est extrêmement utile ; à cet égard, je crois qu'il est préférable que ce soit, dans la mesure du possible, un même rapporteur qui assure l'ensemble de la procédure d'examen, même si cette formule est peu conforme aux usages.

Pour mieux associer la délégation et les commissions, je me demande d'ailleurs s'il ne serait pas souhaitable de faire désigner les membres de la délégation par les différentes commissions, de manière à en faire les représentants de celles-ci.

M. Jean-Paul Emorine :

Mon expérience de la délégation est courte, mais j'ai le sentiment que celle-ci est complémentaire des commissions ; elle a une vocation transversale et, me semble-t-il, remplit bien ce rôle. Je ne suis donc pas favorable à la transformation de la délégation en une septième commission ; le rapport ne le propose d'ailleurs pas.

Il me paraît important que la commission compétente, voire le Sénat, puisse se prononcer sur des " documents de consultation " importants de la Commission européenne comme " Agenda 2000 ". La commission des Affaires économiques a d'ailleurs créé en son sein une mission d'information sur la réforme de la politique agricole commune prévue dans " Agenda 2000 ". C'est en effet en amont qu'il faut agir pour essayer d'influencer les décisions européennes en contrôlant l'action du Gouvernement. Je précise que je serai heureux, en tant que co-rapporteur de la mission d'information, de présenter, le moment venu, ses conclusions à la délégation. Encore une fois, je vois les relations entre commissions et délégation en termes de complémentarité et non de concurrence.

M. Michel Caldaguès :

Après d'autres intervenants, je voudrais souligner qu'il y a peut-être un risque à proposer un élargissement trop important du champ d'application de l'article 88-4. Faut-il par exemple y inclure les projets d'accords interinstitutionnels ? Le Gouvernement pourrait considérer que ses prérogatives en matière de politique étrangère sont remises en cause. Le Parlement européen pourrait également prendre ombrage d'un examen de ce type de texte par un Parlement national.

Pour ma part, il me paraît avant tout nécessaire d'étendre le champ d'application de l'article 88-4 aux deuxième et troisième piliers de l'Union. Je ne crois pas judicieux d'y inclure en outre les projets d'accords interinstitutionnels et les " documents de consultation " : il suffirait, me semble-t-il, de préciser que le Gouvernement peut soumettre de tels textes au Parlement.

Ainsi, le Gouvernement serait tenu de soumettre au Parlement les propositions d'actes de caractère législatif, qu'elles relèvent de la Communauté européenne, c'est-à-dire du premier pilier, ou de l'Union européenne, c'est-à-dire des deuxième et troisième piliers ; pour les autres textes en revanche, c'est-à-dire les propositions n'ayant pas le caractère législatif, le Gouvernement aurait la faculté, mais non l'obligation, de les soumettre aux assemblées.

Enfin, pour ce qui est des rapports entre la délégation et les commissions, je crois qu'il faut s'efforcer de préserver approximativement l'équilibre actuel. La délégation ne doit pas être un filtre systématique qui empêcherait les commissions de se saisir directement d'un thème européen ; en même temps, il convient d'éviter une marginalisation de la délégation, qui doit garder dans la plupart des cas son rôle d'impulsion, qui découle de son examen systématique des textes communautaires.

M. Christian de La Malène :

Je voudrais à nouveau souligner les inconvénients qu'il y aurait à vouloir à tout prix appliquer notre propre hiérarchie des normes aux activités de l'Union européenne, qui sont organisées selon un schéma différent. Ainsi, le Parlement européen est souvent amené à se prononcer sur des matières qui, en France, relèveraient du décret et quelquefois même de l'arrêté préfectoral, et sa tendance est d'essayer d'étendre sans cesse ses compétences ; le traité d'Amsterdam lui a d'ailleurs donné, dans ce sens, des satisfactions importantes. Si nous continuons à nous appliquer trop strictement à nous-mêmes un critère de compétence fondé sur la définition française du domaine de la loi, nous continuerons aussi à nous interdire de nous prononcer sur certains des textes européens les plus importants, textes sur lesquels le Parlement européen, quant à lui, n'hésite pas à se prononcer. Nous ne pourrons donc pas jouer pleinement notre rôle dans la démocratisation du fonctionnement de l'Union.

M. Lucien Lanier :

Je voudrais ajouter que la procédure de l'article 88-4 permet seulement aux deux assemblées d'indiquer au Gouvernement ce qui leur paraît souhaitable. Le Gouvernement n'est pas lié par les résolutions adoptées et son autorité n'a nullement été altérée, jusqu'à présent, par cette procédure. Le rapport ne propose aucun changement de cet équilibre. Il s'agit avant tout de mieux adapter notre dispositif aux réalités européennes. L'action européenne dans le domaine de la justice et des affaires intérieures prend de plus en plus d'importance. Les accords interinstitutionnels ont une incidence sur l'application des traités. Quant aux " documents de consultation " de la Commission européenne, le traité d'Amsterdam lui-même prévoit leur communication aux Parlements nationaux, ce qui suggère que nous serions tout à fait dans notre rôle en nous exprimant à leur sujet.

M. Jacques Genton :

J'appuie les orientations du rapporteur, qui me paraissent situées dans le prolongement de nos travaux antérieurs. Je crois qu'il faut bien mesurer ce que propose le rapport.

Tout d'abord, il suggère une extension du champ d'application de l'article 88-4.

En premier lieu, cet article s'appliquerait non plus seulement, comme aujourd'hui, aux projets de textes relevant du premier pilier, mais aussi à ceux relevant des deuxième et troisième piliers. J'observe qu'il y a unanimité sur ce point.

Le rapport propose également que les projets d'accords interinstitutionnels puissent faire l'objet de résolutions. Ces accords, je le rappelle, sont conclus entre la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, afin de préciser certaines modalités d'application des traités. Par exemple, un accord interinstitutionnel a été conclu sur l'application du principe de subsidiarité, un autre sur la discipline budgétaire. Il s'agit donc de textes précisant le fonctionnement des institutions de l'Union et qui peuvent avoir une grande importance politique.

Le rapport propose en outre que l'article 88-4 s'applique aux " documents de consultation " de la Commission européenne. Comme l'a rappelé notre rapporteur, cette suggestion est dans le droit fil du traité d'Amsterdam. Les textes en cause peuvent être d'une grande portée : il en est ainsi d'" Agenda 2000 ", dont nous connaissons tous l'importance puisqu'il annonce de profondes modifications de la politique agricole commune et de la politique de cohésion.

Enfin le rapport propose que le Gouvernement ait explicitement la faculté -non l'obligation- de soumettre aux assemblées certains textes n'ayant pas de caractère législatif. Nous savons tous que, dans certains cas, le Gouvernement a tendance à s'abriter derrière l'avis du Conseil d'Etat pour ne pas soumettre au Parlement certaines propositions de la Commission européenne qui, bien que n'étant de caractère législatif au sens strict, n'en ont pas moins des conséquences importantes, notamment les textes sur la fixation des prix agricoles ou, toujours dans le domaine agricole, les propositions de réforme des organisations communes de marchés. Fort heureusement, ces cas ne sont d'ailleurs pas extrêmement nombreux.

Je voudrais aussi souligner que les prérogatives du Gouvernement ne sont nullement en cause. Lorsque le Parlement délibère sur une proposition d'acte communautaire, la position du Gouvernement se trouve au contraire généralement renforcée, parce qu'elle a alors une légitimité plus forte. Pour ma part, j'ai toujours considéré que notre contrôle n'avait pas pour but de gêner systématiquement le Gouvernement. Nous avons toujours été discrets, ce qui ne veut pas dire inefficaces. Il existe des chats qui peuvent attraper une souris tout en paraissant dormir !

Un mot enfin sur l'amélioration de la procédure interne au Sénat. Il est vrai que, dans certains cas, cette procédure est trop lente pour bien s'intégrer dans le processus de décision communautaire ; toutefois le traité d'Amsterdam, qui garantit un délai minimal aux Parlements nationaux, devrait nous faciliter la tâche. Il y a encore des réticences à surmonter pour arriver à une bonne articulation entre la délégation et les commissions, mais nous devons aussi mesurer le chemin parcouru depuis la création des délégations en 1979.

M. Michel Caldaguès :

Je me demande si une partie des problèmes d'application de l'article 88-4 ne provient pas de l'attitude parfois trop restrictive du Conseil d'Etat en ce qui concerne l'octroi du caractère législatif aux propositions de la Commission européenne.

Je crois que notre débat d'aujourd'hui est une première étape. Il faudra engager le dialogue avec la délégation de l'Assemblée nationale ainsi qu'avec le Gouvernement.

Le rapport définit des orientations. Nous ne devons pas, à ce stade, nous enfermer dans une rédaction trop précise. La commission des Lois, si elle se saisit de cette affaire le moment venu, trouvera la meilleure manière de formuler ces orientations si elle les retient.

M. Lucien Lanier :

En tant que membre de la commission des Lois, je ne peux qu'approuver cette manière de voir.

La délégation a alors approuvé les propositions du rapporteur et a décidé d'autoriser la publication du rapport de M. Lucien Lanier. Ce rapport a été publié sous le n° 281 (1997-1998).

Accord vétérinaire Union européenne/Etats-Unis

 

Communication de M. Christian de La Malène
(proposition d'acte communautaire E 975)

Résumé de la communication

J'ai tenu à évoquer devant vous la proposition d'acte communautaire E 975 relative à la conclusion d'un accord d'équivalence vétérinaire entre la Communauté européenne et les Etats-Unis.

Cet accord me semble, en effet, porter sur un sujet très conflictuel et d'une importance non négligeable pour les producteurs communautaires.

Le contentieux existant entre les parties en matière sanitaire est lourd : nous avons tous en tête le litige relatif à l'embargo pratiqué par l'Union sur les viandes hormonées américaines qui a fait l'objet d'une décision récente -et diversement interprétée- de l'instance d'appel de l'Organisation mondiale du Commerce (OMC).

Ce n'est pourtant pas le seul différend qui oppose l'Europe et les Etats-Unis en matière sanitaire. On peut citer, notamment, le renforcement par les Etats-Unis, en décembre 1997, de leurs restrictions sur les importations communautaires de ruminants pour cause de propagation de l'ESB au Luxembourg et à la Belgique, ou encore le litige relatif aux méthodes de stérilisation pratiquées par les industriels de la volaille qui a entraîné la suspension des échanges entre les parties. Les missions d'inspections vétérinaires se succèdent de part et d'autre sans pour autant mettre fin aux différends opposant les parties.

La conclusion d'un accord vétérinaire entre les parties devrait faciliter les échanges de produits agro-alimentaires de part et d'autre de l'Atlantique et contribuer à la suppression des barrières sanitaires. Celui-ci reposerait sur la mise en oeuvre de deux principes :

-- le principe d'équivalence entre les mesures sanitaires appliquées par les parties ;

-- le principe de régionalisation des maladies animales en vertu duquel chaque partie délimite, par le biais de décisions de régionalisation, la zone de son territoire affectée par une maladie animale. Ces décisions de régionalisation constituent la base des échanges commerciaux entre les parties et leur permettent de maintenir des échanges d'animaux ou de produits animaux en provenance de zones de leurs territoires qui ne sont pas affectées par des maladies animales.

De fait, un tel accord ne résoudra que très partiellement les différends opposant les parties en matière sanitaire. En effet, le champ d'application de l'accord est limité à certains produits seulement. Sont notamment exclues de l'accord les mesures sanitaires concernant les résidus de médicaments tels que les hormones. L'accord sera donc sans effet sur l'interdiction communautaire d'importer des animaux élevés aux hormones.

Par ailleurs, on peut douter de la volonté réelle des autorités américaines d'appliquer le principe de régionalisation. En effet, un texte publié récemment au Registre fédéral américain ignore tout bonnement ce principe en désignant la totalité du territoire de l'Espagne, de l'Italie, des Pays-Bas et de la Belgique comme étant frappée par l'épidémie de peste porcine classique, alors que les cas d'infection sont limités à quelques provinces seulement de ces Etats.

Ce texte suggère, d'ailleurs, que la France est victime d'une épizootie de cette maladie alors qu'elle n'a pas eu à connaître de cas d'infection depuis 1983 !

Plusieurs déclarations du Secrétaire d'Etat américain à l'agriculture font penser que les Etats-Unis vont revenir sur leur position. Néanmoins, nous ne disposons encore d'aucune garantie sur ce point.

Enfin, on peut s'interroger sur l'équilibre global de cet accord. En effet, les importations par l'Union d'animaux vivants et de produits d'origine animale provenant des Etats-Unis sont d'ores et déjà assujetties à des conditions bien moins restrictives que celles qui s'appliquent aux produits communautaires exportés aux Etats-Unis. Or, le projet d'accord ne prévoit pas d'amélioration notable du traitement réservé aux produits communautaires par les Américains.

Seules les exportations vers les Etats-Unis de viandes fraîches et de produits carnés originaires de l'Union devraient être facilitées. Encore faut-il, pour cela, que les mesures sanitaires européennes soient reconnues comme étant équivalentes à la nouvelle réglementation sanitaire américaine -dénommée MEGAREG- qui entre en vigueur progressivement aux Etats-Unis.

A défaut d'une telle équivalence, la signature de l'accord sera préjudiciable aux intérêts de la Communauté puisque son entrée en vigueur ne se traduira pas, pour l'Union, par de nouvelles opportunités en termes d'exportation vers les Etats-Unis, alors que de nouvelles concessions seront consenties à ce pays.

C'est pourquoi je vous propose que notre délégation adopte des conclusions sur la proposition E 975, afin de souligner la nécessité d'obtenir des assurances en matière :

-- de réciprocité des concessions ;

-- de respect, par les Etats-Unis, du principe de régionalisation des maladies animales ;

-- d'équivalence entre les dispositions communautaires relatives à l'hygiène des viandes et produits carnés et la nouvelle réglementation américaine MEGAREG.

Ce point de vue me paraît au demeurant partagé au sein de la Commission européenne et même des Etats membres. Néanmoins, compte tenu de la tentation toujours présente d'être particulièrement conciliant avec les Etats-Unis, il ne me semble pas inutile que nous rappelions à nouveau la nécessité de parvenir à un accord équilibré.

Je précise que la délégation de l'Assemblée nationale a entendu le ministre de l'Agriculture au sujet de la proposition E 975 et a adopté des conclusions d'une orientation similaire à celles que je vous propose.

Après les interventions en ce sens de MM. Pierre Fauchon, Denis Badré et Michel Caldaguès, la délégation a adopté les conclusions proposées par le rapporteur dans le texte suivant :

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne,

Vu la proposition d'acte communautaire E 975,

Considérant que ce texte a pour objet la conclusion d'un accord d'équivalence sanitaire entre la Communauté européenne et les Etats-Unis ;

Considérant que cet accord, destiné à faciliter les échanges entre les parties en supprimant les barrières sanitaires, repose sur les principes d'équivalence des mesures sanitaires des parties et de régionalisation des maladies animales ;

Considérant que les dispositions adoptées par l'administration américaine en novembre 1997 laissent planer l'incertitude sur leur réelle volonté d'appliquer le principe de régionalisation des maladies animales ;

Considérant, par ailleurs, que la Communauté européenne ne retirera de bénéfice de l'accord que si ses normes sanitaires sont reconnues équivalentes à la nouvelle réglementation sanitaire américaine dénommée MEGAREG qui entre en vigueur progressivement aux Etats-Unis ;

Invite le Gouvernement :

- à veiller à l'équilibre général de l'accord et à la réciprocité des concessions faites par les parties ;

- à obtenir des garanties quant au respect, par les Etats-Unis, du principe de régionalisation des maladies animales ;

- à subordonner la conclusion de l'accord, par la Communauté européenne, à la reconnaissance d'une équivalence entre, d'une part, les dispositions communautaires relatives à l'hygiène des viandes et produits carnés et, d'autre part, la nouvelle réglementation sanitaire américaine dénommée MEGAREG.

Réunion du 25 février 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Organisation commune des marchés

 

Communication de M. Jacques Genton sur la réforme de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la banane
(proposition d'acte communautaire E 1004)

Résumé de la communication

La proposition d'acte communautaire E 1004 porte sur l'organisation commune des marchés dans le secteur de la banane. Le marché de la banane a constitué un enjeu important dans la Communauté depuis l'origine, puisque des problèmes sont apparus à ce propos dès la conclusion du Traité de Rome en 1957. On peut dire que, dès ce moment, la France et l'Allemagne se sont opposées sur cette question.

Jusqu'à la mise en oeuvre du Marché Unique, il y avait, dans la Communauté européenne, trois marchés de la banane :

- il y avait d'abord le marché allemand, qui restait libre d'accès, sans droit de douane. C'est en effet ce qu'avait obtenu l'Allemagne lors de la conclusion du Traité ;

- il y avait également des marchés nationaux protégés en France, en Espagne, au Portugal, au Royaume-Uni et en Italie ; ces marchés fonctionnaient selon des contingents d'importation assortis de droits de douane ;

- enfin, il y avait des marchés nationaux libres d'accès en Belgique, au Danemark, en Grèce, en Irlande, au Luxembourg et aux Pays-Bas. Pour ces derniers marchés, il y avait des droits de douane, mais pas de restriction quantitative.

Lorsque l'on a mis en oeuvre l'Acte unique, il a été nécessaire de mettre en place une réglementation communautaire du marché de la banane afin d'assurer la libre circulation de ce produit à l'intérieur de la Communauté. Mais il fallait prendre garde que cette réglementation ne porte pas pour autant atteinte aux productions des régions ultra-périphériques de l'Europe (c'est-à-dire notamment de la Guadeloupe et de la Martinique) et des pays ACP.

C'est à ce moment que notre délégation a pris position sur la future organisation commune des marchés.

Nous avons procédé à des auditions et nous avons adopté un rapport très détaillé qui plaidait pour la mise en place de ce règlement d'organisation commune du marché de la banane. C'est notre collègue Georges OTHILY, qui est directement concerné par cette question, qui était alors notre rapporteur.

En février 1993, le Conseil a adopté, à la majorité qualifiée, le règlement portant organisation du marché commun de la banane. Je n'ai pas besoin de vous dire que l'Allemagne a voté contre ce règlement.

De plus, dès que ce règlement a été mis en place, il a fait l'objet de nombreux recours devant tous les tribunaux accessibles à des contentieux. Il y a eu de nombreux recours d'origine allemande qui se sont portés vers la Cour de Justice ; mais la Cour de Justice a rejeté les recours de l'Allemagne. Il y a eu alors des recours allemands devant les juridictions allemandes et, en particulier, devant la Cour constitutionnelle de Karlsruhe.

La Cour constitutionnelle allemande a donné satisfaction à ces recours et, de fait, l'Allemagne s'est partiellement exonérée elle-même de certaines des obligations résultant de l'organisation commune du marché de la banane. C'est un sujet qui devrait d'ailleurs faire réfléchir beaucoup les juristes car cela revient à mettre en cause la primauté du droit communautaire par rapport aux droits nationaux.

Mais, parallèlement aux recours allemands, des recours américains se sont portés vers le GATT et vers l'OMC. Et, le 29 avril 1997, l'OMC a condamné le régime communautaire de la banane pour non conformité aux règles du GATT. La décision de l'OMC vise essentiellement le système de répartition de licence d'importation de bananes dans la mesure où, de son point de vue, elle créerait une distorsion de concurrence. La Commission est donc amenée à mettre en oeuvre la décision de l'OMC. Tel est le but de la proposition qui nous est soumise.

Cette proposition ne tend pas à démanteler l'organisation commune du marché de la banane, mais elle présente néanmoins un certain nombre de dangers. C'est pourquoi il a semblé nécessaire que le Sénat, dans la continuité de ses travaux antérieurs, intervienne à ce sujet. Il était cependant nécessaire d'agir très rapidement car le Conseil de l'Union européenne va examiner ce sujet dans un délai assez proche.

C'est pourquoi, afin qu'il soit possible de mener l'ensemble de la procédure en temps utile, j'ai décidé de déposer immédiatement une proposition de résolution. Et j'ai cosigné cette proposition avec notre collègue, M. OTHILY, qui avait été notre rapporteur sur ce sujet il y a quelques années.

Notre proposition de résolution a simplement pour but d'obtenir :

- d'une part, une réduction du contingent tarifaire autonome lié au dernier élargissement de l'Union afin de faciliter l'écoulement en priorité de la production communautaire et ACP ;

- d'autre part, une compensation de la baisse des revenus que risque d'entraîner la nouvelle réglementation.

J'ajoute, pour conclure, que notre proposition de résolution ne vise pas à refuser la modification de l'organisation du marché de la banane. Ceci serait, en effet, vain puisque cette modification est rendue nécessaire par la décision de l'OMC.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Yann Gaillard :

Ayant eu une expérience professionnelle dans les départements d'outre-mer, je peux témoigner que la banane constitue une ressource économique essentielle à la Martinique et en Guadeloupe. J'approuve donc totalement le contenu de la proposition de résolution de la délégation.

La proposition de résolution de MM. Jacques Genton et Georges Othily a été publiée sous le n° 298 (1997-1998). Elle a été renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan. La résolution de la Commission a été publiée sous le n° 325 (1997-1998) dans le texte suivant :

Résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement 404/93 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur de la banane,

Vu la recommandation de décision du Conseil autorisant la Commission à négocier un accord avec les pays ayant un intérêt substantiel à la fourniture de bananes pour la répartition des contingents tarifaires et de la quantité ACP traditionnelle,

Considérant que l'actuelle organisation commune de marché (OCM) garantit à la fois les intérêts des producteurs de l'Union et ceux des producteurs des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), fournisseurs traditionnels du marché communautaire, tout en ouvrant largement ce marché aux autres Etats producteurs ;

Considérant que l'organisation commune de marché de la banane est un élément essentiel de la politique agricole et du développement économique et social dans les régions ultrapériphériques de la Communauté, notamment dans les départements d'outre-mer français, ainsi que de la politique de coopération ;

Considérant que la proposition E-1004 n'apporte pas de garantie suffisante d'écoulement de la production communautaire et que sa mise en oeuvre risque de peser sur les revenus des producteurs de la Communauté et des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) qui lui sont liés par des accords de coopération ; que, si une compensation financière appropriée est prévue au bénéfice des pays ACP fournisseurs traditionnels de la Communauté, il n'en est pas de même pour les producteurs communautaires ;

Souligne la nécessité impérative de maintenir l'équilibre entre les intérêts des producteurs d'Amérique latine, des pays ACP et de la Communauté ;

Invite le Gouvernement à n'approuver la proposition E-1004 qu'à la condition d'avoir obtenu :

- une réduction du contingent tarifaire autonome lié au dernier élargissement de l'Union, afin de faciliter l'écoulement en priorité de la production communautaire et ACP ;

- une revalorisation de la recette forfaitaire de référence qui sert de base au calcul de l'aide compensatoire versée aux producteurs communautaires, afin de permettre une compensation de la baisse des revenus que risque d'entraîner la nouvelle réglementation.

Reconnaissance des diplômes et des qualifications professionnelles

 

Communication et proposition de résolution
de M. Michel Barnier
(proposition d'acte communautaire E 994)

Résumé de la communication

Depuis plus de vingt ans, la Communauté a adopté de nombreuses directives afin d'instaurer la reconnaissance, par chaque Etat membre, des diplômes délivrés par les autres Etats de l'Union ainsi que des formations professionnelles qui y ont été acquises.

La proposition E 994 -qui s'inscrit dans le cadre du programme SLIM (Simplifier la législation concernant le marché unique) lancé en mai 1996 dans le but de supprimer les obstacles à l'achèvement et au bon fonctionnement du marché intérieur- vise à simplifier et clarifier ce dispositif de reconnaissance mutuelle des diplômes, titres et qualifications.

On ne peut qu'être favorable à l'objectif général de ce texte. Toutefois, un examen attentif de certaines de ses dispositions montre qu'il aurait pour effet de menacer le régime spécifique que notre pays a mis en place -en accord avec la Commission européenne- pour préserver le niveau de formation et la qualité de l'encadrement sportif français.

Ce résultat serait d'autant plus étonnant et d'autant moins acceptable que, au moment même où les institutions communautaires commencent d'examiner cette proposition E 994, l'Assemblée nationale et le Sénat votent une proposition de loi destinée à assurer la qualité du personnel d'encadrement sportif et que ces deux textes paraissent incompatibles.

Il est d'ailleurs singulier que le Gouvernement, lorsqu'il a participé, il y a quelques semaines, au débat de cette proposition de loi au Sénat, n'ait fait aucune mention de cette proposition d'acte communautaire. Faut-il croire qu'il en ignorait alors l'existence et la teneur ?

*
* *

La reconnaissance des diplômes et des qualifications professionnelles dans l'Union s'est effectuée de façon progressive et n'est pas encore achevée. Elle a été conduite selon deux approches différentes, l'une sectorielle et l'autre -plus générale- dite " horizontale ".

1 - L'approche sectorielle -la première à avoir été mise en oeuvre- a consisté à adopter des directives spécifiques pour chaque profession. Ces textes fixent les règles minimales communes pour la profession concernée et arrêtent les listes de diplômes des Etats membres qui, répondant à ces règles, bénéficient d'une reconnaissance mutuelle automatique. Ils ont concerné successivement les professions d'infirmiers responsables de soins généraux, de praticiens de l'art dentaire, de vétérinaires, de sages-femmes, de pharmaciens et de médecins.

Les onze directives de ce genre adoptées entre 1977 et 1985 ont posé nombre de difficultés lors de leur transposition par les Etats membres.

La proposition E 994 vise à simplifier le système de mise à jour des listes de diplômes, certificats et autres titres susceptibles de faire l'objet d'une reconnaissance automatique. Le système envisagé -déjà appliqué pour la profession de médecin- prévoit la mise à jour, par la Commission, des listes des diplômes et autres titres bénéficiant de la reconnaissance automatique. Ces mises à jour seront publiées au Journal Officiel des Communautés européennes.

Par ailleurs, elle prévoit que, si les Etats membres restent libres de reconnaître les formations et diplômes acquis dans des pays tiers, ils devront examiner toute demande de reconnaissance formulée par un ressortissant d'un pays tiers si celui-ci a complété son diplôme par une expérience professionnelle acquise dans un autre Etat membre. Le rejet d'une telle demande devra être motivé et pourra faire l'objet d'un recours juridictionnel en droit interne. La proposition reprend, sur ce point, la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes.

Ces modifications ne paraissent pas poser de nouveaux problèmes particuliers. Il n'en va pas de même, cependant, pour les modifications apportées à l'approche horizontale.

2 - A partir de 1988, une approche " horizontale " a été mise en oeuvre tendant à organiser un système général de reconnaissance des diplômes et formations professionnelles.

a) Les textes existants

Deux directives ont institué ce nouveau dispositif qui s'applique aux professions dont l'exercice requiert l'obtention d'un diplôme sanctionnant une formation post-secondaire d'une durée minimale de trois ans (directive 89/48/CEE du 21 décembre 1988) et à celles pour lesquelles la formation post-secondaire est inférieure à trois ans (directive 92/51/CEE du 18 juin 1992).

En vertu de ces deux directives, un Etat membre ne peut refuser à un ressortissant d'un autre Etat membre l'accès à une profession réglementée si celui-ci possède le diplôme prescrit par un autre Etat membre pour accéder à cette profession.

Le pays d'accueil peut toutefois exiger que le demandeur prouve qu'il possède une expérience professionnelle lorsque la durée de la formation dont il fait état est inférieure d'au moins un an à celle requise dans l'Etat membre où il souhaite exercer. Il peut également exiger du demandeur qu'il accomplisse un stage d'adaptation ou qu'il se soumette à un test d'aptitude si sa formation initiale a porté sur des matières substantiellement différentes de celles en vigueur dans l'Etat d'accueil.

b) L'application française en matière d'encadrement sportif

Le principe de libre circulation des travailleurs et des services s'applique notamment aux professionnels de l'encadrement sportif dans le cadre de la reconnaissance mutuelle des formations professionnelles.

Ce système, tel qu'il résulte des directives précitées déjà en vigueur, n'est pas très favorable à notre pays dans lequel les exigences de formation requises des éducateurs sportifs sont souvent bien supérieures à celles en vigueur dans les autres pays de l'Union.

Par exemple, la reconnaissance automatique des formations professionnelles a eu pour effet d'admettre sur le territoire français certains moniteurs saisonniers -notamment des moniteurs de ski- d'un niveau technique contestable et ne maîtrisant pas toujours les réalités de l'environnement (spécificités géographiques, organisation des secours...).

Aussi, soucieux de préserver le niveau de formation et la qualité de l'encadrement français, le Gouvernement a prévu d'imposer aux candidats migrants un test d'aptitude avant de pouvoir exercer en France les fonctions de moniteur sportif :

-- le décret n° 97-314 du 4 avril 1997 organise cette procédure en matière de liberté d'établissement dans le secteur des activités physiques et sportives ;

-- peu auparavant, le décret n° 96-1011 du 25 novembre 1996 avait fait de même en matière de prestations de services d'éducateur sportif par les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'espace économique européen.

En vertu de ces textes, et dans le respect des exigences communautaires qui autorisent un tel régime dérogatoire (article 14 de la directive 95/51 CEE), les autorités françaises ont obtenu de la Commission -non sans mal- l'autorisation de subordonner à un test d'aptitude l'accès à cinq professions nommément désignées :

- moniteur de ski et sports dérivés,

- moniteur d'alpinisme,

- moniteur de plongée subaquatique,

- moniteur de parachutisme,

- moniteur de spéléologie.

Pour un établissement en France, la faculté d'imposer un test d'aptitude a été accordée jusqu'au 31 juillet 1999, date à laquelle cette procédure sera évaluée puis éventuellement reconduite sans limitation de durée.

Toutefois, s'ils ont été admis par la Commission, ces deux décrets étaient jusqu'à présent d'une grande fragilité juridique car aucune disposition législative ne donnait compétence au Gouvernement pour régler cette question par voie réglementaire. Cette lacune devrait être prochainement comblée par l'adoption de la proposition de loi n° 243 (1997-1998) relative à la sécurité et à la promotion d'activités sportives, dont le processus législatif est en cours d'achèvement. Adopté par l'Assemblée nationale, ce texte a été examiné par le Sénat au cours de sa séance du 4 février 1998. La Commission mixte paritaire réunie le 5 février dernier n'ayant pas abouti à l'adoption d'un texte commun, une nouvelle lecture aura lieu prochainement.

L'article 3 porte sur les conditions dans lesquelles peut être respecté le principe de libre prestation de services par les ressortissants communautaires, sans que la sécurité des usagers ne pâtisse d'une moindre qualification du personnel d'encadrement par rapport au degré d'exigence français. Le cas de figure le plus manifeste concerne les activités sportives supposant une parfaite connaissance de l'environnement pour se dérouler dans des conditions convenables -comme la mer ou la montagne, où l'ignorance du milieu peut avoir des conséquences dramatiques.

Cet article (1(*)) prévoit donc que l'exercice occasionnel d'une activité d'encadrement sportif par un ressortissant d'un Etat membre de l'Union ou de l'espace économique européen, " lorsque la qualification dont il se prévaut est d'un niveau substantiellement inférieur à celui exigé en France, peut être subordonné à la réussite d'un test technique pour des raisons d'intérêt général tenant à la sécurité des personnes ". En outre, " lorsque les activités concernées ont lieu dans un environnement spécifique, la réussite d'un test de connaissance de cet environnement peut être exigé ".

La rédaction issue des travaux du Sénat ne diffère guère sur ce point, prévoyant le " contrôle préalable de l'aptitude technique des demandeurs et de leur connaissance du milieu naturel (2(*)), des règles de sécurité et des dispositifs de secours ".

Au cours des débats, le Gouvernement a lui-même déclaré ne pouvoir " qu'être d'accord tant sur l'esprit que sur le fond, avec les mesures proposées " (3(*)).

Or, tandis que l'on renforçait le dispositif français, la Commission européenne transmettait au Conseil la proposition E 994 qui risque d'avoir pour effet de limiter les possibilités d'organisation de ces tests d'aptitude.

c) Les modifications proposées par la proposition E 994

Ces modifications sont de deux ordres. Il est, tout d'abord, prévu d'introduire dans la directive de 1988 la notion de " formation réglementée " qui figure dans celle de 1992, afin d'obliger les Etats membres à tenir compte de la formation reçue par le demandeur, y compris lorsque celui-ci l'a acquise dans un Etat membre où une telle formation est dispensée sans que la profession soit pour autant réglementée. A l'heure actuelle, dans une telle situation, l'Etat membre d'accueil peut exiger la preuve d'une expérience professionnelle de deux ans.

Il est, par ailleurs, prévu d'imposer à l'Etat membre d'accueil de tenir compte de l'expérience professionnelle acquise par le demandeur lorsque les titres dont il fait état ne correspondent pas à la formation exigée dans le pays d'accueil. Certes, dans les directives existantes, la prise en compte de l'expérience professionnelle existe déjà au stade de la comparaison des formations initiales : elle serait désormais étendue aux expériences professionnelles postérieures pouvant compenser les connaissances manquantes pour exercer dans le pays d'accueil.

Dans ces conditions, indique la Commission, le pays d'accueil " ne pourra plus imposer systématiquement des mesures de compensation (épreuve d'aptitude ou stage d'adaptation) : il devra les alléger, voire les supprimer ", si ladite expérience professionnelle a porté sur des matières non substantiellement différentes de celles exigées pour exercer dans le pays d'accueil. Dans la pratique, cette modification, apparemment mineure, risque d'avoir des conséquences non négligeables pour la France.

M. Michel Barnier a alors présenté une proposition de résolution sur ce texte.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. James Bordas :

J'apprécie d'autant plus la teneur de cette proposition de résolution que j'ai suivi de bout en bout les débats sur la proposition de loi. Ayant pratiqué la montagne, il me semble très important que les conditions d'exercice des moniteurs de ski ou des guides de haute montagne fassent l'objet de contrôles. Il faut pouvoir éviter les accidents qui pourraient résulter d'un exercice de ces professions sans connaissance suffisante du milieu alpin. J'aimerais connaître la position que prennent les autres pays membres ; y fait-on montre de la même exigence ?

M. Michel Barnier :

Pendant les négociations auxquelles j'ai participé, l'Espagne, l'Italie, l'Autriche et l'Allemagne étaient proches de nos positions. Ces pays peuvent également instaurer des tests et exiger que des moniteurs français s'y soumettent.

Après les observations de MM. Jacques Genton et Michel Caldaguès, la délégation s'est prononcée en faveur du dépôt, par le rapporteur, de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu la proposition d'acte communautaire E 994,

Vu les directives 89/48 CEE et 92/51/CEE concernant le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles ;

Considérant que la proposition E 994 a notamment pour objet d'exiger des Etats membres qu'ils apprécient l'expérience professionnelle des ressortissants des autres états membres souhaitant exercer sur leur territoire, nonobstant leur formation initiale ;

Considérant que, dès lors que cette expérience professionnelle couvre les matières pour lesquelles il existe une différence de formation substantielle entre l'Etat membre d'origine et l'Etat membre d'accueil, ce dernier ne pourra plus -en application des articles 1 et 2 de la proposition E 994- imposer au demandeur des mesures de compensation ; qu'il pourrait ainsi être fait obstacle à la mise en oeuvre d'exigences nationales supplémentaires en matière de stage d'adaptation ou de test d'aptitude ;

Considérant que cette restriction peut avoir pour effet de laisser exercer des professionnels insuffisamment formés, notamment en matière d'encadrement sportif pour lequel une parfaite connaissance du milieu naturel est indispensable à la sécurité des usagers ;

Considérant en outre que, au cours du très récent débat parlementaire relatif à la sécurité et à la promotion d'activités sportives, le Gouvernement s'est déclaré très favorable à l'organisation des tests d'aptitude ;

S'étonne que le Gouvernement n'ait pas alors fait état de la présentation, par la Commission européenne, d'une proposition d'acte communautaire sur le même sujet et susceptible d'aboutir à un résultat opposé à celui soutenu sur le plan national ; s'inquiète des incohérences qui pourraient en résulter sur le plan juridique ;

Demande au Gouvernement de s'opposer à l'adoption, en l'état, de l'article 1er, paragraphe 3 et de l'article 2, paragraphe 1 de la proposition E 994, en ce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte aux possibilités de contrôle d'aptitude par l'Etat membre d'accueil lorsque l'expérience professionnelle du demandeur couvre les matières pour lesquelles il existe une différence de formation substantielle entre l'Etat membre d'origine et l'Etat membre d'accueil.

La proposition de résolution de M. Michel Barnier a été publiée
sous le n° 317 (1997-1998).


(1) Rédaction issue de l'Assemblée nationale 

(2) Sous-amendement présenté par M. Michel Barnier 

(3) JO Débats Sénat - Séance du mercredi 4 février 1998 p. 640