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Réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

Mars 1998



 

 


Réunion du 4 mars 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Politique autoroutière

 

Communication de M. Jacques Oudin 
sur la compatibilité du système français de concession d'autoroutes avec le droit communautaire

Communication

Le Gouvernement a, à plusieurs reprises, au cours des derniers mois, évoqué la nécessité de modifier notre régime de concession d'autoroutes, qui ne serait pas conforme au droit communautaire. J'ai souhaité faire devant la délégation une communication sur ce sujet, bien sûr parce qu'il s'agit d'un intéressant problème de compatibilité du droit national avec le droit communautaire, mais surtout parce que j'ai le sentiment que, dans cette affaire, on voudrait en faire dire beaucoup plus au droit communautaire qu'il n'en dit réellement.

I - Le fonctionnement du système français de concession des autoroutes

Ce système a été mis en place par une loi de 1955 qui a prévu le principe des autoroutes à péage. La France avait à cette époque un retard très important à rattraper en matière d'autoroutes. L'Etat a mis en place un certain nombre de sociétés concessionnaires selon une logique géographique, chacune des sociétés ayant vocation à devenir concessionnaire d'autoroutes situées dans un périmètre particulier. C'est ainsi que sont apparues les sociétés que nous connaissons bien aujourd'hui telles que la société des Autoroutes du Sud de la France (ASF), la société des Autoroutes Rhône-Alpes (AREA) ou la Société des Autoroutes Paris Rhin-Rhône (SAPRR).

Dans ce système, le concessionnaire est en général associé à la mise au point des projets autoroutiers très en amont des procédures. Dans les relations de ces sociétés avec l'Etat, jusqu'il y a peu de temps, l'intégration d'une nouvelle section concédée dans la convention de concession pouvait intervenir de manière très tardive. L'Etat désignait le concessionnaire dans une lettre de " pressentiment " et la régularisation de la concession intervenait plus tard.

Pour financer la construction des nouvelles sections, l'Etat utilise le système de l'adossement sur les concessions existantes. La concession à une société de la construction d'un tronçon dont la rentabilité sera fortement différée est compensée par l'allongement dans le temps de la concession globale accordée à cette société. Cela évite de pratiquer des tarifs dissuasifs sur les nouvelles sections. Ce système joue un rôle fondamental pour la construction de certaines liaisons dites d'aménagement du territoire, qui risqueraient de ne pas voir le jour sans l'adossement à des concessions existantes.

Ce système a permis à la France de se doter d'un réseau d'autoroutes qui est l'un des plus complets en Europe, sans que le contribuable en supporte la charge.

II - Les obligations nouvelles imposées par le droit communautaire et les conclusions qu'il convient d'en tirer

Au cours des dernières années, les institutions communautaires ont adopté de nombreux textes réglementant les conditions de passation des marchés publics. Le Conseil de l'Union européenne a en particulier adopté en 1989 une directive sur les marchés publics de travaux, qui a ensuite été intégrée dans un autre texte en 1993.

Cette directive prévoit de manière très explicite que les concessions de travaux publics doivent faire l'objet d'une publicité. L'article 11 de la directive précise en effet : " Les pouvoirs adjudicateurs désireux d'avoir recours à la concession de travaux publics font connaître leur intention au moyen d'un avis ".

La France a transposé cette directive par une loi du 3 janvier 1991. Elle a adopté des dispositions relatives à la publicité dans la loi de 1993 sur la transparence de la vie économique et des procédures publiques dite loi Sapin. Désormais, lorsque l'Etat envisage la concession d'un nouveau tronçon d'autoroute, il respecte une procédure de consultation conforme au droit communautaire.

La question qui s'est posée est celle des liaisons pour lesquelles il existait un " pressentiment " avant l'entrée en vigueur de la directive. Car comme je vous l'ai dit, dans les relations qu'il entretient avec les sociétés concessionnaires, l'Etat peut " pressentir " par une lettre la société, mais régulariser la situation longtemps après, lorsque les caractéristiques financières et techniques du projet sont établies.

La directive n'a pas prévu de période transitoire liée à cette notion de concessionnaire " pressenti ". La France, de son côté, dans la loi Sapin, a prévu que les obligations de publicité ne s'appliquaient pas lorsqu'un concessionnaire avait été pressenti avant l'entrée en vigueur de la loi. Naturellement, cette interprétation n'a pas été acceptée par la Commission européenne, qui a interpellé le Gouvernement français sur cette situation.

De longues négociations se sont déroulées entre la Commission et le Gouvernement français, qui se sont conclues en février 1997 par l'envoi d'une lettre de M. Bernard Pons, alors ministre des transports, à M. Mario Monti, commissaire européen chargé du marché intérieur. Dans cette lettre, le ministre s'est engagé à ce que soient approuvés par décret avant le 31 décembre 1997, tous les avenants intégrant les conditions techniques et financières des sections concédées depuis 1990 sans publicité européenne, sur le fondement d'un " pressentiment " exprimé avant l'entrée en vigueur de la directive.

Les avenants aux concessions ont été approuvés comme prévu par décret à la fin de 1997. La France respecte désormais pleinement les obligations de publicité prévues par la directive européenne.

Cependant, le Gouvernement estime aujourd'hui qu'au-delà de cette question de la publicité, c'est notre système d'adossement lui-même qui serait contesté, parce qu'il fausserait le jeu de la concurrence. De fait, actuellement, les sociétés concessionnaires sont pratiquement assurées d'obtenir la construction des nouvelles liaisons. Des avenants sont passés au contrat de concession initial. La seule condition est que les nouvelles sections soient contiguës avec les sections existant dans le contrat initial. Lorsque cela est nécessaire, la durée de la concession globale est allongée pour dégager les ressources nécessaires au financement des sections nouvelles.

Il n'existe aujourd'hui aucun contentieux entre la France et la Commission européenne sur ce sujet. La directive sur les marchés publics de travaux n'évoque que les règles de publicité et en aucun cas la question de l'adossement par allongement des concessions autoroutières. Certes, d'une manière générale, les traités européens imposent le respect de la libre concurrence et interdisent toute discrimination sur une base nationale.

Cependant, des aménagements permettraient de rendre notre système compatible avec ces dispositions. Il suffirait que chaque candidat à la concession d'une liaison puisse demander soit une subvention soit un allongement de sa concession existante. Les offres seraient comparées et l'Etat trancherait entre plusieurs candidats.

Mais le Gouvernement estime que cette solution présenterait des risques juridiques importants et ne pourrait suffire parce que, selon les termes du Directeur des routes dans un discours prononcé récemment, " l'Etat sera soupçonné de favoriser le candidat en place ". Un tel argument, dans une pareille matière, est étonnant. Il faut savoir que, dans ce domaine, l'Etat n'est pas tenu de retenir le candidat qui présente le projet le moins cher. Par conséquent, il sera toujours soupçonné de favoriser le candidat en place. En outre, même en l'absence de tout allongement des concessions, les sociétés qui ont construit les liaisons contiguës à celle qui est projetée resteront toujours mieux placées que des concurrents totalement étrangers à ce marché.

Malgré cela, il semble que l'Etat souhaite que les nouvelles liaisons soient financées par des subventions et non plus par l'allongement des concessions. Si c'est le cas, on risque d'aller vers un système dans lequel les liaisons autoroutières seront financées par le budget de l'Etat, donc par l'impôt, ce qui signifierait la fin de la politique autoroutière de la France.

Notre système est efficace et n'a suscité aucune condamnation par la Cour de justice. Il ne paraît pas utile d'aller au devant des reproches qu'on pourrait peut-être nous faire un jour... J'ai plutôt le sentiment que l'on recherche un prétexte pour mettre fin à ce système, l'achèvement du réseau autoroutier, pourtant indispensable à l'aménagement du territoire, n'apparaissant plus comme une priorité. Je ne plaide pas pour le non-respect du droit communautaire, mais j'estime que dans ce cas particulier, l'illégalité de notre système n'est pas démontrée même si, très certainement, des clarifications devraient être apportées afin d'en renforcer la sécurité juridique. Ces améliorations ne doivent pas signifier la fin de l'adossement, car ce serait aussi la fin de la politique autoroutière.

Je tenais à attirer votre attention, mes Chers Collègues, sur ce problème qui va prendre, je le crains, de l'importance dans les prochains mois puisque le Gouvernement prépare un projet de loi sur ce sujet. Je crois que tous les organes du Sénat doivent être vigilants, car c'est l'aménagement du territoire qui est ici en cause.

Compte-rendu sommaire
du débat consécutif à la communication

M. Christian de La Malène :

J'ai apprécié la clarté de cet exposé dans une matière où le flou semble entretenu à plaisir. La législation communautaire pose une obligation de publicité qu'il faut naturellement respecter, mais elle n'interdit pas le système de l'adossement qui est au coeur du développement de notre réseau. Pourquoi nous pénaliser nous-mêmes en renonçant sans nécessité à ce système ?

M. Jacques Oudin :

Il faut souligner que le système de l'adossement donne certes un avantage aux sociétés en place, mais n'interdit nullement les offres concurrentes. L'invocation des directives européennes apparaît donc comme un prétexte pour abandonner les projets inscrits dans le schéma directeur des autoroutes.

M. Michel Caldaguès :

Je m'étonne d'autant plus de ces références à l'Europe que, bien au contraire, le traité de Maastricht doit nous inciter à éviter de recourir aux subventions si nous voulons respecter plus facilement les critères de déficit. Le système de l'adossement est donc à tous égards plus favorable.

M. Jacques Oudin :

Je crois que nous sommes, effectivement, dans une affaire franco-française et non dans un problème de respect du droit communautaire. Il me paraît tout à fait dans le rôle de la délégation de mettre ce point en lumière.

La délégation a décidé l'envoi d'une lettre au Gouvernement afin de souligner que, selon elle, le droit communautaire n'interdit pas, sous réserve de quelques aménagements, le maintien du système de l'adossement (cf. copie ci-jointe).

Libre circulation des marchandises

 

Communication et proposition de résolution 
de M. Jacques Genton
sur la proposition d'acte communautaire E 989 relative à l'élimination de certaines entraves aux échanges

Communication

La proposition d'acte communautaire E 989 vise à permettre de mettre fin à certaines atteintes au principe de la libre circulation des marchandises sur le territoire de la Communauté.

Comment ne pas louer une telle démarche puisque, ainsi que le rappelle fort justement l'exposé des motifs de ce texte, " la libre circulation des marchandises constitue l'un des principes fondamentaux de la Communauté européenne " ? Et comment ne pas partager le souci de la Commission européenne d'empêcher " l'interdiction brusque et injustifiée des importations de produits en provenance d'autres Etats membres, leur immobilisation, voire leur destruction " ?

La véritable portée de ce texte apparaît cependant tout autre lorsque l'on découvre que les atteintes à la libre circulation visées par cette proposition sont :

-- " la destruction d'importantes quantités de produits d'autres Etats membres, par exemple sur les routes, dans des centres commerciaux ou dans des entrepôts ;

-- l'immobilisation des produits ne permettant pas l'accès au territoire national ou leur circulation dans ce dernier : par exemple blocage de moyens de transport aux frontières, sur les autoroutes, dans les ports ou encore dans les aéroports. "

On ne s'étonne plus dès lors que les réactions qu'a pu susciter cette proposition aient pu être relatées dans un quotidien parisien, Le Figaro, sous le titre " libre circulation et droit de grève ".

Derrière des formulations prudentes, il s'agit en fait de permettre à la Commission de contraindre un Etat membre à agir, c'est-à-dire à recourir à la force publique, lorsqu'un conflit social se déroulant sur le territoire de cet Etat membre a pour effet de perturber la libre circulation des marchandises. Le texte répond ainsi à une demande pressante de l'Espagne, irritée des actes de violence et de vandalisme régulièrement commis, sur le territoire français notamment, contre des transports de produits agricoles espagnols.

La caractéristique principale du mécanisme proposé tient au fait que la Commission, lorsqu'elle constate qu'il y a entrave à la libre circulation, peut adresser à cet Etat membre une décision lui imposant de prendre les mesures nécessaires et proportionnées pour mettre fin à cette entrave, dans le délai qu'elle fixe.

*

Que faut-il penser de cette proposition ? Il semble que l'on puisse s'interroger sur deux points :

-- ce texte est-il nécessaire ?

-- est-il conforme au traité ?

1. Ce texte est-il nécessaire ?

Pour expliquer le bien-fondé de cette proposition, la Commission fait valoir deux arguments :

-- d'une part, la rapidité d'action que permet le mécanisme qu'elle propose ;

-- d'autre part, le mandat défini par le Conseil européen d'Amsterdam.

a) La rapidité

Le mécanisme d'intervention proposé aurait, selon la Commission, le mérite de lui permettre d'agir rapidement et, surtout, d'améliorer la protection des particuliers, en leur permettant d'invoquer, devant les juridictions de l'Etat membre concerné, une décision ayant force obligatoire.

On voit mal, en fait, quel serait le réel renforcement de la protection des particuliers dans la mesure où ceux-ci peuvent d'ores et déjà -sans qu'aucune décision de la Commission ne soit nécessaire- saisir les juridictions nationales pour faire sanctionner le non respect du droit communautaire.

L'argument de la rapidité ne paraît donc guère convaincant.

b) Le mandat du Conseil européen

L'exposé des motifs rédigé par la Commission est très explicite sur ce point :

Le Conseil européen d'Amsterdam des 16 et 17 juin 1997 a, dans ses conclusions sur le plan d'action en faveur du Marché intérieur, demandé à la Commission " d'examiner les moyens de garantir de manière efficace la libre circulation des marchandises y compris la possibilité d'imposer des sanctions aux Etats membres ". Il l'a invitée à " soumettre des propositions à cet effet avant sa prochaine réunion en décembre 1997 ". La présente proposition est une réponse à ce mandat.

On peut déjà estimer qu'il y a un pas important entre les termes utilisés par le Conseil européen (" examiner les moyens de garantir la libre circulation " et " soumettre des propositions à cet effet ") et la solution retenue par la Commission qui consiste à adopter un règlement en vue de conférer à la Commission un pouvoir d'injonction à l'égard des Etats membres dans un domaine qui touche à l'ordre public. Le moins que l'on puisse dire est que la Commission a retenu une conception élargie de ce mandat.

Mais surtout, on notera que, dans les termes utilisés par le Conseil européen, le seul élément fort et contraignant vient dans le membre de phrase " y compris la possibilité d'imposer des sanctions aux Etats membres ".

Or, on ne peut qu'être surpris de constater que ce membre de phrase ne figure pas dans le texte des conclusions du Conseil européen d'Amsterdam qui a été diffusé aux parlementaires français à l'issue du Conseil européen d'Amsterdam.

Ajoutons que le serveur Internet de l'Union européenne permet de vérifier aujourd'hui l'exactitude du texte qui nous avait alors été remis. Et qu'il permet de s'assurer que " la possibilité d'imposer des sanctions aux Etats membres " n'apparaît pas davantage dans la version anglaise ou dans la version espagnole des conclusions du Conseil européen.

En revanche, le texte des mêmes conclusions du Conseil européen reproduit dans le " Bulletin de l'Union européenne " qui est publié par la Commission européenne comporte cette mention.

Ceci rend perplexe. Existe-t-il une version des conclusions pour les services de la Commission et une autre diffusée à l'extérieur ? Quoi qu'il en soit, on aura peine à penser que le mandat du Conseil européen était aussi clair que la Commission le souhaiterait et que le Conseil européen ait été unanime à appeler l'imposition de sanctions pour les Etats membres.

2. Cette proposition est-elle conforme au traité ?

Quelques semaines après l'adoption par la Commission européenne de cette proposition de règlement, la Cour de Justice a rendu, à propos du problème posé par la destruction de fraises espagnoles, un arrêt qui décrit avec une remarquable précision la répartition des compétences que définit le traité en cette matière.

Cet arrêt, en date du 9 décembre 1997, a condamné la France pour n'avoir pas pris " toutes les mesures nécessaires et proportionnées afin que des actions de particuliers n'entravent pas la libre circulation des fruits et légumes ".

A cette fin, la Cour a très justement rappelé que le traité imposait aux Etats membres " de prendre toutes mesures nécessaires et appropriées " pour assurer sur leur territoire le respect de la libre circulation des marchandises et qu'il appartenait à la Cour de vérifier si l'Etat membre concerné avait pris des mesures propres à assurer cette libre circulation.

Mais elle a aussi tenu à préciser les rôles respectifs des Etats membres et des institutions communautaires dans les termes suivants :

" Les Etats membres, qui restent seuls compétents pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure, jouissent certes d'une marge d'appréciation pour déterminer quelles sont, dans une situation donnée, les mesures les plus aptes à éliminer les entraves à l'importation des produits.

Il n'appartient pas, dès lors, aux institutions communautaires de se substituer aux Etats membres pour leur prescrire les mesures qu'ils doivent adopter et appliquer effectivement pour garantir la libre circulation des marchandises sur leur territoire. "

Pourrait-on trouver plus exacte condamnation de la proposition de règlement aux termes de laquelle la Commission adresserait à l'Etat membre concerné une décision " lui imposant de prendre les mesures nécessaires et proportionnées " ?

De manière générale, lorsque la Commission dispose d'un pouvoir d'injonction, c'est parce que le traité le lui donne. C'est le cas, par exemple, en matière d'aides d'Etat.

Mais le mécanisme définissant les pouvoirs de la Commission en matière d'aides d'Etat est établi avec précision par le traité lui-même. En revanche le traité ne prévoit aucun mécanisme semblable en matière d'entrave à la libre circulation par inaction d'un Etat membre.

Un simple règlement, c'est-à-dire un acte dérivé, ne peut pas attribuer une compétence nouvelle à la Commission en l'absence de toute disposition du traité et de tout fondement dans le traité.

Pour cela, il faut que le traité lui-même attribue cette compétence. Cela a d'ailleurs été proposé lors de la Conférence intergouvernementale. Mais la Conférence intergouvernementale ne l'a pas retenu.

En tout état de cause, il n'est pas possible de modifier le traité par l'adoption d'un règlement.

Enfin, un dernier mot sur la base juridique.

Faute de trouver dans le traité d'autre base juridique adéquate, la Commission a considéré que l'article 235 du traité constituerait la seule base juridique appropriée pour ce règlement.

L'article 235 permet, dans certaines conditions, de conférer des pouvoirs nouveaux aux institutions communautaires. Mais la Cour de Justice a tracé les limites du recours à cet article. Elle a notamment clairement fait valoir que l'article 235 ne saurait en tout cas servir de fondement à l'adoption de dispositions qui aboutiraient en substance, dans leurs conséquences, à une modification du Traité échappant à la procédure que celui-ci prévoit à cet effet.

*

La conclusion est claire. L'article 235 ne peut valablement être utilisé comme base juridique pour l'adoption de cette proposition.

Je vous propose donc une proposition de résolution d'une totale simplicité puisqu'elle vise seulement à demander au Gouvernement de s'opposer à l'adoption de cette proposition d'acte communautaire.

J'ajoute que cela sera aisé pour le Gouvernement puisque l'article 235 exige l'unanimité du Conseil.

Compte rendu sommaire
du débat consécutif à la communication

M. Michel Caldaguès :

Si je m'incline devant la perfection de l'analyse juridique de notre Président, je ne puis le suivre sur le fond. En effet, je constate que la France s'est fait une spécialité des entraves à la liberté de circulation : il ne se passe pas un samedi à Paris sans qu'une manifestation sur la voie publique n'y paralyse le trafic. Le défilé de chasseurs, organisé en février dernier, a été, de ce point de vue, tout à fait catastrophique, les forces de police procédant désormais au barrage systématique des rues, même bien au-delà du cheminement des cortèges. Il s'agit là d'un exemple parmi tant d'autres, et qu'on ne s'étonne pas que nos voisins européens soient fréquemment irrités par de tels comportements.

M. Claude Estier :

Les propos de notre collègue Michel Caldaguès m'étonnent : ce problème de manifestations à Paris est purement franco-français et je doute qu'il soit favorable à une interdiction du droit de manifester. Le problème que pose le vandalisme à l'égard des transporteurs espagnols est de tout autre nature. Je constate que la Commission a outrepassé, en l'espèce, son rôle et je suis notre Président dans ses conclusions.

M. Christian de La Malène :

Il ne faudrait pas que l'adoption de cette proposition de résolution soit interprétée comme une approbation de notre part à la destruction des marchandises produites par les autres Etats membres ou comme le soutien de notre Gouvernement à ce type de comportement répréhensible. Pour éviter cela, il suffirait que nous précisions, au début du texte, que nous condamnons ces actions de violence ; pour autant, il n'est pas tolérable que la Commission invente un texte pour satisfaire les exigences et les pressions espagnoles.

M. Pierre Fauchon :

Je partage entièrement l'analyse de Michel Caldaguès. L'impuissance de l'Etat pour la défense du domaine public et la protection de la libre circulation devient une spécificité française. De surcroît, en lisant la proposition d'acte communautaire que nous étudions, je n'y trouve pas la capacité de coercition contre laquelle s'élève notre rapporteur. Je ne vois rien de scandaleux dans le fait que la Commission puisse adresser des avertissements aux Etats défaillants ou déclencher des procédures en manquement devant la Cour de justice.

M. Jacques Genton :

C'est à l'article 2 du texte que figure la faculté d'injonction aux Etats membres qui n'est pas juridiquement acceptable.

M. Michel Caldaguès :

Effectivement, le mot " décision " qui figure à l'article 2 est contestable mais je ne vois rien de choquant, sur le fond, à ce que la Commission se préoccupe de la libre circulation. Qu'il soit bien clair que je ne m'oppose pas à l'exercice du droit de manifester mais que je m'insurge contre l'abus qui peut en être fait. Si la Commission s'est montrée aussi expéditive, c'est sans doute parce que nous exaspérons les Espagnols, les Anglais et bien d'autres.

M. Pierre Fauchon :

Je pense qu'en remplaçant, dans l'article 2, le mot " décision " par le mot " avertissement ", cette proposition de directive serait très acceptable.

M. Christian de La Malène :

Certes, la France est dans son tort dans cette affaire. Mais la Commission l'est plus encore en sollicitant les conclusions du sommet d'Amsterdam pour justifier son texte. Ce procédé est insupportable, le Conseil des ministres et l'Assemblée nationale l'ont également dénoncé.

M. Jacques Genton :

Avec votre accord, je vous propose de modifier la rédaction de la proposition de résolution pour affirmer la responsabilité des Etats membres dans le respect du principe de libre circulation, tout en maintenant notre hostilité de principe au texte de la Commission.

Suivant son rapporteur, la délégation s'est prononcée en faveur du dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu la proposition de règlement du Conseil instaurant un mécanisme d'intervention de la Commission pour l'élimination de certaines entraves aux échanges (E 989),

Vu les conclusions du Conseil européen d'Amsterdam des 16 et 17 juin 1997,

Vu l'arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes du 9 décembre 1997, C-265/95 Commission des Communautés européennes contre République française,

Vu l'avis de la Cour de Justice des Communautés européennes du 28 mars 1996,

Considérant que le mécanisme d'intervention de la Commission pour l'élimination de certaines entraves aux échanges proposé par la Commission dans la proposition d'acte communautaire E 989 relève d'une modification du traité et non d'une application de ses dispositions,

Demande au Gouvernement de s'opposer à l'adoption en l'état de l'article 2 de cette proposition d'acte communautaire par le Conseil et de prendre lui-même les mesures nécessaires pour assurer la libre circulation des marchandises sur le territoire français.

La proposition de résolution de M. Jacques Genton a été publiée sous le n° 333 (1997-1998).

Environnement

 

Communication de M. Christian de La Malène
sur la proposition d'acte communautaire E 934
relative à l'élimination des véhicules hors d'usage

Communication

Cette proposition de directive est relative à la collecte, au traitement et à la valorisation des véhicules hors d'usage, qui produisent chaque année, dans l'Union européenne, huit à neuf millions de tonnes de déchets, dont une grande partie de déchets dangereux.

Ce texte est le fruit d'une longue concertation entre les différents agents économiques et représentants des administrations nationales concernées, menée dans le cadre de la procédure des " flux prioritaires de déchets " instaurée par la Commission dans sa stratégie communautaire de gestion des déchets.

L'effort porte sur la prévention des déchets ainsi que sur le recyclage des matériaux. En ce sens, il est prévu des mesures destinées à assurer la collecte des véhicules en fin de vie, leur traitement dans des conditions respectueuses de l'environnement, leur réutilisation et leur valorisation. Il est également introduit le principe du pollueur-payeur dans le but d'inciter les constructeurs automobiles à fabriquer des véhicules plus facilement recyclables.

1. Le dispositif proposé prévoit :

-- l'obligation pour le dernier propriétaire d'un véhicule hors d'usage de présenter un certificat de destruction attestant que le véhicule a été remis à une installation autorisée de démontage et de traitement. Pour être agréées, ces installations devront satisfaire à certains critères d'ordre environnemental concernant, en particulier, le recyclage des métaux lourds ;

-- le remboursement, par le constructeur automobile, à partir de 2003, des frais engagés par le dernier propriétaire d'un véhicule hors d'usage lors de sa remise à une installation de traitement, si la valeur marchande de ce véhicule ne suffit pas à couvrir les frais y afférents ;

-- la communication à la Commission des taux de recyclage atteints par les constructeurs, ainsi que l'homologation des nouveaux véhicules sur leur capacité d'être recyclés ;

-- la priorité accordée au recyclage : celui-ci est préféré à toute autre forme de valorisation, conformément à la stratégie communautaire de gestion des déchets définie en 1996. Pour ce faire, le texte fixe des taux minimaux de réutilisation, de valorisation et de recyclage, la valorisation par récupération d'énergie ne devant en constituer qu'une fraction limitée (5 % en 2005 et 10 % en 2015). Les constructeurs devront donc veiller à ce que les véhicules qui seront conçus à l'avenir soient en mesure de satisfaire à ces taux minimaux.

2. Les conséquences prévisibles sur le dispositif français de gestion des véhicules hors d'usage :

L'examen, au sein des groupes du Conseil, de cette proposition de directive ne fait que commencer et celle-ci peut encore faire l'objet de modifications substantielles.

Le Gouvernement français est favorable à l'adoption d'un texte dans ce domaine, mais il souhaite apporter plusieurs modifications au texte proposé par la Commission, afin de tenir compte de l'expérience acquise par la France en la matière. En effet, un accord cadre réunissant les constructeurs automobiles, les industriels de la démolition, de la récupération et du recyclage, les producteurs de matériaux, les équipementiers automobiles et les pouvoirs publics a été signé le 10 mars 1993, afin d'améliorer le traitement des véhicules hors d'usage. Cet accord intègre d'ores et déjà différents points proposés par la directive (notamment objectifs chiffrés de valorisation) mais en diffère sur deux points essentiels :

-- le principe de responsabilité partagée des acteurs de la filière (ce que prévoit aussi la directive), mais sans reprise gratuite des véhicules par le constructeur ;

D'après les constructeurs français que nous avons consultés, cette mesure risque de conduire les systèmes nationaux et européens de traitement des épaves vers une logique de prestations de service de gestion des déchets et non vers une logique d'économie de marché.

L'industrie automobile investit depuis longtemps dans des études sur des filières de recyclage, de valorisation énergétique ; elle intègre ce paramètre de plus en plus en amont dans la conception des véhicules. Aussi, lui attribuer l'entière responsabilité du coût du traitement risque de déresponsabiliser les autres acteurs économiques de la filière. En outre, ce système pourrait, à la limite, être concevable pour les véhicules de très haute gamme, mais pas pour les petits véhicules qui constituent une part importante du parc automobile européen.

-- le libre choix des méthodes de valorisation, sans marginaliser la valorisation énergétique qui peut parfois constituer une solution plus adéquate du point de vue environnemental.

Le Gouvernement estime que la proposition de directive, en l'état actuel, ne satisfait pas à ces principes puisqu'elle fait peser sur les seuls constructeurs la responsabilité du traitement des véhicules hors d'usage et qu'elle hiérarchise les différentes méthodes de valorisation.

Compte tenu de la fermeté de la position de notre Gouvernement, qui sera débattue au sein des instances communautaires, je ne crois pas qu'une intervention de la délégation sur ce texte soit nécessaire pour l'instant, mais que nous devons rester vigilants dans l'avenir.

La délégation a alors décidé de ne pas intervenir sur ce texte.

Politique commerciale

 

Communication et proposition de résolution
de M. James Bordas sur la proposition d'acte communautaire E 1001 relative aux mesures anti-dumping applicables à la Chine et à la Russie

Communication

La proposition E 1001 comporte deux volets :

-- d'abord, une communication de la Commission relative au traitement des anciens pays n'ayant pas une économie de marché dans les procédures anti-dumping ;

-- ensuite, découlant de ladite communication, une proposition de modification du règlement (CE) 384/96 relatif au dispositif anti-dumping.

*

1. Quelles sont les bases actuelles du dispositif anti-dumping européen ?

Il existe une législation anti-dumping, destinée à protéger les producteurs européens contre la pratique commerciale déloyale qui consiste à vendre à l'exportation à un prix inférieur aux coûts de production locale.

L'estimation du " prix normal " est simple dans les pays pourvus d'une économie de marché : il suffit de se référer aux prix pratiqués sur le marché intérieur. Mais, lorsqu'il s'agit de pays à commerce d'Etat, cette valeur n'est pas représentative des coûts de production, puisque tous les moyens de production appartiennent à l'Etat, lequel contrôle également les exportations. Dans ce cas, la méthode employée consiste à se référer aux prix et coûts pratiqués dans un pays tiers analogue, lui-même doté d'une économie de marché.

Une liste des pays " à commerce d'Etat " a été établie : depuis que les Etats baltes en ont été retirés, au 1er janvier 1995, dix-sept pays y figurent encore, dont la Chine, la Russie, l'Ukraine, le Vietnam et la Corée du Nord.

2. Que souhaite la Commission ?

Cédant aux pressions russes -et, sous l'impulsion de Sir Leon Brittan, à ses tentations " anti anti-dumping "-, elle propose de retirer simultanément de la liste des pays à commerce d'Etat la Russie et la Chine, afin de tenir compte des progrès récemment accomplis dans la libéralisation de leur économie et de les encourager à poursuivre leurs efforts.

Toutefois, cette situation économique n'est pas suffisamment avancée dans l'ensemble des secteurs de production de ces pays pour appliquer immédiatement le régime général de l'économie de marché. Aussi, la Commission propose-t-elle d'instaurer un régime transitoire dans le règlement de base au profit de la Russie et de la Chine. Ce système dérogatoire consisterait à examiner, au cas par cas, si toutes ou certaines entreprises dans un secteur de ces pays opèrent dans des conditions permettant d'établir la valeur normale sur la base des prix et coûts en vigueur sur le marché interne.

Cet examen reposerait sur cinq critères :

-- les décisions des entreprises concernant les prix et les coûts des matières premières et la main-d'oeuvre, la production et l'investissement sont arrêtées en tenant compte des conditions du marché ;

-- les entreprises utilisent un seul jeu de documents comptables conformes aux normes internationales ;

-- les coûts de production et la situation financière des entreprises ne font l'objet d'aucune distorsion importante, induite par l'ancien système d'économie planifiée (troc, paiement sous la forme de compensation de dettes...) ;

-- les entreprises nationales et étrangères " bénéficient de l'application raisonnable de lois appropriées concernant la propriété et la faillite " ;

-- les opérations de change sont exécutées aux taux du marché.

La charge de la preuve incomberait aux sociétés exportatrices. S'il est prouvé que les conditions du marché prévalent alors, les données internes à ces deux pays seraient utilisées.

Dans le cas contraire, c'est-à-dire dans l'hypothèse où il serait impossible de démontrer la prédominance de conditions de marché, les données du pays analogue continueraient à être utilisées. Toutefois, la pratique du traitement de ce type de dossier par la Commission serait améliorée sur les deux points suivants :

-- Première dérogation : la Commission procéderait systématiquement à une enquête sur place afin de déterminer si la valeur normale du pays analogue doit être ajustée pour tenir compte d'un avantage comparatif que les producteurs russes ou chinois pourraient avoir par rapport aux producteurs du pays analogue choisi : en effet, si un tel avantage comparatif existe, il devient justifié que le prix local soit inférieur à celui en vigueur dans le pays analogue de référence ;

-- Deuxième dérogation : pour le traitement individuel des exportateurs russes ou chinois, la Commission continuerait à utiliser les mêmes critères qu'auparavant, mais procéderait à une évaluation plus globale du niveau d'indépendance des sociétés sur la base de l'ensemble des éléments, plutôt que d'exiger que chacun des critères soit entièrement satisfait dans tous les cas. L'objectif principal de cette évaluation globale serait de déterminer s'il y a ou non risque de contournement des droits.

*

Telle est la proposition de la Commission. Je considère, pour ma part, qu'il s'agit là d'un dispositif hautement contestable.

Les justifications apportées par la Commission à l'appui de cette proposition ne sont en effet pas convaincantes : ce projet fait d'ailleurs, pour l'instant, l'objet d'une contestation par la majorité des Etats membres ne permettant pas d'atteindre la majorité qualifiée nécessaire à son adoption. Mais, cette situation peut se modifier rapidement au cours des négociations car la plupart des pays du Nord de l'Europe sont a priori favorables à l'assouplissement -voire la suppression- du dispositif anti-dumping de l'Union.

Les critiques essentielles portent sur les points suivants :

· la démarche de la Commission est prématurée car si la Russie et la Chine ont incontestablement enregistré des progrès substantiels vers l'économie de marché, les résultats sont encore inégaux selon les secteurs et demeurent fragiles. L'adoption de cette proposition pourrait avoir des conséquences importantes pour les producteurs communautaires, en modifiant de façon anticipée les procédures anti-dumping applicables à ces deux pays tiers. Il faut savoir que la Chine et la Russie sont aux deux premiers rangs des mesures anti-dumping européennes : 35 cas pour la Chine et 13 pour la Russie sur 148 mesures concernant l'ensemble des pays tiers en 1997.

L'assouplissement proposé est susceptible de poser de graves difficultés aux producteurs européens, notamment dans les secteurs fragilisés de la sidérurgie, de la potasse ou du textile.

En outre, il existe un risque de " contagion " car d'autres pays demanderont à bénéficier à leur tour d'un dispositif similaire : l'Ukraine a déjà fait savoir qu'elle souhaitait être soumise au même régime.

· L'argument suivant lequel cette proposition permettrait un traitement différencié des producteurs n'est pas satisfaisant car les règles existantes permettent d'ores et déjà de prendre en compte les progrès réalisés par les opérateurs de ces pays vers l'économie de marché.

Dans une note d'avril 1997, la Commission a elle-même établi une liste de huit critères -d'ailleurs distincts de ceux ci-dessus énoncés- permettant de faire bénéficier d'un traitement individuel les pays à commerce d'Etat.

La procédure de traitement individuel permet donc d'aménager le dispositif anti-dumping existant, au cas par cas, en offrant en particulier la possibilité à la Commission de récompenser les entreprises russes et chinoises qui font preuve de bonne volonté lors de l'instruction des dossiers anti-dumping. Il existe de nombreux exemples d'imposition de droits réduits pour les entreprises qui collaborent lors des enquêtes anti-dumping, avec des écarts de taxation qui peuvent aller du simple au triple.

· Enfin, il ne semble pas opportun que l'Union européenne fasse, unilatéralement, des concessions sur les mesures anti-dumping sans obtenir, en contrepartie, de la part de la Chine et de la Russie des avancées en matière d'application des règles du commerce international. Or, les négociations d'adhésion de ces pays à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) marquent le pas actuellement. Il conviendrait donc que l'Union établisse un lien entre, d'une part, l'adaptation des règles anti-dumping et, d'autre part, l'adhésion de ces pays à l'OMC.

En tout état de cause, il n'est pas opportun que l'Union se prive, d'elle-même, d'un élément de négociation aussi puissant que celui de son dispositif anti-dumping.

En outre, il faut rappeler que, depuis janvier 1997, un projet de réforme de la réglementation anti-dumping de l'Union est à l'étude, sous l'impulsion de Sir Leon Brittan, qui tend à restreindre le champ d'application de ce dispositif de protection commerciale et d'en assouplir une rigueur, déjà très relative lorsqu'on le compare au système américain. Différentes mesures y sont envisagées, parmi lesquelles, d'une part, la prise en compte de l'intérêt des consommateurs européens -et non plus seulement les intérêts des producteurs locaux- pour estimer la réalité des situations de dumping, d'autre part, le traitement particulier des PECO et des pays à commerce d'Etat.

Ce projet de réforme a été diversement accueilli, certains pays, dont la France, s'opposant à de telles avancées libérales sans contrepartie. On peut donc légitimement s'interroger sur le point de savoir si la Commission n'est pas tentée de faire adopter son projet initial non plus globalement, mais en fractionnant ses différentes dispositions.

A l'issue de cette présentation, la délégation a suivi les conclusions de son rapporteur et s'est prononcée en faveur du dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu la proposition d'acte communautaire E 1001,

Considérant que cette proposition a pour objet de retirer de la liste des pays à commerce d'Etat la Russie et la Chine, pour l'application du dispositif anti-dumping ; que cette modification, qui a pour objectif d'encourager la poursuite du mouvement de modernisation des économies de ces pays, semble prématurée comme l'indiquent les multiples dérogations prévues au profit de ces pays pour qu'ils bénéficient d'un système spécifique d'appréciation des coûts locaux de production ;

Considérant que le dispositif actuel d'anti-dumping autorise déjà une appréciation individualisée des producteurs correspondant au souhait affiché par la Commission à l'appui de la présente proposition ;

Considérant qu'il s'agirait, en l'espèce, d'une concession unilatérale de l'Union sans contrepartie de ces deux pays, notamment en termes d'avancée des négociations pour leur soumission au régime de l'OMC ;

Considérant que le dispositif anti-dumping européen est déjà très peu contraignant ; qu'il n'est pas justifié que l'Union se prive d'un instrument indispensable à la protection de ses producteurs et industriels ;

Se déclare favorable à la reconnaissance, par l'Union, des progrès accomplis par la Russie et la Chine dans la libéralisation de leur économie ;

Estime toutefois que la voie choisie par la Commission n'est pas adaptée à la situation ; qu'à tout le moins, il conviendrait d'obtenir de la Russie et de la Chine des contreparties en termes d'application des règles du commerce international à l'avantage qui leur est consenti ;

Demande en conséquence au Gouvernement de s'opposer à la proposition E 1001 en l'état et d'obtenir le maintien d'un dispositif anti-dumping cohérent et opérationnel indispensable à l'application de règles commerciales loyales entre les Etats.

La proposition de résolution de M. James Bordas a été publiée sous le n° 334 (1997-1998).