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Réunion du mardi 21 avril 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Politique étrangère et de sécurité commune

Communication de M. Christian de La Malène sur la mise en place de l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide prévue par le traité d'Amsterdam dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune

Communication

Nous avons déjà abordé, au cours de précédentes réunions, les modifications et apports qui résultent du traité d'Amsterdam en matière de politique étrangère et de sécurité commune de l'Union.

Ces avancées ne sont pas négligeables si l'on se reporte aux termes du traité de Maastricht qui se bornait à reconnaître la nécessité, pour l'Union, d'" affirmer son identité sur la scène internationale " grâce à une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qu'on voulait ambitieuse dans son principe.

A l'ouverture de la Conférence intergouvernementale (CIG), il était bien difficile d'estimer le degré d'efficacité de la PESC, d'autant que celle-ci s'était trouvée confrontée immédiatement et brutalement au problème du conflit yougoslave, dans le règlement duquel on évaluait mal sa participation.

Des débats au sein de la CIG, il s'est dégagé une volonté commune pour une action extérieure de l'Union qui soit globale et cohérente -sans exclure, toutefois, les réserves de ceux qui craignaient qu'en découle un affaiblissement des " piliers ".

En définitive, le traité d'Amsterdam a revu les principes de l'action extérieure de l'Union et lui a donné de nouveaux moyens qui lui faisaient jusqu'alors gravement défaut. Je vous rappellerai brièvement l'apparition -certes limitée- de la majorité qualifiée en politique extérieure, ou encore la création de " stratégies communes " à mettre en oeuvre lorsque les Etats membres ont d'importants intérêts en commun.

Il a également été décidé de mieux associer la Commission à l'ensemble de la PESC et notamment aux tâches de représentation et d'exécution.

Enfin, le financement de la PESC a fait l'objet d'un accord interinstitutionnel, négocié parallèlement à la Conférence, afin de mettre fin aux conflits entre le Conseil et le Parlement. Il en résulte que les dépenses de la PESC demeurent des dépenses non obligatoires mais que le Parlement s'interdit l'usage de la pratique de la mise en réserve.

De ces percées conceptuelles on ne peut, bien évidemment, conclure que le caractère opérationnel de la PESC s'en trouvera garanti : celui-ci continuera de dépendre entièrement de la volonté des différentes parties prenantes à mettre les moyens d'action en oeuvre. Auditionnés par la délégation de l'Assemblée nationale en février 1998, les commissaires Hans van der Brock et Marcelino Oreja ont tous deux souligné que " tout le monde se prétend favorable à la PESC, mais qu'il manque une volonté politique ".

Pour aller dans ce sens, le traité d'Amsterdam a doté l'Union de nouveaux outils institutionnels : il s'est d'ailleurs montré particulièrement novateur en matière d'administration de la politique étrangère.

-- d'abord, en créant la fonction de Haut représentant pour la PESC confiée au Secrétaire général du Conseil.

-- ensuite en retenant l'idée d'une " Unité de planification de la politique et d'alerte rapide " -UPP-, apparue dans les documents de travail de la Conférence en décembre 1996.

C'est à ce point que je souhaitais aboutir après cette longue introduction.

En quoi consiste cette Unité de planification de la politique et d'alerte rapide ?

Elle est née de la constatation des lacunes dans la visibilité de la PESC, dans l'absence d'analyses -et surtout d'analyses communes aux Etats membres de l'Union- des situations et événements. Le Parlement européen a ainsi fait valoir la pertinence de la création d'une cellule d'analyse commune en 1995. On trouve aussi trace, dans un rapport du Conseil d'avril 1995, d'un besoin d'accès direct à l'information pour le Conseil et le Secrétariat général.

C'est à ce double souci -analyse et information- que souhaite répondre l'Unité.

D'abord, précisons que cette future structure n'est mentionnée nulle part dans le traité ; elle fait l'objet d'une courte déclaration annexée au traité, qui prévoit :

Ses conditions de fonctionnement :

-- elle sera constituée auprès du Conseil, créée au Secrétariat général, et placée sous l'autorité du Secrétaire général, Haut représentant pour la PESC ;

-- elle sera composée de personnels issus :

- des Etats membres,

- de la Commission,

- du Secrétariat général du Conseil,

- de l'UEO.

-- elle devra disposer de toutes les informations utiles et pertinentes, y compris confidentielles, que lui transmettront les Etats membres et la Commission, ceux-ci pouvant également lui soumettre des suggestions relatives aux travaux à entreprendre.

Sa triple mission :

-- planifier et informer : elle est censée surveiller et analyser les développements intervenant dans les domaines qui relèvent de la PESC, ainsi que fournir des évaluations globales des intérêts de l'Union en matière de politique étrangère et de sécurité afin de recenser les domaines pertinents d'interventions futures de la PESC ;

-- constituer un instrument d'évaluation rapide : il lui incombe d'évaluer l'impact que les événements ou situations peuvent avoir sur la politique étrangère et de sécurité de l'Union -y compris les crises politiques potentielles- afin de donner l'alerte aussitôt que possible ;

-- participer à l'élaboration de la PESC : elle doit -et c'est là sa tâche essentielle et une véritable novation- contribuer à la définition de la politique au sein du Conseil en présentant, sous la responsabilité de la Présidence, ses options, analyses, recommandations ou stratégies à suivre. Ces documents sont établis soit à la demande du Conseil ou de la Présidence, soit de sa propre initiative.

Dix mois après le Conseil européen d'Amsterdam, où en est la mise en oeuvre de cette Unité de planification ?

Il faut bien admettre que la situation est, sur ce point, particulièrement confuse. On a constaté, d'abord, une certaine précipitation des institutions européennes, justifiée par le mandat, donné au Conseil par le Conseil européen d'Amsterdam, de " prendre dès que possible les mesures appropriées en vue d'assurer le fonctionnement intégral du traité dès qu'il entrera en vigueur ".

L'argument essentiel était donc que si l'on tablait sur une entrée en vigueur de celui-ci début 1999, la création et le fonctionnement de la nouvelle Unité exigeaient une prise en compte de ses incidences financières dès 1998 : en conséquence, il aurait fallu, dans l'idéal, que des conclusions puissent être arrêtées à la fin de l'année 1997.

Des divergences importantes de vue entre les Etats membres sur la totalité des points en discussion n'ont pas permis de respecter ce calendrier mythique.

L'état actuel du dossier résulte de deux grandes étapes :

PREMIÈRE ÉTAPE : le Conseil Affaires générales du 10 novembre 1997.

Une première approche y a été opérée par le secrétaire général du Conseil, sur mandat donné lors du Conseil du 27 juin 1997. Son rapport a replacé l'UPP dans la perspective des compétences élargies qui lui ont été reconnues par le Traité et qui l'ont conduit à considérer qu'il fallait " éviter à tout prix que ne se constitue un appareil bureaucratique parallèle " et " au contraire, compléter l'ensemble des ressources existantes et les mettre avec efficacité au service d'une politique extérieure commune et cohérente ".

En conséquence de quoi, il proposait d'intégrer l'UPP dans la Direction générale " relations extérieures " du Conseil, certes en tant qu'Unité distincte, mais en étroite coopération avec l'Unité PESC, qui existe déjà, et avec la Direction " relations économiques extérieures ".

Cette question particulièrement sensible de la localisation de l'UPP par rapport au secrétariat général continue de diviser pour l'instant les Etats membres en trois groupes : ceux partisans d'une autonomie totale (Italie, Portugal), ceux favorables à une intégration de celle-ci aux cellules existantes (Allemagne, Luxembourg, Autriche), et ceux qui déclinent les différentes voies possibles de l'association plus ou moins rapprochées des structures (Grèce, Finlande).

Deuxième difficulté : les ressources humaines et techniques de l'Unité, sur lesquelles, dans un premier temps, aucune position majoritaire ne s'est dégagée. Le secrétaire général du Conseil a proposé que vingt cadres y soient affectés -dix diplomates des Etats membres et dix fonctionnaires du Conseil de la Commission et de l'Union de l'Europe occidentale (UEO)- désignés " en fonction de la qualification individuelle de chaque candidat et non selon des considérations de contingents nationaux ", mais en " assurant un recrutement sur une base géographique aussi large que possible ".

Là encore, toutes les options ont été soutenues, allant d'une cellule resserrée de dix membres permanents à un effectif plus important d'environ vingt-cinq membres, les uns plaidant pour la représentation de chaque Etat membre, les autres pour une équipe très réduite de spécialistes, d'autres enfin pour une rotation des nationalités au sein de l'Unité.

Troisième difficulté : l'organisation des modalités pratiques et techniques de transmission et d'utilisation des informations sensibles dans le domaine de la PESC, afin d'en permettre la mise à disposition pertinente tout en garantissant leur caractère confidentiel.

De manière peu claire, ce premier rapport d'étape envisageait la désignation, par chaque Etat membre, la Commission et l'UEO, d'un fonctionnaire de liaison assurant les contacts avec le secrétariat général. Il suggérait également que les informations les plus sensibles ne transitent que par le fonctionnaire de l'Unité provenant de l'Etat membre à l'origine de ladite information et/ou par le Haut représentant et le Directeur général de la direction compétente de la Commission.

Le rapport était en revanche plus prolixe sur les facilités techniques de communication appropriées à la transmission des informations : systèmes de lignes téléphoniques sécurisées, vidéoconférence " dès qu'il existera une solution technique satisfaisante "...

Voici quels étaient les points les plus marquants des premiers débats au cours desquels les Etats membres avaient tendance à considérer, dans l'ensemble, qu'il convenait de prendre le temps de la réflexion tandis que seule la Présidence, alors luxembourgeoise, soutenue par le secrétaire général du Conseil, souhaitait conclure rapidement ce dossier.

DEUXIÈME ÉTAPE : le récent Conseil Affaires générales des 30 et 31 mars 1998.

Le dossier y a été à nouveau étudié -mais partiellement seulement compte tenu de l'absence totale d'accord entre les Etats membres- à partir d'un document présenté par la Présidence britannique qui espérait qu'un vote - à la majorité qualifiée- puisse y être acquis.

Le point névralgique des débats a porté sur la composition de l'Unité et sur le fait que de nombreux Etats membres exigeaient d'y être représentés par l'un de leurs ressortissants -la Belgique, les Pays-Bas ont été les plus actifs sur cette question- : nous retrouvons ici le problème particulier des petits Etats qui n'entendent pas être tenus à l'écart des structures de décision.

La France défendait au contraire un système de représentation globale, afin de ne pas donner à l'Unité une dimension intergouvernementale qui n'était pas prévue dans le texte initial et de se garder des difficultés qui en résulteraient lors de l'élargissement de l'Union. En outre, il n'était pas sans risque de voir ce mode de raisonnement national s'étendre à d'autres instances.

Cette position est restée minoritaire : à l'issue des débats, il a été constaté un accord sur le principe d'une représentation nationale, donc de facto, de la transformation de l'Unité en structure intergouvernementale. Ce faisant, l'on va, à mon sens, bien au-delà des intentions affichées au cours de la Conférence intergouvernementale et l'on privilégie la forme sur le fond. Ce dossier exigeait qu'on prenne le temps de réfléchir globalement à la politique extérieure de l'Union et aux missions confiées au Haut représentant pour situer plus précisément la place à réserver à l'UPP, dans le respect des intentions de la déclaration annexée qui l'instaure.

Or, il est tout à fait curieux -et ce point de vue n'est apparu qu'assez tardivement dans les débats- qu'on ait pu envisager de constituer l'Unité avant la désignation du Haut représentant pour la PESC, ce qui l'aurait mis dans une situation peu logique de fait accompli sans qu'il soit associé aux recrutements. Il semble -après intervention française- qu'il ait été finalement acquis que les recrutements effectifs interviendraient, en tout ou partie, après cette désignation. Toutefois, dès lors que l'on retient le principe d'un membre de l'Unité par Etat membre, on peut douter que le Haut représentant dispose d'une marge de manoeuvre importante.

Enfin, l'argument financier utilisé pour hâter ce débat dès l'ouverture des négociations -argument développé par le secrétariat général et soutenu notamment par l'Allemagne- n'est pas pertinent : il est parfaitement envisageable en effet, pour faire face aux premiers besoins de fonctionnement, de préaffecter globalement une dizaine de postes dans le budget pour 1999 sans entrer dans le détail de questions d'intérêt mineur par rapport au problème d'ensemble de la PESC.

A ce stade du débat, j'ai malheureusement le sentiment que l'Union vient de manquer la première réelle occasion qu'elle avait de poser les bases de sa politique extérieure globale et commune en créant une structure autonome et collective auprès du Conseil. Telle que se profile la future Unité, on y voit désormais davantage une démarche administrative qu'une approche réellement opérationnelle de la PESC.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Michel Caldaguès :

Vous paraissez regretter que l'unité de planification prenne une tournure interétatique. Mais peut-il en être autrement ? Comment un organisme intégré, composé de fonctionnaires, pourrait-il concourir valablement à une politique extérieure et de sécurité commune qui est d'essence intergouvernementale ?

M. Christian de La Malène :

Prenons le cas des tensions au Kosovo. Face à un tel problème, il est nécessaire qu'un organe commun rassemble les informations, suive et analyse les événements, de manière à dégager une vision de base à partir de laquelle les organes de décision pourront prendre leurs responsabilités. L'unité de planification ne peut avoir pour rôle d'indiquer au Conseil la voie à suivre, mais elle doit lui fournir les données pertinentes en vue d'une décision.

Comment se définit la politique étrangère d'un Etat ? Elle doit prendre en compte ses intérêts, mais aussi des intérêts plus généraux tels que la paix et les droits de l'Homme ; elle repose également sur des concepts, sur une sensibilité et une manière de voir les choses qui résultent en partie de l'Histoire. La PESC est autre chose : elle n'est pas une combinaison des politiques étrangères. Il s'agit plus modestement de parvenir à une attitude commune et à des actions communes face à des problèmes déterminés ; mais, pour cela, il faut partager une même analyse de base. Si l'on reste dans le domaine intergouvernemental, cette base commune a toutes les chances de faire défaut.

M. Lucien Lanier :

Je remercie le rapporteur pour son exposé clair et objectif. Je m'interroge cependant sur le rôle exact de l'unité de planification. Peut-on vraiment séparer l'analyse, d'une part, et les conclusions à en tirer, d'autre part ? Prenons l'exemple des relations avec l'Irak : une analyse qui dégagera les intérêts européens dans cette affaire ne sera-t-elle pas, inévitablement, une invitation à agir dans le sens des intérêts ainsi définis ? Est-ce que cela ne modifiera pas la manière dont les décisions seront prises ? Je ne voudrais pas que le Conseil se trouve en quelque sorte placé devant un fait accompli, qu'il soit amené à décider sur la base d'analyses qui prédétermineraient sa décision.

M. Christian de La Malène :

L'unité de planification n'est pas habilitée à tirer des conclusions, mais seulement à rassembler les informations et les analyses pour les homogénéiser. Ce n'est pas à elle d'inventer la PESC. En toute hypothèse, les stratégies communes sont adoptées à l'unanimité par le Conseil européen.

M. Michel Barnier :

Dans le débat sur l'unité de planification, nous sommes à la base de ce qui sera peut-être un jour une politique commune -et non pas unique. Il n'existe aujourd'hui aucun lieu pour analyser ensemble les faits. L'unité de planification est seulement destinée à combler ce manque, en rassemblant le matériau utile à l'élaboration de la PESC ; son rôle est technique, mais important, car ses travaux seront à la base de l'action du Haut représentant pour la PESC.

M. Christian de La Malène :

Tout le problème est que la structure vers laquelle on s'oriente permette bien d'atteindre un tel but. Si l'unité de planification devient un COREPER bis, pourra-t-elle remplir ce rôle ?

M. Michel Caldaguès :

Une politique étrangère est d'abord une volonté, qu'il s'agit ensuite d'appliquer. Ce n'est pas au sein d'une unité de planification qu'une volonté peut naître. Ce rôle revient aujourd'hui au Conseil européen ; il relèvera peut-être un jour d'une institution fédérale. Alors quelle est l'utilité d'une unité de planification ? Pour reprendre l'exemple de l'Irak, les Etats membres ne sont pas dans l'ignorance de ce qui se passe dans ce pays ; ils ont des ambassades et des services pour obtenir et analyser les informations. Est-ce que ce matériau doit transiter par une structure commune pour subir une sorte de malaxage ? Je crois que c'est là éluder le vrai choix, qui est entre une politique intergouvernementale et la création d'un pouvoir fédéral doté d'un " département d'Etat ".

M. Michel Barnier :

Une brève remarque sur la question des informations et des analyses dont disposent les Etats. Les " grands " Etats disposent certes de réseaux étendus ; ce n'est pas le cas des " petits ". Or, ceux-ci participent au vote au même titre que les " grands ", puisque les décisions essentielles sont prises à l'unanimité. Une structure commune présente déjà l'intérêt de donner à tous les Etats membres une information complète et des éléments d'analyse.

M. Jacques Genton :

Je crois que la PESC reste marquée d'une grande ambiguïté. Quand la Grande-Bretagne s'engage au côté des Etats-Unis vis-à-vis de l'Irak ou quand le Premier ministre britannique provoque une rencontre israëlo-palestinienne, a-t-on affaire au Royaume-Uni ou à la présidence de l'Union ?

M. Christian de La Malène :

Nous sommes par là ramenés au débat sur le niveau d'ambition que doit avoir la PESC : il est d'autant plus facile de mettre en commun une politique qu'elle est peu ambitieuse.

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