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Réunion du 29 avril 1998

Politique agricole

Audition de M. Guy Legras, directeur général de l'agriculture à la Commission européenne, sur le projet de réforme de la politique agricole commune

Compte-rendu sommaire

M. Jean François-Poncet :

Le projet de réforme de la politique agricole commune (PAC) suscite de vives inquiétudes en France. Il est vrai que la réforme de 1992, qui avait rencontré une très forte opposition, s'est finalement révélée bénéfique ; mais, aujourd'hui, la nécessité d'une nouvelle réforme n'apparaît pas clairement. En particulier, la reprise des négociations commerciales internationales ne paraît pas une justification suffisante, puisqu'il semble acquis que l'administration américaine ne devrait pas obtenir l'autorisation du Congrès pour la procédure de " fast-track ".

M. Jacques Genton :

Compte tenu des enjeux complexes de la nouvelle réforme de la PAC, je me réjouis que M. Legras soit venu faire bénéficier le Sénat de sa déjà longue expérience au sein de la Commission européenne, à la tête de la direction générale de l'agriculture.

M. Guy Legras :

Pourquoi une nouvelle réforme ?

Au-delà du constat a priori satisfaisant qui peut être fait aujourd'hui de la situation de l'agriculture communautaire (évolution positive des revenus des agriculteurs, absence de crise grave sur les marchés, relative faiblesse des stocks, stabilisation de la dépense budgétaire), des analyses portant sur l'évolution future des principaux marchés révèlent qu'à l'échéance 2000 ou 2002, sans réforme de la PAC, des stocks extrêmement coûteux pourraient faire leur apparition dans le secteur des céréales, de la viande bovine et même du lait.

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Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires économiques et du Plan.

Par ailleurs, la politique agricole commune représente environ la moitié du budget communautaire et ces dépenses sont de plus en plus contestées, comme en témoignent les discussions et débats qui accompagnent désormais le vote du budget du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) ; il faut donc améliorer l'image de la PAC, la justifier davantage aux yeux des opinions publiques.

De plus, l'élargissement futur de l'Union européenne à certains pays d'Europe centrale et orientale devrait avoir un fort impact sur la politique agricole commune, puisqu'il concerne des pays où l'agriculture occupe une place économique et sociale majeure (la Pologne comptant autant d'agriculteurs que la France et l'Allemagne réunies) et dont les prix agricoles sont sensiblement inférieurs, de l'ordre d'un tiers à la moitié selon les produits, à ceux en vigueur dans l'Union européenne. Si les prix agricoles de ces pays évoluent vers les prix européens (dans le cadre d'une période de transition telle que l'ont connue l'Espagne ou la Grande-Bretagne par exemple), il en résultera une très forte incitation à la production, sans possibilité d'exportation : mieux vaudrait donc que l'écart de prix se réduise en partie par la hausse des prix agricoles des futurs nouveaux Etats membres, et en partie par la diminution des prix communautaires.

Les négociations sur le commerce international constituent une autre raison d'ordre international à la poursuite de la réforme de la PAC. Ces négociations portent de façon croissante sur des accords de libre-échange signés avec différents pays, qui comprennent généralement d'importantes concessions en matière agricole. Les négociations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) devraient, quant à elles, reprendre en 1999, en dépit des difficultés que l'administration américaine semble rencontrer pour obtenir du Congrès l'accord sur une procédure de " fast-track ", car une proposition de " fast-track " limitée à l'agriculture pourrait aboutir et permettre, dès lors, de nouvelles négociations agricoles entre Américains et Européens dans le cadre de l'OMC.

La réforme en cours, à la différence de celle de 1992, a un caractère global : en effet, l'Agenda 2000 regroupe, outre la réforme de la PAC, celles des fonds structurels et des perspectives budgétaires de l'Union pour 2000-2006. Une non-réforme de la PAC permettrait, certes, à l'Union européenne de réaliser quelque 4 milliards annuels d'économies à court terme, mais serait préjudiciable aux agriculteurs européens, car il sera plus difficile de s'entendre sur des solutions raisonnables lorsque les problèmes se seront à nouveau accumulés.

Il est utile, à cet égard, de rappeler les " trois options pour une réforme de la PAC " qui ont été présentées au Conseil européen de Madrid en décembre 1995. Le premier schéma, d'inspiration libérale, peut être considéré comme d'ores et déjà écarté. Une seconde option, orientée sur la maîtrise quantitative, s'inspirerait du système des quotas ; elle aurait pour conséquence que le marché communautaire serait déconnecté des prix mondiaux et que l'Europe devrait renforcer ses frontières tarifaires et renoncer à sa vocation exportatrice. La troisième voie, qui a les faveurs de la Commission, repose sur la recherche de la compétitivité de l'agriculture communautaire et passe par des baisses de prix partiellement compensées pour les céréales, la viande bovine et le lait.

Dans le dispositif proposé, une fraction, volontairement limitée, des sommes correspondant à la compensation des baisses de prix serait affectée aux Etats membres, qui devraient les distribuer aux exploitants en respectant des critères communautaires prédéterminés afin d'éviter toute distorsion de concurrence. Pourquoi cette nouvelle orientation ? D'une part, tous les problèmes ne peuvent se régler à Bruxelles et une certaine subsidiarité est d'autant plus nécessaire que l'Union s'élargit à de nouveaux membres ; d'autre part, certains pays, dont la France, qui souhaitent, par exemple, privilégier l'élevage extensif par rapport à l'élevage intensif, ne le pourront que dans le cadre d'enveloppes nationales, puisque l'élevage extensif ne concerne qu'une minorité des Etats membres. Il ne s'agit toutefois pas d'une " renationalisation des aides " puisque des critères communautaires demeurent et que ces aides, j'insiste sur ce point, seront financées en totalité par le FEOGA-Garantie à l'exclusion de tout financement national.

Enfin, je voudrais mettre l'accent sur la politique ambitieuse de développement rural qu'entend mettre en oeuvre la Commission. Applicable à tout le territoire communautaire, elle serait financée par le FEOGA-Garantie, plus souple que le FEOGA-Orientation, et reposerait sur une forte subsidiarité, puisqu'elle prendrait la forme de programmes nationaux ou régionaux établis conformément à un règlement-cadre ; je voudrais dire à cet égard que je m'étonne du peu d'enthousiasme suscité en France par ces propositions, qui constituent un élément important de la réforme.

M. Philippe François :

Les politiques de quotas, mises en oeuvre notamment dans les secteurs du lait et de la betterave, ont donné des résultats satisfaisants. Un système similaire ne pourrait-il être envisagé dans le secteur de la viande bovine et des céréales ? La Commission européenne propose une baisse des prix visant à rendre les productions européennes compétitives sur les marchés mondiaux, mais ce débouché extérieur ne représente que 10 % de la production. La baisse de prix proposée étant compensée par l'augmentation des soutiens directs aux agriculteurs, on peut se demander si l'image de l'agriculture dans l'opinion publique se trouvera améliorée.

M. Guy Legras :

La Commission européenne a écarté l'option -certes possible- de la maîtrise quantitative de la production, qui conduit inévitablement à couper l'agriculture du marché mondial. En effet, l'instauration de quotas implique une protection forte à la frontière, qui ne peut être négociée avec les partenaires commerciaux de la Communauté qu'en contrepartie d'une importante baisse des subventions, ce qui éteint peu à peu le débouché extérieur pour l'agriculture, hypothéquant ainsi l'avenir de près d'un dixième de la production communautaire. La France, en particulier, n'a pas intérêt à la mise en place d'un système de quotas sur les céréales et la viande bovine, puisque l'expérience prouve qu'un tel système s'accompagne de l'instauration d'un volume national de production sous quotas équivalant à la consommation de chaque pays. Or, la France exporte actuellement une partie importante de sa production dans d'autres Etats membres ; elle ne pourrait plus le faire dans un système de quotas.

M. Marcel Deneux :

Je n'ai pas le sentiment que l'augmentation proposée des aides directes serait de nature à améliorer l'image de l'agriculture. Au sujet de la distribution nationale de certaines enveloppes budgétaires de la PAC, j'avoue être inquiet d'éventuelles distorsions de concurrence entre régions ou Etats membres. Par ailleurs, dans l'optique de la préférence communautaire, je m'étonne de ne pas voir figurer dans les propositions de la Commission l'objectif d'une amélioration de l'autosuffisance européenne en matière de protéines végétales -oléagineux et protéagineux-. Je voudrais évoquer également le problème posé par l'importation dans la Communauté, à tarif préférentiel, de 74 000 tonnes de beurre en provenance de Nouvelle-Zélande.

Au sujet de la politique de développement rural, je crois que le peu d'enthousiasme remarqué par M. Legras tient à la crainte de ne pas voir le monde rural bénéficier au premier chef de la politique d'aménagement du territoire de l'actuel Gouvernement français. Enfin, j'ai des doutes quant à la fermeté de l'intention de la Commission européenne de ne pas entamer de négociations multilatérales dans le domaine agricole si le Président des Etats-Unis n'obtenait pas du Congrès l'autorisation d'utiliser la procédure de négociation dite " fast-track ".

M. Jean-Paul Emorine :

L'agriculture bénéficie déjà de près de 50 % du budget européen. Dans ces conditions, la compensation de la baisse des prix prévue dans le projet de réforme de la PAC est-elle compatible avec le financement du futur élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale ? Je voudrais par ailleurs revenir sur le cas de l'élevage allaitant. Beaucoup d'éleveurs acceptent aujourd'hui l'idée d'une maîtrise de cette production. En ce qui concerne plus particulièrement les différentes primes affectées à cette activité (prime à la vache allaitante, prime spéciale au bovin mâle...), il me semble qu'une simplification pourrait intervenir sur la base d'une déclaration unique fondée sur le livre des bovins, au lieu des quatre ou cinq imprimés administratifs actuellement nécessaires pour les demandes d'aide.

M. Guy Legras :

S'agissant des futures négociations multilatérales, je considère, à titre personnel, qu'il serait très dangereux pour la Communauté européenne d'entamer des négociations en l'absence de mise en place du " fast-track " américain. Mais, en dépit des difficultés actuelles du Président des Etats-Unis sur ce point, un arrangement pourrait être trouvé avec le Congrès autour d'un " fast-track " recentré sur les sujets strictement agricoles.

Au sujet des éventuelles distorsions de concurrence entre les Etats membres que pourrait entraîner la redistribution nationale de certaines enveloppes communautaires, je voudrais rappeler que cette formule a déjà été employée lors de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine, et que le système français de distribution mis en oeuvre pour les aides ainsi octroyées s'est révélé tout à fait efficace ; dans ce domaine, la France n'a pas à craindre d'être moins performante que ses partenaires européens.

En ce qui concerne l'image de la PAC, je rappelle que l'" Agenda 2000 " inclut des mesures environnementales, une politique de développement rural et un plafonnement des aides qui sont autant de mesures susceptibles d'améliorer la perception de la PAC auprès du grand public.

Quant au mécanisme de fonctionnement de la future politique de développement rural, il reposera sur des programmes sur sept ans, présentés à la Commission par des Etats ou des régions, qui se verront allouer un financement européen.

Au sujet des oléagineux, je voudrais préciser que ce sujet sera sans doute abordé dans le cadre de la négociation à venir avec les Etats membres sur la réforme de la PAC proposée par la Commission.

La baisse des prix proposée par " Agenda 2000 " n'est pas une révolution pour le secteur céréalier, mais plutôt la poursuite de la réforme engagée en 1992, permettant à la Communauté d'être compétitive sur le marché mondial. En l'absence de baisse des prix de la viande bovine, la viande blanche se verrait conférer un très fort avantage relatif par rapport à elle ; la baisse du prix des céréales doit donc s'accompagner d'une baisse corrélative s'appliquant à la viande bovine. Pour le lait, la Commission a jugé qu'il fallait entamer une réforme, même si celle-ci s'avérait, en effet, moins immédiatement nécessaire que pour les autres secteurs.

Sur la question du troupeau bovin allaitant, je rappelle que la Commission propose un triplement de la prime dédiée à ce secteur, encourageant ainsi l'élevage extensif, pratiqué notamment dans certaines régions françaises.

M. Daniel Hoeffel :

Quel bilan tirez-vous de l'action menée au titre de l'objectif 5b, en termes d'efficacité des procédures de distribution des crédits et de pertinence de l'emploi de ceux-ci ?

M. Christian de La Malène :

La proposition de la Commission européenne d'une baisse des prix qui ne serait que partiellement compensée, ne serait pas sans influence sur l'orientation de l'agriculture européenne. Un des défauts de la PAC a été de permettre à chacun de développer la production qu'il souhaitait, sans grande rationalité. Nous sommes loin d'une spécialisation optimale. Quel serait l'impact de la réforme dans cette optique ?

Mme Janine Bardou :

Je regrette que la politique de la montagne ne soit pas assez présente dans les propositions agricoles communautaires. La spécificité de ces zones n'est pas assez reconnue. Une véritable politique européenne de la montagne devrait être mise en place, indépendamment des actions décidées pour l'ensemble des zones défavorisées.

M. Guy Legras :

En ce qui concerne l'objectif 5b, le " rapport sur la cohésion ", présenté récemment par la Commission européenne, a montré que l'utilisation de ces fonds communautaires avait contribué à créer quelque 500 000 emplois ; l'évaluation programme par programme des crédits de cet objectif est actuellement en cours à la Commission. S'agissant de la politique de développement rural proposée par " Agenda 2000 ", elle ne sera plus abondée, comme c'était le cas pour l'objectif 5b, par le FEDER, mais par le FEOGA-Garantie. Dans l'optique de la Commission, les crédits dévolus au développement rural ont vocation à s'accroître : la réforme proposée permettra à cet égard de retrouver une plus grande souplesse dans l'utilisation des fonds.

S'agissant de la baisse des prix, la proposition actuelle de la Commission diffère de la réforme mise en oeuvre en 1992, puisque la baisse des prix s'était accompagnée à cette époque d'un gel des terres qui n'est plus envisagé actuellement. Au contraire, la réforme actuelle vise à développer les exportations européennes sur le marché mondial, certaines estimations américaines des conséquences d'" Agenda 2000 " montrant d'ailleurs que, dans cette hypothèse, la Communauté serait dans dix ans le premier exportateur mondial de blé.

La nouvelle orientation, plus axée sur le marché, de la politique agricole commune, est effectivement un retour à un fondement quelque peu oublié du marché commun, une certaine spécialisation.

Quant à la politique de la montagne, je peux vous dire que le commissaire européen chargé de l'agriculture y est très attentif ; dans " Agenda 2000 ", la Commission européenne propose une augmentation de 2 % des quotas laitiers, réservée pour moitié aux zones de montagne, ce qui représenterait pour ces zones un accroissement de 10 % de leur production laitière.

M. Louis Althapé :

En tant que Président de l'association européenne des élus de la montagne, j'ai beaucoup de difficultés à faire reconnaître au niveau communautaire la spécificité de l'agriculture de montagne, le terme de " montagne " n'apparaissant même pas dans les propositions relatives au futur objectif 2.

M. Charles Revet :

Compte tenu du rôle essentiel de l'agriculture et de l'industrie agro-alimentaire dans l'économie française, et notamment dans la balance commerciale, je m'interroge sur l'opportunité d'une limitation de la production. Par ailleurs, l'élargissement futur de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale pourra-t-il être financé en même temps que la compensation de la perte de revenus liée à la baisse des prix pour les agriculteurs européens ? Je voudrais enfin souligner l'engouement des consommateurs pour les produits naturels et les productions de qualité : quel est l'avenir réservé par la Commission à ce type de produits ?

M. Alain Pluchet :

J'ai des doutes sur les prévisions de reconstitution, dans un futur proche, de stocks de céréales en France. La consommation mondiale de céréales a atteint le volume record de 600 millions de tonnes pour la première fois en 1997, malgré des prévisions plus pessimistes. Par ailleurs, ne pourrait-on assurer une meilleure adéquation entre le montant de l'aide compensatoire allouée aux agriculteurs européens et le niveau réel des prix mondiaux ?

M. Hilaire Flandre :

Je voudrais m'inscrire en faux contre la vision optimiste d'une réussite totale de la réforme de la PAC de 1992 : cette réforme a, en réalité, entraîné une certaine réduction du nombre d'agriculteurs ainsi que des pertes de revenus. Seule une conjoncture très favorable a pu masquer ces effets tendanciels. La meilleure des solutions reste celle d'une rémunération de l'agriculture par le marché. Encore faudrait-il remettre en cause les avantages accordés à certains pays pour accéder au marché européen, notamment en ce qui concerne les produits de substitution aux céréales pour l'alimentation animale. Par ailleurs, le système européen de soutien du revenu agricole est trop complexe : l'instauration d'une prime unique à l'hectare remplaçant les divers systèmes en vigueur ne serait-elle plus compréhensible et mieux adaptée à la nécessaire rémunération de la fonction d'aménagement du territoire ?

Mme Marie-Claude Beaudeau :

Existe-t-il des études fiables sur les différents systèmes mondiaux de soutien à l'agriculture, ainsi que sur le nombre d'exploitations européennes menacées de disparition ? Par ailleurs, quelle est la pertinence de la notion de " prix mondial agricole " ?

M. Guy Legras :

La Commission européenne ne vise en aucun cas à limiter la production agricole. Elle est au contraire décidée à faire le pari d'une croissance des marchés mondiaux et à en saisir l'opportunité.

L'élargissement de l'Union européenne ne devrait pas s'accompagner d'un versement des aides compensatoires aux nouveaux adhérents, puisque ces derniers n'auront pas eu à subir -n'étant pas encore partie prenante à la PAC-, la baisse des prix proposée par " Agenda 2000 ". En conséquence, le coût de cet élargissement n'hypothéquera pas le versement des aides compensatoires.

Pour les perspectives de reconstitution de stocks de céréales en Europe, les estimations d'une tendance actuelle à l'accroissement de la production ne sont pas, dans l'ensemble, contestées. La réforme de la PAC proposée par la Commission préserve, en théorie, l'outil de maîtrise de l'offre qu'est la jachère, même si le taux proposé de gel obligatoire des terres est nul.

Il n'est pas possible techniquement d'ajuster finement le montant de l'aide compensatoire en fonction du niveau réel des cours mondiaux. En effet, il existe des écarts de prix pour un même produit, sur les différents marchés, alors que le niveau d'aide est identique dans toute la Communauté.

Le régime d'importation du beurre néo-zélandais a été défini par le traité d'adhésion de la Grande-Bretagne à la Communauté et figure aux accords du GATT ; la marge de manoeuvre en la matière est donc réduite.

Quant aux problèmes posés par l'importation de produits de substitution des céréales, cette question a déjà fait l'objet de vives discussions avec les partenaires commerciaux de l'Europe, qui n'ont pu aboutir.

Le mécanisme de fixation du " prix mondial " varie en fonction des productions : pour les céréales, le prix mondial est celui qui est fixé sur le marché de Chicago ou de Kansas City ; la réalité est différente pour le lait et la viande. Pour le calcul des restitutions à l'exportation, dans le secteur de la viande, par exemple, la Commission se base sur le prix américain.

Pour la diminution du nombre des exploitations agricoles en Europe, la Commission dispose des chiffres de l'Office statistique européen, qui montrent un ralentissement de ce phénomène depuis la réforme de 1992 ; toutefois, les informations apportées par certains Etats membres contredisant cette analyse, ces chiffres sont actuellement en cours de vérification. La politique de développement rural proposée par la Commission vise à infléchir cette tendance.

M. Désiré Debavelaere :

Je déplore les faiblesses de la politique européenne d'exportation des céréales menée en 1997 ; si la variable d'ajustement des erreurs de commercialisation était finalement un gel des terres accru, la sanction frapperait alors d'autres personnes que les responsables des décisions erronées.

Les Etats membres adhèrent-ils dans l'ensemble à l'idée de la vocation exportatrice de l'agriculture européenne ?

M. Marcel Deneux :

Que pensez-vous du souhait de l'Allemagne de modérer sa contribution au budget communautaire ?

M. Philippe François :

Je voudrais rappeler que le Gouvernement américain octroie une subvention -certes indirecte- à l'agriculture par le biais des crédits importants alloués à l'aide alimentaire intérieure. Par ailleurs, les agriculteurs américains peuvent contracter une assurance du revenu agricole auprès d'une compagnie privée afin de bénéficier d'une indemnisation, si leur récolte se vend en deçà d'un certain prix ; les primes sont partiellement financées par l'Etat.

M. Guy Legras :

Pour la gestion des exportations céréalières communautaires, la campagne passée a été difficile, en particulier pour l'orge ; les pays d'Europe de l'Est ont perturbé les cours du marché des céréales par des ventes à très bas prix, notamment pour le blé fourrager, le maïs et l'orge. En tout état de cause, la vocation exportatrice de l'Europe est un axe central des propositions actuelles de la Commission.

La question de la contribution allemande au budget communautaire (qui atteint 30 % du total) ne pourra être éludée trop longtemps ; elle doit être abordée dans le cadre de négociations budgétaires globales et non uniquement dans le cadre des négociations agricoles.

Un système d'assurance du revenu agricole est une idée à approfondir, à la fois peu coûteuse et compatible avec les Accords du GATT. Toutefois, elle ne semble pas encore bien acceptée du monde agricole.

M. Jean François-Poncet :

J'ai participé à des entretiens récents, en Allemagne, montrant qu'une prise de conscience s'amorçait dans ce pays quant à l'impossibilité d'obtenir à la fois l'élargissement de l'Europe, souhaité outre-Rhin, le maintien d'une limitation des ressources communautaires à 1,27 % du produit intérieur brut européen, et une diminution de la participation allemande aux dépenses.

Je voudrais par ailleurs souligner qu'une généralisation du système des quotas soulèverait de réelles difficultés pour la politique agricole commune, en introduisant une grande rigidité dans son fonctionnement.

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