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Réunion du mercredi 1er avril 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Politique sociale

Communication de M. Jacques Genton sur la proposition d'acte communautaire E 1043 relative à l'extension au Royaume-Uni de la directive sur le travail à temps partiel

Communication

Je souhaite vous soumettre une demande d'examen en urgence que nous avons reçue le 26 mars dernier du ministre délégué chargé des Affaires européennes, M. Pierre Moscovici. Il s'agit d'une proposition de directive destinée à étendre au Royaume-Uni l'application d'une directive du 15 décembre 1997 concernant l'accord cadre sur le travail à temps partiel, conclu par les partenaires sociaux européens.

Cette extension résulte de la décision du Royaume-Uni, annoncée lors du Conseil européen d'Amsterdam, d'être désormais partie à la politique sociale de l'Union et d'accepter, avant même la ratification du nouveau traité, les directives déjà en vigueur.

Il s'agit donc là d'un texte très bref prévoyant l'application de l'accord sur le temps partiel au Royaume-Uni et lui accordant un délai de transposition de deux ans à compter de son adoption, comme c'était déjà le cas pour les signataires initiaux.

Compte tenu du fait que ce texte ne concerne que ce seul Etat membre et que, sur le fond, l'extension du bénéfice du temps partiel devrait contribuer à l'amélioration des conditions de travail, au développement des ressources humaines et au bon fonctionnement du marché commun, je pense que vous serez tous d'accord pour que la délégation n'intervienne pas sur ce texte qui devrait être adopté dès le prochain Conseil " Travail et Affaires sociales " du 7 avril prochai

Union monétaire

Communication et proposition de résolution
de M. Xavier de Villepin sur la proposition d'acte communautaire E 1045 relative à la recommandation de la Commission sur la liste des Etats remplissant les conditions pour l'adoption d'une monnaie unique

Communication

Je voudrais tout d'abord bien situer mon propos. Le texte qui nous occupe aujourd'hui ne porte pas sur le principe de la monnaie unique. Ce principe est acquis depuis la ratification du traité de Maastricht.

Je voudrais également rappeler que les Etats membres ont déjà pris d'importantes décisions qui ont commencé à préciser la physionomie de la future union monétaire.

Ils ont ainsi, alors que le traité permettrait une entrée plus rapide dans la troisième phase de l'UEM, décidé d'attendre la date limite pour le passage à la monnaie unique ; ils ont également modifié le nom de la monnaie européenne -l'" écu " est devenu l'" euro "- ; ils ont également décidé que la banque centrale européenne (BCE) aurait son siège à Francfort.

Les Etats membres ont par ailleurs défini, dans le " pacte de stabilité et de croissance " conclu lors du Conseil européen d'Amsterdam, la portée et les conditions d'application de la discipline budgétaire prévue à l'article 104C du traité.

Enfin, le Conseil européen a adopté le 13 décembre 1997 à Luxembourg une résolution qui a apporté des précisions sur la coordination des politiques économiques au cours de la troisième phase de l'union monétaire, sur la mise en oeuvre des dispositions du traité relatives à la politique de change, à la position extérieure et à la représentation de la Communauté ainsi que sur le dialogue entre le Conseil et la BCE.

Tous ces points sont acquis, et il serait inutile de revenir dessus aujourd'hui.

Mais plusieurs décisions importantes doivent encore être prises : le Conseil doit arrêter la liste des pays qui participeront à la monnaie unique au 1er janvier 1999. C'est précisément l'objet du texte dont nous sommes saisis aujourd'hui. Ce texte est une recommandation de la Commission au Conseil évaluant dans quelle mesure chaque Etat membre remplit les conditions d'entrée dans la monnaie unique.

Sur cette base, le Conseil -réuni au niveau ministériel- devra, après avis du Parlement européen, adopter le 1er mai prochain ses propres conclusions sur la liste des pays susceptibles de participer à l'Union monétaire. Celles-ci seront transmises au Conseil -réuni au niveau des Chefs d'Etat et de Gouvernement- qui statuera définitivement le 2 mai après-midi, après une nouvelle consultation du Parlement européen. Il est à noter que le Conseil réuni au niveau ministériel arrêtera les taux de conversion définitifs entre les monnaies appelées à être remplacées par l'euro.

La recommandation de la Commission européenne a été adressée au Conseil le 25 mars ; le Conseil devant statuer le 1er mai, une intervention éventuelle de l'Assemblée nationale ou du Sénat sur ce texte était enfermée dans des délais très courts. C'est pourquoi le Gouvernement, saisi de cette question par le Président Genton, a consulté par anticipation le Conseil d'Etat, qui a rendu dès le 3 mars un avis concluant au caractère législatif de la future recommandation. Celle-ci entre donc dans la catégorie des textes pouvant faire l'objet d'une résolution de l'une ou l'autre Assemblée en application de l'article 88-4 de la Constitution.

Il s'agit là d'un acte communautaire de très grande portée. De grande portée politique et de grande portée économique. C'est pourquoi il me semble que la procédure de l'article 88-4 doit être utilisée totalement et qu'elle doit déboucher sur une résolution du Sénat adoptée en séance publique.

A cet effet, je me suis rapproché, en accord avec le Président Genton, de la Commission des Finances afin de prévoir les différentes étapes de l'instruction de cette résolution qui doit être adoptée définitivement avant la fin du mois d'avril.

Ainsi que vous le savez sans doute déjà, la date du 23 avril a été retenue pour le débat en séance publique.

Avant cette date, et conformément à notre règlement, la Commission des Finances examinera à deux reprises la proposition de résolution que nous examinons aujourd'hui ainsi que celles qui auraient pu être présentées par ailleurs sur ce même texte.

Le document de la Commission recommande la participation de onze Etats membres à la monnaie unique : l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal. Seule la Grèce est écartée, puisque les trois autres Etats membres (Danemark, Royaume-Uni, Suède) avaient de toute manière annoncé qu'ils ne participeraient pas à l'union monétaire, du moins dans un premier temps.

Cette recommandation s'appuie sur une analyse du respect des critères de Maastricht par les Etats membres. Cette analyse est la suivante :

-- les onze pays ont enregistré en 1997 une inflation faible, inférieure au niveau de référence résultant du traité (soit 2,7 %) ;

-- tous ont respecté en 1997 le critère d'un déficit public inférieur ou égal à 3 % du PIB ;

-- seuls trois des onze pays respectent le critère d'une dette publique inférieure à 60 % du PIB (la Finlande, la France et le Luxembourg), mais dans sept autres des pays retenus, le rapport dette publique/PIB " diminue suffisamment " et s'approche " à un rythme satisfaisant " du respect du critère ; si l'Allemagne a connu en 1997 un léger accroissement de sa dette, celle-ci dépasse de très peu la limite définie par le traité ;

-- les monnaies des onze pays retenus ont connu une " longue période de stabilité " au sein du mécanisme de change du système monétaire européen, même si les monnaies de l'Italie et de la Finlande participent à ce mécanisme depuis moins de deux ans ;

-- dans les onze pays retenus, les taux d'intérêt moyens ont été inférieurs au taux de référence résultant du traité (soit 7,8 %) ;

-- sept des onze pays retenus ont adopté des statuts pleinement conformes au traité pour leurs banques centrales nationales ; dans quatre autres pays (l'Autriche, l'Espagne, la France et le Luxembourg), des mesures législatives restent à prendre, mais les Gouvernements ont annoncé leur adoption rapide.

La Commission a donc retenu une interprétation " souple " de certains des critères du traité, se fondant sur les progrès très importants déjà obtenus en matière de convergence pour estimer que, notamment, le critère concernant la dette publique serait de mieux en mieux respecté avec le temps. Voilà donc la recommandation de la Commission.

Je voudrais faire à son propos deux remarques.

1. Ma première remarque concerne le choix des Etats participants.

Même si, je le répète, la proposition qui nous est soumise n'a pas pour enjeu le passage à la monnaie unique, qui découle du traité lui-même, elle n'en a pas moins une grande importance.

En effet, la décision sur la liste des pays admis à participer à la monnaie unique dès son lancement est implicitement un choix en faveur de certaines priorités pour la future zone euro. Car, selon la liste retenue, les avantages et inconvénients de la monnaie unique ne se présentent pas de la même façon :

- une liste qui aurait seulement compris, dans un premier temps, l'Allemagne, la France, l'Autriche et les pays du Bénélux, aurait dès le début assuré à l'euro une grande crédibilité, permettant le maintien de taux d'intérêt très bas, mais elle n'aurait constitué qu'un progrès très limité dans la limitation des risques de change ;

- au contraire, la liste " large " qui a été retenue par la Commission européenne présente l'avantage capital de faire disparaître tout risque de change avec l'Italie et l'Espagne, et de donner d'emblée à l'euro une base économique très étendue, ce qui devrait favoriser son rôle international et encourager l'adhésion du Royaume-Uni. En revanche, le risque existe que cette formule rende nécessaire, du moins durant une phase transitoire, la fixation des taux d'intérêt à un niveau plus élevé que ne l'exigerait la situation économique de certains des Etats participants, cela pour asseoir la crédibilité de la nouvelle monnaie.

Aucune des formules possibles n'étant sans inconvénients, l'orientation suggérée par la Commission apparaît la plus judicieuse et la plus favorable aux intérêts français :

tout d'abord, elle est le reflet de la remarquable convergence qui s'est réalisée entre les pays aspirant à adopter la monnaie unique, à la seule exception de la Grèce (qui s'est néanmoins considérablement rapprochée de ses partenaires). Les onze pays retenus par la Commission respectent en effet les critères fixés par le traité de Maastricht concernant les déficits publics et la maîtrise de l'inflation : seul le critère de la dette publique, notamment pour l'Italie et la Belgique, n'est pas pleinement respecté aujourd'hui. Le choix d'une liste " large ", fondée sur une interprétation souple des critères, traduit donc l'étendue du processus de convergence ;

ensuite, les avantages de la liste " large " l'emportent manifestement sur ceux d'une approche plus restrictive. L'instauration de la monnaie unique aurait manqué ses objectifs tant politiques qu'économiques si elle avait suscité une coupure artificielle entre Etats membres. Le choix de la liste " large " est le début d'une dynamique qui devrait à terme faire de l'euro la monnaie de tous les Etats membres, lui permettant ainsi de produire pleinement ses effets bénéfiques pour les entreprises européennes ;

enfin, la crainte que ce choix rende la monnaie unique moins crédible aux yeux des marchés devrait être fortement atténuée si tous les Etats participants confirment leur volonté d'appliquer pleinement le " pacte de stabilité budgétaire ", et si les Etats qui ne respectent pas aujourd'hui pleinement le critère de la dette réaffirment leur détermination à revenir dès que possible à l'intérieur des limites fixées par le traité. Il s'agit là, au demeurant, d'une exigence fondamentale pour le bon fonctionnement du système retenu par le traité de Maastricht. Celui-ci a prévu la mise en place d'une politique monétaire unique, mais en laissant la principale responsabilité de la politique budgétaire aux Etats membres. Pour que les Etats puissent exercer cette responsabilité, il faut que la situation de leurs finances publiques soit telle qu'ils disposent de la marge nécessaire pour pratiquer, si la situation économique l'exige, une politique de soutien ou de relance budgétaire temporaire. Cela n'est possible que si leur budget est en équilibre ou très proche de l'équilibre, et si leur endettement total est maîtrisé. Cette exigence est d'autant plus pressante avec le choix d'une liste " large " de pays participants : comme ceux-ci ne forment pas un ensemble très homogène, le rôle des politiques budgétaires décentralisées pour corriger les effets d'une politique monétaire unique sera d'autant plus important. Ainsi, l'orientation suggérée par la Commission doit transitoirement s'accompagner de la poursuite déterminée d'une politique de rigueur budgétaire par tous les Etats membres qui ne disposent pas aujourd'hui d'une marge de manoeuvre suffisante (ce qui est le cas de la France, située à la limite extrême du respect des critères de déficit et d'endettement).

2. Ma deuxième remarque concerne la répartition des responsabilités dans le fonctionnement de la zone euro.

Cette répartition des responsabilités a suscité certaines controverses. Une des questions les plus disputées a été celle de la mise en place d'une forme de coopération spécifique pour les pays participant à l'euro, dès lors qu'il apparaissait qu'au moins quatre Etats membres n'adopteraient pas la monnaie unique.

Le Conseil européen de Luxembourg (12 et 13 décembre 1997) a apporté, par une résolution, une réponse claire en reconnaissant la possibilité d'une concertation des Etats participant à la zone euro pour l'exercice de leurs responsabilités spécifiques, tout en rappelant que seul le Conseil ECOFIN avec tous ses membres dispose d'un pouvoir de décision.

Une autre question importante est celle des relations entre le Conseil et la Banque centrale européenne (BCE). Le traité garantit l'indépendance de la BCE et lui confère la pleine responsabilité de la politique monétaire ; mais il confère également au Conseil d'importantes responsabilités :

- tout d'abord, la responsabilité de la coordination des politiques économiques ;

- ensuite, la responsabilité d'arrêter la position de la Communauté au niveau international pour les questions revêtant un intérêt particulier pour l'union économique et monétaire ;

- enfin, la responsabilité de décider d'accords de change entre l'euro et des monnaies non communautaires, ou de formuler des orientations générales de politique de change vis-à-vis de celles-ci.

Le bon fonctionnement de la zone euro suppose donc un dialogue constant entre le Conseil et la BCE. L'indépendance de la BCE, garantie par le traité, ne réclame pas que le Conseil renonce à tout ou partie de ses responsabilités propres ; bien au contraire, le respect de la démocratie au sein de la Communauté l'exige.

C'est une telle conception qu'a retenue le Conseil européen de Luxembourg. Je cite le texte adopté par le Conseil européen :

" Compte tenu de la répartition des compétences prévue par le traité CE, il faudra (...) que s'instaure entre le Conseil et la Banque centrale européenne un dialogue permanent et fructueux (...). De ce fait, le Conseil devrait jouer pleinement son rôle en tirant parti des voies de dialogue prévues par le traité ".

Je crois qu'il est souhaitable que le Sénat manifeste son attachement au principe ainsi dégagé d'un dialogue équilibré entre le Conseil et la BCE.

La manière dont le Gouvernement français participera à ce dialogue dans le cadre du Conseil ne saurait échapper à tout contrôle de l'Assemblée nationale et du Sénat. Il serait donc souhaitable, me semble-t-il, que le Gouvernement s'engage à organiser à intervalle régulier un débat parlementaire sur ce thème, afin que chaque Assemblée puisse exprimer sa position.

Enfin, au vu des controverses dans ce domaine, il ne paraît pas inutile de rappeler que le président de la BCE (ainsi que le vice-président et les quatre membres du directoire) sont nommés, aux termes de l'article 109 A du traité, d'un commun accord par les Etats membres de la zone euro, statuant au niveau des chefs d'Etat ou de Gouvernement. Il s'agit donc d'une prérogative reconnue aux autorités politiques, dont le rôle ne saurait se limiter à entériner un consensus formé à un autre niveau.

Le dispositif de la proposition de résolution que je vous soumets traduit les remarques que je viens d'exposer.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Denis Badré :

La proposition de la Commission européenne de retenir onze Etats est le résultat d'une situation heureuse ; le contraire -c'est-à-dire une monnaie qui par exemple n'aurait réuni que six pays- aurait été fâcheux pour l'unité de l'Europe. Il faut souligner que c'est le résultat d'un engagement politique très fort des chefs d'Etat et de Gouvernement des onze pays concernés.

Deux points me paraissent importants.

Le premier concerne les critères. On constate que le critère du déficit public est mis au premier plan dans les rapports de la Commission et de l'Institut monétaire européen et qu'il a été bien identifié par les opinions, mais que le critère de la dette publique est moins souligné. Or, la dette moyenne des onze pays retenus se situe à 80 % du Produit Intérieur Brut (PIB), alors que le critère figurant dans le traité est de 60 %.

Par ailleurs, on constate que, si l'on pratique une évaluation en tendance, l'ensemble des pays font baisser à l'heure actuelle leurs dettes, alors que la tendance française va dans l'autre sens. Or, pour que la France stabilise sa dette au-dessous de 60 %, il faudrait que son déficit public soit ramené rapidement à 1,5 % du PIB.

Le second point est relatif à la structure du déficit. Certains Etats ont diminué leurs dépenses publiques, tandis que d'autres ont augmenté leurs recettes. La France, là encore, ne va pas dans le bon sens puisque c'est moins par une diminution de dépenses que par une augmentation de recettes que notre pays respecte les critères du traité.

M. de Villepin a insisté à juste titre dans sa communication, ainsi que dans sa proposition de résolution, sur le nécessaire dialogue entre la future Banque centrale européenne et le Conseil des ministres. Ce point est essentiel, car si le système monétaire sera d'essence fédérale, en revanche les budgets resteront sous le contrôle des Etats nationaux. Il faut donc insister sur l'importance du dialogue qui sera à mettre en oeuvre entre la Banque centrale et les Etats. Il faudra également que le système européen de banque centrale (SEBC) rende compte régulièrement aux Parlements des onze Etats de ses décisions en matière monétaire. Je pense que cet aspect devrait être mentionné dans la proposition de résolution.

Il s'agit en réalité de définir le rôle que jouera l'autorité politique face à la Banque centrale.

M. Christian de La Malène :

Avec la proposition de recommandation de la Commission sur la liste des pays appelés à participer à la monnaie unique, nous sommes confrontés à un acte capital. Et c'est la première fois que nous sommes véritablement saisis de cette question. Or, je dois vous dire ma grande perplexité. Je peux certes comprendre les bénéfices potentiels internes et externes de l'euro si celui-ci réussit, mais le risque qu'il comporte vis-à-vis de la démocratie me semble important. Je me suis battu depuis quarante ans pour faire progresser la démocratie dans le fonctionnement de l'Europe et non pour que l'Europe des banquiers succède à celle des technocrates. Et je voudrais que l'euro permette d'aller vers l'Europe politique et non qu'il empêche d'y parvenir.

Quel est le choix effectué par la Commission européenne ?

C'est un choix politique dans la mesure où la Commission a procédé à une interprétation souple des critères. Elle l'a fait parce qu'elle ne voulait pas couper l'Europe en deux, parce qu'elle ne voulait pas d'une Europe à deux vitesses, et parce qu'elle ne voulait pas qu'apparaisse une organisation rivale de l'organisation communautaire.

Quelles sont les conséquences de ce choix au plan politique ?

Actuellement monnaie de onze Etats, la monnaie unique, si elle réussit, sera demain la monnaie de quinze, seize, dix-sept ou vingt pays. On voit ainsi s'éloigner la perspective d'une union politique apparaissant grâce à l'euro car ce n'est pas à vingt pays que l'on fera l'Europe politique ; on peut prévoir aussi la perte de substance du Conseil face à l'unité et à la capacité de décision de la Banque centrale qui dispose de la permanence et c'est là un risque pour la démocratie.

En outre, le choix de l'Europe élargie va imposer une discipline encore plus sévère aux Etats ; discipline budgétaire, discipline sociale et discipline fiscale ; et il est utopique d'espérer que les transferts de responsabilités du plan national iront au Parlement européen, car c'est la Banque centrale européenne qui sera progressivement investie de ces responsabilités.

Etant convaincu de la nécessité de renforcer le rôle politique du Conseil face à la Banque centrale européenne, je vais m'efforcer de rédiger un amendement à la proposition de résolution de M. Xavier de Villepin allant dans le sens d'un plus grand contrôle politique et démocratique sur l'action de la banque car, de mon point de vue, les dirigeants de la Banque centrale n'auront pas qualité pour imposer ou pour renforcer la rigueur vis-à-vis des Etats. Et si l'on ne dispose pas d'un minimum de marge de manoeuvre budgétaire -ce qui nécessiterait, dans un premier temps, que le déficit public soit proche de 0 %- je crains que la pression ne s'exerce essentiellement sur les salaires et sur la protection sociale.

M. Claude Estier :

Nous ne pouvons que nous féliciter du choix effectué par la Commission européenne d'une liste large de onze pays appelés à participer à la monnaie unique. C'était une des conditions fixées par le parti socialiste pour accepter la monnaie unique.

Je constate par ailleurs que tous les pays ont fait des efforts considérables pour respecter les critères du traité, en particulier l'Italie.

Nous ne pouvons en outre que nous réjouir de la qualification de la France sur l'ensemble des critères du traité. Cette satisfaction est d'autant plus grande que c'était en fonction des difficultés à remplir cet objectif que la France avait été appelée à se prononcer électoralement en 1997. C'est l'action du Gouvernement actuel qui a permis d'atteindre ce résultat.

Répondant à M. Badré sur les conditions dans lesquelles la France satisfait aux critères du traité, je m'appuierai sur les projections qui montrent que la France restera dans les prochaines années en dessous du critère des 60 % de dette par rapport au Produit Intérieur Brut.

Il est évident que je ne partage pas le sentiment de M. de La Malène concernant le pacte de stabilité et de croissance dans lequel il ne voit qu'un pacte de stabilité. Je crois qu'il est essentiel que la progression de l'Europe n'ait pas lieu seulement sur le plan monétaire, mais également sur le plan social, comme l'a décidé le Conseil européen extraordinaire réuni à la demande de notre pays.

Il me semble enfin que, face à la Banque centrale européenne, le Conseil a un devoir de concertation et de dialogue. Ce sera le rôle du futur Conseil de l'euro, mais ce sera aussi celui de l'Ecofin ; ils devront jouer un rôle politique face à la Banque centrale.

Toutes ces remarques sont transcrites dans la proposition de résolution que le groupe socialiste vient de déposer sur le bureau du Sénat.

M. Jacques Oudin :

Je constate l'effort remarquable que l'ensemble des Etats ont accompli pour rendre possible la convergence de leurs économies, convergence qu'il était encore impossible d'imaginer il y a seulement quelques années ; mais je m'interroge sur la situation qui risque de se produire en cas de dérapage amenant un Etat à ne plus respecter certains critères fixés par le traité. Quelle sera alors la situation en Europe ? Ne risque-t-on pas de s'engager dans une crise sérieuse ?

M. Lucien Lanier :

La communication de M. Xavier de Villepin se place au coeur d'un sujet qui est au carrefour des intérêts et des sentiments. Un euro à six pays aurait assuré une forte crédibilité de la nouvelle monnaie, mais il aurait laissé à l'extérieur beaucoup de nos voisins et aurait créé une scission en Europe entre riches et pauvres pouvant conduire à une guerre économique. Je ne crois pas que des sanctions seront appliquées aux pays qui ne pourront respecter à l'avenir les critères. Ces dispositions du pacte de stabilité seront en réalité inapplicables. Ce qui est certain, c'est qu'une partie des onze pays tirera les six pays du noyau central dans le sens d'une moindre croissance de leur Produit National Brut, mais cela répond à l'exigence de solidarité.

Face aux risques qui sont contenus dans la création de la zone euro, je relève l'attitude du Royaume-Uni ; si l'euro ne se fait pas, il pourra se rapprocher du dollar ; s'il se fait, il pourra proposer de renforcer la zone euro. Il me semble donc que, en général, il sera essentiel de contrôler la façon dont le pacte de stabilité sera mis en oeuvre afin que certains pays ne s'exonèrent pas trop facilement de leurs obligations.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

De cette grande histoire qui commence, je crains que ce soient les populations ayant le plus besoin de l'aide publique qui soient en réalité les victimes, comme je le constate tous les jours dans mon département. J'ai peur que la solidarité sociale ne disparaisse en grande partie au profit des intérêts.

M. Xavier de Villepin :

Je comprends les remarques de Mme Bidard-Reydet. A M. de La Malène, je dirais que, avec ou sans le traité, la mondialisation de l'économie aurait de toute manière conduit aux mêmes conséquences, aux mêmes contraintes financières pour les Etats. Je suis cependant de son avis quant à la nécessaire démocratisation du futur système monétaire.

Contrairement à ce qu'a dit M. Estier, je pense qu'il convient de rendre hommage à l'ensemble des Gouvernements qui se sont succédé depuis la signature du Traité de Maastricht, y compris au Gouvernement de M. Juppé, qui ont permis à la France de respecter les critères du traité. J'en veux pour preuve l'audit effectué en 1997 par la Cour des Comptes qui mentionne l'importance de la réforme des comptes sociaux en France pour le respect du critère du déficit budgétaire.

J'ai bien entendu les remarques de nos collègues Oudin et Lanier concernant les risques de dérapage après la mise en oeuvre de la monnaie unique. C'est pourquoi je propose d'établir pour la délégation, avant la fin de l'année, un rapport sur l'évolution de l'euro entre le 1er janvier 1999 et le 1er juillet 2002. On ne peut exclure des incidents, pas forcément en France seulement ; on ne peut exclure non plus des changements politiques avec des réactions populaires face à l'euro. Nous savons que M. Schröder aurait préféré un certain report de l'entrée de l'Allemagne dans la monnaie unique. Ce rapport sur les risques de l'euro me semble d'autant plus nécessaire qu'il y a sur ces questions une grande volatilité.

M. Pierre Fauchon :

Je suis réservé sur la proposition de notre collègue Badré d'insérer dans la proposition de résolution une disposition permettant aux Parlements nationaux d'être directement informés par les représentants du système européen de banques centrales. De mon point de vue, la Banque centrale européenne doit rester un organisme technique à l'écart du débat politique.

M. Denis Badré :

Dans la situation actuelle, le gouverneur de la Banque de France vient informer le Parlement des décisions que prend la Banque. Demain, dans le cadre du système européen de banque centrale, ce sont les représentants des banques centrales agissant ensemble qui devront se substituer à la Banque de France devant le Parlement.

De mon point de vue, il faudra que le gouverneur de la Banque centrale représentant l'ensemble du système européen de banque centrale puisse venir dialoguer avec nous. Il s'agit d'une simple continuité de la pratique qui a lieu aujourd'hui et qui permettra de cantonner le système de banque centrale dans son rôle, qui est un rôle monétaire. Ceci me semble d'autant plus important que l'Union européenne ne disposera pas de budget fédéral et que le contrôle de la politique budgétaire sera toujours du ressort des Parlements nationaux.

Il est donc nécessaire que, dans un système où les budgets nationaux continueront à jouer un rôle important, un dialogue soit établi entre la Banque centrale et les Parlements nationaux ; car, face à une politique monétaire unique, il n'y aura pas une politique budgétaire unique, mais onze politiques budgétaires. Et les Parlements nationaux continueront de jouer à part entière leur rôle dans la détermination de ces politiques budgétaires.

M. Claude Estier :

Il ne me semble pas nécessaire, même si je comprends le sens de l'intervention de M. Badré, d'inscrire cette disposition dans le cadre de la résolution.

M. Jacques Oudin :

Je souligne que la résolution du Conseil européen du 13 décembre 1997 a insisté sur le fait que le Conseil des ministres de l'Economie et des Finances est la seule instance de décision en matière de coordination des politiques économiques au cours de la troisième phase de l'union monétaire ; de plus, cette résolution a souligné que cette coordination doit être conforme au principe de subsidiarité. Or, la Banque centrale européenne ne sera que l'amalgame des onze banques centrales nationales. Nous devons donc obtenir de la Banque centrale européenne les informations dont nous aurons besoin pour la nécessaire coordination, et notamment celles qui pourraient porter sur d'éventuels dérapages. Le problème évoqué par notre collègue Denis Badré est donc très important.

M. Claude Estier :

Je souhaite que la proposition de résolution déposée par M. Xavier de Villepin au nom de la délégation reprenne un élément, à mes yeux important, de la proposition que le groupe socialiste a déposé, et qui porte sur la détermination du Gouvernement à poursuivre ses efforts pour maintenir les objectifs primordiaux de croissance et de création d'emplois.

La délégation a alors approuvé, assortie des modifications proposées par M. Badré et M. Estier, la proposition de résolution dans le texte suivant :

Proposition de résolution
Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la recommandation de la Commission en vue d'une recommandation du Conseil conformément à l'article 109 J, paragraphe 2, du Traité,

Invite le Gouvernement

-- à approuver, au sein du Conseil, la liste des Etats membres remplissant les conditions nécessaires pour l'adoption d'une monnaie unique telle qu'elle est proposée par la Commission européenne ;

-- à réaffirmer que le bon fonctionnement de la zone euro ainsi définie suppose que tous les Etats membres s'attachent, par une stricte gestion de leurs finances publiques, à retrouver la marge de manoeuvre indispensable pour que chaque politique budgétaire nationale puisse pleinement jouer son rôle d'ajustement conjoncturel dans le cadre d'une politique monétaire unique ;

-- à veiller à ce que le Conseil, dans le cadre d'un dialogue permanent et équilibré avec la Banque centrale européenne (BCE), exerce effectivement les responsabilités qui lui sont reconnues par les articles 109 et 109 B du traité sur l'Union européenne, dans l'esprit de la résolution adoptée par le Conseil européen à Luxembourg le 13 décembre 1997 ;

-- à poursuivre ses efforts pour que soient renforcés dans les années à venir les volets économique et social de l'Union économique et monétaire ;

-- à assurer l'information régulière de l'Assemblée nationale et du Sénat sur l'action que le Gouvernement mènera à ce titre au sein du Conseil et lors des réunions informelles des ministres des Etats participant à la zone euro, et à organiser un débat annuel à ce sujet dans chacune des deux assemblées ;

-- à favoriser un dialogue entre la BCE et les Parlements des Etats participant à la zone euro afin que ceux-ci soient informés de la politique monétaire menée au sein de celle-ci ;

-- à agir en sorte que soient pleinement respectées les dispositions de l'article 109 A du traité sur l'Union européenne, en vertu desquelles la nomination des membres du directoire de la BCE relève de la pleine responsabilité des chefs d'Etat ou de Gouvernement des Etats membres participant à la monnaie unique.

Communication de M. Denis Badré sur la proposition d'acte communautaire E 1046 relative à la proposition de recommandation de décision du Conseil abrogeant la décision constatant l'existence d'un déficit excessif en France

Communication

Actuellement la Belgique, l'Allemagne, la Grèce, l'Espagne, la France, l'Italie, l'Autriche, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni font l'objet d'une décision constatant l'existence d'un déficit excessif. Les décisions antérieures constatant l'existence d'un déficit excessif au Danemark, aux Pays-Bas et en Finlande ont été abrogées, tandis que l'Irlande et le Luxembourg n'ont jamais fait l'objet d'une décision constatant l'existence d'un déficit excessif.

Il n'est pas inutile de retracer rapidement l'historique de l'application de cette procédure.

La procédure concernant les déficits excessifs a été mise en oeuvre pour la première fois en 1994. Le Conseil a alors décidé qu'il existait un déficit excessif dans dix des douze Etats membres de l'époque. Seuls l'Irlande et le Luxembourg n'ont pas fait l'objet d'une telle décision.

En 1995, la procédure a été appliquée pour la première fois aux trois nouveaux Etats membres (Autriche, Finlande, Suède) et le Conseil a décidé que chacun d'eux présentait un déficit excessif. Parallèlement, le Conseil a décidé -cette même année 1995- d'abroger la décision relative à l'Allemagne.

En 1996, le Conseil a décidé que l'Allemagne se trouvait à nouveau en situation de déficit excessif. En revanche le Danemark a fait l'objet d'une abrogation de la décision le concernant.

Enfin, en 1997, le Conseil a décidé d'abroger les décisions relatives aux Pays-Bas et à la Finlande.

La procédure concernant les déficits excessifs est mise en oeuvre, en 1998, conjointement avec l'évaluation, par la Commission, du degré de convergence atteint par les Etats membres, dans le rapport qu'elle a adopté le 25 mars 1998. Ce rapport est accompagné d'une recommandation de la Commission sur la liste des pays remplissant les conditions nécessaires pour participer à la monnaie unique que vient de vous présenter notre collègue Xavier de Villepin.

Dans son rapport sur la convergence, la Commission a procédé à un examen détaillé de la situation budgétaire et du caractère soutenable de cette situation dans les Etats membres en se fondant sur l'évolution budgétaire jusqu'en 1997, sur les prévisions pour 1998, ainsi que sur des projections à moyen terme. Selon le rapport, le déficit des finances publiques n'a pas dépassé, en 1997, la valeur de référence de 3 % du PIB fixée par le traité pour la Belgique, l'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie, l'Autriche, le Portugal, la Suède et le Royaume-Uni.

La Commission en a donc conclu que le déficit excessif a été corrigé en Belgique, en Allemagne, en Espagne, en France, en Italie, en Autriche, au Portugal, en Suède et au Royaume-Uni. La Commission recommande par conséquent au Conseil d'abroger les décisions antérieures constatant l'existence d'un déficit excessif dans ces pays. La France est donc destinataire d'une recommandation en date du 25 mars 1998 qui abroge la précédente décision de 1997 constatant l'existence d'un déficit excessif en France.

Avant d'apprécier le contenu de cette recommandation, il me semble utile de rappeler les dispositions du traité ainsi que l'historique de l'examen des précédentes recommandations relatives aux déficits publics excessifs de la France par le Sénat.

I - La procédure du traité en matière de déficits publics

La convergence requise pour l'entrée dans l'Union monétaire implique, selon l'esprit et la lettre du traité de Maastricht, l'élimination des déficits publics excessifs, c'est-à-dire des déficits supérieurs à 3 % du PIB. La procédure du traitement des déficits excessifs dans la seconde phase de l'UEM est décrite dans l'article 104 C du traité. La procédure qui sera applicable après la mise en oeuvre de la monnaie unique est contenue dans le Pacte de stabilité et de croissance.

A. Le traitement des déficits publics excessifs dans la seconde phase de l'Union économique et monétaire

Au cours de la seconde phase, le traité prévoit seulement que " les Etats membres évitent les déficits publics excessifs ". A cette fin, la Commission européenne surveille l'évolution de la situation budgétaire et de la dette publique des Etats membres. Elle examine notamment si la discipline budgétaire a été respectée et ce, sur la base de deux critères :

- d'une part, le déficit public prévu et effectif rapporté au produit intérieur brut (la valeur de référence étant 3 %) ;

- d'autre part, le montant de la dette publique rapporté également au produit intérieur brut (la valeur de référence étant 60 %).

La Commission dispose d'une certaine marge d'appréciation au regard du déficit public selon que celui-ci a diminué ou augmenté de " manière substantielle et constante " ou selon que le dépassement de la valeur de référence n'est qu'" exceptionnel et temporaire ". De même pour la dette où elle peut prendre en compte " le rythme satisfaisant " de sa diminution.

Si elle estime qu'il y a déficit excessif dans un Etat membre ou qu'un tel déficit risque de se produire, la Commission adresse un avis au Conseil.

Le Conseil, compte tenu des observations éventuelles de l'Etat membre concerné, décide alors, à la majorité qualifiée, s'il y a, ou non, un déficit excessif. Dans l'affirmative, le Conseil adresse des recommandations à l'Etat membre concerné " afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné ".

Lorsque le Conseil prend ses décisions, il statue sur recommandation de la Commission à une majorité des deux tiers des voix de ses membres, celles du représentant de l'Etat membre concerné étant exclues.

B. Le traitement des déficits publics excessifs après l'entrée dans la monnaie unique

L'adoption du Pacte de stabilité budgétaire et de croissance par le Conseil européen d'Amsterdam, en juin 1997, a précisé le régime des sanctions applicables aux Etats membres ayant des déficits publics excessifs après l'entrée dans la troisième phase de l'UEM ; ce Pacte est composé de deux règlements du Conseil :

- un premier règlement définit en particulier les procédures de la présentation, par chaque Etat membre, de son programme de stabilité (avant le 1er mars 1999, suivi d'actualisations annuelles) et de son programme de convergence (avec le même calendrier), ainsi que les procédures pour l'examen de ces programmes au niveau européen. Il entrera en vigueur au 1er juillet 1998 ;

- un second règlement précise les sanctions qui seront applicables aux Etats membres ayant des déficits excessifs ainsi que les modalités d'application de ces sanctions. L'objectif explicitement indiqué est de " prévenir l'apparition de déficits excessifs et de favoriser, s'ils se produisent, leur rapide correction ". Le volume des dépôts ne portant pas d'intérêts, leur transformation éventuelle en amendes et le calendrier pour les " corrections " ont fait l'objet de négociations difficiles entre les Quinze. Le règlement entrera en vigueur au 1er janvier 1999.

Si le déficit excessif résulte du non respect du critère de déficit public, le montant du dépôt comprendra un élément fixe égal à 0,2 % du PIB et un élément variable égal à un dixième de la différence entre le déficit, exprimé en pourcentage du PIB et la valeur de référence de 3 %. Un plafond de 0,5 % du PIB est fixé pour le montant annuel des dépôts non rémunérés. Si le déficit résulte du non respect du critère de dette publique, le montant du dépôt consistera en un élément fixe égal à 0,2 % du PIB.

A titre d'exemple, un calcul effectué sur le PIB de la France de 1996 -qui a été de 7.933,2 milliards de francs-, montre qu'un déficit de 3 % du PIB aurait entraîné une sanction de 0,21 % du PIB soit un dépôt non rémunéré de 16,6 milliards de francs ; pour un déficit de 4 %, la sanction de 0,3 % du PIB aurait été de 23,8 milliards de francs.

Le dépôt non rémunéré sera converti en amende si, au bout de deux ans, le déficit excessif n'a pas été corrigé. Parallèlement, l'Etat membre sera en principe tenu d'effectuer un nouveau dépôt non rémunéré. Le Conseil se prononcera à la majorité des Etats membres participant à la monnaie unique, les voix de l'Etat concerné n'étant pas prises en compte.

II. L'examen par le Sénat des recommandations sur les déficits publics excessifs en France depuis l'entrée en vigueur du traité

Depuis l'entrée en vigueur des dispositions du traité relatives aux recommandations portant sur le déficit public, le Sénat a régulièrement adopté une résolution, sauf en 1997.

A. Les précédentes recommandations du Conseil concernant les déficits publics excessifs de la France

Le Conseil, sur proposition de la Commission européenne, a adressé quatre recommandations à la France tendant à ce que son gouvernement évite des déficits publics excessifs : en 1994, en 1995, en 1996 et en 1997.

Le déficit public de la France a en effet dépassé jusqu'en 1997 la valeur de référence du traité puisque le déficit a été de 5,8 % du PIB en 1993, de 5,8 % en 1994, de 4,9 % en 1995 et de 4,1 % en 1996.

Depuis 1994, la France a mis en oeuvre un programme de convergence destiné à tenir compte des observations de la Commission et du Conseil ; l'appréciation, par la Commission, des conditions dans lesquelles ce programme a été mis en oeuvre, est mitigée. Le rapport de convergence de la Commission européenne du 25 mars 1998 souligne en effet que " la baisse du déficit au cours de la deuxième phase est en grande partie le fruit de mesures discrétionnaires, la conjoncture ayant assez peu contribué à l'ajustement budgétaire. En 1994, l'effet positif de la reprise économique a été neutralisé, au niveau du budget, par l'impact des mesures prises pour stimuler l'activité, notamment l'abaissement de l'impôt sur le revenu et le quadruplement de l'allocation de rentrée sociale. Cependant, depuis 1995, la réduction du déficit corrigé des variations conjoncturelles est importante. L'ajustement a pris la forme à la fois d'une limitation des dépenses et d'un alourdissement de la fiscalité.

" Ces réformes et mesures discrétionnaires adoptées à partir de 1995 ont jeté les bases d'un assainissement progressif et durable des finances publiques durant les années suivantes. D'une part le gouvernement a accordé une large place au contrôle des dépenses publiques à la fois comme moyen de réduire le déficit et d'inverser la tendance à la hausse du ratio dépenses publiques / PIB ; une série de mesures ont été prises pour contrôler les dépenses de l'administration centrale et celles des collectivités locales. D'autre part, le gouvernement a entrepris en 1996 une réforme de grande ampleur du système de sécurité sociale afin d'équilibrer durablement les comptes sociaux ".

Ces réformes, qui commencent à donner des résultats positifs, ont été soutenues par les résolutions du Sénat.

B. Les résolutions du Sénat

Le Sénat a adopté trois résolutions sur les propositions de recommandation du Conseil concernant les déficits publics excessifs de la France en 1994, en 1995 et en 1996.

Chaque fois qu'il s'est prononcé, le Sénat l'a fait en faveur des recommandations qui étaient faites à notre pays de poursuivre la réduction du déficit budgétaire. C'est ainsi que, le 10 juillet 1995, la résolution estimait " conforme aux objectifs du gouvernement français la recommandation qui lui est faite de poursuivre la réduction du déficit en 1996 et d'adopter les mesures nécessaires en vue d'atteindre l'objectif fixé par le programme de convergence, c'est-à-dire un déficit de 3 % du PIB en 1997 ".

La résolution adoptée par le Sénat le 26 juin 1996 estimait " justifiée la nécessité inscrite dans la recommandation de poursuivre la réduction du déficit en 1996 et en 1997 afin de parvenir à l'objectif d'un déficit public égal à 3 % du PIB en 1997 ".

III. L'appréciation de l'actuelle recommandation portant levée de la situation de déficit excessif en France

Le déficit public français ayant été de 3 % en 1997, la Commission européenne a proposé au Conseil de lever la situation de déficit excessif pour notre pays, condition indispensable pour participer à la monnaie unique. Il n'en reste pas moins que, en fonction des remarques contenues dans le rapport en date du 25 mars 1998 de l'Institut monétaire européen -bientôt future Banque centrale européenne-, la France doit poursuivre ses efforts d'assainissement budgétaire.

A. Le rapport de l'Institut monétaire européen du 25 mars 1998

D'une manière générale, pour l'ensemble des Etats membres, l'Institut monétaire européen (IME) insiste sur le fait que " pour garantir une consolidation budgétaire durable, il ne suffit pas d'avoir recours à des mesures à effet temporaire. En 1997, de telles mesures ont été utilisées à des degrés variables par certains Etats membres, ce qui a compliqué l'évaluation de l'aspect structurel de la politique budgétaire. Elles doivent être remplacées par des mesures durables, afin d'éviter une hausse des besoins nets de financement en 1998 ou les années suivantes si elles ont donné lieu à des engagements de dépenses futures ou à un manque de revenus à l'avenir ".

Pour ce qui est de la France, l'IME insiste sur le fait que, malgré une conjoncture favorable, l'amélioration des finances publiques françaises est faible. Il souligne en particulier que " en 1997, le ratio de déficit public est ressorti en France à 3 % du PIB, ce qui correspond à la valeur de référence, et l'on ne prévoit pratiquement aucune nouvelle amélioration en 1998 (il reviendrait à 2,9 %), en dépit d'une situation conjoncturelle favorable. En outre, le ratio de la dette publique, même s'il est passé à 58,0 % du PIB en 1997, est resté légèrement en deçà de la valeur de référence de 60 % ; on s'attend pour 1998 à une très faible hausse à 58,1 % de ce ratio ".

De son côté le rapport de convergence de la Commission indique que " la présentation de l'audit des finances publiques ayant révélé un dérapage très net du budget de l'Etat, le gouvernement a adopté en cours d'année des mesures d'ajustement supplémentaires équivalant à 0,4 % du PIB. S'ajoutant aux dispositions prises pour contenir les dépenses, ces mesures correctives ont permis de réduire le déficit du budget de l'Etat au-delà de l'objectif retenu. En outre, les normes strictes fixées par le Parlement pour la croissance des dépenses de santé en 1997 ont été respectées. Enfin, le versement exceptionnel par France Télécom d'une soulte équivalant à 0,5 % du PIB à un fonds d'administration centrale a contribué pour près de la moitié de la réduction du déficit entre 1996 et 1997 ".

Le rapport fournit un autre élément à effet temporaire : " Depuis 1996, le système comptable français a fait l'objet d'un certain nombre de modifications statistiques visant à l'adapter aux règles du SEC-1979. Ces modifications, qui se sont traduites par une baisse annuelle du déficit comprise entre 0,2 % et 0,5 % du PIB, concernaient l'enregistrement comptable de certains éléments tels que les coupons courus et les obligations linéaires ainsi que le traitement des dépenses des hôpitaux publics et des subventions à l'industrie aéronautique ".

B. La France doit poursuivre l'effort d'assainissement de ses finances publiques

Le rapport de l'IME insiste sur l'indispensable poursuite de l'effort d'assainissement des finances publiques françaises : " S'agissant du caractère durable des évolutions budgétaires, maintenir le ratio de déficit public à ses niveaux actuels ne suffirait pas à conserver un ratio de la dette publique inférieur à 60 %, ce qui souligne la nécessité de nouveaux progrès substantiels en matière d'assainissement. Le Pacte de stabilité et de croissance requiert également, comme objectif à moyen terme, une situation budgétaire proche de l'équilibre ou en excédent. Cela supposerait aussi que l'on réduise le ratio de la dette publique encore en deçà de 60 % du PIB ".

De son côté, le rapport de la Commission contient un avertissement : " le déficit devrait baisser très légèrement en 1998 pour atteindre 2,9 % du PIB. Cela implique que le paiement exceptionnel de la soulte de France Télécom soit remplacé en 1998 par des mesures plus durables ".

Je rappelle que, en janvier 1997, le gouvernement français avait adopté un programme révisé de convergence portant sur la période 1997-2001. Ce programme devait conduire à une réduction du déficit public au niveau de 3 % du PIB en 1997 et à 1,4 ou 1,2 % en 2001 en fonction de la croissance possible, le ratio de dette par rapport au PIB devant être seulement stabilisé à l'échéance de l'an 2000 à 59,5 % et à 58,5 % une année plus tard si la croissance est forte, avant de diminuer les années suivantes.

Ces observations confirment la position constante de notre délégation et du Sénat quant à la nécessaire réduction du déficit public -surtout sous l'angle de la dépense. Cette exigence sera encore plus forte en régime de monnaie unique car si l'Union économique et monétaire comporte une politique monétaire centralisée, en revanche les politiques budgétaires resteront décentralisées et placées sous la responsabilité des Etats membres. Si ceux-ci veulent disposer de marges de manoeuvres en cas de retournement de la conjoncture, il faut donc que ces marges soient reconstituées lorsque la situation économique le permet.

Malgré l'importance de cette proposition de recommandation du Conseil, il ne me semble pas indispensable d'engager une procédure d'examen approfondi devant la commission des finances par le dépôt d'une proposition de résolution, car la recommandation de la Commission européenne porte sur une levée, et non sur un maintien, du constat de déficit public excessif en France. Cependant il faut avoir conscience que cette levée est effectuée avec des réserves et qu'elle contient un net avertissement pour l'avenir.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Jacques Oudin :

Il y a encore moins d'un an, seuls trois Etats respectaient les critères du traité et on doutait encore de la possibilité pour la France et pour l'Allemagne de respecter ces critères. Aujourd'hui, on constate que onze Etats remplissent les critères. Cette situation ne m'empêche pas de manifester un certain scepticisme sur le constat effectué par la Commission européenne. Nous savons les difficultés que nous rencontrons pour apprécier le déficit de notre pays. Je crains que, faute de pouvoir arriver à une convergence réelle, l'objectif du traité n'ait été obtenu par un changement des moyens d'observation de la réalité. L'article 104 C dispose que la Commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les Etats membres " en vue de déceler des erreurs manifestes ". Je crains que la surveillance de la Commission n'ait été marquée d'une certaine bienveillance. De plus, pour ce qui est de la France, on sait que l'objectif de la convergence a entraîné une majoration considérable des recettes fiscales en 1996 et en 1997. Donc, de mon point de vue, la satisfaction que l'on peut avoir du respect par la France du niveau de déficit public ne doit pas nous empêcher de rester réalistes sur les conditions dans lesquelles ce respect, en France comme chez nos partenaires, a été obtenu.

M. Michel Caldaguès :

La période d'adaptation des Etats pour le respect du critère du déficit public a donné manifestement lieu à des adaptations budgétaires artificieuses ; la palme revenant sans doute à l'Italie. Je trouverais très intéressant que nous puissions disposer du catalogue de ces présentations artificieuses dans les différents pays.

M. Christian de La Malène :

Le marché sera sans doute le meilleur correctif à ces artifices car le marché, lui, ne fermera pas les yeux sur ces manières de faire.

M. Denis Badré :

Je tiens à souligner que l'objectif du traité était la convergence et que, si le rapport de l'Institut monétaire européen confirme les remarques de Jacques Oudin, on doit cependant reconnaître qu'il y a eu une remarquable convergence des économies des Etats membres et de leurs situations budgétaires.

A l'issue de ce débat, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition d'acte communautaire E 1046.

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