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Réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

Juin 1998



 
 

 


Réunion du mercredi 24 juin 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Budget communautaire

 

Communication de M. Denis Badré sur les propositions d'actes communautaires relatives à l'avant-projet de budget pour 1999 (1(*))

Communication

Le budget général des Communautés européennes s'élèverait, selon l'avant-projet pour 1999, à 96,9 milliards d'euros en crédits pour engagements et à 86,3 milliards d'euros en crédits pour paiements. Ce sont des sommes considérables, que la France contribue à alimenter à hauteur de 17,5 % (soit 91,5 milliards de francs en 1998).

Ces chiffres, et plus généralement l'importance du budget en tant qu'instrument de financement des politiques des Communautés, suffiraient à justifier un échange de vues sur l'avant-projet de budget (APB) au sein de notre délégation.

Mais l'importance de l'APB pour le prochain exercice est accrue par le fait que 1999 sera une année charnière pour les finances communautaires, marquée par l'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM), par l'achèvement de la mise en oeuvre des perspectives financières définies à Edimbourg (Paquet Delors II) et par la transition vers la poursuite des objectifs du programme " Agenda 2000 ".

Dans ces conditions, il m'a paru essentiel de vous présenter les principales caractéristiques de l'APB ainsi que certaines observations sur les enseignements que nous pourrions en tirer dans l'optique de l'adoption de nouvelles perspectives financières et d'un nouvel accord interinstitutionnel sur la procédure budgétaire.

1. Les caractéristiques de l'avant-projet de budget

L'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1999 s'efforce, selon son exposé des motifs, de " concilier l'objectif de rigueur budgétaire avec le statut privilégié des actions structurelles résultant des engagements d'Edimbourg ".

La première caractéristique de l'avant-projet de budget pour 1999 est donc d'être placé officiellement sous le signe de la rigueur, comme l'avait été le budget pour 1998.

La Commission européenne souligne ainsi que le montant total des dépenses proposées se situe nettement en deçà du plafond autorisé par les perspectives financières :

- 96,9 milliards d'euros en crédits pour engagements (alors que les perspectives financières autorisent 103,4 milliards), ce qui représente tout de même une augmentation de 6,47 % par rapport au budget 1998 ;

- 86,3 milliards d'euros en crédits pour paiements (alors que les perspectives financières autorisent près de 96,7 milliards), ce qui représente une augmentation de 3,38 % par rapport au budget 1998.

De même, la Commission fait observer que le montant des ressources propres nécessaires pour le financement du budget 1999, qui représenterait 1,11 % du PNB des Etats membres, serait sensiblement inférieur au plafond des ressources propres, fixé par les perspectives financières à 1,27 %.

Toutefois, ce souci affiché d'une maîtrise globale des dépenses communautaires se traduit différemment au niveau de chaque catégorie de dépenses. Il convient notamment de souligner :

Le maintien des crédits agricoles (rubrique 1) à leur niveau de 1998 (40,4 milliards d'euros en crédits pour engagements), que la Commission explique notamment par l'amélioration significative de la situation de certains marchés et par une situation monétaire favorable.

L'effort sensible en faveur des actions structurelles, puisque les dépenses de la rubrique 2 totaliseraient, en 1999, 39 milliards d'euros en crédits pour engagements et 30,9 milliards en crédits pour paiements, soit des augmentations de respectivement 16,6 % et 8,9 % par rapport au budget arrêté pour l'exercice 1998. La Commission fait cependant observer que ces augmentations intègrent 1,5 milliard d'euros de crédits non dépensés en 1997, que l'APB prévoit de " rebudgétiser " au titre de l'exercice 1999. Elle souligne en effet que " pour les fonds structurels, 1999 est la dernière année des perspectives financières décidées en 1992. Ceci implique que le cumul des crédits d'engagements sur la totalité de la période 1994-1999 corresponde exactement à l'enveloppe globale décidée à Edimbourg et dans les traités d'adhésion pour les trois nouveaux Etats membres ". En d'autres termes, la Commission souhaite " solder " Edimbourg, ce qui conduit à accroître de 17,78 % les crédits pour engagements des fonds structurels.

Une croissance raisonnable des crédits consacrés aux politiques internes (5,9 milliards d'euros en crédits pour engagements, soit + 3 %, et 5,1 milliards en crédits pour paiements, soit + 3,95 %) qui permettrait de mettre l'accent sur trois priorités : l'emploi, la recherche et le développement technologique et les réseaux transeuropéens (notamment dans les transports, l'énergie et les télécommunications).

Les autres rubriques du budget ne connaîtraient pas d'évolution notable. Les crédits pour engagements augmenteraient de 2,67 % pour les " actions extérieures " (5,9 milliards d'euros), de 1,88 % pour les dépenses administratives (4,4 milliards) et de 1,36 % pour les réserves (1,2 milliard).

2. Les observations qu'appelle l'avant-projet de budget

Ma première observation porte sur le large consensus qui paraît s'être dégagé en faveur de l'adoption d'un budget de rigueur.

La Commission, comme je vous l'ai dit, a elle-même officiellement placé son avant-projet sous le signe de la rigueur.

L'échange de vues auquel a procédé le Conseil ECOFIN du 19 mai dernier a montré que ce souci était largement partagé par le Conseil, plusieurs délégations (dont la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni) appelant même à renforcer l'effort de rigueur budgétaire.

Enfin, et ceci est fort intéressant, le Parlement européen souhaite également que le budget de 1999 soit non seulement le " budget des citoyens ", mais aussi le " budget des contribuables ". Sa résolution adoptée le 2 avril dernier insiste sur le fait qu'il devrait connaître un accroissement, je cite, " grosso modo conforme à l'accroissement moyen des Etats membres par rapport aux budgets 1998 ".

Ce consensus s'explique aisément dans le contexte actuel : il paraît en effet difficile d'augmenter sensiblement le budget des Communautés, alors même que l'entrée dans la troisième phase de l'UEM conduit à demander aux Etats un effort de rigueur accru ; en outre, il n'est pas exclu que le budget 1999 serve de référence à l'élaboration des prochaines perspectives financières.

Pourtant, et ceci sera ma deuxième observation, l'avant-projet de budget, tel qu'il nous est présenté, ne correspond pas vraiment à ce souci de rigueur largement partagé. Il propose en effet une augmentation bien supérieure à celle des années précédentes : + 3,38 % pour les crédits pour paiements contre + 0,5 % en 1997 et + 1,4 % en 1998. J'ajoute que le budget communautaire augmenterait plus fortement que le budget français dont la progression en 1999, selon l'objectif que s'est fixé le Gouvernement, ne sera supérieure que d'un point au taux d'inflation.

Ce constat s'explique dans une large mesure par le caractère privilégié des dépenses des fonds structurels et du fonds de cohésion. En effet, vous n'êtes pas sans savoir que les crédits affectés à ces fonds par les perspectives financières constituent des objectifs de dépenses et non des plafonds, à la différence des autres crédits. L'autorité budgétaire doit donc les inscrire d'office dans chaque budget. Elle doit également " rebudgétiser " les crédits qui n'ont pas donné lieu à exécution lors des exercices antérieurs. C'est ce qui explique la forte progression des crédits consacrés à la rubrique 2 car le taux d'exécution des crédits pour engagements est chaque année inférieur à 100 % : 94,8 %, en moyenne, pour la période 1994-1997.

Ainsi, le caractère privilégié des dépenses structurelles grève lourdement le budget 1999. Il impose de faire peser l'effort de rigueur sur les autres rubriques, ce qui conduit à des choix difficiles et à des solutions parfois contestables. A titre d'exemple, je citerai la réduction de près de 15 % des crédits consacrés à la lutte contre la fraude, qui relève de la rubrique 3, malgré la volonté de chacun de la renforcer.

C'est la raison pour laquelle, et ce sera ma troisième observation, nous devrons tirer les leçons de l'élaboration du budget 1999 dans l'optique de l'adoption de nouvelles perspectives financières et d'un nouvel accord interinstitutionnel. Sans vouloir anticiper sur les débats que nous ne manquerons pas d'avoir sur ces sujets, force est de constater que nous devrons alors nous interroger sur le maintien ou non du caractère privilégié des dépenses structurelles. La Commission a proposé une solution intermédiaire, consistant à conserver l'obligation pour l'autorité budgétaire d'inscrire au budget les dépenses prévues par les perspectives financières mais à supprimer l'obligation de rebudgétiser les crédits non consommés. Elle propose cependant une flexibilité d'une année sur l'autre, concernant l'ensemble des rubriques, qui permettrait de dépasser le plafond des perspectives financières d'un maximum de 500 millions d'euros en cas de sous-exécution de l'exercice précédent. Elle propose également, dans certaines limites, de permettre des transferts d'une rubrique à une autre.

En conclusion, je dirai que, entre une obligation juridique, à savoir le respect de l'accord interinstitutionnel de 1993, et une obligation économique, liée à l'entrée dans la troisième phase de l'UEM, la marge de manoeuvre de l'autorité budgétaire sur l'avant-projet pour 1999 est doublement limitée. C'est pour cette raison que je n'ai pas cru utile de vous présenter une proposition de résolution.

En revanche, il nous appartiendra de faire entendre notre voix dans les mois à venir afin que les choix qui seront effectués pour les prochaines années correspondent au mieux à nos préoccupations.

Budget communautaire

Communication et proposition de conclusions de M. Denis Badré sur la proposition d'acte communautaire E 1073 relative au budget rectificatif et supplémentaire pour 1998

Communication

Cette proposition d'acte communautaire est relative à l'avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire pour 1998.

Je vous rappelle que, selon l'article 15 du règlement financier, de tels avant-projets peuvent être présentés par la Commission " en cas de circonstances inévitables, exceptionnelles ou imprévues ". L'une des raisons qui m'ont conduit à attirer votre attention sur ce texte est que la démarche retenue par la Commission diffère quelque peu de celle qu'elle avait jusqu'à présent adoptée lors de la présentation des avant-projets de budget rectificatif et supplémentaire.

Un avant-projet de budget rectificatif a pour objet d'apporter de simples modifications financières ou techniques au budget de l'année en cours, mais il ne peut ni entraîner d'augmentation du montant global des crédits ni prévoir d'actions nouvelles. En d'autres termes, le montant d'un budget rectificatif est inchangé, voire en diminution, par rapport au budget initial.

En revanche, un budget supplémentaire peut augmenter le montant global des crédits ou financer une ou plusieurs actions nouvelles.

L'avant-projet dont nous discutons aujourd'hui est, comme l'indique son intitulé, à la fois rectificatif et supplémentaire. Il contient en effet quatre séries de propositions qui relèvent de l'une ou de l'autre catégorie.

En premier lieu, il prévoit d'inscrire au budget 1998 le solde budgétaire de l'exercice 1997, soit 962 millions d'écus. Ce point n'appelle pas d'observation particulière. Il correspond en effet à une obligation posée par l'article 32 du règlement financier, selon lequel " après la remise des comptes de chaque exercice, la différence par rapport aux estimations est inscrite dans le budget de l'exercice suivant par la voie d'un budget rectificatif ou supplémentaire ".

Le deuxième objet de l'avant-projet consiste à réviser les montants inscrits au titre de la correction des déséquilibres budgétaires -correction dont, je vous le rappelle, seul le Royaume-Uni bénéficie actuellement. Cette révision conduit à revoir à la hausse le montant à verser au Royaume-Uni de 1,16 milliard d'écus. Cette somme résulte :

- d'une part, d'une révision à la baisse de 89 millions d'écus de la correction accordée en 1997, liée notamment à l'augmentation de la part du Royaume-Uni dans les dépenses de l'Union ;

- d'autre part, et surtout, d'une révision à la hausse de 1,2 milliard d'écus de la correction pour 1994. On sait aujourd'hui que le montant exact de cette correction est de l'ordre de 2,2 milliards d'écus. Or seul 1 milliard avait été budgétisé en 1995.

En troisième lieu, l'avant-projet propose d'ajuster en cours d'exercice les prévisions de recettes calculées sur les droits de douane, la TVA et le PNB. Dans la mesure où les prévisions qui avaient servi à l'élaboration du budget pour 1998 étaient fondées sur des hypothèses trop pessimistes, il y aurait lieu de réviser à la hausse d'environ 928 millions d'écus le montant de ces ressources.

Mais, au-delà de cette bonne nouvelle, je souhaiterais m'attarder sur le principe même de cette révision en cours d'exercice, qui constitue une innovation par rapport à la démarche suivie jusqu'à présent par la Commission. En effet, auparavant, pour un exercice n, elle élaborait les prévisions au cours de l'année n-1 (plutôt en début d'année) et procédait aux ajustements lors de l'année n+1 (plutôt en fin d'année), soit a posteriori. Cette démarche avait été critiquée car des écarts importants entre assiette prévisionnelle et assiette réelle sont souvent constatés. Dans son dernier rapport d'activité, la Cour des comptes européenne donne une fourchette allant, selon les Etats, de - 5 % à + 9 % pour la ressource TVA et de - 6 % à + 3 % pour la ressource PNB. A ces différences, qui résultent des prévisions macro-économiques, s'ajoutent les variations de change intervenant entre l'écu et les monnaies nationales puisque, lorsqu'elle élabore le budget, la Commission se fonde sur des taux qui ne sont qu'une approximation par rapport aux taux réels, à savoir ceux en vigueur au 1er janvier de l'année n.

La démarche aujourd'hui adoptée par la Commission démontre qu'elle n'a pas été insensible à ces critiques. En opérant des ajustements en cours d'exercice, elle manifeste son souci de " lisser " les écarts entre prévision et régulation : d'une part, le taux de change réel est pris en compte dès l'année n ; d'autre part, toujours en cours d'exercice, des ajustements peuvent être effectués en fonction de la conjoncture économique.

J'en viens maintenant au quatrième objet de l'avant-projet. Alors que les trois premiers relèvent plutôt du budget rectificatif, nous entrons, avec ce dernier point, dans le cadre du budget supplémentaire. En effet, la Commission propose d'affecter une partie des marges de manoeuvre dégagées par le report du solde de 1997 à de nouvelles dépenses. 580 millions d'écus sur les 962 reportés seraient ainsi consacrés :

- à accroître les crédits pour paiements du Fonds social européen (FSE) de 450 millions d'écus ;

- à financer, à hauteur de 100 millions d'écus, des actions relevant de l'aide humanitaire d'urgence (aide aux pays touchés par le phénomène " El Niño ", aides à destination de l'Afrique, du Kosovo et de l'Afghanistan) ;

- à abonder de 30 millions d'écus les crédits pour paiements du programme PHARE.

Ces dépenses nouvelles me laissent quelque peu perplexe.

On peut tout d'abord se demander si elles correspondent toutes à ces " circonstances inévitables, exceptionnelles ou imprévues " auxquelles doit correspondre, aux termes du règlement financier, un avant-projet supplémentaire ou rectificatif.

Mais surtout, il convient de souligner que, compte tenu de ces dépenses nouvelles, l'augmentation des dépenses de 1998 par rapport à 1997 serait non plus de 1,4 % mais de 2,1 %, soit une différence de 50 %. En d'autres termes, par les budgets supplémentaires, nous pouvons sensiblement augmenter les dépenses communautaires et contourner ainsi la rigueur apparente du budget initial.

C'est un premier point sur lequel je souhaitais attirer votre attention car nous avons déjà eu l'occasion -je pense notamment à la résolution que nous avions proposée en 1996 sur une proposition de révision des perspectives financières- d'affirmer que la rigueur budgétaire que s'imposent actuellement les Etats membres devrait conduire la Commission à adopter le même comportement pour le budget des Communautés européennes.

En l'espèce, une augmentation des crédits me paraît d'autant moins opportune qu'elle porte sur des domaines pour lesquels aucune dépense nouvelle n'est nécessaire dans l'immédiat : pourquoi abonder les crédits des fonds structurels alors qu'ils donnent déjà lieu, comme nous venons de le voir, à une sous-exécution chronique ? Pourquoi accroître les crédits de PHARE alors que, eux aussi, donnent lieu à une sous-exécution, au point que 2,9 milliards d'écus restaient à liquider fin 1996 ? Pourquoi demander une " rallonge " pour l'aide humanitaire d'urgence alors que, selon l'aveu même de la Commission, seuls 145 millions d'écus sur les 325 octroyés pour l'exercice 1998 ont été utilisés ?

J'ajoute que, tout récemment, nous avons rappelé notre attachement à l'existence d'une base légale pour l'engagement d'une dépense communautaire. Il me paraît en conséquence difficile d'accepter de donner un " feu vert " à la Commission en entérinant des propositions de dépenses qui ne reposeraient sur aucun fondement législatif -je pense notamment aux aides d'urgence.

Pour toutes ces raisons, je vous propose d'adopter des conclusions rappelant certaines règles auxquelles nous tenons -maîtrise des dépenses, principe de subsidiarité et nécessité d'une base légale- et invitant le Gouvernement à s'opposer à la proposition E 1073, tout au moins en ce qu'elle prévoit l'inscription de nouvelles dépenses.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Jacques Genton :

Le sujet sur lequel vous avez attiré notre attention est important et la proposition E 1073 aurait même mérité de faire l'objet d'une proposition de résolution. Malheureusement, une proposition de résolution n'aurait pu être examinée d'ici la fin de la session. Il est donc préférable de se limiter à l'adoption de conclusions par la délégation que nous ferons parvenir immédiatement au Gouvernement afin de lui faire connaître notre sentiment sur ce texte.

Sur le fond, vos observations se situent dans la droite ligne de nos prises de position antérieures, en particulier en ce qui concerne la nécessaire maîtrise des dépenses communautaires. J'ai noté avec satisfaction que le Parlement européen avait souhaité que le budget 1999 soit le " budget des contribuables ". Il y a quelques années, j'avais précisément rencontré, à la demande du ministre chargé des Affaires européennes, M. Alain Lamassoure, le président de la Commission des budgets du Parlement européen pour lui faire part de nos inquiétudes sur l'augmentation des dépenses communautaires.

Mme Marie-Claude Beaudeau :

L'élément le plus important de l'avant-projet de budget est sans aucun doute sa sensible augmentation, qui devrait conduire à une nouvelle augmentation de la contribution française de l'ordre de 5 à 6 milliards de francs. Cette évolution est en contradiction avec les contraintes imposées aux Etats membres de l'Union européenne en matière budgétaire.

Par ailleurs, j'observe, comme vous l'avez fait, que l'avant-projet de budget pour 1999 poursuit un certain nombre d'impératifs. Le premier est la réduction programmée des dépenses de soutien aux productions agricoles, réduction liée au nouveau cadre de l'Organisation mondiale du commerce. Le second est l'augmentation des crédits des fonds structurels. Or, on ne peut oublier que les fonds communautaires ont vocation, pour être mobilisés, à être associés avec des dépenses budgétaires dans le pays bénéficiaire, en vertu du fameux principe d'additionnalité.

On notera aussi que l'une des caractéristiques des programmes aidés par l'Union est de normaliser, si l'on peut dire, les politiques nationales sur les objectifs de la politique structurelle. Ainsi la réalisation des dépenses structurelles de l'objectif 2 est bien souvent liée à la mise en oeuvre de processus de défiscalisation des investissements des entreprises privées. De même, les politiques menées en matière d'insertion des jeunes s'accompagnent souvent d'exonérations de cotisations sociales ou de fixation de niveaux de rémunération inférieurs à la norme retenue pour les autres salariés. Vous comprendrez bien que je ne peux qu'être en désaccord avec ces actions.

Mais l'un des aspects les plus critiquables du dispositif est la grande opacité des circuits d'instruction et de financement, opacité que vient compléter dans les faits une qualité pour le moins aléatoire du contrôle d'exécution. C'est cette exigence de transparence que nous devons porter, indépendamment de la justification profonde de telle ou telle politique structurelle.

La délégation a alors adopté les conclusions proposées par le rapporteur dans le texte suivant :

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne ;

Vu la proposition d'acte communautaire E 1073 ;

Considérant que, par ce texte, la Commission européenne soumet à l'autorité budgétaire un avant-projet de budget rectificatif et supplémentaire ayant pour objet non seulement d'inscrire au budget relatif à l'exercice 1998 le solde de l'exercice 1997, de procéder à une révision des montants inscrits au titre de la correction des déséquilibres budgétaires et d'ajuster la prévision de certaines recettes, mais également de prévoir de nouvelles dépenses à hauteur de 580 millions d'écus en crédits de paiement ;

Considérant que ces dépenses nouvelles, qui seraient consacrées à accroître les crédits des fonds structurels, à financer des actions relevant de l'aide humanitaire d'urgence et à abonder les crédits du programme PHARE, auraient pour effet de porter de 1,4 % à 2,1 % le taux de progression des dépenses communautaires en 1998 par rapport à 1997 ;

Considérant qu'une telle augmentation serait contradictoire avec le souci de rigueur manifesté par l'autorité budgétaire, et ce, alors même que la perspective de l'entrée dans la troisième phase de l'Union économique et monétaire exige la poursuite des efforts de réduction des déficits publics des Etats membres ;

Considérant, au surplus, que les crédits des fonds structurels et du programme PHARE ne sont que partiellement utilisés chaque année et que les 325 millions d'écus inscrits au budget 1998 au titre de la réserve pour aides d'urgence sont, à ce jour, loin d'avoir été utilisés dans leur intégralité ;

Considérant, enfin, que les avant-projets de budget supplémentaires ou rectificatifs doivent concerner, aux termes même du règlement financier, des " circonstances inévitables, exceptionnelles ou imprévues " ;

- Souligne la nécessité de maîtriser la progression des dépenses communautaires ;

- Rappelle que ces dépenses ont pour objet de financer des actions que les Etats ne sauraient isolément conduire avec la même efficacité que l'Union européenne dans son ensemble ;

- Rappelle par ailleurs que, au-delà de son inscription au budget, une dépense communautaire ne peut être engagée sans qu'un acte communautaire lui ait donné de base légale ;

Invite le Gouvernement :

- à s'opposer à l'adoption de la proposition d'acte communautaire E 1073 en ce qu'elle prévoit d'inscrire de nouvelles dépenses au budget des Communautés pour l'exercice 1998.

Réunion du mercredi 17 juin 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Conseil européen de Cardiff

 

Audition de M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des Affaires européennes, sur les conclusions du Conseil européen de Cardiff

Compte rendu sommaire

M. Jacques Genton :

Monsieur le ministre, je suis heureux de vous accueillir une nouvelle fois devant la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Vous savez que nous sommes attachés à cet exercice rituel qu'est l'audition du ministre des Affaires européennes à la suite d'une réunion du Conseil européen et je tiens à vous remercier d'avoir accepté de venir ici au lendemain même des conclusions du Conseil européen de Cardiff. Notre réunion devra s'achever à 17 h 30 car vous devez alors rencontrer M. Sali Berisha, ancien président de la République d'Albanie et président du Parti démocratique albanais. Chacun comprendra l'importance d'une telle rencontre dans la conjoncture actuelle.

Notre réunion ne durera donc qu'une heure. Je pense que cette durée sera suffisante puisqu'il ne s'agit aujourd'hui que d'aborder les conclusions du Conseil de Cardiff et l'actualité communautaire générale et que nous nous retrouverons pour une nouvelle audition le 1er juillet prochain à 15 h 30. Au cours de cette nouvelle réunion, nous aborderons des sujets plus techniques et plus précis.Il nous sera possible, à cette occasion, de dialoguer avec vous à propos des différents travaux menés par la délégation au cours des derniers mois. Nous pourrons ainsi examiner les suites qui ont été apportées aux résolutions du Sénat et débattre des propositions formulées dans les rapports d'information que la délégation a publiés sur des sujets aussi divers que l'article 88-4 de la Constitution, la ratification du traité d'Amsterdam, la politique industrielle de la Communauté ou la question des bases légales.

Je vous donne immédiatement la parole, Monsieur le ministre, sur les conclusions du Conseil européen de Cardiff.

M. Pierre Moscovici :

Notre dernière rencontre a eu lieu le 8 avril dernier, il y a donc un peu plus de deux mois. Nous avions débattu principalement alors du lancement du processus d'élargissement, après la Conférence de Londres du 12 mars et l'ouverture de négociations d'adhésion, le 31 mars, mais aussi de la position de la France sur la réforme de la politique agricole commune (PAC). A dire vrai, nous n'avons enregistré qu'assez peu d'éléments nouveaux sur ces sujets depuis lors, et c'est pourquoi je ne m'y appesantirai pas, sauf pour saluer l'excellent travail de la mission d'information sur l'avenir de la PAC, qui vient de rendre ses conclusions.

L'activité de l'Union a été surtout marquée, ces deux derniers mois, par les décisions historiques sur l'euro prises lors de la réunion exceptionnelle des Chefs d'Etat et de Gouvernement à Bruxelles, le 2 mai dernier. La réunion de Bruxelles a clos un processus, avec la sélection des onze premiers Etats participant à la troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM). Elle a aussi ouvert un processus, avec la mise en place des nouvelles institutions qui devront gérer l'euro - la Banque centrale européenne (BCE) et l'Euro-11 - et, aussi, l'amorce d'une réflexion sur " l'après-euro ", ou plutôt sur " l'euro pour quoi faire ? " qui a occupé une bonne partie de l'agenda des Chefs d'Etat et de Gouvernement, hier même, au Conseil européen de Cardiff, qui clôturait la Présidence britannique de l'Union.

Je vais donc insister en premier lieu sur l'UEM telle qu'elle se met en place avec les sommets de Bruxelles et de Cardiff ; puis je vous dirai quelques mots des récents développements du processus d'élargissement et des réflexions sur la réforme des institutions de l'Union ; enfin, je ferai un point rapide de l'état des relations extérieures de l'Union européenne, en laissant de côté, pour l'instant, les autres sujets de l'actualité communautaire, puisque je sais que nous avons un autre rendez-vous, le 1er juillet, pour en débattre.

Sur l'UEM, que dire, que vous ne sachiez déjà, sur le sommet historique de Bruxelles ?

Certains observateurs ont cherché à accréditer l'idée que les oppositions qui se sont cristallisées à Bruxelles sur la question de la Présidence de l'Institution, allaient fragiliser d'emblée la BCE en entamant sa crédibilité. Ils ont été contredits, dès les jours suivants, par les marchés financiers qui ont, au contraire, salué la mise en place de la BCE par une hausse record, pour marquer leur confiance dans l'institution et leur anticipation d'une croissance plus forte grâce à l'unification monétaire. L'ensemble des baromètres d'opinion, notamment en Allemagne, a aussi montré un fort accroissement des adhésions à l'euro. J'ajoute que, si l'on veut être tout à fait objectif dans cette affaire, aucune institution monétaire dans le monde ne bénéficiera de garanties aussi importantes quant à la stabilité de ses dirigeants. Nous savons aujourd'hui, en 1998, que M. Trichet dirigera la banque centrale européenne de 2002 jusqu'en l'an 2010. La stabilité de l'euro ne peut que profiter de cette stabilité, pour douze ans, de l'exécutif monétaire.

Mais le vrai acquis de Bruxelles, c'est bien sûr le choix définitif d'un euro large, incluant onze pays, conformément au souhait du Gouvernement : cela est finalement passé à l'arrière-plan dans les commentaires, et c'est pourtant l'essentiel, car l'euro large résume en définitive toutes les conditions que nous avions mises à notre acceptation définitive de la monnaie unique. Il est vrai que l'effet de surprise avait été largement estompé puisque certains Parlements, notamment en France et en Allemagne, avaient eu l'occasion de débattre en avril des conditions qui allaient présider au lancement de l'euro. Le Sénat, en particulier, en a débattu en séance publique le 23 avril 1998. J'ai moi-même participé à ce débat, devant votre assemblée, aux côtés de Dominique Strauss-Kahn, comme je l'ai fait aussi à l'Assemblée nationale.

La très grande qualité de ces débats a peut-être relativisé l'importance de la décision d'inclure onze pays dans le premier train de l'euro, prise formellement à Bruxelles le 2 mai 1998. Cette perception n'est d'ailleurs pas complètement fausse, car il est clair que la prise de position sans ambiguïté de notre Parlement a sensiblement renforcé les thèses que ce Gouvernement défend depuis un an, à savoir : un euro large, et c'est définitivement acquis, nous l'avons vu ; un euro au service de la croissance et de l'emploi et un euro géré de manière démocratique, et ces deux évolutions sont en cours.

J'en viens donc très naturellement aux sujets d'avenir, à savoir la gestion de l'euro, sujets qui ont fait l'objet de toute la sollicitude des ministres de l'économie et des finances au cours des dernières semaines. Sujet qui a retenu également l'attention des Chefs d'Etat et de Gouvernement au Conseil européen de Cardiff.

Nous avons assisté à la mise en place quasi simultanée tout au début du mois de juin de la Banque centrale européenne et de son pendant politique, l'Euro-11. Je crois que nous sommes encore dans une période de rodage, une période d'observation réciproque, qui va se prolonger quelques mois, avant qu'un équilibre ne s'instaure entre les deux branches du pouvoir économique européen. Mais je voudrais tout de même vous livrer quelques réflexions que m'inspirent ces premiers pas. Ma première réflexion, c'est que la perspective des élections allemandes, à l'issue très indécise, freine l'ardeur de tous ceux -où qu'ils se trouvent- qui pourraient souhaiter voir s'établir rapidement un système trop déséquilibré à l'avantage de la BCE. Je crois que, pour des raisons qui tiennent à l'équilibre des forces politiques en Europe, le couple BCE/Euro-11 ne pourra trouver son rythme de croisière qu'à partir de l'automne, et en vérité, à partir du début de l'an prochain, quand l'euro existera vraiment.

Ma seconde réflexion, c'est qu'il s'agit tout de même de deux institutions entièrement nouvelles, dans leur conception même, et qu'inévitablement cela engendre un apprentissage assez délicat.

D'un côté, nous avons une banque centrale qui fédère un ensemble de onze banques centrales, qui ont chacune leurs traditions, leurs méthodes de travail, et aussi leurs concepts monétaires. A cet égard, on a souvent insisté sur la nature fédérale de l'institution de Francfort, certains pour vanter cette avancée institutionnelle forte et unique à ce jour en Europe, d'autres pour la déplorer au motif que la " compétition " serait inégale avec les autres lieux du pouvoir communautaire au fonctionnement nécessairement plus lourd, à commencer par le Conseil. Je crois que l'on s'aperçoit aujourd'hui que les choses ne sont pas aussi simples et que, derrière la BCE, qui a été l'objet de toutes les attentions depuis plusieurs mois, il y a le Système européen des banques centrales (SEBC). Certes, la conception de la politique monétaire revient à la BCE, et le SEBC n'est qu'un système d'exécution, mais ne dit-on pas, à juste titre d'ailleurs, que la politique monétaire est essentiellement un art d'exécution...

De l'autre côté, nous avons une instance, l'Euro-11, qui est informelle, mais qui va devoir délibérer de questions absolument cruciales pour le développement de l'Europe : la politique budgétaire, la compétitivité, les questions de l'emploi, des prix et des salaires, pour ne prendre que quelques exemples...L'instance régulière de l'Union demeure le Conseil Ecofin, mais, en même temps, chacun se convaincra rapidement de la nécessité d'une coopération renforcée au sein des pays ayant l'euro pour monnaie. J'ai souvent dit depuis deux mois ne pas nourrir beaucoup d'inquiétudes à ce sujet, car " la fonction crée l'organe ", en économie comme en biologie. Et ceux qui étaient le plus réticents devant cette idée française, se sont convaincus très rapidement, dès la première réunion de l'Euro-11, le 4 juin dernier, qu'il était urgent de coordonner les politiques budgétaires des uns et des autres compte tenu de la position très différente occupée par les différents pays dans le cycle économique. C'est la même constatation qui a été faite par l'ensemble des Chefs d'Etat et de Gouvernement à Cardiff.

Sur cette affaire, certains nous ont parfois accusé de dogmatisme, et nous avons dû nous résoudre à utiliser plus discrètement certaines expressions qui fâchent outre-Rhin, en particulier celle de " Gouvernement économique ". Mais, aujourd'hui, chacun constate que les problèmes de la zone euro sont traités de manière très pragmatique, le ministre français Dominique Strauss-Kahn concourant très largement à instiller cet état d'esprit chez ses collègues. Au total, tout ceci est plutôt encourageant même si, je le répète, le passage en régime de croisière n'interviendra probablement pas avant l'automne. Pour l'heure, je constate simplement que la Banque centrale vient de s'engager à ne rien faire qui soit de nature à brider la croissance en Europe. Je constate aussi que l'Euro-11 fonctionne. Lors de sa séance inaugurale, il a arrêté un calendrier de travail jusqu'à l'automne.

Mais la réflexion sur la meilleure gestion possible de l'euro va bien au-delà de ces aspects institutionnels. En effet, si nous voulons mettre l'euro au service d'une stratégie pour la croissance et l'emploi, il faut aussi engager une réflexion sur les modes de régulation qui devront accompagner la mise en place de l'euro.

La Présidence britannique s'est livrée à un intéressant effort de conceptualisation de la réforme économique en zone euro, effort qui constitue véritablement l'apport en propre de cette Présidence. Les Chefs d'Etat et de Gouvernement en ont longuement débattu à Cardiff. Il y a un certain consensus sur la nécessité d'un meilleur fonctionnement des marchés dans la zone euro. Un espace unifié sur le plan monétaire doit dégager un surplus de croissance, si les conditions d'une meilleure mobilité des marchandises, des capitaux et des hommes sont réunies. Là-dessus, tout le monde peut se mettre d'accord facilement.

Ce qui est beaucoup plus intéressant, c'est la méthode de travail proposée par la Présidence britannique, et qui a été agréée, en quelque sorte, par le Conseil européen. Il s'agit de faire " monter en puissance " les diverses procédures communautaires, qui existent d'ores et déjà, mais qui existent de manière isolée et donc souvent sans prise suffisante sur la réalité économique.

Les grandes orientations de politique économique - les GOPE - qui ont été adoptées par le Conseil européen, constitueront l'armature centrale de suivi de la réforme économique en Europe. Aujourd'hui, elles sont largement centrées sur le réglage conjoncturel de court terme et je crois qu'il est indispensable de procéder à cet effort collectif dans le contexte du passage à l'euro, comme je le soulignais à l'instant. Mais demain, les GOPE devront se donner une ambition beaucoup plus vaste, en s'attachant à traiter des problèmes structurels de nos économies.

En novembre dernier, à Luxembourg, nous avons créé une procédure de suivi des progrès réalisés en matière de lutte pour l'emploi. Cette procédure a été activée avec une rapidité remarquable, puisque tous les Etats membres ont transmis à la Commission en avril dernier leurs plans nationaux d'action pour l'emploi.

Comme vous le savez, l'évaluation des résultats obtenus aura lieu à Vienne en décembre prochain. Mais, dans l'intervalle, nous allons assurer la greffe, sur les GOPE, de cette procédure emploi. Cette greffe est absolument essentielle pour que la question de l'emploi ne soit pas traitée isolément de l'ensemble de la politique économique en Europe dans le contexte créé par l'euro.

Enfin, le chantier fiscal est rouvert aujourd'hui, largement à notre initiative. Nous souhaitons une adoption rapide du projet de directive sur la taxation de l'épargne, qui prévoit une retenue à la source minimale de 20 % dans tous les pays de l'Union, sauf accès libre à l'information sur les conditions de taxation dans le pays de résidence. Même si nous aurions préféré un taux de 25 %, ce sera un progrès très important, qui permettra d'éviter les transferts d'épargne, évidemment plus faciles dans le contexte d'un vaste marché européen des capitaux. Il nous faut aller vers un rééquilibrage de la fiscalité plus favorable à l'emploi. Notre plan national a été salué par la Commission, notamment pour l'action volontaire engagée dans ce domaine avec la réforme du financement de la protection sociale. Mais il faut aussi une démarche communautaire d'ensemble, réellement volontariste, qui aille au-delà du code de bonne conduite fiscale adopté l'an dernier. Car, comme le faisait remarquer récemment le Commissaire Mario Monti, un code de bonne conduite n'est peut-être pas l'outil le plus adapté pour lutter contre des comportements de flibuste fiscale. Il faut aller plus loin dans ce domaine, et viser clairement l'adoption de directives avec, à terme, un recours au vote à la majorité qualifiée. J'ai bon espoir que les Quinze y parviendront car l'euro, de ce point de vue, crée une urgence salutaire.

En clair, ce que nous sommes en train de percevoir, c'est que l'euro change, positivement, notre univers de référence pour la politique économique. L'euro redonne collectivement aux Européens des marges de manoeuvre pour favoriser la création d'emplois, pour stimuler l'investissement, pour donner une assise solide à une croissance durable qui ne sera plus l'apanage exclusif des Etats-Unis. Bref, il permet de repenser la politique économique, et nous ne devons rien négliger pour en tirer les meilleurs fruits à un horizon rapproché.

De ce point de vue, le Conseil européen de Cardiff aura marqué, je crois, à la fois une prise de conscience et une volonté de mettre en place rapidement les procédures européennes adéquates. On ne félicitera jamais assez la Présidence britannique d'avoir engagé ce travail, qui demande un réel effort d'imagination, alors même que la Grande-Bretagne est peut-être un peu moins concernée que les autres, parce qu'elle reste en dehors du premier train de l'euro.

Quelques mots à présents des récents développements du processus d'élargissement et de la réflexion sur la réforme institutionnelle.

Lors de notre entrevue du 8 avril 1998, je vous avais rendu compte de l'engagement des trois modalités du processus d'élargissement : conférence européenne, partenariats pour l'adhésion, ouverture des six premières négociations d'adhésion. Je n'y reviendrai donc pas aujourd'hui, sauf pour vous signaler que le travail de présentation de l'acquis communautaire aux pays candidats (le " screening "), préalable aux négociations, a commencé.

Avec, en toile de fond, le passage à l'euro et la perspective de l'élargissement, le Conseil européen de Cardiff a poursuivi la réflexion sur l'avenir de l'Union européenne, avec, notamment, la question des relations avec la Turquie, mais aussi la question institutionnelle.

Premier point, donc, sur la Turquie. Pour dire sincèrement les choses, notre relation avec ce pays s'est dégradée depuis quelque temps. Sur un plan bilatéral, vous connaissez les derniers éléments de la situation, notamment sur le plan parlementaire. Toutes les formations politiques ont entendu faire preuve de générosité, mais il faut aussi mesurer les effets de certaines prises de position.

Sur le plan de la relation euro-turque, la situation ne s'est pas améliorée, compte tenu du maintien du veto d'un Etat membre au déblocage du volet financier de l'union douanière. A cet égard, comme il fallait s'y attendre, il n'y a pas eu de décision spectaculaire à Cardiff. Les Chefs d'Etat et de Gouvernement ont seulement pris note de l'intention de la Commission de réfléchir aux moyens de mettre en oeuvre la stratégie de rapprochement euro-turque et de faire des propositions à cet effet. Grâce à l'habileté de la Présidence britannique, une telle formulation préserve l'avenir.

Deuxième point, la question institutionnelle. Nous savons tous, aujourd'hui -et cela a été clairement confirmé à Cardiff- que nous ne pourrons pas nos borner à reprendre telles quelles les questions laissées ouvertes à Amsterdam. Notre réflexion doit s'orienter dans trois directions.

-- dans l'immédiat, nous devons faire un effort pour améliorer, sans modifier les traités, le fonctionnement courant des institutions, qui n'est plus satisfaisant. Cette démarche, qui concerne au premier chef le travail du Conseil, s'applique aussi à la Commission et au Parlement européen. Ces points, que nous avons évoqués avec la Présidence et plusieurs de nos partenaires, ont fait apparaître un grand intérêt pour cette démarche, qui devrait donner lieu, prochainement, à une première discussion de fond au Conseil, sur la base de propositions concrètes. La réflexion devrait aussi progresser rapidement du côté de la Commission, pour que le futur Président de l'institution intègre ses résultats dans son programme de travail.

-- au-delà de ces réformes urgentes, il faut prendre en considération la perspective de l'élargissement, avec la révision des mécanismes institutionnels, qui n'a pu être menée à bien à Amsterdam. Il est clairement acquis, après Cardiff, que ce chantier sera rouvert dès que le traité d'Amsterdam aura été ratifié. C'est un succès pour nos thèses. Mais cette réforme institutionnelle, comment l'aborder ? J'ai déjà eu l'occasion d'évoquer ce sujet avec vous ; elle concerne essentiellement trois points. D'abord, la Commission, trop nombreuse et trop peu collégiale ; faut-il, pour autant, tenter à nouveau de réduire drastiquement le nombre de Commissaires, comme la France le proposait à Amsterdam ? Ou envisager d'autres solutions du type " Commissaires et Commissaires adjoints " ?

Ensuite, le Conseil : le système des Présidences, peut-être, mais plus sûrement encore, le champ de la majorité qualifiée, et en liaison avec lui, la pondération des voix, devront être revus. La réflexion sur ce sujet est en cours. Elle a été, en partie, abordée à Cardiff, dans un débat très général. La question essentielle demeure celle de la méthode. Il faut éviter de refaire les mêmes erreurs : le lancement prématuré d'une nouvelle conférence intergouvernementale a été écartée et le Conseil européen a décidé de tenir une réunion informelle, à l'automne, sous Présidence autrichienne, pour poursuivre la discussion sur l'avenir de l'Union.

C'est là que nous rejoignons le troisième niveau de la réflexion, plus prospectif : il nous faut, en effet, dès à présent, conduire une réflexion de fond sur les objectifs et le contenu d'une Union élargie. Cette réflexion devra peut-être aborder la question du territoire de l'Union, pour envisager, au-delà de l'élargissement en cours, ses futures frontières, mais aussi et surtout traiter de la légitimité démocratique dans l'Union et de la répartition des tâches, entre l'échelon européen et l'échelon national, voire, dans certains Etats, l'échelon régional : c'est dans ce cadre que s'inscrit le débat sur la subsidiarité, que le Président de la République et le Chancelier Kohl ont relancé dans une lettre commune adressée à nos partenaires peu avant Cardiff. Chacun, en effet, est conscient qu'une Union à vingt-cinq ou trente ne pourra fonctionner de la même façon qu'une Union à six ou même à quinze. Il faudra probablement mieux définir les compétences communautaires et réorganiser les institutions pour s'adapter à la diversité des coopérations : vous connaissez, à cet égard, les avancées du traité d'Amsterdam, à l'initiative de la France et de l'Allemagne, en matière de " coopérations renforcées ". Peut-être aurons-nous l'occasion de revenir plus longuement sur l'ensemble de ces questions -ratification et mise en oeuvre d'Amsterdam, réforme des institutions- à l'occasion de notre prochaine rencontre, le 1er juillet : l'auteur du rapport d'information du Sénat sur ces questions, M. Pierre Fauchon, ne pouvait, en effet, être des nôtres aujourd'hui.

Un mot seulement sur l'Agenda 2000, sur lequel le Conseil européen de Cardiff n'est pas revenu en détail. Les travaux progressent, assez lentement à dire vrai, qu'il s'agisse du cadre financier, de la réforme des fonds structurels ou de celle de la PAC. J'ai déjà salué, à cet égard, le rapport d'information réalisé par MM. Emorine, Deneux et François. Je suis sûr que des échanges fructueux sont déjà intervenus et vont se poursuivre, sur cette base, avec mon collègue Louis Le Pensec. Pour ce qui est de Cardiff, je ne relèverai, dans les conclusions des Chefs d'Etat et de Gouvernement, que trois éléments saillants :

- d'une part, l'idée française d'une double programmation étanche -entre les dépenses à Quinze et les dépenses au profit des pays candidats- est définitivement consacrée ;

- d'autre part, la conception allemande sur les soldes nets est loin d'avoir été agréée, malgré ce qu'ont pu dire, à tort, certains organes de presse ;

- enfin, un calendrier a été arrêté, pour inciter à une accélération des travaux sur l'Agenda 2000 : l'objectif est de parvenir à un accord politique pour mars 1999 : c'est un calendrier indicatif, qui ne doit pas être un butoir conduisant à une crise.

Quelques mots enfin, parce que, dans ce chapitre aussi, l'actualité a été particulièrement riche, sur les relations extérieures de l'Union.

Un mot, d'abord, sur la négociation de l'Accord multilatéral sur l'investissement (AMI). J'ai participé, avec Dominique Strauss-Kahn et Jacques Dondoux, à la réunion annuelle des ministres des Affaires étrangères et des ministres des Finances des pays membres de l'OCDE, qui s'est tenue à Paris les 27 et 28 avril derniers. Comme nous le savions, le contexte ne se prêtait pas à la signature de l'AMI. Les conditions posées par le Gouvernement à la conclusion de cet accord ont eu un effet tout à fait bénéfique : elles ont sorti les négociations à l'OCDE d'une sorte d'inertie dogmatique et il y a lieu, je crois, que nous nous en félicitions. Le résultat, c'est que le groupe de négociation s'est donné jusqu'au mois d'octobre, pour réfléchir aux objectifs d'un éventuel futur accord. Cette " pause " -ce n'est pas le terme retenu, mais le mot me paraît le plus adapté- permettra de réévaluer totalement les bases d'un tel accord.

Un mot, ensuite, sur l'initiative de Sir Leon Brittan à l'égard des Etats-Unis. Comme vous le savez, en raison de notre opposition et des réserves exprimées par d'autres, l'initiative de Sir Leon a été repoussée et le sommet euro-américain du 18 mai 1998 a permis de parvenir à des résultats plus proches de nos vues pour le renforcement du dialogue entre l'Union et les Etats-Unis d'Amérique. L'accord euro-américain du 18 mai 1998 se distingue, en effet, très clairement de l'initiative Brittan, dont tous les aspects que nous contestions ont été abandonnés (libre-échange pour les services, engagement au démantèlement des tarifs industriels, création d'un mécanisme de règlement des différends).

En ce qui concerne les lois extra-territoriales, nous avons pu obtenir le 18 mai 1998 un compromis satisfaisant. Une déclaration unilatérale de l'Union rappelle notre opposition aux législations extra-territoriales et subordonne l'application du compromis à des engagements de l'administration américaine sur l'octroi de dérogations aux sanctions, en ce qui concerne la loi Helms-Burton et la loi d'Amato. Pour sa part, comme vous le savez, l'administration a annoncé, le jour même du sommet, son intention d'accorder une dérogation à Total, pour les investissements de cette société en Iran. C'est un succès, même si je dois concéder que, compte tenu de l'attitude du Congrès américain, l'octroi de dérogations s'agissant des investissements à Cuba est beaucoup plus incertain. Quant au principe même des législations extra-territoriales, la réprobation européenne reste entière.

Un mot, si vous me le permettez, sur le dialogue avec les Etats-Unis où le Premier ministre part aujourd'hui et où je me suis rendu du 13 au 15 mai 1998. D'une façon générale, j'ai le sentiment que nos prises de position sont parfois mal comprises des Américains. C'est pourquoi il me semble qu'au-delà de la réaffirmation solennelle de l'alliance franco-américaine, la visite du Premier ministre sera l'occasion de nous expliquer franchement sur la nature de la relation que nous souhaitons voir s'établir entre la France, mais aussi l'Union, et les Etats-Unis. Nous souhaitons un leadership partagé, et ne pas nous résoudre à un hégémonisme.

Enfin, je ne peux, bien entendu, terminer cette présentation sans vous donner quelques éléments d'information sur le Kosovo. La situation est très sérieuse : l'offensive engagée par la police serbe et l'armée fédérale dans l'ouest du Kosovo a provoqué de nombreuses victimes, entraîné le départ de 45 000 personnes (selon le Haut commissariat aux réfugiés) et fait 20 000 réfugiés. Le dialogue entre Belgrade et les représentants des Albanais, engagé le 15 mai 1998 par la rencontre entre MM. Milosevic et Rugova, est interrompu, les Kosovars posant comme condition à sa reprise la cessation des actions de l'armée et de la police. A Cardiff, le Conseil européen a réitéré les quatre exigences formulées par le Groupe de contact à l'égard de M. Milosevic : arrêt de toutes les opérations des forces de sécurité contre la population civile, mise en oeuvre de mesures de stabilisation sous contrôle international, retour des réfugiés et des personnes déplacées, enfin progrès très rapide dans le dialogue politique.

A défaut de réponse sur ces quatre points, l'Union est prête à envisager toutes les mesures nécessaires. D'ores et déjà, hormis la Russie, les Ministres du Groupe de contact ont confirmé la décision de geler les avoirs des Gouvernements yougoslave et serbe à l'étranger et d'interdire tout nouvel investissement en Serbie. L'Union a confirmé ces mesures lors du Conseil " Affaires générales " du 8 juin 1998.

Comme l'a rappelé le Président de la République, l'emploi de la force dans le cadre des Nations Unies ne doit pas être exclu. C'est pourquoi les Britanniques ont déposé, le 5 juin, devant le Conseil de sécurité un projet de résolution, que nous soutenons, autorisant, sous chapitre VII, toutes les mesures nécessaires pour restaurer la paix. La Russie, tout en s'opposant au vote de la résolution britannique, s'est dit consciente de la nécessité d'aboutir à un règlement politique : c'est pourquoi le Président Eltsine a invité M. Milosevic à Moscou, les 15 et 16 juin, afin d'obtenir son accord sur le paquet défini par le Groupe de contact. Nous devons tout faire pour rallier les Russes à ce projet. La situation au Kosovo est, en effet, extrêmement sérieuse et le temps est compté. Dans le cas où la visite à Moscou du Président Milosevic n'aboutirait pas rapidement à des résultats tangibles, il est clair que la question d'un recours à la force serait à nouveau posée. Mais cette menace ne sera pas dissuasive aussi longtemps qu'une résolution n'aura pas été votée.

L'Union européenne sera-t-elle plus présente, dans cette crise, qu'elle ne l'a été précédemment dans les Balkans ? Au-delà du drame vécu par les Kosovars, c'est évidemment une question qui nous préoccupe, même si nous savons tous que les mécanismes de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ne sont pas encore montés pleinement en puissance. Faisons le voeu, à cet égard, que l'unité de planification de la politique et d'alerte puisse utilement contribuer à la synergie des diplomaties. J'ai pris connaissance avec intérêt de la récente communication, assez critique, de M. Christian de la Malène à ce sujet. En tout cas, sur le Kosovo, la réaction de l'Union européenne est une des plus rapides qu'elle ait exprimée.

*

J'en ai à présent terminé avec cette présentation, en vous priant de me pardonner sa longueur mais, vous l'avez bien vu, l'actualité européenne était particulièrement riche. Je suis prêt maintenant, si vous le souhaitez, à répondre à vos questions.

M. Daniel Hoeffel :

Après le conflit bosniaque, on pouvait espérer que l'Europe allait se ressaisir et se montrer capable d'intervenir efficacement dans le cas du Kosovo. Mais son rôle ne va-t-il pas, une nouvelle fois, être celui d'un sous-traitant ?

Par ailleurs, je souhaiterais avoir des précisions sur les décisions prises au sujet des quatorze projets prioritaires pour les réseaux transeuropéens. Y a-t-il eu des progrès ?

M. Denis Badré :

Tout d'abord, où en est la réflexion sur le volet " recettes " des perspectives financières, compte tenu des demandes insistantes de l'Allemagne ?

Ensuite, l'entrée en vigueur de l'euro fait que nous ne pouvons plus différer le débat sur l'harmonisation fiscale. Il concerne la fiscalité sur l'épargne, sur le patrimoine, sur les sociétés, et enfin la TVA. Dans ces domaines les Etats ne pourront plus faire cavalier seul ; en l'absence d'une harmonisation, ils seront contraints à un alignement vers le bas qui se traduira par des pertes de recettes incompatibles avec le respect des critères de Maastricht. Nous devons en outre faire intervenir l'objectif de réduction du chômage. Il est vrai qu'il faut rééquilibrer la pression fiscale pesant respectivement sur le travail et sur l'épargne : mais nous devons le faire en allégeant les prélèvements sur le travail et non en alourdissant ceux sur l'épargne, sinon nous aggraverons nos difficultés.

Mme Marie-Claude Beaudeau :

A l'issue du Conseil européen, vous avez souligné " l'identité de vues " entre le Président de la République et le Gouvernement. Cela signifie-t-il que vous acceptez l'avènement d'un pouvoir économique d'orientation fédéraliste, qui tendrait à vider la souveraineté nationale de sa substance, en exigeant toujours plus de décisions à la majorité qualifiée ? Ne pensez-vous pas que les contraintes nées du processus de convergence ont des conséquences sociales très lourdes ?

M. Christian de la Malène :

Les conclusions du Conseil européen de Cardiff forment un document relativement épais ; la minceur des décisions prises n'en ressort que plus nettement.

Sur l'Union économique et monétaire, l'équilibre est encore à trouver entre l'" Euro-11 ", le Conseil ECOFIN et la BCE ; pour l'instant, tout concourt à ce que la BCE exerce un très large pouvoir sans véritable contrôle, et l'on peut s'inquiéter des conséquences d'une telle situation pour la croissance et l'emploi. Sur l'élargissement et sur l'" Agenda 2000 ", on ne peut que constater que le Conseil européen n'a rien apporté de concret.

Par ailleurs, l'Allemagne et la France avaient adressé une lettre conjointe à la présidence sur la subsidiarité. Jusqu'à présent, on saluait régulièrement ce principe, mais en se gardant bien d'en tirer les conséquences. En réalité, on n'a jamais voulu mettre en place un système de contrôle de la subsidiarité, ce qui lui enlève toute portée pratique. Je ne vois pas bien quel a été l'impact de cette lettre un peu solennelle, dont l'écho dans les conclusions de la présidence me paraît fort réduit.

M. André Rouvière :

Les débats de Cardiff ont-ils permis quelques progrès sur la question de l'adhésion de Chypre ? Pensez-vous que la position de la Turquie soit susceptible d'évoluer ?

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Les résultats du Conseil européen dans le domaine de l'emploi me paraissent extrêmement réduits. Les plans d'action nationaux pour l'emploi devaient être évoqués : apparemment, toute décision est reportée à la fin de l'année.

J'ai quelque peine à partager votre optimisme lorsque je vous entends dire que " la Banque centrale vient de s'engager à ne rien faire qui soit de nature à brider la croissance en Europe " : pour l'instant, avec la logique de Maastricht, le nombre des chômeurs européens dépasse 18 millions, et ce sont surtout les marchés financiers qui paraissent bénéficier de l'UEM.

M. Pierre Moscovici :

Dans le cas du Kosovo, l'Union n'a pas été inerte. Elle s'est prononcée rapidement, a identifié les risques et a désigné les responsables. La Grande-Bretagne et la France ont assuré le lien avec le Conseil de sécurité de l'ONU. Certes, compte tenu des limites de la PESC, seul l'OTAN est, sur le plan des moyens militaires, en mesure d'agir. Mais on peut dire du moins que l'Union a exercé une pression forte et rapide sur les autorités serbes.

Au sujet des réseaux transeuropéens, le Conseil européen n'a guère apporté d'éléments nouveaux ; il a seulement apporté une confirmation. Mais il est vrai que des problèmes subsistent pour le cofinancement national de ces projets.

Les négociations sur le volet financier de l'" Agenda 2000 " sont difficiles pour la France. Entre la volonté de l'Allemagne de réduire sa contribution nette, et celle de l'Espagne de continuer à bénéficier de transferts considérables, nous faisons figure de victime désignée. Cependant, nous estimons qu'il n'est pas dans la logique de la communauté européenne de raisonner en termes de solde net de chaque Etat, les contributions nationales ayant été remplacées depuis 1970 par des ressources propres. Nous pensons qu'il faut aborder cette question par le biais des dépenses.

S'agissant du volet " recettes " des perspectives financières, nous sommes donc opposés à une remise en cause des ressources propres et du plafond de 1,27 % jusqu'en 2006.

En ce qui concerne l'harmonisation fiscale, tout en m'abstenant pour ma part de toute considération de politique intérieure, j'admets que les quatre domaines évoqués par M. Denis Badré devront être abordés rapidement.

J'en viens à l'unité de vues et d'expression des responsables français lors du Conseil européen. Il est nécessaire que la France parle d'une seule voix ; nous préparons les réunions de manière à atteindre ce résultat, qui ne traduit pas pour autant une identité des conceptions politiques. Sur le pouvoir économique européen, le problème doit être bien posé. La BCE est une institution fédérale ; face à elle, il faut un contre-pouvoir politique; ce contre-pouvoir pourra-t-il être pleinement efficace sans un fédéralisme budgétaire ? Il faut y réfléchir sans tabous. A titre personnel, j'estime que l'extension du champ des décisions à la majorité qualifiée est une nécessité, notamment en matière d'emploi, de fiscalité, d'environnement ; à défaut, dans une Europe élargie, on sera conduit à la renationalisation des politiques communes.

Faut-il juger décevants les résultats du Conseil européen dans le domaine de l'emploi ? Il a été convenu, dans le calendrier arrêté à Luxembourg, que le " sommet " de Cardiff ne serait qu'une étape après la présentation des plans nationaux pour l'emploi, les décisions devant être prises par le Conseil européen de décembre, à Vienne. Si rien n'est décidé en décembre, alors, mais alors seulement, on pourra parler d'un échec. Je suis pour ma part convaincu que le dispositif européen pour l'emploi -auquel on ne doit pas tout demander- s'avérera utile.

Au sujet de l'élargissement, on ne pouvait non plus s'attendre à ce que des décisions importantes soient prise à Cardiff. Ce processus sera long : les premières adhésions n'auront lieu que dans la dernière partie de la période couverte par l'" Agenda 2000 ".

Concernant l'équilibre institutionnel dans la gestion de l'UEM, je crois que l'" Euro-11 " a bien commencé et va prendre de l'importance. Un rapport de forces va se créer. Je crois que nous pouvons envisager avec confiance les évolutions sur cette question.

Quant à la lettre franco-allemande, je crois qu'elle n'a pas été sans effet, puisque la nécessité d'une réforme institutionnelle est désormais, pour la première fois, reconnue par tous. L'application du principe de subsidiarité a été également évoquée. Il convient de rappeler qu'elle fait l'objet d'un protocole annexé au traité d'Amsterdam. Le contrôle de la subsidiarité relève de la Cour de Justice saisie par un Etat membre : ce système peut être ou non jugé satisfaisant, mais il existe.

Le problème de Chypre n'a pas été à l'ordre du jour du Conseil européen. On est en présence d'un blocage réciproque gréco-turc. Pour la France, une île divisée en son centre par une ligne de confrontation militaire ne peut adhérer à l'Union.

Au total, le Conseil européen de Cardiff n'a pas été inutile. Il a consolidé des orientations, ouvert des débats, fixé des calendriers. La construction européenne demande du temps et de la continuité, et passe par des compromis.

Réunion du mardi 16 juin 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Politique régionale

 

Communication et proposition de résolution de M. Yann Gaillard sur la proposition d'acte communautaire E 1061 relative à la réforme des fonds structurels

Communication

En décembre dernier, nous avions étudié ensemble les propositions de réforme de l'action structurelle de l'Union présentées par la Commission dans le cadre de son projet " Agenda 2000 " pour la prochaine période de programmation 2000-2006. On espérait alors du Conseil européen de Luxembourg, qui devait avoir lieu quelques jours plus tard, qu'il puisse fixer certaines orientations de la future politique régionale européenne, ce qui n'a pas été le cas. Les discussions ont peu progressé durant la Présidence britannique : aucune décision n'est d'ailleurs attendue sur ce thème pendant le Conseil européen de Cardiff réuni hier et aujourd'hui, hormis, peut-être, la fixation d'une date butoir, fin mars 1999, pour l'adoption de la présente réforme.

En effet, celle-ci doit être impérativement bouclée au 31 décembre 1999, pour entrer en application au 1er janvier 2000, ce qui signifie, en pratique, qu'elle doit être achevée au plus tard avant la fin du premier trimestre 1999 afin de laisser le temps suffisant aux négociations entre la Commission et les Etats membres sur les programmes envisagés.

Les discussions vont donc s'ouvrir réellement sous Présidence autrichienne en sachant qu'aucune décision effective n'est concevable avant l'achèvement des opérations électorales de septembre en Allemagne. Il faut espérer un aboutissement au Conseil européen de Vienne : si le processus devait déraper jusqu'aux élections européennes, le retard accumulé serait irrattrapable pour une mise en oeuvre en temps utile.

Notre intervention d'aujourd'hui se place donc très en amont d'un processus qui sera long et complexe.

La proposition d'acte communautaire E 1061, que je vous présente aujourd'hui, constitue la traduction dans les textes organisant les fonds structurels, des propositions Agenda 2000. Elle se compose d'une proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur les fonds structurels, complétée par trois règlements spécifiques pour chacun de ces fonds : Fonds européen de développement régional (FEDER), Fonds social européen (FSE) et Instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

1) Les modifications déjà présentes dans l'Agenda 2000

a) La concentration des objectifs

Il est proposé de remplacer les sept objectifs actuellement assignés à la politique régionale par les trois objectifs suivants :

Objectif 1 : promouvoir le développement et l'ajustement structurel des régions en retard de développement. Il s'agit de la reconduction exacte de l'actuel objectif 1, avec le même critère de sélection des régions qui pourront en bénéficier : celles disposant d'un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. Ce critère sera désormais apprécié très strictement, ce qui, ajouté au rattrapage économique déjà effectué dans certaines régions qui en bénéficiaient jusqu'alors, conduira à restreindre massivement la superficie des territoires concernés et à ne plus couvrir que 20 % de la population totale de l'Union.

La France, de ce fait, perdra le bénéfice de l'objectif 1 en Corse et dans la région du Valenciennois. Elle le conservera pour ses départements d'Outre-mer (DOM) au titre de l'ultrapériphéricité pour laquelle un nouvel article et un protocole ont été joints au traité.

En revanche, on comprend moins la procédure d'exception introduite par la Commission en faveur des régions actuellement éligibles à l'objectif 6 (régions nordiques semi-désertiques), pour qu'elles soient assimilées à l'objectif 1. De deux choses l'une : soit ces zones sont effectivement en retard de développement, et elles sont ipso facto, dans le champ de l'objectif 1 ; soit elles ne répondent pas au critère du PIB (75 % de la moyenne communautaire) et l'assimilation ne s'explique pas. Certes, les sommes en cause seront ici marginales, mais le principe même d'introduire des exceptions dans un dispositif volontairement strict ne paraît pas justifiable, car il pourrait ouvrir la porte à des demandes conventionnelles de certains Etats membres.

Objectif 2 : soutenir la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle. L'objectif 2 est une sorte de " fourre-tout ", qui semble difficilement conciliable avec la volonté, affichée par la Commission, de simplification. On y trouve pêle-mêle les zones affectées par des reconversions industrielles ou dans les services, les zones urbaines en difficulté, les zones rurales et les zones touchées par des restructurations dans le domaine de la pêche.

La Commission précise que l'objectif 2 ne pourra couvrir que 18 % de la population européenne et indique même une répartition optimale de population suivant les actions :

- 10 % pour les restructurations industrielles et dans le secteur des services,

- 5 % pour les zones rurales,

- 2 % pour les quartiers urbains,

- 1 % pour les zones concernées par les difficultés de la pêche.

Le zonage sera délimité par la Commission sur la base d'un plafond de population éligible par Etat membre. L'appréciation des zones industrielles s'établira à partir du taux de chômage, selon des critères confus (taux supérieur à la moyenne et déclin de l'emploi industriel), l'appréciation des zones rurales n'étant pas plus claire (faible densité ou déclin de population, fort pourcentage d'emploi agricole et taux de chômage supérieur à la moyenne communautaire). Les critères de détermination des zones urbaines en difficulté et des zones dépendantes de la pêche sont, pour leur part, approximatifs et d'appréciation plus intuitive que scientifique. Les régions contiguës à ces différentes zones peuvent également faire l'objet d'une intervention communautaire.

On peut craindre que le rapprochement entre la largeur du filtre de sélection et la sévérité des plafonds de population éligible ne donne lieu à de grandes difficultés lors de la négociation ultérieure des zonages.

En outre, deux éléments me paraissent ambigus concernant l'objectif 2 :

- d'abord, la Commission indique que les propositions de zonage des Etats membres doivent concerner les zones sur lesquelles ils mettent en oeuvre des aides nationales autorisées par dérogation à l'article 92 paragraphe 3 c) du traité. On peut comprendre le but recherché : concentrer l'ensemble des actions, nationales et européennes, sur les zones les plus sensibles. Mais, on voit mal le bien-fondé de la référence à cet article qui traite de la politique de concurrence. De surcroît, en vertu de la règle de l'additionnalité, un effort national doit être produit à l'appui de l'aide structurelle, donc la collaboration entre les deux parties est automatiquement assurée ;

- ensuite, afin de souligner que tous les Etats membres doivent contribuer à l'effort global de concentration géographique, la Commission prévoit que la perte maximale de population couverte, entre les actuels objectifs 2 et 5b et le nouvel objectif 2, sera d'un tiers. Il me semble au contraire qu'il aurait été plus logique de prévoir l'effort minimal que chaque Etat devrait fournir.

Enfin, on déduisait des premières orientations de la Commission que la France pourrait émarger largement à l'objectif 2 en raison de son taux élevé de chômage, mais la lecture des critères de sélection et les plafonds fixés par la Commission ne permettent pas, en l'état, d'effectuer une réelle estimation.

Objectif 3 : soutenir l'adaptation et la modernisation des politiques et systèmes d'éducation, de formation et d'emploi. Cet objectif est zoné " par défaut " puisqu'il peut être mis en oeuvre sur l'ensemble du territoire de l'Union qui n'est pas inclus dans un périmètre objectif 1 ou 2. Son champ d'action est relativement large afin de faciliter une articulation efficace entre les interventions et les plans d'action nationaux pour l'emploi résultant des nouvelles dispositions du traité.

A côté des objectifs proprement dits, l'existence des programmes d'initiatives communautaires (PIC) est confirmée, mais leur nombre diminuera également, passant de treize à trois, et ils seront concentrés sur les domaines relevant clairement de l'intérêt communautaire :

- la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale,

- le développement rural,

- les ressources humaines dans un contexte d'égalité des chances.

Globalement, cette concentration géographique et thématique fera passer le pourcentage de population éligible de 51 % aujourd'hui à 35-40 % en 2006.

b) Le maintien de la pluralité des fonds structurels

Comme je vous l'avais déjà indiqué, la véritable réforme de simplification, qui aurait consisté à fusionner les différents fonds structurels, n'a pas été réalisée alors que l'article 130 du traité prévoit cette faculté de regroupement. Vont donc continuer d'intervenir, ensemble ou séparément suivant les objectifs, le FEDER, le FSE, l'IFOP et le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) dans ses deux sections " orientation " et " garantie " sachant que la Commission propose, dans un règlement " développement rural ", que les anciens objectifs 5a et une partie du 5b relèvent désormais de la ligne directrice agricole dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune (PAC).

c) Les masses financières en jeu

La Commission a maintenu le cadrage financier tel que prévu dans l'Agenda 2000 en retenant l'option de dépenses maximales, c'est-à-dire :

- consacrer à l'objectif de cohésion économique et sociale 0,46 % du PNB de l'Union (approche : objectif de dépenses et non plafond d'engagements),

- maintenir la solidarité financière au niveau atteint en 1999 (et non au niveau moyen de la précédente période de programmation), soit 286,4 milliards d'euros (prix 99) sur la période 2000-2006 (équivalant à 275 milliards d'écus à prix 97), dont 218,4 milliards (prix 99 - 210 milliards d'écus à prix 97) pour les quinze Etats membres actuels.

La répartition par objectif prévoit que l'objectif 1 bénéficiera de la concentration des ressources budgétaires, soit des deux tiers environ du total des crédits, le solde étant réparti entre les objectifs 2 et 3 ; en valeur, il disposera donc de 145,6 milliards d'euros (prix 99) pour une population concernée qui sera réduite de 20 millions d'habitants environ en application des nouveaux critères.

En outre, bien qu'il soit à peine mentionné dans le document E 1061, il faut rappeler ici l'existence du fonds de cohésion qui bénéficie jusqu'à présent à quatre Etats membres en retard de développement, pour l'ensemble de leur territoire (Portugal, Espagne, Irlande et Grèce). La question de savoir si ce fonds continuera à fonctionner n'est pas encore officiellement tranchée, mais la Commission a toujours assuré qu'elle le souhaitait, même pour ceux des destinataires accédant à la troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM) (pour information, le Parlement européen s'est récemment prononcé contre cette disposition). Dans cette hypothèse, le cumul des dotations Fonds de cohésion -estimé à 20 milliards d'écus, prix 97- et objectif 1 risque d'être tel qu'il posera deux problèmes :

- d'abord, celui de la capacité d'absorption des fonds dans les pays concernés : je vous rappelle qu'un plafond de financement communautaire a été fixé dans les Pays d'Europe centrale et orientale (PECO) à 4 % de leur PIB pour tenir compte de ces limites d'absorption ;

- ensuite, celui de la durabilité de la réforme : lorsque de nouveaux adhérents demanderont à bénéficier de dotation d'un niveau équivalent à celui proposé ici, pour les membres actuels, il est fort à craindre que le budget communautaire tout entier n'y suffise pas. Pour mémoire, il est prévu d'accorder aux candidats à l'entrée dans l'Union, au titre de la pré-adhésion, 7 milliards d'euros -soit un milliard par an- alors que leur PIB moyen s'élève à 32 % de la moyenne communautaire.

2) Les précisions complémentaires qui figurent dans la proposition d'acte communautaire E 1061 :

a) Le " phasing out " ou dispositif transitoire de sortie

L'Agenda 2000 précisait déjà qu'un dispositif transitoire serait aménagé pour accompagner la sortie du système d'aides des régions actuellement dotées mais qui n'y seront plus éligibles dans l'avenir.

La proposition, complexe, de la Commission propose des sorties différentes suivant les objectifs :

- les régions sortant de l'objectif 1 continueront d'en bénéficier du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2005. Après cette date, l'aide du FEDER sera prolongée jusqu'au 31 décembre 2006 pour les régions devenues éligibles à l'objectif 2. Les autres pourront continuer de percevoir des aides FSE, IFOP et FEOGA -orientation durant l'année 2006 pour achever des opérations en cours ;

- les régions sortant des objectifs 2 et 5b et n'entrant pas dans le nouvel objectif 2, bénéficieront du soutien du FEDER au titre de l'objectif 2 du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2003. Du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2006, elles sont éligibles au soutien du FSE au titre de l'objectif 3, ainsi que du FEOGA section garantie (soutien au développement rural et actions structurelles dans le secteur de la pêche).

On constatera notamment :

- la non uniformisation des dates de sortie qui ne contribue pas à la clarification du débat, ni à l'objectif de simplification affiché par la Commission ;

- l'absence totale de chiffrage, le " phasing out " s'imputant sur les enveloppes globales affectées aux objectifs ;

- l'absence de définition des opérations qui pourront être financées (ancienne ou nouvelle définition des objectifs) ;

- l'ambiguïté sur la possibilité ou non de cumul des financements objectifs 2 et 3 sur la période 2000-2003.

Tous ces points demandent à être éclaircis, car il s'agit d'un aspect fondamental de la réforme pour notre pays.

b) La définition de nouvelles procédures

Un partenariat approfondi et élargi

La Commission propose une réforme du partenariat basée sur un partage plus clair des responsabilités entre les Etats membres et la Commission, ainsi qu'au sein même des Etats membres. Elle vise :

- l'association des partenaires tout au long du processus de financement des fonds, de la conception des stratégies jusqu'à l'évaluation finale ; pour l'heure, celle-ci se limite à quelques-unes des étapes du processus ;

- l'instauration d'une concertation pour l'ensemble des partenaires potentiels (autorités locales, partenaires sociaux, associations, organismes non gouvernementaux...), de manière souple suivant leur implication dans le financement des interventions.

Cette suggestion est intéressante à condition qu'elle ne ralentisse pas le déroulement des procédures par un surcroît de formalisme.

Un partage plus clair des responsabilités

Consciente des reproches de lourdeur et de bureaucratie qui lui sont adressés, la Commission propose une nouvelle répartition des rôles :

- il lui incombera, en amont, la responsabilité politique de la programmation stratégique, dans le respect des priorités communautaires et, en aval, la vérification des résultats par le suivi, l'évaluation et le contrôle des opérations. Dans cette optique, elle prévoit la constitution d'une " réserve " en début de période, équivalant à 10 % de l'ensemble des fonds, et qu'elle distribuera à mi-parcours en fonction de la performance des programmes. Si les lignes générales de cette réforme paraissent intéressantes, cette dernière disposition semble tout à fait contestable compte tenu du risque de libre arbitre de la Commission dans l'application des critères d'attribution ;

- les Etats membres disposeront d'une plus grande liberté de manoeuvre dans la mise en oeuvre détaillée de la programmation et la gestion des interventions. En contrepartie, ils auront une plus grande responsabilité en matière de contrôle, de vérification et d'évaluation des résultats.

A cet effet, chaque Etat membre désignera une autorité de gestion disposant d'une large autonomie qui assumera cette responsabilité ainsi que celle de la régularité de la mise en oeuvre.

Cette autorité de gestion présidera désormais le comité de suivi, qui assure déjà le suivi de la programmation, mais au sein duquel tous les types de partenaires devront être représentés, avec des degrés divers de participation. Pour respecter le principe de décentralisation, le représentant des services de la Commission n'y disposera lui-même que d'une voix consultative. Ce comité de suivi se préoccupera davantage de la qualité de la mise en oeuvre de l'intervention (avis sur les modifications et compléments de programmation, évaluation et adaptation des programmes, approbation du rapport annuel d'exécution avant sa transmission à la Commission).

Diverses rencontres sont prévues : une rencontre annuelle de suivi entre la Commission et l'autorité de gestion, pour examiner les résultats obtenus au cours de l'année et une rencontre annuelle entre la Commission et les responsables des contrôles des Etats membres, afin d'apprécier les résultats des contrôles effectués et les mesures prises ou à prendre pour remédier aux défaillances constatées.

Une globalisation des documents

- Afin d'améliorer l'efficacité de l'action structurelle et d'éviter un saupoudrage d'interventions, il est prévu que l'action communautaire régionale soit intégrée dans un seul programme par région, au niveau territorial adéquat : celui de la région (dit NUTS II), pour les objectifs 1 et 2.

- Pour les objectifs 2 et 3, la Commission propose qu'ils continuent d'être mis en oeuvre sous forme de DOCUP (documents uniques de programmation intégrant tous les fonds), tandis que l'objectif 1 restera traité dans un cadre communautaire d'appui, en raison de l'importance des crédits concernés et de la diversité des programmes qui peuvent être mis en oeuvre.

Une gestion financière simplifiée

- Afin de limiter le cas des crédits sous-utilisés, il est prévu que les crédits demandés, mais non utilisés dans les deux ans suivant l'année de l'engagement, soient dégagés d'office, ce qui me semble être de bonne gestion sauf, peut-être, pour les grands projets. Mais la Commission n'est pas allée, toutefois, au bout de cette logique puisqu'elle maintient le statut privilégié de la dépense structurelle qui conduit à rebudgétiser automatiquement les crédits non consommés.

- Par ailleurs, la Commission propose de verser, à titre d'avance sur programme, un forfait de 10 % de la contribution totale prévue, puis d'échelonner régulièrement les remboursements. Ce système d'une seule avance me paraît judicieux, mais il faut souhaiter que la Commission procède bien aux remboursements suivants de manière régulière et sans exigences excessives de formalisme.

Voilà, de manière abrégée, ce que propose la proposition d'acte communautaire E 1061. Globalement, cette réforme prévoit des évolutions intéressantes notamment en matière de procédures, mais d'autres aspects restent perfectibles.

C'est pourquoi je vous propose de déposer, sur ce texte, une proposition de résolution.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Daniel Hoeffel :

Cette présentation m'amène à vous poser deux questions. J'observe, d'abord, que la programmation annuelle des fonds structurels prévoit, à partir de 2003, une dotation destinée aux nouveaux adhérents et qui va croissant jusqu'à la fin de la période. Comment a été établie cette programmation, connaît-on les pays auxquels elle sera attribuée et a-t-on une certitude que ces pays entreront alors dans l'Union ? Ensuite, concernant la création d'une autorité de gestion chargée de la mise en oeuvre de la programmation, sait-on déjà comment elle pourrait être constituée en France et s'il est envisagé d'y associer les collectivités territoriales ?

M. Yann Gaillard :

Pour ce qui est de la programmation financière destinée aux nouveaux entrants, l'estimation a été établie sur des bases vraisemblables d'adhésion à l'Union ; on ignore bien sûr quel sera le déroulement réel du processus d'élargissement. Concernant la désignation de l'autorité de gestion, la logique m'incline à penser que ce pourrait être le préfet de région et le Secrétariat général à l'action régionale (SGAR), mais cet aspect relève essentiellement du niveau français.

M. Daniel Hoeffel :

Je souhaite que ce ne soit pas seulement le préfet de région et le SGAR, qui ont été un facteur de lenteur et de paralysie dans la mise en oeuvre des programmes, mais que l'on associe l'Etat et les collectivités locales.

M. Jean-Paul Emorine :

Si je suis conscient de la nécessité d'une réforme des fonds structurels européens, je souhaite qu'elle ne sacrifie pas le développement rural au profit de la prise en compte des problèmes urbains. Je souhaite que les financements actuellement disponibles au titre des zones rurales puissent être préservés.

M. Christian de La Malène :

Je considère que le chiffrage de la politique régionale de l'Union est très hypothétique : les financements disponibles seront la conséquence de l'aboutissement des négociations sur les trois volets interdépendants que sont l'élargissement, les perspectives financières et les fonds structurels. Le contenu de la réforme me paraît globalement compréhensible, mais je suis plus réservé sur son cadrage financier fixé à 0,46 % du PNB communautaire ; ce chiffre me paraît d'autant plus aventureux que l'on entend rester dans le cadre d'un plafond global de 1,27 % et qu'il se développe une forte contestation des pays contributeurs nets.

M. Lucien Lanier :

Je serais également partisan d'une programmation financière évolutive, plutôt que figée sur la période 2000-2006 compte tenu des incertitudes qui pèsent sur l'avenir. Par ailleurs, je suis favorable à la prise en compte, au niveau des objectifs, des difficultés spécifiques des villes, mais je souhaite que les programmes qui seront mis en oeuvre soient réellement efficaces et ne se résument pas à des " opérations-gadgets " qui ne constituent en réalité qu'un gaspillage de fonds publics. Enfin, je m'interroge sur la nature des zones de l'objectif 6 pour savoir s'il s'agit des terres arctiques ou antarctiques.

M. Yann Gaillard :

L'objectif 6 ne concerne que les zones nordiques semi-désertiques de la Suède et de la Finlande.

M. Jacques Genton :

La présentation de M. Yann Gaillard souligne qu'il existe désormais un lien direct entre la politique agricole commune et les fonds structurels.

M. Jean-Paul Emorine :

Ainsi que nous l'avons indiqué à la délégation, voici deux semaines, lors de la présentation du rapport consacré à la réforme de la politique agricole commune, une partie du développement rural sera en effet désormais financée par la ligne directrice agricole. Mon souci est d'assurer, dans cette nouvelle répartition des rôles, le maintien du soutien financier actuel pour le développement rural.

M. Michel Barnier :

Il ressort nettement des déclarations de la Commission qu'elle souhaite une augmentation substantielle des crédits consacrés au développement rural dans la politique agricole commune, qui viendrait compenser, au moins en partie, les pertes qui résulteront de la suppression de l'objectif 5b.

A l'issue de ces débats, la délégation s'est prononcée en faveur du dépôt de la proposition de résolution suivante, dans une rédaction modifiée pour tenir compte des préoccupations de ses membres :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition d'acte communautaire n° E 1061,

1- Principes et objectifs de la réforme

Considérant que l'action structurelle de l'Union est un élément essentiel de sa politique de cohésion économique et sociale ; que la perspective de l'élargissement à de nouveaux pays justifie qu'une nouvelle réflexion soit engagée en la matière ; qu'une simplification des procédures et un meilleur partage des responsabilités entre les intervenants permettront une plus grande efficacité dans l'utilisation des fonds disponibles :

- se déclare favorable au principe d'une réforme de la politique structurelle de l'Union, soutient la réduction du nombre de ses objectifs, sous réserve que soit préservé le financement du développement rural, et approuve les nouvelles dispositions destinées à rendre moins complexe sa mise en oeuvre par les Etats membres.

2- Répartition des fonds disponibles

Considérant toutefois qu'il est proposé d'affecter à la réalisation de l'objectif 1 les deux tiers des crédits des Fonds structurels, soit une augmentation en valeur d'environ 20 % par rapport à l'actuelle période de programmation ; que, dans le même temps, la diminution des zonages conduira à réduire d'environ vingt millions le nombre d'habitants couverts par cet objectif ; qu'il convient par ailleurs de tenir compte de la capacité d'absorption de financements extérieurs dans les régions bénéficiaires, notamment au regard du principe d'additionnalité ;

Considérant qu'il est essentiel d'établir une politique durable d'action structurelle dans une Europe destinée à l'élargissement ; que cette politique doit être conduite dans le souci de contenir les dépenses budgétaires ; que les nouveaux adhérents pourraient légitimement prétendre, dans l'avenir, à un niveau d'aide équivalent à celui accordé aux actuels membres de l'Union :

- souhaite qu'un rééquilibrage des dotations entre l'objectif 1 d'une part, et les objectifs 2 et 3, d'autre part, soit effectué au profit de ces derniers.

3- Articulation avec le Fonds de cohésion

Considérant en outre que, dans l'hypothèse d'un maintien du bénéfice du Fonds de cohésion aux pays accédant à la troisième phase de l'Union économique et monétaire, cette dotation se cumulera avec les fonds distribués au titre de l'objectif 1 :

- souhaite que soit d'ores et déjà clarifiée l'articulation envisagée entre ces deux types d'aides structurelles,

- demande que soit étudiée la possibilité de déterminer un plafond global d'aide par habitant ou en pourcentage du PIB afin d'éviter, d'une part, des distorsions de traitement trop importantes entre les Etats membres qui nuiraient à l'impératif de cohésion, d'autre part, une impossibilité pratique d'absorption des fonds disponibles.

4- Définition de l'objectif 1

Considérant qu'il est proposé une stricte application du critère d'éligibilité à l'objectif 1 ; que, s'il semble naturel d'y inclure les régions ultrapériphériques en raison du traitement particulier qui leur est reconnu par le traité d'Amsterdam, il ne répond à aucune logique d'y assimiler l'ensemble des régions de l'actuel objectif 6 :

- demande la suppression de l'assimilation des régions de l'objectif 6 au futur objectif 1, si elles ne répondent pas au critère de PIB inférieur à 75 % de la moyenne communautaire,

- estime que le rééquilibrage des dotations entre les objectifs 1 et 2 permettrait une prise en compte justifiée de ces régions au titre de l'objectif 2.

5- Définition de l'objectif 2

Considérant les conditions dans lesquelles sera appréciée l'éligibilité à l'objectif 2 et notamment la grande hétérogénéité des critères proposés par la Commission, qui résulte du caractère multiple des missions assignées à cet objectif ;

Considérant que, au sein de l'objectif 2, les plafonds de populations européennes éligibles par type d'action, tels que proposés par la Commission, ne sont conformes ni à l'application du principe de subsidiarité, ni au simple bon sens ;

Considérant que, s'il est pertinent de rechercher une cohérence de zonage entre l'action communautaire et l'action nationale, la référence à la politique de concurrence pour apprécier cette dernière semble artificielle et porte atteinte à la compétence des Etats membres dans la définition de leurs priorités, en violation du principe de subsidiarité :

- demande au Gouvernement d'obtenir la définition de critères clairs et cohérents ;

- souhaite la suppression des plafonds indicatifs de population éligible proposés par la Commission ;

- estime plus adéquat d'inciter les Etats membres à coordonner leurs zonages plutôt que de faire référence à l'article 92-3-C du Traité.

6- Définition de l'objectif 3

Considérant que, par l'adoption d'un nouveau titre sur l'emploi dans le Traité d'Amsterdam, le Conseil a reconnu que celui-ci constituait désormais un problème d'intérêt commun ; que le Conseil européen extraordinaire sur l'emploi de Luxembourg a confirmé cette priorité ;

Considérant le caractère résiduel de l'objectif 3, tant en termes d'application géographique qu'en volume financier ;

Considérant que l'application du principe de subsidiarité devrait laisser aux Etats membres une plus grande liberté dans l'utilisation de ces fonds dès lors qu'elle s'inscrit dans le cadre des lignes directrices pour l'emploi :

- se demande si une meilleure efficacité ne résulterait pas, en termes d'emplois, de l'autorisation d'utiliser les fonds disponibles au titre de l'objectif 3 dans les zones classées en objectif 2 afin d'assurer la complémentarité des actions.

7- Dispositif transitoire

Considérant que les mesures prévues au titre du dispositif transitoire ne sont pas suffisamment claires, alors même qu'il s'agit d'un élément essentiel de la réforme envisagée :

- demande au Gouvernement d'obtenir une estimation chiffrée des fonds disponibles au seul titre du dispositif transitoire de sortie,

- souhaite une clarification de la nature des opérations qui seront envisageables en période transitoire,

- demande l'uniformisation des dates d'achèvement des périodes transitoires.

8- Réserve de performance

Considérant que la Commission a maintenu le principe de la constitution d'une réserve de performance, correspondant à 10 % des Fonds structurels disponibles, et attribuée à mi-parcours de la période de programmation en fonction des résultats obtenus par les programmes mis en oeuvre ; que cette mesure n'est pas conforme au principe de subsidiarité ; que l'appréciation, par la Commission, de la performance des programmes ne semble pas répondre à des critères objectifs ; que cette disposition pourrait avoir pour effet, contraire à celui recherché, d'inciter à la dépense par surprogrammation en début de période ;

- demande au Gouvernement d'obtenir la suppression des articles 7-4 et 43 instaurant ce dispositif.

La proposition de résolution de M. Yann Gaillard a été publiée sous le n° 517 (1997-1998).

Union monétaire

 

Communication de M. Christian de La Malène sur la proposition d'acte communautaire E 1070 relative à la situation de déficit public excessif en Grèce

Communication

Si j'ai tenu à vous faire une brève communication sur la proposition d'acte communautaire E 1070, c'est moins en raison de son contenu qu'en raison des interrogations, et même des inquiétudes, que devrait susciter la démarche de la Commission européenne.

Vous vous rappelez que, le 2 mai dernier, le Conseil a abrogé les recommandations relatives à l'existence d'un déficit public excessif en Belgique, en Allemagne, en Espagne, en Italie, en Autriche, au Portugal, en Suède, au Royaume-Uni et en France. La Grèce demeure donc le seul Etat membre en situation de déficit public excessif.

C'est précisément la Grèce qui est l'objet de la proposition. Cependant, je ne parlerai pas de ce cas d'espèce, mais de l'état d'esprit qu'elle traduit et qui conduit la Commission, au nom des exigences de l'Union économique et monétaire, à juger la politique interne des Etats et à s'ériger en donneur de leçons, pour ne point dire en donneur d'ordres.

Certes, je sais bien que ces recommandations visant à ce que soit mis fin à des situations de déficit public sont prévues par le traité en son article 104C paragraphe 7. Je sais bien que, chaque année, de manière systématique, la Commission doit présenter un projet de recommandation pour chaque Etat sous le coup d'une décision constatant un déficit excessif tant que celle-ci n'a point été abrogée. Je sais bien, enfin, que la Commission ne joue qu'un rôle d'initiative, le pouvoir de décision étant exercé par le Conseil.

Mais il me semble que la Commission pourrait exercer son pouvoir d'initiative d'une manière un peu moins brutale. Par exemple, le cinquième considérant de la proposition rappelle que, faute de corriger un déficit excessif, un Etat peut perdre le bénéfice des financements par le Fonds de cohésion. Ce rappel, d'ailleurs inutile puisque le dispositif de la recommandation proposée est totalement silencieux sur ce point, résonne presque comme une menace. Il n'est pas sans rappeler le comportement, si critiqué, du Fonds monétaire international ou de la Banque mondiale à l'égard des pays lourdement endettés.

De même, est-il indispensable que la Commission se prononce sur la politique salariale dans l'ensemble de l'économie grecque, ou encore qu'elle invite le Gouvernement grec à appliquer avec détermination le " vaste plan de privatisation " qu'il a annoncé ? Je rappelle à cet égard que, selon l'article 222 du traité sur la Communauté européenne, ledit traité " ne préjuge en rien le régime de la propriété dans les Etats membres ".

Je crois qu'il serait bon que la Commission se situe davantage dans l'esprit du principe de subsidiarité, qui veut qu'on laisse autant que possible aux Etats membres le choix des moyens pour atteindre les objectifs fixés par la Communauté.

Ma conclusion sera donc que la surveillance des déficits excessifs, même si elle est prévue par le traité, ne doit pas conduire à une ingérence économique et sociale.

Après les interventions en ce sens de MM. Jacques Genton et Jean-Paul Emorine, la délégation a décidé d'envoyer à la Commission européenne une lettre l'informant de sa position sur ce sujet (cf. copie ci-jointe).

copie lettre adressée à M. Yves Thibault de Silguy du 17.06.(page 1/2)

copie lettre adressée à M. Yves Thibault de Silguy du 17.06.(page 2/2)

Réunion du mercredi 10 juin 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Emploi

 

Communication de M. Christian de La Malène sur la coordination des politiques de l'emploi dans l'Union européenne

Communication

La communication que je vous présente aujourd'hui est en quelque sorte un " rapport d'étape ", dans l'optique du travail plus approfondi que je compte vous présenter à l'automne, sur la base de l'étude que nous avons commandée au Centre d'Etudes Prospectives et d'Informations Internationales (CEPII).

Je n'ai pas de conclusions à vous livrer -il est trop tôt- mais il est apparu utile de faire le point avant le Conseil européen de Cardiff des 15 et 16 juin prochains, puisque d'ores et déjà le dispositif européen pour l'emploi a commencé à se mettre en place.

I - Quelques rappels

Quelques rappels, tout d'abord.

1) Un mal spécifiquement européen

Premier rappel, et sans doute le plus important : au sein du monde développé, un taux élevé de chômage est, pour l'essentiel, une caractéristique propre à l'Europe.

Certes, la situation de l'emploi en Europe a tendance à s'améliorer depuis plusieurs mois : le dernier taux de chômage connu pour la Communauté dans son ensemble est de 10,3 %, ce qui est le meilleur résultat depuis mars 1993. Mais globalement, ce taux reste à peu près le double du taux américain et le triple du taux japonais.

Ce mauvais résultat paraît encore plus frappant si l'on prend en compte le taux d'emploi, c'est-à-dire le rapport entre la population employée et la population en âge de travailler. Ce taux est nettement plus élevé aux Etats-Unis et au Japon (où il est de l'ordre de 75 %) qu'en Europe (où il est de l'ordre de 60 %).

En réalité, il existe en Europe une tendance à faire " sortir " certains groupes d'âge de la population active, c'est-à-dire de la population qui a un emploi ou qui en recherche un. La durée des études s'allonge, et surtout les mesures de préretraite font disparaître une partie notable des salariés de plus de 55 ans de la population active. Nous avons donc une population active artificiellement " rétrécie " par rapport aux Etats-Unis et au Japon. Malgré cela, nous avons un taux de chômage beaucoup plus élevé, c'est-à-dire que la part des chômeurs dans la population active est bien plus grande.

Même si les comparaisons internationales ont leurs limites, les écarts sont à ce point importants qu'on peut conclure qu'il y a bien un mal spécifiquement européen dans le domaine de l'emploi.

Il convient toutefois de nuancer immédiatement ce constat en soulignant que ce " mal européen " affecte inégalement les Etats membres : certains d'entre eux tirent assez bien leur épingle du jeu ; j'y reviendrai.

2) Les décisions prises à Amsterdam

Deuxième rappel : lors du Conseil européen d'Amsterdam, les Etats membres ont décidé de mettre un nouvel accent sur la question de l'emploi.

Tout d'abord, parallèlement à l'adoption du " Pacte de stabilité ", le Conseil a adopté une résolution sur la croissance et l'emploi.

Sans doute ne faut-il pas surestimer la portée de ce texte, qui se situe dans la ligne des déclarations adoptées par le Conseil européen à Essen (décembre 1994), à Madrid (décembre 1995) et à Dublin (décembre 1996).

La résolution du Conseil européen met particulièrement l'accent sur certaines exigences :

- la coordination des politiques économiques doit être rendue plus efficace ;

- la compétitivité européenne doit être améliorée ;

- les systèmes d'imposition et de protection sociale doivent être rendus plus favorables à l'emploi (ce qui est admettre que certains aspects des systèmes fiscaux et sociaux " à l'européenne " sont des obstacles à l'emploi).

Plus concrètement, la résolution prévoit d'appliquer par anticipation les dispositions pertinentes du traité d'Amsterdam -je vais y venir. Elle invite également la Banque Européenne d'Investissement (BEI) à intensifier ses interventions dans certains domaines :

- facilités de financement de projets de haute technologie pour les Petites et Moyennes Entreprises (PME),

- prêts à très long terme pour les grands réseaux d'infrastructure, principalement pour les quatorze grands projets prioritaires retenus lors du Conseil européen d'Essen.

Ensuite, le Conseil européen d'Amsterdam a entériné le chapitre sur l'emploi qui figurait dans le projet de traité élaboré sous présidence irlandaise, puis néerlandaise. Ce chapitre fait figurer plus explicitement l'emploi parmi les objectifs de la Communauté, et insère dans le traité un titre nouveau relatif à l'emploi.

Ce nouveau titre prévoit que les Etats membres considèrent la promotion de l'emploi comme une question d'intérêt commun et qu'ils coordonnent au sein du Conseil leur action dans ce domaine.

Sur la base d'un rapport annuel élaboré conjointement avec la Commission européenne, le Conseil définit chaque année des " lignes directrices " dont les Etats " tiennent compte " dans leurs politiques de l'emploi. Chaque Etat membre transmet chaque année au Conseil et à la Commission un rapport sur sa politique de l'emploi " à la lumière " de ces " lignes directrices ".

Le Conseil statuant à la majorité qualifiée peut adresser des recommandations aux Etats membres. Il peut également, en codécision avec le Parlement européen, adopter des " actions d'encouragement " destinées à développer les échanges d'informations et à favoriser des expériences pilotes.

Un Comité de l'emploi à caractère consultatif est placé auprès du Conseil. Il est chargé de suivre la situation de l'emploi et de formuler des avis.

II - Les premiers pas du nouveau dispositif européen pour l'emploi

1) La démarche

Les Etats membres ayant, par consensus, décidé d'appliquer par anticipation les aspects du traité d'Amsterdam relatifs à l'emploi, un Conseil européen extraordinaire a été réuni à Luxembourg les 20 et 21 novembre 1997 pour lancer cette procédure provisoire.

Sur proposition de la Commission européenne, le Conseil européen a adopté le 15 décembre 1997 les premières lignes directrices pour l'emploi. Sur la base de ces lignes directrices, les Etats membres ont été invités à présenter leurs plans nationaux d'action pour l'emploi avant le 15 avril 1998. Le Conseil européen de Cardiff devra tirer les premiers enseignements de ces plans.

Six mois plus tard, en décembre, le Conseil européen de Vienne examinera la situation de l'emploi dans la Communauté et évaluera dans quelle mesure les Etats membres auront rempli leurs engagements et auront fait des progrès tangibles en vue d'atteindre des objectifs définis par les lignes directrices. Sur proposition de la Commission, qui présentera un texte avant le 15 octobre, le Conseil européen de Vienne adoptera également les lignes directrices pour 1999. Les travaux du Conseil européen de Vienne seront préparés par un rapport conjoint de la Commission et du Conseil.

2) Les lignes directrices

Je rappelle en quelques mots les lignes directrices qui ont été adoptées à Luxembourg :

- premier axe, améliorer la capacité d'insertion professionnelle. En particulier, il est recommandé aux Etats membres de passer de mesures principalement passives à des mesures plus actives. Ces mesures devront tendre à " faciliter l'insertion professionnelle des chômeurs " et les " inciter réellement à chercher et à accepter un emploi ou une formation ". Chaque Etat membre doit, dans ce but, définir des objectifs concernant le pourcentage de chômeurs qui se voient proposer une formation " ou tout autre mesure analogue ". Par ailleurs, les Etats membres doivent " offrir un nouveau départ " à tout jeune avant qu'il n'atteigne six mois de chômage, et " un nouveau départ " aux chômeurs adultes avant qu'ils n'atteignent douze mois de chômage ;

- deuxième axe, développer l'esprit d'entreprise. Il s'agit notamment de faciliter la création d'entreprises et de rendre le système fiscal plus favorable à l'emploi. Les Etats membres sont ainsi invités à réduire la pression fiscale sur le travail ainsi que les coûts non salariaux du travail, et à diminuer éventuellement le taux de la TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre. Sur ce thème, les lignes directrices trahissent une influence très nette des thèses britanniques ;

- troisième axe, encourager la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs travailleurs. Il s'agit de moderniser l'organisation du travail, que ce soit par des accords entre partenaires nationaux ou par des mesures législatives, afin d'arriver à un équilibre entre souplesse et sécurité (le terme à la mode est " flexi-sécurité ") ;

-quatrième axe, renforcer les politiques d'égalité des chances. Il s'agit en particulier de " s'attaquer à la discrimination entre hommes et femmes " et de " favoriser l'intégration des personnes handicapées dans la vie active ".

3) Les plans nationaux pour l'emploi

Les Etats membres ont tous présenté leurs plans d'action nationaux dans des délais prévus ou peu s'en faut.

La délégation ayant consacré une réunion, tenue conjointement avec la Commission des Affaires sociales, à la présentation du plan français, je ne m'attarderai pas sur ce point. Je dirai quelques mots, en revanche, de la communication que la Commission européenne a présentée le 13 mai dernier, et qui est une vue d'ensemble et un bilan des quinze plans d'action nationaux.

La Commission estime que les résultats de ce premier exercice sont " positifs " et " encourageants ", et elle note certaines convergences entre les démarches des Etats membres :

- la volonté de passer à une politique plus active de l'emploi,

- la volonté de mieux prendre en compte la dimension locale des problèmes de l'emploi, qui ne se posent pas nécessairement de la même manière dans les différentes régions,

- l'objectif de moderniser les services publics de l'emploi, de les rendre plus efficaces,

- l'accent mis sur l'amélioration du niveau des connaissances et des compétences des chômeurs, afin d'améliorer leur capacité d'insertion professionnelle,

- l'association étroite des partenaires sociaux.

En même temps, la Commission relève certaines carences :

- si certains Etats ont adopté des objectifs quantifiés ambitieux, la majorité des Etats membres s'en sont tenus à des approches plus prudentes ;

- ce sont surtout les deux premiers axes des lignes directrices (améliorer la capacité d'insertion professionnelle, encourager l'esprit d'entreprise) qui ont été repris dans les plans nationaux ; sur les deux derniers axes (capacité d'adaptation des entreprises et des travailleurs, égalité des chances), les Etats membres n'envisagent guère de mesures concrètes nouvelles ;

- les plans d'action nationaux ne contiennent aucun engagement budgétaire ;

- enfin, les plans ne contiennent généralement pas d'indicateurs précis qui permettraient d'évaluer les résultats.

4) Les suites plus concrètes du Conseil européen d'Amsterdam

Le nouveau dispositif européen en faveur de l'emploi qui s'est ainsi mis en route peut paraître quelque peu abstrait.

On doit cependant mentionner que l'impulsion donnée lors du Conseil européen d'Amsterdam a eu certaines suites plus concrètes.

Il s'agit tout d'abord du " programme d'action spécial " lancé par la BEI. Ce programme comporte trois volets :

- la création d'un " guichet spécial " destiné à soutenir les PME innovatrices par des mécanismes de financement avantageux,

- l'octroi de prêts à long terme en faveur de projets d'investissement dans les secteurs de la santé, de l'éducation, de l'environnement,

- l'accroissement des prêts envisagés pour le financement des réseaux transeuropéens.

Ensuite, le Parlement européen a lancé une " initiative pour l'emploi " consistant dans le redéploiement de 191 millions d'écus pour financer des " facilités technologiques " pour les PME et des " entreprises conjointes européennes ".

Par ailleurs, le Conseil ECOFIN a débattu, sur la base d'une communication de la Commission européenne, du principe d'une réduction de la TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre. Il apparaît cependant que presque tous les Etats membres s'inquiètent du coût très élevé qu'aurait une telle mesure pour les finances publiques.

III - Quelques remarques

Comme je l'ai indiqué en commençant, il n'est pas dans mon propos, aujourd'hui, de vous proposer des conclusions.

Je voudrais seulement faire deux remarques.

1) La nature de l'action européenne

Ma première remarque concerne la nature de l'action possible à l'échelon européen. Je crois qu'il faut avoir une vision réaliste de ce que peut faire la Communauté européenne en matière d'emploi.

Je ne veux certainement pas dire que la Communauté ne peut rien dans ce domaine, ni que l'emploi ne doit pas avoir une place centrale dans ses préoccupations. Mais il convient de bien situer les responsabilités qui lui incombent.

La principale de ces responsabilités, c'est de créer un environnement macro-économique favorable à l'emploi. Nous sommes entrés, avec la monnaie unique, le pacte de stabilité, et la coordination des politiques économiques, dans un système de très forte interdépendance entre les Etats membres. Il s'agit de savoir si cette interdépendance sera pleinement gérée dans le sens de la croissance et de l'emploi. C'est une responsabilité qui incombe certes au Conseil, mais aussi et surtout à la Banque Centrale Européenne (BCE) sur laquelle nous n'avons pour l'instant guère de prise.

L'effort proprement dit de coordination des politiques de l'emploi ne va pas, par lui-même, donner comme par miracle une efficacité accrue aux politiques de l'emploi des pays membres. Cette coordination sera utile si elle permet, par la confrontation des politiques menées par les Etats, de faire émerger certaines orientations paraissant plus efficaces, et de favoriser leur adoption par les Etats membres en leur donnant une " caution européenne ".

Mais les politiques de l'emploi resteront par la force des choses une compétence essentiellement nationale. Il serait donc erroné de compter sur une " politique commune de l'emploi " pour remédier à des faiblesses qui prennent source dans les Etats membres eux-mêmes.

Il est intéressant à cet égard de noter que, si le taux de chômage est élevé en moyenne dans l'Union européenne, il est en réalité très variable selon les pays membres. Ainsi, le niveau de chômage est aujourd'hui relativement bas dans plusieurs Etats membres : le Luxembourg, l'Autriche, les Pays-Bas, le Danemark, le Portugal et la Grande-Bretagne. A l'inverse, plusieurs pays membres - dont la France - ont un taux sensiblement supérieur à la moyenne communautaire.

S'il incombe donc à la Communauté de créer un environnement favorable à l'emploi, ce sont donc les politiques menées à l'échelon national qui déterminent pour une partie importante le niveau du chômage.

Comme la France fait partie des pays les moins efficaces dans la lutte contre le chômage, la coordination des politiques de l'emploi devrait être avant tout pour notre pays l'occasion de nous rapprocher des orientations retenues par les pays membres qui obtiennent de meilleurs résultats.

2) L'impact de la monnaie unique

Deuxième remarque, la mise en place de l'euro va sensiblement modifier le contexte des politiques de l'emploi, en introduisant une concurrence accrue au sein du marché européen.

Il convient donc d'essayer de prévoir quelles seront les conséquences de l'Union monétaire sur le marché du travail, de manière à proposer en temps utile les adaptations qui pourraient s'avérer nécessaires.

Ce sont ces deux remarques - d'une part l'intérêt d'une démarche comparative, d'autre part la nécessité de tenter de mesurer les conséquences de l'entrée en vigueur de l'euro - qui seront, si vous en êtes d'accord, à la base du rapport que je compte vous présenter dans le courant de l'automne.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Xavier de Villepin :

Vous avez fait référence à la situation de l'emploi aux Etats-Unis et au Japon. Il convient de bien distinguer ces deux cas : aux Etats-Unis, la situation de l'emploi est en amélioration constante depuis huit ans, et le taux de chômage est tombé à 4,3 % ; au Japon, ce taux augmente et se rapproche de 4 % : la tendance est donc à la détérioration.

Dans le cas de l'Europe et spécialement de la France, je crois que deux voies d'amélioration de l'emploi n'ont pas été suffisamment empruntées. La première est la diminution des charges sociales sur les emplois peu qualifiés ; les mesures prises dans ce domaine sont restées de portée réduite, alors que le poids des charges sociales entretient un chômage structurel. Aujourd'hui, comme durant les " années Rocard ", la conjoncture favorable suscite une décrue du chômage, mais les facteurs structurels persistent : l'amélioration de l'emploi risque donc de durer ce que durera la conjoncture favorable. La seconde voie à emprunter plus décidément est le renforcement de l'incitation au travail ; il convient de mettre en place des dispositifs incitant à la recherche d'une formation et d'un emploi, et non à la recherche d'une subvention.

M. André Rouvière :

Je crois que la question des charges fiscales et sociales n'épuise pas le problème de l'emploi. Je pense notamment à la difficulté d'obtenir des prêts bancaires pour créer ou développer une entreprise, ou l'aider à traverser une difficulté passagère. Les règles concernant les marchés publics peuvent avoir également des effets négatifs. L'obligation de choisir le " moins-disant " conduit certains entreprises à recruter des personnels non qualifiés par des contrats précaires, afin de comprimer les coûts ; cela nuit à la qualité des prestations fournies et ne favorise pas l'insertion professionnelle.

M. Claude Estier :

Je voudrais faire simplement une observation d'ordre général. Je conviens que les politiques de l'emploi resteront principalement nationales. Mais, compte tenu des critiques souvent adressées à la construction européenne dans ce domaine, il est important de souligner les progrès accomplis depuis un an dans la coordination des politiques de l'emploi. Le Conseil européen d'Amsterdam a donné une impulsion nouvelle ; le Conseil européen de Luxembourg a lancé une procédure, avec un calendrier que les Etats ont respecté. Certes, les plans d'action nationaux traduisent des engagements plus ou moins profonds dans ce processus, mais l'existence d'une méthode acceptée et appliquée par tous est en soi une nouveauté significative. Quand une politique européenne avance dans la bonne direction, n'hésitons pas à le souligner.

M. Christian de La Malène :

Il est vrai que l'évolution de l'emploi aux Etats-Unis et au Japon est divergente ; mais, dans les deux cas, on est très en-dessous des taux européens. Faut-il privilégier l'allégement des charges et les incitations au travail ? Pour le moment, comme je l'ai indiqué, je ne souhaite pas proposer de conclusions ; mais ces thèmes me paraissent au coeur des lignes directrices européennes.

Les difficultés de certaines entreprises pour emprunter sont également pointées dans les lignes directrices, et des mesures concrètes ont été lancées : nouveaux prêts de la BEI et " facilités technologiques " dans le cadre de l'" initiative pour l'emploi ".

Les règles concernant les marchés publics sont assurément appliquées avec une rigueur qui peut avoir des effets pervers, y compris dans le domaine de l'emploi.

Enfin, je crois également que l'effort pour coordonner les politiques de l'emploi présente un intérêt certain, puisqu'il devrait aider les Etats membres à mieux cerner les difficultés et à privilégier les méthodes les plus efficaces. Les débats nationaux recevront ainsi un nouvel éclairage.

Exécution du budget

 

Rapport d'information de M. Denis Badré sur les bases légales nécessaires à l'exécution des crédits inscrits au budget communautaire

Résumé du rapport

En décembre dernier, la délégation avait adopté des conclusions sur une proposition d'acte communautaire (proposition E 925) qui avait pour objet de doter d'une base juridique certaines lignes figurant au budget communautaire sous l'intitulé " Initiatives européennes pour la démocratie et la protection des Droits de l'Homme ".

Au lendemain d'un arrêt de la Cour de Justice et de nouvelles propositions de la Commission portant tous deux sur cette question, le rapport présente une étude d'ensemble des actions budgétaires dépourvues de base légale.

I - Qu'est-ce exactement que la question des " bases légales " ?

Il s'agit en fait des rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir budgétaire dans le système institutionnel de la Communauté.

Le problème essentiel que recouvre cette expression étrange de " base légale " peut être ainsi résumé : dès lors qu'un crédit est inscrit dans le budget de la Communauté, la dépense peut-elle être engagée, même s'il n'existe aucun texte normatif définissant et autorisant l'action communautaire ainsi financée ?

Cette question n'est pas particulière à la Communauté et on en retrouve peu ou prou la traduction dans les systèmes institutionnels des Etats membres. Toutefois, elle se pose d'une manière totalement spécifique dans la Communauté en raison des particularités du système institutionnel communautaire. On sait en effet que, dans ce dernier :

- le pouvoir normatif est partagé entre les trois institutions : la Commission qui a un pouvoir d'initiative, le Conseil et le Parlement qui ont le pouvoir de décision,

- le pouvoir exécutif est partagé entre deux institutions : la Commission et le Conseil.

Mais, et c'est là que le système montre toute sa complexité, la répartition des pouvoirs de décision entre le Conseil et le Parlement n'est pas la même dans le domaine normatif et dans le domaine budgétaire. En effet, dans le domaine budgétaire, le Parlement peut, dans certains cas, faire prévaloir ses demandes même si le Conseil n'est pas d'accord ; il peut donc obtenir l'inscription de certains crédits en dépit de l'opposition du Conseil. En revanche, dans le domaine normatif, il ne peut jamais faire adopter une action si le Conseil y est totalement opposé et si un accord ne se dégage pas entre Conseil et Parlement.

Pour illustrer ce mécanisme par un cas concret, on peut citer l'exemple qui a donné lieu au dernier arrêt de la Cour de Justice en matière de base légale, il y a moins d'un mois. En septembre 1993, la Commission a présenté une proposition de décision du Conseil portant adoption d'un programme d'action à moyen terme de lutte contre l'exclusion et de promotion de la solidarité portant sur la période 1994-1999, intitulé " Pauvreté 4 ". Dès la fin du mois de juin 1995, il est apparu que la proposition " Pauvreté 4 " ne serait pas adoptée par le Conseil. Le budget européen pour l'exercice 1995 prévoyait néanmoins 20 millions d'écus en faveur de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale. Or, dans un communiqué de presse du 23 janvier 1996, la Commission a annoncé l'octroi de subventions à 86 projets de lutte contre l'exclusion sociale pour un montant total de 6 millions d'écus. Et il est clair que ces projets correspondaient à des actions qui auraient figuré dans le programme " Pauvreté 4 ".

C'est bien là un exemple précis de crédit budgétaire engagé par la Commission alors qu'il n'existait pas d'acte de droit dérivé autorisant l'action que ce crédit doit financer. On comprend dès lors toute l'importance de cette question sous l'angle institutionnel. Il s'agit en fait de savoir si, lorsque le Conseil a refusé une action proposée par la Commission, celle-ci a quand même le droit d'engager cette action du seul fait qu'il existe des crédits dans le budget à cette fin.

II. L'historique du problème

Cette question n'est pas nouvelle. Elle est apparue dans le débat entre les institutions dès le début des années 1980. Elle figurait d'ailleurs au milieu de nombreuses autres questions à propos desquelles les institutions se sont alors affrontées.

Pour sauvegarder ses compétences, le Conseil a alors engagé une action devant la Cour de Justice. Mais, parallèlement, un dialogue s'est mis en place entre les trois institutions. Et ce dialogue a abouti, en 1982, à un accord qui a été signé sous la forme d'une déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.

Que contenait cette déclaration commune ?

1° - Elle affirmait d'abord avec netteté l'exigence d'un règlement de base, c'est-à-dire d'un acte de droit dérivé, pour l'exécution des crédits inscrits au budget pour une " nouvelle action communautaire significative ". Pour exécuter de tels crédits, il faut donc, d'une part, qu'ils soient inscrits au budget et, d'autre part, qu'ils correspondent à une action définie par un acte communautaire. Et la déclaration commune ajoutait que ce règlement de base devait être préalable.

2° - Pour le cas où des crédits seraient inscrits au budget sans qu'il y ait un règlement de base préalable, elle invitait la Commission à présenter une proposition et elle prenait acte de l'engagement du Conseil et du Parlement de tout mettre en oeuvre pour que le règlement soit adopté rapidement.

On comprend bien la logique qui sous-tend cette déclaration commune. Elle pose d'abord clairement le principe qu'une action communautaire nouvelle et significative exige à la fois des crédits et un acte communautaire. Elle précise que l'acte communautaire doit être préalable à l'inscription des crédits. Mais, pour le cas où l'inscription des crédits se ferait avant l'adoption d'un acte communautaire, elle demande que cet acte communautaire soit adopté rapidement. Mais, tant que l'acte communautaire n'est pas adopté, il est clair que les crédits ne peuvent être exécutés.

La délégation du Sénat a examiné cette déclaration commune, en novembre 1982, sur le rapport de M. Georges Spénale et, dans ses conclusions, elle s'est inquiétée des ambiguïtés du texte et des divergences d'interprétation qui pourraient surgir, notamment à propos de la notion de " nouvelle action communautaire significative ". Le texte de la déclaration commune ne donne en effet aucune précision sur la notion d'action " significative ".

La délégation ne s'était pas trompée car, plus de quinze ans après l'adoption de cette déclaration commune, la question des " bases légales " oppose toujours les institutions, notamment sur la notion d'action " significative ". Aux yeux de la Commission, cette notion doit lui permettre notamment de lancer sous sa seule responsabilité des actions constituant des expériences préliminaires à des actions ultérieures de plus grande envergure. Et elle considère que ces actions préparatoires constituent des actions non significatives.

III. Où en est-on aujourd'hui ?

Le budget communautaire répond-il à présent à cette existence de base légale qui découle du traité, qui a été reconnue par les trois institutions en 1982, et qui a été réaffirmée à de nombreuses reprises depuis lors par la Cour de Justice ?

A la suite des controverses qui demeuraient sur ce point, la Commission a effectué un recensement des lignes budgétaires litigieuses dans le budget communautaire pour 1995. Elle a ainsi distingué 20 lignes budgétaires correspondant à des actions communautaires dites significatives, pour un montant total de 875 millions d'écus, pour lesquelles elle avait proposé une base légale qui n'avait cependant pas encore été adoptée. De plus, elle a identifié 26 lignes dites d'actions significatives, pour un montant total de près de 600 millions d'écus, pour lesquelles elle n'avait pas encore proposé de base légale. Et elle se déclarait disposée à prendre les initiatives nécessaires pour que ces lignes soient pourvues de bases légales.

Depuis lors, on peut noter une certaine amélioration et constater qu'un certain nombre de budgets correspondant à des actions communautaires significatives sont à présent pourvus d'une base légale. Mais, il demeure encore une quinzaine de projets ou de programmes qui sont dépourvus de bases légales. Ils concernent les sujets les plus divers, depuis l'économie sociale jusqu'au programme d'actions concernant l'Afrique du Sud ou les mesures exceptionnelles destinées à favoriser la création d'emplois au Maghreb.

IV. L'arrêt de la Cour de Justice et les nouvelles propositions de la Commission

Le contexte de la décision de la Cour de Justice, qui date du 12 mai 1998, a déjà été évoqué plus haut. Le Conseil avait refusé d'adopter la proposition " Pauvreté 4 ". En dépit de cette attitude du Conseil, la Commission a décidé d'octroyer des subventions à 86 projets pour un montant total de 6 millions d'écus. Bien entendu, le Conseil a réagi devant cette attitude de la Commission et a porté l'affaire devant la Cour de Justice. La Commission faisait valoir que ces actions étaient des actions non significatives et que, donc, des crédits pouvaient être engagés à cet effet en l'absence de décision normative du Conseil.

A l'appui de sa thèse, elle mentionnait que ces projets visaient des activités à court terme, d'une durée maximale d'un an, non coordonnées entre elles et qui engendraient des dépenses beaucoup moins importantes que celles qui étaient prévues dans le programme " Pauvreté 4 ". Mais, la Cour de Justice a rejeté cette argumentation et annulé la décision de la Commission concernant l'octroi de ces subventions. Elle a fait valoir à cet effet que : " Rien ne permet d'exclure qu'une action communautaire significative engendre des dépenses limitées ni que ses effets soient limités dans le temps. Admettre le contraire reviendrait par ailleurs à permettre à la Commission de tenir en échec l'application du principe de l'adoption préalable d'un acte de base simplement en limitant la portée de l'action en question tout en la reconduisant d'année en année. Pareillement, le caractère significatif d'une action ne saurait dépendre du degré de coordination dont elle fait l'objet au niveau communautaire ".

Enfin, le 29 avril 1998, la Commission a fait connaître son projet d'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire.

Or, un point de ce projet concerne les bases légales. Il vise à définir trois exceptions aux bases légales :

1° - les crédits relatifs aux actions autonomes, menées par la Commission dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par le traité ;

- les crédits inscrits sur les lignes dotées de moins de 5 millions d'euros ;

3° - les crédits relatifs aux actions préparatoires et aux projets pilotes.

La simple lecture de ces propositions montre que la Commission semble avoir pour seul souci d'élargir autant qu'il est possible sa marge de manoeuvre et l'on remarque que certaines de ses propositions vont à l'encontre de la toute récente décision de la Cour de Justice.

En effet, alors que la Cour de Justice mentionne que " rien ne permet d'exclure qu'une action communautaire significative engendre des dépenses limitées ", la Commission propose d'exonérer de bases légales " les crédits inscrits sur les lignes dotées de moins de 5 millions d'euros ". Cela signifie purement et simplement que certaines actions significatives pourraient désormais être dépourvues de bases légales, ce qui est contraire au traité.

De plus, la notion nouvelle que propose la Commission sous l'expression " Crédits relatifs aux actions autonomes menées par la Commission dans le cadre des compétences qui lui sont dévolues par le traité " semble davantage ouvrir la voie à des contentieux ultérieurs qu'à mettre un terme aux désaccords entre les institutions.

Quelles seraient ces actions autonomes que la Commission pourrait mener sans l'aval du Conseil ? S'il s'agit seulement de permettre à la Commission d'exercer pleinement son pouvoir d'initiative, il suffit de prévoir des exceptions au profit des actions préparatoires et des projets pilotes. Mais, puisque ces actions préparatoires et ces projets pilotes sont mentionnés par ailleurs dans l'énumération de la Commission, il est clair que, dans son esprit, ces actions autonomes recouvrent autre chose. Encore conviendrait-il d'en préciser la nature afin de juger si elles sont compatibles avec les exigences du traité. Et, si cela était le cas, de mentionner très précisément leur contenu afin d'éviter les différends ultérieurs entre institutions. Il faut en effet avoir présent à l'esprit que dispenser de bases légales des actions en les qualifiant d'autonomes aurait pour effet de réduire à néant toute modalité de contrôle du Conseil à leur égard dès lors que le Parlement dispose du dernier mot sur leurs montants, c'est-à-dire dès lors qu'il s'agit de dépenses non obligatoires.

Conclusion :

1° - On constate qu'un grand nombre d'actions budgétaires en cours d'engagement demeurent dépourvues de bases légales. Il convient donc tout d'abord que le Gouvernement français insiste au sein du Conseil pour qu'il soit mis fin à cette situation qui est contraire tout à la fois au traité, aux dispositions de la déclaration commune du Conseil, du Parlement et de la Commission du 30 juin 1982, et à la jurisprudence constante de la Cour de Justice.

2° - Il importe que le Gouvernement s'attache, dans le cadre des discussions qui vont s'engager à propos du nouvel " accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire ", au respect de l'équilibre défini par le traité entre le pouvoir normatif et le pouvoir budgétaire.

Dès novembre 1982, la délégation du Sénat avait signalé l'imprécision des termes de la déclaration commune du 30 juin 1982 et souligné que les ambiguïtés de ce texte annonçaient des " divergences d'interprétation sur des points essentiels ". Le nouvel accord interinstitutionnel devrait s'attacher à dissiper ces ambiguïtés, notamment en précisant la notion d'actions non significatives. Il ne saurait, sans méconnaître les dispositions et l'esprit du traité, introduire des exceptions qui reviendraient à permettre à la Commission de tenir en échec l'application du principe de l'adoption préalable d'un acte de base.

A cet égard, les propositions formulées par la Commission le 29 avril dernier paraissent de nature à multiplier les ambiguïtés - et par là même les sources de contentieux - plutôt qu'à les dissiper. Il est vrai que ces propositions ont été rendues publiques par la Commission avant le dernier arrêt de la Cour de Justice et que la réaffirmation par cette dernière de l'équilibre découlant du traité est sans doute de nature à amener la Commission à modifier celles-ci. En tout état de cause, il convient que le Gouvernement manifeste clairement sa volonté qu'il ne soit pas porté atteinte à l'équilibre défini par le traité et qu'il informe le Sénat du déroulement des négociations sur ce point.

3° - La question des bases légales n'est cependant qu'un point particulier dans l'ensemble des propositions formulées par la Commission pour le nouvel accord interinstitutionnel. Cela montre une fois de plus qu'il importe qu'à l'avenir l'Assemblée nationale et le Sénat soient saisis par le Gouvernement des projets d'accords interinstitutionnels dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Ainsi que la délégation l'avait déjà demandé à l'occasion du rapport de M. Lucien Lanier, il convient donc de modifier l'article 88-4 de la Constitution en ce sens.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la présentation du rapport

M. Denis Badré :

L'engagement des crédits du budget communautaire doit être irréprochable ; le moindre doute sur la régularité de cet engagement irait à l'encontre de la construction européenne. Etre strict sur les questions budgétaires, c'est oeuvrer en faveur de l'idée européenne.

M. Jacques Genton :

Je me réjouis de constater que les conclusions auxquelles aboutit en 1998 notre rapporteur rejoignent celles qui avaient été présentées en 1982 par notre rapporteur de l'époque, M. Georges Spénale, ancien président de l'Assemblée parlementaire européenne. Ces conclusions me semblent d'autant plus importantes qu'elles sont présentées par un des membres éminents de notre délégation dont l'engagement européen ne peut en aucune manière être suspecté. Je constate en outre que ce rapport confirme la nécessité de recevoir du Gouvernement les accords interinstitutionnels conclus entre la Commission, le Parlement européen et le Conseil, comme le rapport de notre collègue Lucien Lanier l'a montré récemment.

A l'issue du débat, la délégation a décidé d'autoriser la publication du rapport d'information. Celui-ci a été publié sous le n° 489 (1997-1998).

Réunion du mercredi 3 juin 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Politique agricole commune

 

Proposition de résolution sur la proposition d'acte communautaire E 1052 relative à la réforme de 
la politique agricole commune

M. Jacques Genton :

Notre ordre du jour appelle la présentation d'une proposition de résolution sur la réforme de la politique agricole commune (PAC).

Cette réforme, comme vous le savez, est un des trois volets du programme d'ensemble qu'a élaboré la Commission européenne sous le nom d'" Agenda 2000 " (les deux autres volets étant la réforme des fonds structurels et la révision des perspectives financières).

Jusqu'à présent, notre délégation n'a pas abordé le volet agricole d'" Agenda 2000 ". La raison de cette abstention était que la Commission des Affaires économiques avait créé en son sein une mission d'information sur ce sujet, en vue d'un examen approfondi du projet de réforme. Il était convenu que cette mission nous informerait, le moment venu, de ses travaux. Je remercie M. Philippe François, Président de la mission d'information, et MM. Marcel Deneux et Jean-Paul Emorine, qui sont co-rapporteurs, d'être aujourd'hui devant nous dans ce but.

Mais un élément nouveau est intervenu, qui donne une portée supplémentaire à notre réunion. En effet, le projet de réforme de la PAC a finalement été transmis aux Assemblées au titre de l'article 88-4 de la Constitution, ce qui a conduit la mission d'information à prévoir de conclure ses travaux par une résolution du Sénat.

Dès lors, il était logique que la présentation des travaux de la mission devant notre délégation prenne essentiellement la forme d'une présentation de la proposition de résolution qui est la conclusion de ces travaux.

Notre délégation se trouve ainsi associée de la manière la plus appropriée au débat sur la réforme de la PAC. Je ne peux que me féliciter de cette formule, car j'ai toujours estimé que la délégation avait un rôle complémentaire de celui des Commissions, et non pas concurrent.

M. Philippe François :

La mission d'information n'a pas voulu seulement analyser le projet de nouvelle réforme de la PAC, mais aussi suggérer des solutions alternatives, ce qui nous a conduits non seulement à présenter un rapport, mais aussi à décider le dépôt d'une proposition de résolution. Mais nous avons souhaité, préalablement, informer la délégation et tenir compte, le cas échéant, des observations de ses membres. C'est pourquoi nous avons souhaité vous présenter la proposition de résolution que nous avons l'intention de déposer sur le bureau du Sénat.

M. Christian de La Malène :

Les enjeux de la réforme de la PAC sont particulièrement importants : je souhaite que votre proposition de résolution soit examinée en séance publique avant l'interruption de l'été, au besoin en utilisant l'ordre du jour complémentaire ou la journée réservée au Sénat.

M. Philippe François :

C'est également le souhait des membres de la mission d'information. Encore faut-il pour cela que cette proposition de résolution soit adoptée par la commission compétente, puis que la Conférence des présidents l'inscrive à l'ordre du jour.

Je voudrais dire quelques mots de l'esprit dans lequel nous avons travaillé. Nous nous sommes efforcés de faire le bilan de la réforme de 1992, puis d'analyser les nouvelles propositions de la Commission européenne, enfin de formuler nos propres propositions. Nous n'avons retenu ni une solution purement libérale, reposant sur la baisse des prix, la suppression de la protection aux frontières, la concurrence sur le marché mondial, ni une solution de retour à l'état antérieur à la réforme de 1992, avec des prix élevés, une forte protection aux frontières, et d'importantes subventions aux exportations.

M. Marcel Deneux :

Je voudrais indiquer rapidement quel bilan nous tirons de la réforme de 1992.

Celle-ci a constitué un tournant majeur pour la PAC, depuis sa mise en place dans les années 1960. Visant à remédier au déséquilibre de certains marchés, à l'augmentation des dépenses agricoles et à l'érosion des revenus des agriculteurs, elle a consisté en une baisse importante du prix des produits agricoles, assortie d'une compensation intégrale de ses effets par un soutien direct aux exploitants, avec pour condition une maîtrise accrue de la production (notamment par le gel de terres). Des mesures d'accompagnement (mesures agri-environnementales, préretraites) ont également été mises en place.

Le bilan de cette réforme est contrasté.

La production de céréales n'a été que temporairement maîtrisée ; en viande bovine, la maîtrise de la production et l'extensification des élevages ne se sont qu'insuffisamment réalisées. Bien plus, les évolutions favorables qui sont intervenues, telles que la reconquête par les céréales européennes du marché de l'alimentation animale ou l'amélioration des revenus agricoles tiennent presque autant à des facteurs externes à la réforme de la PAC qu'à la vertu intrinsèque de celle-ci.

Certains atouts, notamment en matière d'exportation de blé européen, n'ont pas été pleinement valorisés, tandis que s'enclenchait une logique lourde de conséquences pour le rôle et le statut de l'agriculture en Europe : le basculement du consommateur vers le contribuable du financement du soutien collectif à l'agriculture, avec pour corollaire une dépendance accrue du revenu agricole vis-à-vis du financement public.

Certains défauts de la PAC n'ont pas été corrigés, tels que l'imparfaite prise en compte de la diversité agricole européenne (productions méditerranéennes et d'outre-mer, zones de montagne...) ou la concentration excessive des crédits de la PAC sur certaines exploitations et certaines zones.

La préférence communautaire a, quant à elle, été mise à mal, tant par la transformation des mécanismes douaniers agricoles européens, induite par les accords du GATT de 1994, que par l'ouverture de contingents d'importation à tarif préférentiel ou la négociation d'accords d'association entre l'Union européenne et les pays tiers.

Quels sont les enjeux de la PAC à l'aube de l'an 2000 ?

Certains Etats membres souhaitent actuellement un rééquilibrage des contributions nettes des différents pays au budget communautaire, mettant ainsi en danger le principe fondateur de solidarité financière.

Le citoyen européen adresse, quant à lui, des exigences fortes à l'agriculture : qualité et sécurité des produits, aménagement du territoire, protection de l'environnement. En la matière, toutefois, l'imposition de normes plus contraignantes ou de nouvelles fonctions pour l'agriculture ne doit pas se traduire par de nouvelles distorsions de concurrence par rapport aux partenaires commerciaux de l'Europe.

L'élargissement de la Communauté aux pays de l'Est européen pose à la PAC un défi sans précédent : l'agriculture des dix pays candidats emploie en moyenne le quart de leur population active (contre environ 6 % pour l'Europe des Quinze), soit plus d'agriculteurs que l'Union européenne actuelle, pour une production égale au dixième seulement de la production des Quinze. Même si la perspective de l'élargissement pose à terme la question de la réforme des politiques européennes (et notamment de la politique structurelle), elle n'est toutefois pas un motif immédiat de réforme de la PAC, vu le calendrier des négociations.

Les négociations agricoles multilatérales à venir constituent une contrainte dont la réflexion sur l'avenir de la PAC ne peut s'affranchir, même si la question du choix tactique du calendrier des deux négociations (communautaire puis multilatérale) reste posée. Le précédent des négociations du cycle de l'Uruguay, que présente le rapport, est à cet égard instructif. Les auspices des futures négociations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), et notamment la réforme de la politique agricole américaine, en 1996, ainsi que la stratégie agricole mondiale de ce pays laissent présager des positions offensives de la part des partenaires commerciaux de l'Europe.

Les perspectives mondiales des marchés agricoles à moyen terme paraissent favorables. L'augmentation importante de la population mondiale d'ici à 2050 devrait s'accompagner d'une augmentation plus que proportionnelle de la demande alimentaire, liée au vieillissement démographique, à l'accroissement des niveaux de vie et à la diversification des régimes alimentaires dans les zones émergentes. La production, les échanges et les prix des produits agricoles seraient ainsi globalement tirés vers le haut.

M. Jean-Paul Emorine :

Je voudrais pour ma part analyser les propositions de la Commission européenne.

L'Agenda 2000, présenté par la Commission européenne en juillet 1997, s'efforce de définir une approche globale pour préparer l'Union européenne à son élargissement.

La Commission a présenté, en mars 1998, les propositions d'actes communautaires dans les secteurs de grandes cultures, de la viande bovine, du lait, ainsi qu'en matière de développement rural et de perspectives financières relatives au FEOGA-garantie.

Cette réforme paraît procéder d'un double mouvement : d'une part, un approfondissement de la réforme de 1992 tendant, par de nouvelles baisses de prix partiellement compensées par des aides directes, à permettre des exportations sans restitution, de manière à libérer l'agriculture européenne des contraintes découlant des accords en vigueur de l'OMC et à mettre les européens en position plus favorable lors de la reprise des négociations internationales ; d'autre part, un effort pour que la PAC, qui reste vivement contestée, notamment dans certains pays membres, soit mieux perçue par les opinions publiques.

Ainsi, d'après la Commission européenne, la PAC se trouverait consolidée face aux facteurs externes et internes susceptibles de la fragiliser.

De très nombreuses objections ont été faites à ces propositions. Je voudrais en reprendre certaines.

· Dans ses propositions, la Commission européenne a voulu tenir compte des critiques récurrentes contre certains aspects de la PAC. L'exposé général des motifs des propositions de règlement relatives à la réforme précise même que " réconcilier le citoyen, le consommateur avec la politique agricole " est une des tâches primordiales pour les années à venir.

Toutefois, les solutions envisagées pour y parvenir présentent des faiblesses et des lacunes.

En effet, dans les propositions de la Commission, les aides directes représenteraient à l'avenir une part considérable du revenu agricole, tout en demeurant essentiellement conçues par rapport au processus productif, calculées en fonction de la taille et des activités de l'exploitation. De ce fait, leur justification resterait trop ambiguë pour qu'il soit aisé de convaincre les opinions publiques de leur bien-fondé.

De plus, les propositions de la Commission relatives au financement de la PAC comportent des incertitudes et des risques : en prévoyant d'accroître la part des aides directes dans les revenus des agriculteurs et en ouvrant simultanément la voie à un droit de regard accru du Parlement européen sur leur devenir, elles pourraient conduire à une plus grande fragilité de la PAC.

· Par ailleurs, la Commission souligne que la baisse des prix qu'elle préconise rendra les productions européennes plus compétitives sur le marché communautaire comme sur le marché mondial, réduira le risque de réapparition de surplus invendables, facilitera l'adhésion des pays d'Europe de l'Est et fortifiera la position européenne dans le prochain cycle de négociations commerciales multilatérales.

Toutefois, les effets bénéfiques attendus de la baisse des prix sont plus douteux qu'il ne paraît. En effet, les modalités envisagées de la compensation de cette baisse sont susceptibles d'entraîner de graves déséquilibres : dans le cas des grandes cultures, l'alignement des aides aux cultures des oléagineux sur celles accordées aux cultures céréalières pourrait conduire à des distorsions ; la forte baisse des prix prévue dans le cadre de la viande bovine pourrait également susciter de graves déséquilibres, sans pour autant permettre d'atteindre des objectifs qu'elle justifie en principe ; la cohérence des propositions pour les productions laitières apparaît plus incertaine encore.

· On peut estimer que la démarche de la Commission tendant à opérer une réforme de la PAC préalablement aux négociations à l'OMC revient à déplacer unilatéralement le point de départ de la négociation en défaveur de l'agriculture européenne.

Quelles ont été, dans l'ensemble, les réactions aux propositions de la Commission ?

Plusieurs organisations professionnelles agricoles européennes ont exprimé de fortes critiques à l'encontre des propositions de la Commission. Il s'agit du comité des organisations professionnelles agricoles (COPA), du comité général de la coopération agricole (COGECA), de la coordination paysanne européenne (CPE) et du comité européen des jeunes agriculteurs (CEJA). Pour l'ensemble de ces organisations, l'" Agenda 2000 " ne contient pas d'élément vraiment " porteur " permettant de défendre et d'améliorer un modèle agricole européen, qui devrait être fondé sur un juste équilibre entre les exploitants, les productions et les territoires.

Si l'on constate un consensus parmi les Etats membres sur le principe d'une réforme de la PAC, de profondes divergences d'appréciation subsistent. Une première catégorie de pays regroupe les Etats globalement favorables au contenu de la réforme : Royaume-Uni, Suède et Danemark. Une seconde catégorie comprend les Etats qui, tout en étant favorables au " paquet Santer ", souhaitent certaines modifications : Pays-Bas, Autriche. Une troisième catégorie réunit les Etats qui ont actuellement une démarche très pragmatique : Grèce et Italie. Une quatrième et dernière catégorie regroupe l'ensemble des autres Etats de l'Union, en principe opposés aux propositions de la Commission.

Enfin, la mission d'information a pu constater les fortes réserves des pouvoirs publics français, en particulier du Président de la République, et l'opposition de l'ensemble des organisations professionnelles agricoles à l'échelon national. Pour autant, nul ne conteste l'importance du travail effectué par la Commission européenne, qui a rempli le rôle d'initiative que lui confèrent les traités, et a répondu à une demande du Conseil européen de décembre 1995, en présentant, dans un document global, ses propositions sur le futur cadre politique et financier de l'Union, compte tenu des perspectives de l'élargissement.

M. Philippe François :

Comme je l'ai indiqué, la mission d'information a formulé ses propres propositions qui s'articulent autour de quatre axes essentiels.

Le premier est de consolider l'unité du marché commun agricole. Les auteurs du traité de Rome avaient considéré que laisser l'agriculture en dehors des négociations conduirait inévitablement à l'échec d'un marché commun européen. La PAC a été la véritable locomotive de l'Europe communautaire et " du grand marché unique ". Celui-ci doit être consolidé, car toute fissure entraînerait réciproquement la remise en cause de la PAC et donc, à terme, du projet européen voulu par les " Fondateurs ".

Si la mise en place de l'euro présente des avantages incontestables pour l'agriculture, d'importantes zones d'ombre subsistent. Il s'agit notamment du maintien d'une zone " non euro " et de l'incertitude des relations entre l'euro et le dollar. La mission d'information considère que la non-participation de certains Etats membres à la zone euro est une entrave au bon fonctionnement du marché unique. Nous souhaitons que ces Etats soient au minimum fortement incités à participer au dispositif qualifié de " SME bis ". Nous souhaitons également le développement de la coopération politique entre Etats membres, dans le respect des identités nationales.

Mais renforcer le marché commun agricole passe aussi par l'établissement d'une véritable égalité de concurrence entre les producteurs européens, en rapprochant les réglementations sociales, en harmonisant les législations fiscales, notamment en matière de transmissions d'entreprises agricoles et de successions, en contrôlant plus strictement les aides nationales, et en évitant une " renationalisation " de la PAC (ce qui n'est pas incompatible avec un minimum de subsidiarité).

Nous nous prononçons par ailleurs en faveur d'un véritable projet européen englobant toutes les productions agricoles, y compris les productions méditerranéennes et les productions d'outre-mer.

Il importe également de développer les usages non alimentaires des produits agricoles. L'Europe doit inciter au développement des bio-carburants, du secteur amidonnier, et des nouvelles sources d'énergie à base de produits agricoles.

M. Jean-Paul Emorine :

Le deuxième axe de nos propositions est le développement d'une approche pragmatique de l'agriculture européenne, reposant sur une différenciation des productions.

La mission souhaite renforcer la compétitivité des céréales européennes : si ce renforcement passe notamment par une certaine baisse des prix, justifiée dans le secteur des céréales, des modifications substantielles doivent toutefois être apportées aux propositions de la Commission, pour assurer une baisse raisonnable des prix, limitée à 10 %, la suppression des taxes à l'exportation, le maintien des majorations mensuelles, le rétablissement des surfaces de base maïs.

L'indépendance protéique est un enjeu essentiel pour l'agriculture de la Communauté ; il doit être mieux pris en compte. Face aux insuffisances des propositions de la Commission en matière d'oléo-protéagineux, la mission d'information préconise un paiement complémentaire multiproduits et la mise en place d'un filet de sécurité dans ce secteur.

Nous souhaitons par ailleurs une gestion plus efficace des marchés de la viande bovine. Pour cela, il aurait été envisageable de mettre en place des mesures de maîtrise stricte de l'offre de viande bovine, c'est-à-dire des quotas. La mission d'information regrette fortement que le Gouvernement français n'ait pas jugé opportun de privilégier, dès la présentation des propositions de la Commission, cette solution de rechange. Elle est consciente que le retard pris pour des propositions gouvernementales françaises dans ce secteur sera difficile à rattraper et qu'il est désormais peu probable de parvenir à rallier une majorité d'Etats à cette option.

Ainsi, la mission d'information privilégie plutôt une adaptation substantielle des mécanismes proposés par la Commission européenne :

- la défense du niveau de prix dans un marché équilibré et le maintien de l'intervention publique ;

- une revalorisation de la prime à la vache allaitante et un développement d'accès au complément extensif ;

- la préservation de la valeur ajoutée par le refus de toute distorsion de concurrence qui pourrait résulter d'une subsidiarité trop importante.

En outre, la mission d'information est favorable à l'instauration d'une prime unique à l'unité de gros bétail alliant simplification administrative et égalité de traitement entre les producteurs. Enfin, elle souhaite une organisation plus rationnelle de la production et de l'ensemble de la filière.

Nos propositions tendent également à préserver la filière laitière, en prenant en compte ses particularités. Nous préconisons notamment une réelle flexibilité dans la gestion des quotas par la mise en place du système de double quota/double prix, et la reconnaissance de la spécificité des signes et labels de qualité.

M. Marcel Deneux :

Le troisième axe de nos propositions est de replacer l'emploi et l'espace au coeur de la réforme.

Tout en refusant de remettre en question la fonction économique de l'agriculture, nous sommes conscients de l'importance de ses fonctions territoriales et sociales.

La mission s'est longuement penchée sur la question du " découplage des aides par rapport à la production ". Elle a estimé que la PAC pourrait bénéficier d'un découplage accru des aides, à condition de le maintenir dans des limites raisonnables.

La mission d'information préfère à un dispositif de plafonnement des aides, l'instauration d'un mécanisme de dégressivité en fonction de la taille des exploitations, prenant en compte l'emploi et les territoires.

Elle estime indispensable et urgent d'étudier et d'initier des expériences à grande échelle en matière d'assurances récoltes.

Nous considérons par ailleurs qu'une présence et une activité agricole sont nécessaires sur l'ensemble du territoire.

Une nouvelle impulsion doit être donnée à l'agriculture de montagne.

Il convient d'accentuer significativement l'aide aux systèmes herbagers, notamment dans le cadre de la prime à la vache laitière, supposée compenser les baisses de prix du lait, mais aussi par le maintien de la prime à l'herbe parmi les mesures de développement rural ; il convient également de préserver les droits à produire pour les productions montagnardes, qui sont une condition sine qua non de la pérennisation de cette agriculture : à défaut, les gains de productivité obtenus par la plaine conduiront à affaiblir la production montagnarde. En outre, l'attribution des indemnités compensatrices de handicaps naturels ne doit pas être subordonnée à des contreparties, ce qui, en l'état des propositions de la Commission européenne, n'apparaît pas clairement. Enfin, une politique d'aide à l'investissement pour les exploitations de montagne doit être développée à l'échelon européen.

Dans le même sens, la mission souhaite pérenniser l'agriculture en zone périurbaine.

Au-delà, la mission est favorable à une politique ambitieuse de développement rural. Les propositions de la Commission européenne dans ce domaine comportent des aspects positifs. Toutefois, il paraît essentiel que soit sauvegardée l'horizontalité de certains dispositifs. Sinon, quelle sera la part des interventions en faveur des structures agricoles et du développement rural par rapport à la reconversion industrielle et aux problèmes urbains dans l'objectif 2 ? De même, la diversité des actions conduites doit être préservée. Surtout, il importe de maintenir l'intégrité du budget agricole européen : l'insertion dans le FEOGA-garantie de mesures de développement rural, qui relèvent de la catégorie des dépenses " non obligatoires " du budget communautaire, pourrait conduire à une fragilisation de l'enveloppe budgétaire consacrée à la PAC,  en menaçant la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires.

Enfin, il est essentiel de mener avec détermination, à l'échelon européen, une politique en faveur de l'installation et de la formation des jeunes agriculteurs, et, à l'échelon national, une politique en faveur de l'installation de jeunes non issus du milieu rural.

M. Philippe François :

Le dernier axe de nos propositions est de redéfinir le mode de participation de l'Union européenne aux échanges internationaux.

Notre projet alternatif de réforme de la PAC ne méconnaît pas les contraintes internationales. Il s'agit au contraire d'utiliser, au profit de l'ensemble de la Communauté européenne, les opportunités offertes par l'avenir qui est prédit aux marchés agricoles internationaux.

Pour cela, il convient que la Communauté européenne affirme sa volonté de se préparer aux prochaines échéances internationales, tout en rappelant la spécificité de son agriculture. En effet, il n'est pas possible de considérer les produits agricoles comme n'importe quel autre produit de base, en raison non seulement des caractéristiques des facteurs de production inhérents à l'agriculture, mais surtout de l'enjeu vital que constitue la sécurité alimentaire de la planète.

Ainsi, la mission d'information, tout en affirmant son souhait de voir la Communauté participer activement aux négociations internationales sur les questions agricoles, juge nécessaire que l'Europe se prépare à ces prochaines échéances en adoptant des positions claires et communes aux Etats membres. La Commission Européenne ne doit en la matière en aucun cas outrepasser les limites et le contenu de son mandat, fixés par les traités et le Conseil des ministres.

Nous estimons que les négociations internationales doivent se dérouler dans un cadre clairement défini : celui de l'Organisation mondiale du commerce. En tranchant sans ambiguïté en faveur du multilatéralisme, l'Europe pourra affirmer sa présence, voire son " leadership " au sein de l'OMC, mettant ainsi en conformité l'influence de la Communauté et sa position de première puissance exportatrice. En défendant l'OMC et le multilatéralisme, la Communauté européenne rallierait, en outre, à sa cause la plupart des pays tiers.

Pour la négociation à venir, la mission considère que l'harmonisation (notamment au sein du " codex alimentarius ") et le respect des mesures sanitaires, ainsi que la claire information du consommateur, doivent être des règles fondamentales.

La prise en compte du coût des mesures environnementales et sociales doit être mieux assurée. Les produits de qualité doivent être justement valorisés dans les échanges agricoles mondiaux ; en outre, la promotion à l'exportation des produits agricoles et agro-alimentaires européens doit devenir une réelle priorité, à l'image du programme américain d'aides à l'exportation.

Enfin, la mission propose de conforter le rayonnement de l'" Europe verte " dans le monde. Elle estime que l'élargissement en direction des PECO doit se faire avec détermination, mais de manière très progressive. A cette occasion, nous réaffirmons la nécessité de réformer le fonctionnement institutionnel de l'Union européenne avant tout élargissement. La mission d'information estime également indispensable que l'Europe, et notamment la France, poursuive et développe sa politique de coopération.

M. Denis Badré :

J'ai été vivement intéressé par vos exposés. La construction européenne entre dans une zone de turbulences, avec de nombreuses échéances : si nous voulons sauver notre modèle agricole, nous devons être résolument européens et nous montrer capables d'anticiper.

Une approche européenne est la clef de l'efficacité. Notre succès en 1993, lors des négociations du GATT, est né de notre capacité à faire prendre en compte nos demandes par la Communauté dans son ensemble. Il n'est pas de notre intérêt de mettre en avant l'importance de notre agriculture : nous ne ferons qu'irriter nos partenaires et alimenter les critiques sur le coût de la PAC. Mieux vaut jouer la carte du modèle agricole européen en cherchant des alliés sur chaque sujet. Je me félicite par exemple que la mission ait évoqué la question des produits méditerranéens ; je souhaite que la proposition de résolution aille dans ce sens. Les autres pays de la zone euro sont, comme nous, favorables à ce que l'euro devienne la monnaie des quinze Etats membres ; d'autres pays membres ont, comme nous, une agriculture de montagne à défendre. Nous devons mettre en valeur ces convergences, plutôt que nous mettre en avant.

Nous devons également avoir une vue prospective. L'Allemagne réunifiée devient un grand pays agricole ; il en sera de même, ultérieurement, de la Pologne ; il convient d'accompagner l'évolution de ces pays pour qu'ils se rapprochent de nos vues. Une même attitude d'anticipation s'impose pour les négociations internationales. Nous étions globalement en infraction avec les règles du GATT ; nous avons obtenu une " clause de paix " qui vaut jusqu'en 2003 : nous devons préparer cette échéance en recherchant des alliés. Il en est de même en matière de financement de la PAC. Il existe aujourd'hui une marge importante sous la ligne directrice agricole : il serait dangereux de la laisser inutilisée, alors que les adversaires de la PAC n'ont pas désarmé. Sachons également anticiper l'élargissement, qui va rendre tout son sens à la préférence communautaire ; il est capital à cet égard de veiller au respect de l'acquis communautaire en matière sanitaire.

M. Philippe François :

J'ai pris bonne note de vos observations. J'approuve votre souhait d'éviter l'isolement de la France. Nous avons constaté qu'en Allemagne coexistaient une tendance " pro-américaine " et une tendance " pro-européenne ", cette dernière souhaitant profondément un accord avec la France. Si nous parvenions à reconstituer un axe franco-allemand en matière agricole, les autres pays finiraient par s'y rallier.

M. James Bordas :

J'ai suivi, moi aussi, les exposés du président et des rapporteurs de la mission avec beaucoup d'intérêt. J'ai autrefois dirigé une chambre d'agriculture. Certaines de vos propositions -je pense par exemple aux mesures agri-environnementales- poursuivent un débat engagé depuis fort longtemps : or, jusqu'à présent, les freins sont plutôt venus du monde agricole lui-même. Vous avez évoqué l'exigence de qualité des produits : elle doit, me semble-t-il, être mise au premier plan. Je suis depuis longtemps persuadé que les consommateurs sont prêts à rémunérer la qualité lorsqu'elle est véritablement garantie. Vous avez également abordé la réconciliation des citoyens avec la PAC, en soulignant à juste titre que les propositions de la Commission européenne n'étaient pas de nature à l'assurer. Mais les suggestions avancées par la mission n'encourent-elles pas les mêmes critiques, puisque vous préconisez une hausse supplémentaire des aides aux éleveurs ? Enfin, j'approuve l'accent que vous mettez sur l'harmonisation des charges fiscales et sociales. Au total, je partage les orientations retenues par la mission, tout en me demandant s'il sera plus facile aujourd'hui qu'hier de les traduire dans la réalité.

M. Jean-Paul Emorine :

En ce qui concerne la réconciliation des opinions avec la PAC, je voudrais que nos propositions concernant la viande bovine soient bien comprises. A partir du moment où nous nous opposons à la forte baisse des prix proposée par la Commission, nous ne demandons pas non plus l'augmentation des aides directes que la Commission présente comme la contrepartie de cette baisse. Nous craignons précisément que les propositions de la Commission, en augmentant fortement la part des aides directes dans le revenu des exploitants, n'ouvrent les critiques contre la PAC, car alors les aides directes couvriront même une partie des charges de l'exploitation. Nos propositions s'entendent donc par rapport à la situation actuelle.

Au sujet de la qualité des produits, je crois que la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) a fait comprendre à chacun l'importance des signes de qualité et la nécessité de la traçabilité.

M. Marcel Deneux :

Je crois que nous ne devons pas sous-estimer l'évolution du monde agricole, aujourd'hui bien plus ouvert qu'il y a quelques années.

M. Michel Barnier :

Je suis très sensible aux propos des rapporteurs sur la défense de l'agriculture de montagne, qui est précisément une agriculture orientée vers la qualité. Une politique particulière en faveur de l'agriculture de montagne est indispensable : depuis la réforme de 1992, les écarts se sont accrus à son détriment. Je souhaiterais par ailleurs avoir des précisions sur les progrès de l'harmonisation européenne des contrôles vétérinaires. Enfin, je crois qu'il serait utile que les travaux de la mission d'information soient largement diffusés.

M. Marcel Deneux :

Effectivement, la PAC n'a pas fait jusqu'à présent sa juste place à l'agriculture de montagne, et cette exigence est un des points sur lesquels le Sénat doit insister. En ce qui concerne les contrôles vétérinaires, je peux vous dire que c'est un thème auquel nos ambassades accordent une grande importance.

M. Jean-Paul Emorine :

Nous sommes aujourd'hui le seul pays à avoir un document spécifique de référence sanitaire pour chaque animal. Beaucoup reste à faire pour obtenir une harmonisation.

M. Jacques Genton :

La délégation, en tant que telle, n'a pas à voter sur l'avant-projet de résolution que vous nous avez présenté. J'espère simplement que nos débats d'aujourd'hui auront apporté quelques éléments d'appréciation supplémentaires aux membres de la mission d'information. En conclusion de ces débats, je voudrais à nouveau souligner la nécessité que le Sénat se prononce en séance publique sur la réforme de la PAC. Le récent débat sur l'euro a montré tout l'intérêt de l'examen des résolutions par l'assemblée plénière, procédure qui permet à chacun de s'exprimer et qui donne toute leur portée aux travaux des organes du Sénat.

Proposition de résolution (2(*))

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition d'acte communautaire E 1052,

Considérant que la Commission européenne a proposé en juillet 1997 dans le document " Agenda 2000 " et en mars 1998 dans les propositions de règlements du Conseil relatifs à la réforme de la politique agricole commune une nouvelle réforme de cette politique ;

Considérant que la France est attachée à la politique agricole commune qui a joué un rôle moteur dans la construction européenne et qui représente aujourd'hui encore la moitié du budget de la Communauté ;

Considérant que la mission d'information relative à l'avenir de la politique agricole commune, constituée au sein de la Commission des Affaires économiques du Sénat, a récemment présenté, dans son rapport n° 466, son analyse de la réforme envisagée et son projet alternatif pour l'avenir de l'agriculture européenne ;

Demande au Gouvernement d'agir au sein du Conseil pour que la réforme de la politique agricole commune soit l'occasion de définir une vision moderne et dynamique de l'agriculture européenne à l'aube de l'an 2000 ;

Estime tout d'abord nécessaire de consolider l'unité du marché commun agricole et :

- rappelle l'importance de la mise en place de l'euro pour l'agriculture ;

- souhaite l'établissement d'une véritable égalité des conditions de concurrence entre les producteurs européens ;

- invite le Gouvernement à veiller à ce que la réforme de la la politique agricole commune prenne en compte l'ensemble des productions agricoles, notamment les productions méditerranéennes et celles d'Outre-mer ;

- préconise le développement des débouchés non alimentaires des produits agricoles ;

Souligne, ensuite, la nécessité d'une approche de l'agriculture européenne pragmatique et différenciée selon les productions et :

- observe qu'il est nécessaire de renforcer la compétitivité des céréales en baissant raisonnablement le prix d'intervention communautaire ;

- s'inquiète de l'insuffisante prise en compte de l'impératif d'indépendance protéique ;

- appelle à une gestion plus efficace des marchés de la viande bovine ;

- souhaite que soient préservées les spécificités de la filière laitière ;

Juge, en outre, indispensable de replacer l'emploi et l'espace au coeur de la réforme, ce qui suppose entre autres une politique ambitieuse de développement rural -notamment en zone de montagne- et une action réaliste et déterminée en faveur de l'installation de jeunes agriculteurs ;

Demande, enfin, au Gouvernement de veiller à une redéfinition du mode de participation de l'Union européenne aux négociations internationales et :

- propose de dialoguer dans un cadre clairement établi, celui de l'Organisation mondiale du commerce ;

- considère l'harmonisation et le respect des mesures sanitaires, ainsi que la claire information du consommateur, comme des préoccupations fondamentales.

Cette proposition de résolution a été publiée sous le n° 488 (1997-1998).


(1) Il s'agit des propositions E 1062, E 1063, E 1077 à E 1081, E 1083, E 1085 à E 1088, E 1090 à E 1092, E 1108 et E 1113. 

(2) Le texte qui est ici reproduit intègre les modifications décidées par les membres de la mission d'information sur la PAC à la suite de la réunion de la délégation.