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Réunion du mardi 7 avril 1998

Polititique sociale

Audition de Mme Martine Aubry,
ministre de l'emploi et de la solidarité,
sur le plan national d'action pour l'emploi établi sur la base des lignes directrices adoptées par le Conseil de l'Union européenne

Compte rendu sommaire

Mme Martine Aubry :

Les lignes directrices pour l'emploi en 1998 ont été adoptées par le Conseil conformément aux conclusions du Conseil européen tenu en novembre dernier à Luxembourg à la demande de la France. Elles doivent désormais s'insérer dans des plans d'action nationaux pour l'emploi que les Etats membres se sont engagés à présenter pour le 15 avril, soit deux mois avant le Conseil européen de Cardiff qui verra leur présentation officielle.

Ce premier plan national d'action pour l'emploi a dû être élaboré dans des délais extrêmement brefs, ce qui nous a malheureusement empêchés d'avoir une contribution des partenaires sociaux. J'espère néanmoins que les contributions des syndicats et du patronat nous parviendront avant le Conseil européen de Cardiff.

Le dossier de l'emploi tient une place croissante en Europe. Le chemin parcouru depuis quelques mois dans les esprits et dans les faits est considérable. Les Etats ont pris conscience du fait que le problème de l'emploi n'a pas seulement une dimension sociale, mais constitue également une condition du développement économique.

C'est ainsi que le Conseil européen de Luxembourg a défini une " stratégie coordonnée pour les politiques de l'emploi ", reposant sur une méthode que l'on peut comparer à celle qui nous a permis de progresser vers l'Union monétaire puisqu'elle comporte des engagements quantifiés, permettant une évaluation régulière et en commun des résultats, dans le cadre d'une " surveillance multilatérale ". Ces engagements doivent être ambitieux, car la stratégie européenne pour l'emploi doit reposer sur des objectifs précis et concrets, mais aussi réalistes, car nous devons présenter aux opinions et à nos partenaires un plan qui tienne compte des moyens que nous pouvons effectivement mobiliser.

_______________

Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires sociales.

Les lignes directrices pour l'emploi sont organisées en quatre piliers :

-- l'amélioration de la capacité d'action professionnelle des jeunes et des adultes afin de prévenir le chômage de longue durée et de lutter contre l'exclusion ;

-- le développement de nouvelles activités ;

-- l'amélioration de la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises par la modernisation de l'organisation du travail, la réduction négociée de la durée du travail, et le développement de la formation tout au long de la vie ;

-- le développement des politiques d'égalité des chances dans la vie professionnelle et sociale.

Le plan national d'action pour l'emploi de la France reprend ces lignes directrices en mettant l'accent sur trois priorités.

D'abord nous devons retrouver une croissance durable. A cette fin, il convient de poursuivre notre politique de consolidation de la demande et de maîtrise des finances publiques, de favoriser l'innovation (les Etats-Unis ont créé de nombreux emplois dans le secteur des nouvelles technologies, secteur dans lequel l'Europe a pris beaucoup de retard), de soutenir la création de petites et moyennes entreprises (notamment en simplifiant les formalités administratives ou par un meilleur accès au financement), et de réduire le coût du travail. Sur ce point, une ligne directrice ouvre la possibilité aux Etats membres, après modification de la directive TVA, d'expérimenter l'application d'un taux réduit de TVA aux services intensifs en main d'oeuvre et non exposés à la concurrence transfrontalière. Le Gouvernement demandera à la Commission et à ses partenaires que cette expérimentation concerne non seulement les services de proximité, mais aussi d'autres activités.

La deuxième priorité consiste à favoriser une croissance riche en emplois.

C'est l'objectif essentiel de la loi d'orientation et d'incitation à la réduction du temps de travail.

C'est aussi l'objectif du programme " nouveaux emplois - nouveaux services ". J'observe à cet égard que d'autres membres de l'Union, en l'occurrence les Pays-Bas et le Royaume-Uni, s'apprêtent à mettre en place des dispositifs s'inspirant de notre loi sur les emplois-jeunes.

La troisième priorité consiste à rechercher une croissance qui puisse profiter à tous. Le chômage et l'exclusion affectent en effet particulièrement les sociétés européennes et c'est pourquoi le Conseil européen de Luxembourg a adopté à ce propos des engagements particulièrement forts visant à offrir à tout jeune, avant son sixième mois de chômage, et à tout adulte, avant son douzième mois de chômage, un " nouveau départ ".

En France, ces deux lignes directrices concernent environ 1,5 million de demandeurs d'emploi : 500 000 jeunes et 1 million d'adultes. Nous souhaitons leur offrir effectivement un " nouveau départ ", lequel pourra consister en un emploi ou en une formation, une reconversion ou tout autre mesure propre à favoriser l'insertion professionnelle.

A cette fin, le service public de l'emploi (Agence nationale pour l'emploi et Association nationale pour la formation professionnelle des adultes) devra développer ses prestations d'appui en faveur des demandeurs d'emploi. Nous utiliserons également une gamme de dispositifs, tels que :

-- le programme " TRACE " (trajet d'accès à l'emploi) qui, en l'an 2000, offrira un accompagnement personnalisé et contractualisé à 60 000 jeunes éloignés de l'emploi, chacun de ces jeunes étant suivi pendant dix-huit mois ;

-- les formations en alternance ;

-- les contrats aidés (contrats initiative-emploi, contrats emploi-solidarité, et contrats emploi consolidé) qui, dès 1998, bénéficieront à 750 000 adultes ;

-- la création de 350 000 emplois pour les jeunes en l'an 2000.

Notre plan national comprend également un volet d'aide à la création d'entreprise, notamment en faveur des chômeurs de longue durée.

J'ajouterai en conclusion que la présentation de ce plan n'est pas un exercice théorique, coupé des réalités opérationnelles. La France a voulu que les engagements de Luxembourg soient, si possible, chiffrés pour être vérifiables et donner lieu à un suivi.

Les plans nationaux vont être ainsi présentés à Cardiff. Le premier rendez-vous d'évaluation sera le Conseil européen de Vienne en décembre.

M. Jacques Genton :

Je voudrais présenter deux séries de réflexions.

D'abord, j'informe Madame le Ministre que la délégation pour l'Union européenne a confié à notre collègue Christian de La Malène un rapport pour étudier la problématique de la coordination des politiques de l'emploi au sein de la Communauté, et examiner les enseignements susceptibles d'être tirés pour la France des politiques suivies par ceux de nos partenaires qui obtiennent des résultats meilleurs que nous en matière d'emploi. Nous aurons certainement une première communication sur ce sujet avant le Conseil européen de Cardiff.

Ma seconde remarque concerne la procédure dans laquelle s'insère votre plan national d'action pour l'emploi. Cette procédure me paraît révélatrice d'une évolution du processus de décision et d'action au sein de la Communauté. Jusqu'à présent, la Communauté agissait essentiellement par l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques communes arrêtées au niveau communautaire et appliquées par les Etats. Mais, en matière d'emploi, nous n'avons pas une politique commune mais des politiques coordonnées : on définit des orientations au niveau communautaire (les lignes directrices), puis chaque Etat élabore un plan national destiné à les concrétiser.

Nous connaissons certes une démarche analogue en matière de politique économique. Mais il y a des différences sensibles entre la coordination des politiques économiques et la coordination des politiques de l'emploi. Dans le premier cas, nous disposons de concepts clairs admis par tous les Etats (taux d'inflation, déficit public, dette publique, taux d'intérêt). Tel n'est pas le cas dans le domaine de l'emploi où les notions varient selon les pays : les concepts " d'employabilité ", de " souplesse ", ont-ils la même signification pour le Premier ministre français, pour le Premier ministre britannique, ou pour le Chancelier allemand ? Je me permets d'en douter.

Dans ces conditions, je crains que l'exercice auquel nous nous livrons, aussi souhaitable soit-il, pâtisse d'un certain flou.

M. Louis Souvet :

Je souhaite poser quatre questions à Madame le Ministre.

-- La mise en oeuvre de l'Europe sociale doit-elle, selon vous, se faire en respectant le principe de subsidiarité, chacun définissant au niveau national des politiques de l'emploi, ou bien doit-elle mettre en concurrence les pratiques nationales pour déterminer la plus efficace et la promouvoir comme " modèle social européen " ?

-- Le Gouvernement s'est-il fixé des objectifs chiffrés de réduction du chômage sur les trois prochaines années ?

-- L'absence d'obligation de résultat, assortie de sanctions, à l'instar de ce qu'est prévu dans le cadre de la convergence économique et financière, n'ôte-t-elle pas toute portée aux lignes directrices pour l'emploi en les reléguant à de simples déclarations d'intention ?

-- Quelles sont les activités qui, selon vous, pourraient être soumises au taux réduit de TVA ?

M. Christian de La Malène :

Je constate tout d'abord que le partenariat et la concertation sont au coeur des lignes directrices du Conseil. Par exemple, la ligne directrice 13 invite à la négociation pour diminuer le temps de travail. Mais on ne peut pas véritablement dire que la réduction du temps de travail en France aura été le fruit de la négociation. N'y a-t-il pas une contradiction entre ce souci affiché d'une politique sociale concertée et la réalité ?

Une autre contradiction peut être trouvée, me semble-t-il, entre le souci, d'ailleurs louable, de développer les emplois à domicile et les premières mesures décidées par le Gouvernement (mise sous condition de ressources des allocations familiales, réduction des incitations à la garde d'enfant à domicile) qui risquent d'avoir pour effet de réduire l'offre de ces emplois.

En second lieu, la traduction des lignes directrices coïncidera avec la mise en place de l'euro. Dans ce contexte, le plan qui nous est présenté ne résulte-t-il pas d'une perception trop hexagonale des problèmes d'emploi ? Je constate -et je ne m'en indigne pas- que les mesures prévues par votre plan nécessiteront des moyens financiers considérables. Mais, dans les premiers temps, l'euro nécessitera également d'importants efforts afin de se donner des marges de manoeuvre budgétaires. Votre plan en tient-il compte ?

Mme Marie-Madeleine Dieulangard :

Je souhaiterais évoquer brièvement quatre problèmes :

-- le premier concerne les chômeurs de longue durée, pour lesquels il me paraît important d'approfondir la réflexion sur l'individualisation des parcours d'insertion professionnelle ;

-- mon deuxième point concerne l'aide à la création d'entreprises, et plus particulièrement l'attitude souvent trop frileuse des banques en ce domaine. Les créations d'entreprises ne trouvent pas suffisamment de répondant auprès des établissements financiers, ce qui me paraît constituer une spécificité française ;

-- je souhaiterais savoir le rôle susceptible d'être joué par les comités de " bassins d'emploi " qui peuvent donner de bons résultats ;

-- enfin, pourriez-vous me confirmer qu'un programme européen d'échange d'informations et d'expériences entre les Etats a récemment été mis en oeuvre ?

Mme Dinah Derycke :

Le Gouvernement envisage-t-il de proposer une réforme de la législation relative à la formation professionnelle continue ?

Par ailleurs, je me félicite des objectifs concernant l'égalité professionnelle entre hommes et femmes. J'observe toutefois qu'il est difficile de passer des bonnes intentions aux faits. Comment comptez-vous procéder ?

M. Guy Fischer :

Le niveau de protection sociale varie considérablement selon les Etats. Je forme le voeu que les plans nationaux d'action pour l'emploi conduisent à tirer vers le haut les législations. Il ne faudrait pas que certaines lignes directrices, telles que l'encouragement de " la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs travailleurs ", conduisent à des régressions sociales.

Je m'interroge également sur la marge de manoeuvre des Gouvernements, compte tenu notamment du corset que constitue la mise en place de l'euro.

M. Jean-Pierre Fourcade :

Il serait souhaitable que les chefs d'Etat ou de Gouvernement qui se retrouveront à Cardiff disposent d'une projection macro-économique permettant d'apprécier le volume des créations d'emploi attendu pour chaque Etat membre grâce à la croissance retrouvée.

L'amélioration de la qualité de notre système scolaire, notamment pour faciliter le passage de l'école à la vie active, constitue à mes yeux le principal objectif de votre plan national d'action pour l'emploi. Il est indispensable de mettre en place des passerelles efficaces entre les lycées professionnels et les entreprises.

Peut-être faudrait-il réfléchir à une unification des différents concepts européens ? Ainsi, le seuil de salariés permettant de définir la notion de petite et moyenne entreprise varie sensiblement selon les Etats. Comment, dans ces conditions, peut-on faire des comparaisons fiables et avoir une bonne cohésion des politiques ?

Enfin, le secteur des nouvelles technologies constitue un gisement d'emplois qu'il faudrait savoir utiliser au mieux.

Mme Martine Aubry :

J'attends avec impatience le rapport de Monsieur de La Malène, évoqué par Monsieur Genton, sur les politiques de l'emploi menées par les Etats membres. Ces politiques se rapprochent, comme on le constate, notamment en matière de formation ou avec les emplois-jeunes.

En l'absence d'un mode de calcul uniforme, les taux de chômage des différents Etats ne peuvent être comparés. Nous réfléchissons actuellement à la manière de remédier à ces situations. Mais, pour l'heure, la formulation d'un objectif quantitatif n'aurait pas de signification. J'ajoute, pour achever de répondre à Monsieur Souvet sur ce point, que la fixation d'un objectif chiffré sur une période de trois années n'aurait guère d'utilité dans la mesure où le taux de chômage résulte d'une multitude de facteurs, et notamment de la conjoncture économique internationale.

Je répondrai à la question sur la subsidiarité que nous aurions parfois intérêt à avoir une politique communautaire. Je pense en particulier à la définition des conditions de travail des transporteurs routiers. Mais la définition de la politique de l'emploi s'inscrit dans une culture qui varie selon la tradition sociale des Etats. Les méthodes ne peuvent donc être identiques, même si elles poursuivent le même objectif. Bien entendu, cela ne nous empêche pas de nous inspirer de ce qui se fait chez nos voisins, comme eux-mêmes s'inspirent parfois de la politique suivie en France.

Pour ce qui concerne la souplesse, évoquée par Monsieur Genton, j'observe que le recours fréquent aux contrats à durée déterminée ou au travail temporaire, ainsi que la possibilité de travailler la nuit ou le dimanche ou l'annualisation du temps de travail constituent des souplesses que ne connaissent pas d'autres pays. La souplesse que nous refusons, c'est celle qui dérégule.

Je reconnais, Monsieur Souvet, qu'aucune sanction juridique n'est prévue à l'encontre des pays qui ne respectent pas les lignes directrices. Mais ces pays seront en quelque sorte " montrés du doigt " dans les rapports d'évaluation auxquels procédera la Commission. Les opinions publiques seront ainsi alertées, ce qui constituera une forme de sanction.

Je voudrais répondre à Monsieur de La Malène que le projet de loi d'orientation sur la réduction du temps de travail ne me paraît aucunement contraire aux lignes directrices. Pour ce qui concerne les emplois à domicile, les informations fournies par l'ANPE démentent les prévisions dramatiques qui avaient été formulées lors de la discussion de la dernière loi de financement de la sécurité sociale. Quant aux marges de manoeuvre que nous devons dégager pour participer à la monnaie unique, je rappelle que le Gouvernement a dû faire des choix pour réduire en quelques mois le déficit budgétaire de 3,4 à 3 % du Produit intérieur brut.

Madame Dieulangard a insisté à juste titre sur l'importance des parcours individualisés. C'est précisément l'objet du programme TRACE que j'ai évoqué.

Le projet de loi sur l'exclusion dont vous débattrez prochainement contient des dispositions relatives à la création d'entreprises.

Je suis tout à fait favorable au développement des initiatives locales, notamment en s'appuyant sur les comités de bassins d'emploi.

Enfin, le Conseil a effectivement approuvé le 15 décembre dernier un programme d'échanges en matière de politiques de l'emploi. Ce programme est doté de 33 millions d'écus pour les années 1999 et 2000.

Madame Derycke m'a interrogée sur une éventuelle réforme de la législation sur la formation professionnelle. Il me paraît effectivement nécessaire de repenser le dispositif actuel qui remonte à 1971. Il faudrait auparavant dresser un bilan en liaison avec tous les intéressés : Etats, régions, partenaires sociaux, associations. Je suis convaincue que ce bilan démontrerait que l'on peut faire mieux sans dépenser davantage.

L'égalité entre hommes et femmes ne doit pas couvrir uniquement le champ politique. Nous travaillons actuellement sur les plans d'égalité professionnelle.

Je souhaiterais dire à Monsieur Fischer que nous ne pouvons vivre indéfiniment à crédit et que la réduction du déficit budgétaire est un impératif si l'on veut disposer de marges de manoeuvre pour demain. Cela ne nous a d'ailleurs pas empêchés d'engager une politique de l'emploi ambitieuse. J'ajoute que la réforme des fonds structurels nous permettra de nous recentrer sur l'aide aux régions défavorisées et aux publics démunis.

Monsieur Fourcade a souligné à juste titre l'importance de l'amélioration de notre système scolaire pour la lutte contre le chômage. Nous envisageons d'ailleurs une réforme des lycées professionnels. Je partage également son souci de développer des emplois liés aux nouvelles technologies : aux Etats-Unis, 40 à 45 % des 8 millions d'emplois créés au cours des quatre dernières années l'ont été dans ce secteur. Mais, à cette fin, il me paraît nécessaire de disposer d'un système bancaire acceptant de prendre des risques dans le domaine économique.

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