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Réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

Juillet 1998



 

 


Réunion du mercredi 1er juillet 1998

Présidence de M. Jacques Genton

Traité d'Amsterdam - Marché intérieur - 
Accords de Schengen

 

Audition de M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des Affaires européennes, sur les différents travaux menés par la délégation au cours des derniers mois

Compte rendu sommaire

M. Jacques Genton :

Monsieur le Ministre, je suis heureux de vous accueillir une nouvelle fois devant la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Notre dernière rencontre est encore toute récente puisqu'elle s'est déroulée il y a exactement deux semaines. Mais l'audition d'aujourd'hui a un ordre du jour différent des précédentes. Habituellement, en effet, nous vous entendons sur l'actualité communautaire. Or, aujourd'hui, il s'agit plus particulièrement de permettre un dialogue entre la délégation et vous-même sur les sujets qui ont fait l'objet d'un examen ou d'une prise de position de la délégation au cours des derniers mois. Je tiens d'ailleurs à vous remercier vivement d'avoir accepté que puisse s'engager ainsi un libre débat entre les membres de la délégation et vous-même sur un certain nombre de thèmes précis.

Si nous désirons aborder clairement ces différents sujets, il nous faut structurer notre réunion.

C'est pourquoi, nous sommes convenus d'aborder dans un premier temps ce qui a trait au traité d'Amsterdam. Cela comprend la ratification du traité, mais aussi la révision constitutionnelle et l'élargissement du champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution. Vous savez que la délégation a consacré deux rapports à ces questions, celui de M. Lucien Lanier et celui de M. Pierre Fauchon. La commission des Affaires étrangères vient en outre d'y consacrer ces derniers jours un rapport de M. Xavier de Villepin. Ces rapports comportent nombre de propositions sur lesquelles nous serions heureux d'avoir l'avis du Gouvernement ou, du moins, votre sentiment personnel.

Dans un second temps, nous aborderons la réalisation du marché intérieur. Et, à cette occasion, vous pourrez nous indiquer les suites qui ont été données à un certain nombre de résolutions et conclusions émanant de la délégation sur des sujets tels que la reconnaissance des diplômes, le cinquième programme cadre de recherche et développement, le contrôle des aides d'Etat ou les entraves aux échanges.

Puis, je donnerai la parole à M. Paul Masson qui souhaiterait avoir quelques informations sur l'évolution récente de l'application des accords de Schengen.

Je vous donne donc la parole, Monsieur le Ministre, sur le premier point, c'est-à-dire tout ce qui se rapporte au traité d'Amsterdam.

M. Pierre Moscovici :

Nous voici à nouveau réunis, deux semaines après avoir examiné ensemble les conclusions des Conseils européens de Bruxelles et de Cardiff.

Nous étions alors convenus que nous tiendrions rapidement une réunion sur un mode plus particulier, comme vous l'a indiqué le Président Genton, puisqu'il s'agit aujourd'hui de discuter des conclusions des principaux travaux -rapports d'information, résolutions, communications- réalisés récemment par votre délégation.

Votre réflexion, il faut le saluer, couvre de vastes champs de l'activité communautaire. Néanmoins, en concertation avec votre Président, nous avons prévu de nous concentrer plus particulièrement aujourd'hui sur trois thèmes et c'est donc autour d'eux que s'articulera mon intervention : il s'agit du processus de ratification du traité d'Amsterdam, du fonctionnement du marché intérieur et de l'évolution de la convention de Schengen. Nous allons sans doute aborder là des points plus techniques que d'habitude. Il faut aussi parler d'Europe de cette façon, mais je tâcherai à chaque fois de rattacher nos échanges aux grands enjeux de la construction communautaire. Il n'y a pas, à vrai dire, de petits et grands débats.

1 - Traité d'Amsterdam

M. Pierre Moscovici :

Mon intervention abordera en premier lieu le dossier qui va dominer sur le plan européen la rentrée parlementaire : la ratification du traité d'Amsterdam. Nous avons déjà eu l'occasion d'aborder ce thème et sans doute la révision constitutionnelle et la ratification nous donneront l'occasion de prolonger durant plusieurs mois ce débat. Mon intention est de faire aujourd'hui une présentation globale de ce dossier et de répondre aux questions que vous avez soulevées.

Au vu des travaux déjà réalisés à ce sujet, je mesure combien cette ratification est importante pour votre Assemblée. Deux rapports de la délégation ont été consacrés à ce sujet : celui de M. Lucien Lanier sur l'article 88-4 et celui de M. Pierre Fauchon, qui s'intitule sans ambiguïté " Le Sénat face au traité d'Amsterdam ", ainsi qu'une communication de M. Jacques Genton sur la décision rendue par le Conseil Constitutionnel le 31 décembre 1997. Enfin, M. le Président Xavier de Villepin -membre également de cette délégation- vient de rendre, au nom de la commission des Affaires étrangères, un riche et très intéressant rapport analysant le contenu du traité et les voies de sa ratification. Ces réflexions sont précieuses au Gouvernement et il me semble opportun que je vienne aujourd'hui vous exposer sa position.

La ratification du traité d'Amsterdam pose une série de problèmes techniques, liés notamment à la nécessité de réviser notre texte constitutionnel. Avant tout, je veux rappeler, avant d'aborder ces aspects, que cette ratification est une nécessité politique européenne. M. Pierre Fauchon a indiqué dans son rapport -qui ne se veut pas une analyse du traité- que sa non-ratification susciterait -je le cite- " une crise particulièrement malvenue au moment où l'Union entre dans la phase décisive de la réalisation de la monnaie unique ". C'est ce que dit aussi M. Xavier de Villepin.

Je veux m'arrêter ici, juste un instant, sur le contenu de ce traité. M. le Président Xavier de Villepin, dans son rapport, décrit quatre domaines dans lesquels le traité d'Amsterdam comporte des avancées importantes pour la construction communautaire :

- la mise en place d'un espace de liberté, sécurité et de justice ;

- la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ;

- les politiques communes avec notamment l'intégration du protocole social, le nouveau titre sur l'emploi, les nouvelles compétences du Conseil en matière de santé ;

- le domaine institutionnel, à travers l'extension de la co-décision et la mise en place des coopérations renforcées.

Je ne veux pas ici préjuger du débat de ratification qui aura lieu au semestre prochain. Mais je note avec intérêt la démarche positive de M. Xavier de Villepin, même si je tiens à préciser que je situerais sans hésitation, en premier acquis du nouveau traité, les avancées sur le plan social. Je veux par ailleurs ajouter que ce traité me paraît également aller dans le sens des aspirations profondes des citoyens, en renforçant leurs droits, en tenant mieux compte de leurs attentes, notamment en instituant un système de sanctions pour les Etats membres qui violeraient à l'avenir les principes fondamentaux reconnus par l'Union européenne, ou encore par l'introduction d'une clause générale visant à combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l'origine ethnique, la religion ou les croyances, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle.

Ce traité avait pour objectif de rapprocher l'Europe du citoyen et je crois, que sur un certain nombre de points, il va effectivement dans ce sens. Il revient aux hommes politiques de valoriser ces aspects, de souligner aussi les lacunes du traité, notamment sur le plan institutionnel, mais sans céder à un scepticisme actuellement à la mode et qui ne reflète par forcément l'état de l'opinion publique. J'arrête là cette présentation qui, je le répète, sera détaillée dans les prochains mois, lorsque vous serez saisis du texte du traité. Ce qui me conduit tout naturellement à aborder maintenant la question du calendrier de ratification.

Vous le savez, je me suis déjà exprimé devant vous sur ce calendrier. J'ai toujours souhaité -et j'avais écrit dans ce sens au Premier ministre- que cette ratification intervienne au plus tard début 1999, pour éviter tout télescopage avec les élections européennes du mois de juin. Cela exige que la première étape du processus qu'est la discussion de la révision constitutionnelle soit engagée au plus tôt. Je peux vous annoncer, à cet égard, que le projet de loi de révision devrait être soumis au Conseil des ministres le 29 juillet 1998. La difficulté consistera ensuite à trouver des créneaux pour son examen par les Assemblées, au cours d'une session budgétaire surchargée.

La révision constitutionnelle soulève plusieurs questions, tenant tant à la procédure qu'au fond.

En tout premier lieu, la question a été posée de la nature même de la révision : révision générale ou révision spécifique, ainsi que M. Pierre Fauchon pose les termes du débat dans son rapport. L'idée d'établir une clause générale d'habilitation européenne dans notre texte constitutionnel, validant toutes les avancées futures, n'est pas apparue souhaitable pour une raison au moins : si les ratifications et révisions constituent des procédures lourdes, ce sont ainsi de formidables moments de pédagogie et de débat sur l'Europe, à condition encore une fois qu'ils ne soient pas " pollués " par d'autres dossiers. De plus, leur fréquence n'est pas telle qu'il faille s'en prémunir.

Le débat a également porté sur le choix de la procédure de ratification : référendum ou voie du Congrès ? Là encore, je me suis déjà exprimé devant vous : la voie parlementaire semble s'imposer. C'est ce sentiment qu'avait exprimé le Président de la République dès le Conseil européen d'Amsterdam et qu'il a réitéré lors de sa conférence de presse sur l'Europe, en avril dernier. Notre position est, en effet, que le traité d'Amsterdam n'apporte pas de changements d'une importance telle qu'ils justifieraient une consultation populaire.

Sur le contenu même de la révision, le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 31 décembre 1997, a limité le champ de la réforme constitutionnelle aux dispositions du traité relatives à la libre circulation des personnes, notamment en raison de la possibilité ouverte de passer, dans un délai de cinq ans, de l'unanimité à la majorité qualifiée pour certaines mesures concernant le franchissement des frontières extérieures et intérieures, le droit d'asile et l'immigration. Le Conseil n'a pas pointé d'autres aspects. Très logiquement, le projet de loi devrait se limiter à ces prescriptions. Notre Constitution comporte, depuis la révision de 1992, un titre XV intitulé : des Communautés européennes et de l'Union européenne. La révision devrait donc consister en un ajout à l'article 88-2, introduisant une référence aux dispositions concernées du traité d'Amsterdam.

J'en viens à ce que le Sénat, en tout cas les membres de votre délégation, proposent comme accompagnement à cette révision. Dès le mois de février, dans son rapport " Faut-il modifier l'article 88-4 de la Constitution ? ", M. Lucien Lanier exposait les justifications d'une extension de l'article 88-4, qui permet, depuis 1992, aux délégations des deux Assemblées de se prononcer sur les projets d'actes communautaires, le cas échéant, par l'adoption de résolutions en séance publique. Il considérait que la ratification du traité d'Amsterdam constituerait un " contexte favorable " à une extension de cette procédure.

Je crois qu'il faut d'abord rappeler que le dispositif du 88-4 fonctionne bien et présente un réel intérêt, ainsi qu'en ont témoigné les débats sur le passage à la monnaie unique. Vous estimez cependant -et ces positions sont reprises par M. Pierre Fauchon dans son rapport- qu'eu égard à l'extension du champ d'action communautaire, le champ du 88-4 doit être élargi. Le rapport de M. Lucien Lanier demandait ainsi une extension à quatre types d'actes : les projets d'actes relevant du second et du troisième piliers ; les documents consultatifs ou d'orientation ; les projets d'accords interinstitutionnels. Il envisageait, enfin, que le Gouvernement puisse transmettre aux Assemblées tout document qu'il juge important. M. Pierre Fauchon estime, dans le prolongement de cette réflexion, que, sur deux points au moins, la révision de l'article 88-4 parait indispensable et devrait être faite à l'occasion de la ratification du traité d'Amsterdam : l'extension aux deuxième et troisième piliers et les documents de consultation.

Je veux donc vous livrer quelques éléments de réflexion, à titre personnel, à ce stade :

- s'agissant de l'extension aux actes relevant du deuxième et du troisième piliers, les demandes du Sénat me paraissent légitimes et juridiquement tenables, à une condition : que l'on respecte le critère selon lequel ne sont transmis, au titre du 88-4, que les actes intervenant dans des matières législatives, au sens de l'article 34 de la Constitution. Ce critère apparaît à mes yeux essentiel, et le Parlement ne respecterait pas, me semble-t-il, l'esprit de nos institutions à vouloir contrôler des actions relevant en propre du pouvoir exécutif. Il faut indiquer que, s'agissant des actes législatifs relevant du second pilier, très peu seraient en fait concernés. Pour ceux relevant du troisième pilier, il ne vous aura pas échappé qu'une partie d'entre eux relèveront, après la communautarisation de l'asile et de l'immigration, et l'intégration de Schengen dans le traité, du premier pilier, et seront donc forcément transmis au titre du 88-4.

- s'agissant des documents dits de consultation, il me paraît difficile de poser en principe général leur transmission. Il serait en effet peu conforme, une fois encore, à l'esprit de nos institutions, que le Parlement donne des orientations au Gouvernement sur des dossiers qui n'ont même pas commencé à être discutés et visent simplement à engager une réflexion.

- s'agissant des accords interinstitutionnels, la question, là encore, est délicate. Le Conseil d'Etat a reconnu que certains de ces accords pouvaient avoir des incidences au regard des compétences législatives du Parlement et pourraient donc être transmis au cas par cas. Cette solution paraît sage. Car le problème de la transmission de tels accords pose un réel problème technique : à quel stade de préparation est-il réellement judicieux que ces actes soient transmis au Parlement, dès lors qu'ils ne font pas l'objet de la procédure, classique, de transmission de propositions de la Commission au Conseil ?

Vous le voyez sur toutes ces questions, le débat est ouvert, mais il est essentiel de ne pas remettre en cause, par le biais du contrôle de l'article 88-4, la logique institutionnelle de la Ve République, qui distingue les matières relevant du législatif et de l'exécutif.

Pour finir -momentanément- sur ce dossier d'Amsterdam, j'en viens à la ratification elle-même et à ce que l'on a désormais coutume d'appeler le préalable institutionnel.

Un constat d'échec a été fait par tous : la Conférence intergouvernementale a failli et le traité en porte la preuve, en ce que la réforme des institutions que nous souhaitions n'a pas été engagée. Parallèlement, se fait jour une prise de conscience de plus en plus forte de la nécessité de reformer les institutions. Je l'ai déjà dit : cette nécessité existe déjà pour le fonctionnement actuel de l'Union ; elle se pose comme une condition incontournable dans la perspective de l'élargissement. Lors de mon audition du 17 juin dernier, je vous ai exposé les trois niveaux de réponse possibles. Je n'y reviens pas maintenant, même si nous pourrons en reparler à l'issue de mon exposé.

Alors, comment donner force à cette exigence et comment l'articuler avec la ratification ? La France, avec la Belgique et l'Italie, a pris, vous le savez, l'initiative d'une déclaration annexée au traité. L'idée a germé -dont la paternité n'est pas évidente à établir- d'introduire un article 2 dans la loi de ratification, qui permettrait l'expression de cette nécessité d'une réforme institutionnelle. Sur la forme, je note à ce propos une convergence bienvenue des réflexions entre le Gouvernement et le Parlement. S'agissant des modalités, comme le rappelle M. Xavier de Villepin, cet article 2 ne peut être que d'initiative gouvernementale et ne peut pas être sujet au droit d'amendement. Cela ne peut que nous conduire, après tout, heureusement, à une élaboration concertée de cet article. Des bornes existent d'évidence : un tel article 2 ne doit en rien constituer une condition à l'application des dispositions d'Amsterdam. Je vous livre donc mon sentiment personnel, qui, je crois, rejoint l'analyse du Président Xavier de Villepin : un tel article devrait reprendre pour l'essentiel, mais avec toute la force que lui donnera son adoption par le Parlement français, les éléments de la déclaration franco-belgo-italienne.

Voilà où nous en sommes. Je suis prêt, à présent, à répondre à toutes vos questions sur le sujet.

M. Christian de La Malène :

Si je comprends bien votre propos concernant l'article 88-4, vous êtes d'accord pour l'étendre au deuxième pilier, où -vous l'avez souligné vous-même- il n'y a pratiquement jamais de texte à caractère législatif, et au troisième pilier, où il n'y en aura bientôt plus guère, du fait du transfert vers le premier pilier de tout ce qui concerne la libre circulation des personnes. Finalement, vous vous en tenez à une vision des choses où le domaine de la loi, tel qu'il est défini par notre Constitution, est le principal critère du contrôle parlementaire dans le domaine européen. Je crois qu'une telle conception ne correspond plus aux réalités de la construction européenne, qui appellent un contrôle parlementaire adapté. Pourquoi le contrôle s'exerce-t-il souvent mieux ailleurs qu'en France ? Parce qu'il s'exerce en amont, sans autre critère que celui de l'importance des textes. Je sais bien que ce contrôle en amont n'est pas dans nos habitudes et qu'il n'est pas dans l'esprit de notre Constitution. Mais n'est-il pas temps de changer ?

Un mot, enfin, sur le contenu d'un éventuel article 2 au projet de loi de ratification. Cet article devrait mentionner les réformes institutionnelles que nous jugeons nécessaires. Ne faudrait-il pas y faire figurer une plus grande attention à la subsidiarité, dans la ligne de la déclaration Kohl-Chirac ?

M. Lucien Lanier :

Votre réponse me laisse sur ma faim. Le critère du domaine législatif, surtout tel qu'il est interprété par le Conseil d'Etat, doit-il être celui du contrôle parlementaire ? Votre position sur les documents de consultation de la Commission européenne paraît particulièrement restrictive. Faut-il rappeler que le traité d'Amsterdam vise spécialement ces documents pour garantir aux parlements nationaux un délai minimum d'examen ? Il n'y a donc rien d'exorbitant à demander qu'ils entrent dans le champ de l'article 88-4. La situation actuelle semble indéfendable : ainsi, le Parlement n'a pas été saisi, dans le cadre de l'article 88-4, d'un document aussi important que l'" Agenda 2000 " qui engageait l'avenir de l'Europe. J'insiste donc pour que nous soyons saisis de tous les dossiers importants. On ne peut imaginer, en effet, de s'en remettre, pour le contrôle parlementaire, au seul Parlement européen qui tend à devenir un mammouth ingouvernable.

M. Pierre Fauchon :

J'ai été très sensible aux propos du ministre concernant l'exigence d'une ratification rapide du traité d'Amsterdam, afin d'éviter des interférences avec les élections européennes, ce qui serait source de confusion. Je partage également l'idée qu'il faut respecter notre système institutionnel en ce qui concerne la délimitation du domaine législatif. Chacun sent bien qu'il y a un problème de contrôle parlementaire sur la construction européenne, mais, pour ma part, la solution me paraît à chercher du côté du Parlement européen dont il faut modifier les modes de fonctionnement et les attributions. Ce qui ne m'empêche pas de souhaiter que nous puissions nous exprimer plus largement par des résolutions, notamment en ce qui concerne les traités européens puisqu'ils sont de notre compétence.

Mme Danièle Pourtaud :

Le Gouvernement a-t-il définitivement arrêté sa position en ce qui concerne l'adjonction d'un article 2 au projet de loi de ratification ?

M. Denis Badré :

Je crois que l'actuel article 88-4 est trop restrictif et que cela pose un vrai problème. Je peux ici invoquer mon expérience de rapporteur. Pour que le Sénat puisse se prononcer au sujet du problème général de l'harmonisation de la TVA, il a fallu se raccrocher de manière acrobatique à un texte sectoriel concernant les télécommunications, car le texte principal, dans ce domaine, n'avait pas été soumis aux Assemblées. Pourtant notre intervention était utile, puisqu'elle a permis d'avoir avec la Commission européenne un dialogue constructif qui a débouché sur des progrès concrets. Autre exemple : nous avons récemment débattu de la question des bases légales des actions communautaires. Il s'agit d'un sujet important : en insistant sur la nécessité de respecter l'exigence d'une base légale pour toute action communautaire, nous avons le sentiment de servir la construction européenne qui, pour consolider sa légitimité dans les opinions, doit se montrer irréprochable dans l'engagement des dépenses. Mais, aujourd'hui, nous n'avons aucun moyen d'intervenir à propos de l'accord interinstitutionnel qui réglera finalement cette question. L'Europe a pourtant tout à gagner à ce que les parlements nationaux puissent jouer leur rôle en amont.

M. Paul Masson :

Quelle sera la portée d'un article 2 dans le projet de loi de ratification ? Dans notre Constitution, on ne peut envisager une ratification sous conditions. Cet article 2 ne pourra être qu'une déclaration très générale, sans valeur contraignante. Un référendum ne serait-il pas la meilleure formule pour trancher cette affaire sur un plan politique ?

M. Jean François-Poncet :

Je m'interroge, non sur la ratification, mais sur l'après-ratification du traité. La réforme des institutions, qui était le principal objectif, a été repoussée ; surtout, l'échec s'est produit dans des conditions inquiétantes : l'Allemagne n'a manifesté aucun zèle pour obtenir un renforcement du processus de décision, comme on l'a constaté en particulier dans la dernière phase des négociations. On a parfois l'impression qu'une évolution profonde est en train de s'amorcer en Allemagne sur la conception de l'Europe. Dès lors, peut-on espérer réussir là où le Conseil européen d'Amsterdam a échoué ? Pensez-vous que le changement de majorité qu'on pronostique en Allemagne sera un élément favorable à cet égard ? Mais la question principale est de savoir ce que nous ferons si nous n'obtenons pas une réforme : irons-nous jusqu'à bloquer l'élargissement de l'Union ? A cet égard, ne sous-estimons pas la portée d'un article 2 à la loi de ratification : souvenons-nous du préambule par lequel le Parlement allemand avait vidé le traité de l'Elysée d'une bonne partie de sa substance.

M. Paul Masson :

Mais notre Conseil constitutionnel n'est pas la Cour de Karlsruhe !

M. Daniel Hoeffel :

Même en l'absence de réforme institutionnelle, la France peut-elle, diplomatiquement et politiquement, menacer de s'opposer à l'élargissement après les engagements qu'elle a pris à l'égard des pays d'Europe centrale et orientale ?

M. Pierre Moscovici :

Je n'ai donné, au sujet de l'article 88-4, que des réponses personnelles. La réflexion, dans ce domaine, ne fait que commencer et la position du Gouvernement n'est pas fermée. Il convient cependant de clairement distinguer deux débats ; d'une part, celui qui porte sur les institutions européennes et sur la place du Parlement européen qui est incontestablement l'institution qui a le plus bénéficié du traité d'Amsterdam ; d'autre part, celui qui porte sur notre Constitution et sur l'équilibre des pouvoirs sous la Ve République.

Les interrogations sur notre Constitution, sur nos pratiques constitutionnelles, sont légitimes. La cohabitation a suscité des évolutions et une certaine revalorisation du rôle du Parlement paraît engagée. Mais ce processus doit-il passer par le biais de l'Europe ? En tout état de cause, le domaine de la loi, tel que défini par l'article 34 de la Constitution, doit rester une frontière déterminante. Mes réponses ne peuvent paraître insatisfaisantes que si l'on refuse cette frontière, car je n'ai fermé aucune porte : je crois qu'il faut considérer, au cas par cas, ce qui peut relever légitimement de l'intervention du Parlement, sans s'enfermer dans des formules rigides. Mais il faut laisser des garde-fous.

Quant à l'extension du champ des résolutions en dehors de l'article 88-4, elle supposerait une modification de la Constitution et poserait un problème d'équilibre institutionnel plus global. Pour répondre à la suggestion formulée par M. Pierre Fauchon dans son rapport, il faudrait en effet modifier un autre article de la Constitution, l'article 53.

J'en viens à l'article 2 du projet de loi de ratification. Soyons très clairs. La France veut l'élargissement de l'Union aux pays d'Europe centrale et orientale. Ce n'est pas s'opposer à cet élargissement que de dire qu'il doit être précédé d'une réforme institutionnelle. Mais sans cette réforme, l'élargissement ne pourrait s'engager sur de bonnes bases.

Dans ce contexte, l'article 2 aura une grande importance politique, car il signifiera l'appui du Parlement à la déclaration commune de la Belgique, de la France et de l'Italie. L'engagement du Gouvernement en faveur de cette formule est effectivement acquis. Compte tenu de l'impossibilité d'amender un tel texte, une concertation devra être préalablement organisée pour parvenir à une rédaction bénéficiant d'un large soutien. Comme je l'ai indiqué, un référendum sur une telle question risquerait surtout d'introduire une grande confusion dans un débat déjà compliqué.

Comment évoluent les conceptions européennes en Allemagne ? Certains changements dans les discours peuvent paraître préoccupants, mais il faut faire la part du contexte préélectoral. L'attitude allemande est certes apparue assez peu constructive à Amsterdam ; toutefois, le Conseil européen de Cardiff a marqué un progrès avec l'adoption d'un agenda. Si je peux m'exprimer maintenant en tant que responsable politique, je dirai que je ne suis nullement pessimiste quant aux conceptions de la social-démocratie allemande sur l'avenir institutionnel de l'Europe.

Le thème de la subsidiarité sera évoqué lors du " sommet " informel du mois d'octobre, les questions institutionnelles proprement dites devant être évoquées après la ratification du traité d'Amsterdam. Mais peut-on donner une traduction institutionnelle à l'exigence de subsidiarité ? Je ne crois pas, pour ma part, que le problème puisse être réglé par une énumération de compétences, la frontière passant plutôt à l'intérieur de chaque domaine. La délimitation du domaine législatif en France me paraît très illustrative à cet égard.

2 - Marché intérieur

M. Jacques Genton :

J'en arrive donc maintenant au deuxième thème de notre réunion, c'est-à-dire la réalisation du marché intérieur, et les positions que la délégation du Sénat a pu prendre sur certaines propositions d'actes communautaires s'y rapportant. Je vous donne à nouveau la parole, Monsieur le Ministre.

M. Pierre Moscovici :

Vous avez, en effet, souhaité m'entendre et m'interroger sur le marché unique, à la fois sur un plan général et sur certains thèmes plus particuliers sur lesquels vous avez travaillé et parfois adopté des résolutions, ou rédigé des rapports.

Je tiens à vous dire que je lis toujours ces documents avec beaucoup d'intérêt. Même si, comme cela est normal, je n'en partage pas toutes les conclusions ou toutes les recommandations, j'en partage souvent l'analyse et la ligne générales.

En tant que membre du Gouvernement représentant la France au Conseil " Marché Intérieur " à Bruxelles, je suis très heureux que nous puissions évoquer ce thème aujourd'hui, car, même s'il est technique, il ne faut pas en sous-estimer la portée et l'actualité. Le passage à l'euro marque en effet à la fois une étape essentielle de l'achèvement et le début d'un fonctionnement effectif plus cohérent, plus fluide, de ce marché, d'où auront disparu les fluctuations monétaires. C'est un changement de dimension, qui est à la fois porteur d'opportunités dont il faut profiter et de défis qu'il faut relever. Il va, au total, au cours de ces prochaines années, placer une série de questions relatives à l'approfondissement et au fonctionnement du marché unique au coeur du débat économique et politique en Europe.

Quelques mots tout d'abord sur le bilan de ce qui a été réalisé depuis le milieu des années 80 en la matière. Le marché unique ouvre, en premier lieu, des espaces de liberté supplémentaires :

- espace de liberté pour les citoyens, qui peuvent, beaucoup plus facilement qu'hier, circuler, étudier, résider et travailler en Europe. Bien sûr, les choses ne sont pas parfaites en ce domaine, notamment parce qu'il subsiste des manques en matière de reconnaissance mutuelle des diplômes et des qualifications professionnelles. Vous savez que M. Claude Allègre et ses collègues allemand, italien et britannique ont lancé un important appel il y a quelques semaines, à l'occasion du 8ème centenaire de la Sorbonne, pour que des avancées soient faites rapidement sur ce terrain. J'ai moi-même proposé, par comparaison avec ce qui a été fait dans le domaine strictement économique, que l'on fasse un " Acte unique de l'Europe de la connaissance ", avec pour objectif d'assurer, par exemple au ler janvier 2005, une totale et réelle liberté de circulation et d'établissement des étudiants, des diplômés et des professeurs en Europe. Sur la question précise de la reconnaissance des qualifications professionnelles, j'ai, bien sûr, lu attentivement la résolution du Sénat sur la proposition de directive de la Commission complétant les textes existant notamment à l'égard de certaines professions de santé et des architectes. J'ai bien noté la crainte qu'un tel texte, en affaiblissant les possibilités de contrôle d'aptitude par l'Etat membre d'accueil, porte atteinte, par un effet de contagion, au régime spécifique des personnels de l'encadrement sportif français, qui bénéficient pour certaines disciplines d'une réglementation exigeante, notamment les moniteurs de ski ou certains sports nautiques. Je crois qu'il ne faut pas, toutefois, exagérer ces craintes. Des dérogations, à titre temporaire, ont été obtenues, à Bruxelles, par les autorités françaises pour ces professions. Nous ne devons pas, me semble-t-il, à cet égard, nous tromper d'objectif : nous n'obtiendrons rien d'autre, au plan communautaire, que la reconduction de telles dérogations. C'est sur cette reconduction que nous devons concentrer nos efforts, plutôt que de nous opposer à une plus grande fluidité dans la reconnaissance des qualifications sur un plan général.

- le marché unique, c'est ensuite, aussi, un espace de liberté pour les entreprises, qui peuvent désormais exporter plus facilement sur un marché de près de 400 millions de consommateurs et y rentabiliser plus rapidement leurs investissements, grâce à la disparition, si ce n'est de toutes, du moins d'un grand nombre d'entraves techniques aux échanges, à travers un long processus d'harmonisation des normes ou de reconnaissance mutuelle des réglementations. De ce point de vue, il n'y a pas de doute sur l'impact et les bénéfices globaux de la réalisation du marché unique pour les entreprises françaises. Même s'il peut y avoir des difficultés ponctuelles, dans certains secteurs ou pour certaines régions, du fait d'une concurrence accrue, il s'est surtout traduit par une très forte progression de nos échanges commerciaux avec nos partenaires et une sensible amélioration de notre solde commercial avec eux. Je voudrais revenir à ce propos, en quelques mots, sur le mécanisme de résolution des entraves aux échanges que nous avons adopté lors du Conseil " Marché Intérieur " du 18 mai dernier. Vous savez que la France était directement visée par le projet présenté par la Commission, du fait des incidents qui étaient survenus les années précédentes et avaient occasionné des destructions de fruits et légumes en provenance d'Espagne. La Commission avait d'ailleurs reçu un mandat du Conseil européen d'Amsterdam pour tenter de prévenir de telles situations. Mais, comme votre délégation l'avait souligné dans ses conclusions, la proposition de la Commission était inacceptable, parce que cette dernière prétendait obtenir des pouvoirs de contrôle et de coercition que le traité ne prévoit pas. Nous avons donc négocié d'arrache-pied sur ce dossier, dans des conditions difficiles, notamment parce que plusieurs Etats et la Commission souhaitaient que nous travaillions sur une base juridique permettant le recours à la majorité qualifiée, ce qui aurait pu conduire par la suite à un risque d'isolement de la France. Face à cette menace, je crois que nous avons obtenu le meilleur compromis possible : nous avons accepté le principe d'un texte, en échange de quoi nous sommes parvenus à en faire un  simple mécanisme d'alerte et d'information, préservant naturellement intégralement les droits fondamentaux que sont le droit de grève et le droit de manifestation. Tel qu'il est, je crois même que ce texte pourra être fort utile, lorsque des difficultés surviendront, chez nous ou ailleurs.

Plus généralement, le marché unique peut être aussi une réponse à la mondialisation :

- le marché unique ne facilite pas seulement l'insertion de l'économie française en Europe, mais aussi celle de l'économie européenne dans l'économie mondiale, en donnant à nos entreprises une " base de départ " élargie sur laquelle elles peuvent rentabiliser leurs investissements avant d'affronter la concurrence extérieure partout dans le monde ;

- cette insertion sera encore facilitée par l'euro, qui tout en nous rendant moins dépendants de l'extérieur, nous donne une meilleure maîtrise de nos relations extra-communautaires ;

- naturellement, pour que cette combinaison du marché unique et de la monnaie unique produise sa pleine efficacité, encore faut-il, d'une part, pouvoir créer l'environnement le plus favorable au maintien d'une base industrielle solide sur notre continent, et, d'autre part, promouvoir une politique commerciale extérieure cohérente avec cet objectif.

A cet égard, je voudrais dire quelques mots sur deux documents sénatoriaux :

- tout d'abord, le rapport d'information de M. Jacques Oudin sur la politique industrielle et commerciale de l'Union européenne. Ce document est très intéressant, et je partage, là encore, nombre des analyses générales ou des remarques ponctuelles qu'il contient. Je n'insisterai pas sur ce qu'il dit des conséquences positives du passage à l'euro. Je voudrais, en revanche, souligner le bien-fondé de son appel à une politique commerciale extérieure de l'Union plus offensive, ayant moins pour objectif ou pour effet d'ouvrir le marché unique à tous vents, mais utilisant au contraire pleinement les outils dont elle dispose. Il s'agit notamment du mécanisme de règlement des différends de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), du règlement communautaire sur les obstacles au commerce, dit procédure ROC, destiné à ouvrir les marchés étrangers injustement fermés à nos exportations, ou encore de la procédure communautaire antidumping. Je partage également les propos de M. Jacques Oudin sur l'importance de la recherche-développement pour promouvoir et assurer l'avenir de notre tissu industriel. Je partage aussi son point de vue sur la lutte contre la contrefaçon, et la nécessité de renforcer encore la réglementation européenne en la matière, face aux conséquences de ce fléau pour certains secteurs de notre industrie.

- je voudrais, par ailleurs, revenir sur les conclusions adoptées par votre délégation, à la suite de la communication de M. Jacques Genton, sur le projet de règlement communautaire de procédure en matière d'aides d'Etat. Ces conclusions sont parfaitement en concordance avec la politique du Gouvernement en la matière. Certes, comme vous le soulignez, un règlement de procédure est nécessaire, afin de lever un certain nombre d'incertitudes juridiques qui subsistent et qui handicapent, parfois gravement, nos entreprises. Mais cela ne doit pas se faire au prix de certaines exigences nouvelles de la Commission, telles que l'injonction de récupération provisoire des aides versées ; nous avons aussi le souci, vous le savez, d'éviter que ce règlement conduise à une perte d'indépendance des Cours des comptes nationales. Vos conclusions, vous le savez, ont largement servi de guide aux autorités françaises dans le cadre des négociations communautaires. Face à la position très dure du Commissaire Van Miert, vous savez que nous nous sommes opposés à l'adoption de ce texte, lors du dernier Conseil " Industrie ", le 7 mai dernier, faute d'avoir obtenu satisfaction sur nos demandes. C'est maintenant à la Présidence autrichienne, elle aussi opposée au texte de la Commission, de trouver un compromis sur un texte qui reste sur le fond nécessaire.

Mais le marché unique reste à approfondir et à améliorer. Si le bilan du marché unique est positif, je voudrais souligner qu'il reste en effet encore de nombreuses mesures à prendre au plan communautaire pour organiser et structurer ce marché, et pour en assurer un fonctionnement plus harmonieux, d'une façon qui soit compatible avec la préservation et l'approfondissement du modèle social européen.

Ainsi, plus nos économies seront intégrées, y compris monétairement, et plus il apparaîtra aussi comme incongru de ne pas harmoniser la fiscalité et de ne pas enrichir le socle de règles sociales communes. Le marché unique, en effet, n'est pas mécaniquement porteur de remise en cause du droit du travail ou de dumping fiscal. Il est simplement générateur, à un moment donné de sa construction, de cette tentation, de la part de certains Etats ou de certains opérateurs économiques. Mais il n'y a là aucune fatalité, bien au contraire : il est normal, légitime, de se doter au niveau du marché européen des règles fiscales et sociales européennes nécessaires à son fonctionnement, de la même façon que cela existe jusqu'ici au niveau de chaque Etat. Nous devons donc continuer à peser de tout notre poids en faveur d'une plus grande harmonisation fiscale, de la définition et de l'enrichissement d'un socle commun de règles en matière sociale.

Parallèlement, nous devons continuer à doter le marché unique des instruments juridiques dont les entreprises ont besoin et qui lui font encore défaut. L'achèvement du cadre juridique, nécessaire en lui-même pour que le marché unique fonctionne bien, rendra aussi d'autant plus acceptables aux opérateurs les mesures d'harmonisation fiscale et sociale que je viens d'évoquer. Nous souhaitons notamment l'adoption rapide de textes au plan communautaire, en matière de propriété industrielle et intellectuelle, en matière de droit des sociétés, et en matière de services financiers, c'est-à-dire là où les besoins et les retards sont les plus importants. Je pense particulièrement au brevet communautaire, au statut de société européenne, aux fusions transfrontalières. Il faudra, à cet égard, veiller aussi à la reprise rapide de l'acquis communautaire dans le domaine du marché unique par les pays candidats à l'adhésion, afin que cette dernière ne se traduise pas à terme par un nivellement par le bas.

Ces mesures à prendre au plan communautaire ne sauraient pas nous dispenser d'actions complémentaires au plan national.

Je ferai, en effet, deux dernières remarques en conclusion de mes propos sur ce thème. Je crois, tout d'abord, que l'ensemble des administrations compétentes devra être plus mobilisé, au service de nos entreprises, pour les aider à faire valoir leurs droits dans les autres pays de l'Union, lorsqu'elles sont confrontées à des entraves incompatibles avec les règles du traité, dans le cadre du marché unique. Certains de nos voisins sont mieux organisés que nous de ce point de vue là. En sens inverse, nous devrons mieux respecter nous-mêmes les règles du jeu, en transposant plus vite et plus correctement les directives relatives au marché unique, ce qui nécessite la poursuite des efforts entrepris en ce sens par l'ensemble des administrations, qui doivent s'adapter à ce nouveau contexte européen. Nous avons, là aussi, encore beaucoup de progrès à faire. Nous n'avons rien à gagner, ni pour nous-mêmes, ni pour la construction communautaire dans son ensemble, à laisser se multiplier les situations précontentieuses avec la Commission ou contentieuses avec la Cour de justice de Luxembourg. Il est, en effet, toujours plus simple et plus efficace de négocier un bon compromis, en amont, que d'espérer défendre une situation juridiquement contestable devant la Cour de justice des Communautés européennes. Cela suppose, certainement, un changement d'état d'esprit, et une plus grande acceptation de la réalité européenne et de ce qu'elle signifie au quotidien, non pas en terme de contrainte, mais de contexte. Je compte revenir en détail sur cette dernière question, et sur d'autres que je ne peux, faute de temps, évoquer aujourd'hui devant vous, dans le cadre d'une communication que je présenterai en Conseil des Ministres, le 30 septembre prochain, sur le thème du marché intérieur.

3 - Accords de Schengen

M. Jacques Genton :

Ainsi que nous en étions convenus, je vais maintenant donner la parole à M. Paul Masson qui souhaite vous interroger sur l'intégration du traité de Schengen dans l'Union européenne.

M. Paul Masson :

Le traité d'Amsterdam comporte un protocole permettant l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne. Une négociation est en cours pour la ventilation de cet acquis entre la partie communautaire et la partie intergouvernementale des traités. Pourriez-vous, Monsieur le Ministre, nous préciser quelle est la position de la France au regard de cette ventilation et quel est l'état de la négociation ?

Par ailleurs, pourriez-vous nous expliquer la raison d'être et le rôle de la Commission d'évaluation qui a été demandée par la France ?

Enfin, pourriez-vous nous préciser la date à laquelle le Parlement sera saisi de la ratification des conventions transfrontalières signées en application de l'article 39 de la Convention d'application des accords de Schengen ainsi que l'état de la négociation de la convention transfrontalière avec la Belgique ?

M. Pierre Moscovici :

Je profite tout d'abord de cette occasion pour féliciter M. Paul Masson du rapport sur la coopération policière au sein de l'Union qu'il a présenté à la presse ce matin et que je lirai avec beaucoup d'attention. Il apporte certainement une contribution très précieuse pour la suite de notre réflexion sur l'avenir des matières dites du " troisième pilier ", après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.

Comme vous le savez, le traité d'Amsterdam comporte un protocole relatif à l'intégration de Schengen dans l'Union européenne. Concrètement, qu'est-ce que cela veut dire ? Cela signifie que Schengen n'existera plus en tant que convention séparée, mais que Schengen et le domaine des affaires intérieures et de la justice seront fusionnés et auront la même base juridique. Cette fusion répond à la nécessité de renforcer, dans l'ensemble de l'Union, les exigences relatives à la sécurité des citoyens dont la reprise s'imposera, désormais, à tout nouvel adhérent, au même titre que les autres dispositions qui constituent l'acquis de l'Union.

Par souci de cohérence, la France a demandé que cette fusion ne se fasse pas, comme l'auraient souhaité certains de nos partenaires, par intégration pure et simple dans le pilier communautaire. Pour réaliser cette intégration, il est donc nécessaire, au préalable, de recenser l'ensemble de l'acquis de Schengen, c'est-à-dire non seulement les dispositions de la convention elle-même, mais aussi tout le " droit dérivé ", en d'autres termes les décisions du Comité exécutif. Ainsi, l'acquis de Schengen est-il en train d'être ventilé entre le pilier communautaire, pour tout ce qui touche aux visas, à l'asile et à l'immigration, et le troisième pilier, pour tout ce qui relève de la coopération policière et judiciaire pénale.

Ce travail est en voie d'achèvement. Quelques points sont encore en discussion. Sans entrer dans le détail -nous pourrons y revenir plus tard, si vous le souhaitez-, je rappellerai simplement les quelques principes qui nous guident dans ce travail :

- l'intégration de chaque disposition doit être réalisée en stricte conformité avec les nouvelles dispositions du traité d'Amsterdam ;

- aucune disposition n'a été laissée de côté, qu'il s'agisse de la lutte contre le trafic de stupéfiants, ou des modalités de notre coopération transfrontalière ;

- les décisions relatives à la ventilation ne peuvent être prises qu'à l'unanimité. En cas d'absence d'accord, le protocole prévoit que la base juridique demeure celle du troisième pilier ;

- la règle de l'unanimité demeure également s'agissant de la décision de lever les contrôles aux frontières pour tout nouvel Etat membre ;

- enfin, l'existence de la clause de sauvegarde n'est pas remise en question, nous y avions veillé à Amsterdam.

Parallèlement à ce travail, qui relève de la compétence du Conseil des Ministres de l'Union européenne, le Comité exécutif Schengen poursuit ses travaux. Il s'est réuni, le 23 juin dernier, à Ostende. A cette occasion, nous avons discuté de la proposition française d'instaurer une Commission permanente dont le rôle serait double, puisqu'elle aurait pour fonction, d'une part, de contrôler l'application de la convention dans les Etats où celle-ci a été mise en vigueur, d'autre part, d'évaluer la capacité des nouveaux adhérents à appliquer la convention. Le principe en est largement acquis et nous espérons pouvoir adopter la décision définitive sur ce point sous présidence allemande, à la rentrée. Une des premières tâches de cette Commission pourrait être de contrôler la capacité de la Grèce à appliquer la convention de Schengen. Comme vous le savez, ce pays applique, depuis décembre dernier, la convention dans toutes ses dispositions, mais n'a pas encore été autorisé à lever les contrôles aux frontières.

Enfin, s'agissant des conventions de coopération transfrontalière signées avec l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie, elles seront soumises au Parlement pour ratification dans les meilleurs délais. Nous espérons que cela sera fait avant la fin de l'année, la principale difficulté étant de trouver un créneau dans le calendrier très chargé des Assemblées. Comme vous le savez, nous souhaitons qu'une convention de ce type soit également signée avec nos voisins belges et luxembourgeois. Les discussions ont repris. J'ai pu constater, pour ma part, à Ostende, que le ministre belge de l'Intérieur, M. Tobback, avait, à cet égard, une attitude tout à fait constructive, qui devrait nous permettre de parvenir rapidement à un accord. La signature, il y a un mois, d'un accord bilatéral avec les Pays-Bas a constitué, à cet égard, une étape décisive.

M. Paul Masson :

Au cours de sa réunion du 23 juin 1998 à Ostende, le Comité exécutif de Schengen, auquel vous participiez, Monsieur le Ministre, a adopté un accord politique destiné à pérenniser les travaux d'une " Task Force " en matière de lutte contre les flux d'immigration clandestine et, je cite, lui confiant " un nouveau mandat englobant la lutte contre ces flux de quelque origine qu'ils soient ". La décision du Comité exécutif du 23 juin 1998 est très explicite : " Le Comité exécutif donne mandat à la Task Force de poursuivre ses travaux... pour organiser un système de veille, de détection au stade précoce, d'alerte rapide et de coordination opérationnelle sur la base des moyens existants ".

Je m'interroge sur la possibilité pour le Comité exécutif des Ministres de Schengen de déléguer à un organe extérieur au traité une partie des compétences qui sont les siennes. Cette question me semble d'autant plus complexe que cette compétence est théoriquement exercée par Europol et que la Commission européenne commence déjà à exercer avec sa " Task Force " les compétences que lui attribue le traité d'Amsterdam, mais qu'elle ne peut exercer tant que le traité n'est pas entré en vigueur.

M. Pierre Moscovici :

M. Masson vient d'aborder une question centrale : celle du rôle de la Commission européenne dans le fonctionnement du dispositif Justice et Affaires intérieures et Schengen. Pour l'instant, la Commission européenne n'a qu'un rôle d'observateur dans le fonctionnement de Schengen et c'est à ce titre que le Commissaire Mario Monti a participé aux dernières réunions du Comité exécutif.

La " Task Force " à laquelle vous faites allusion a été créée pour traiter l'immigration clandestine d'origine kurde ; il s'agit d'une démarche pragmatique ; la " Task Force " est composée de fonctionnaires des Etats membres. Je reconnais la complexité du dispositif alors même qu'Europol ne dispose pas encore des compétences prévues par la Convention " Europol " qui, elle non plus, n'est pas encore entrée en vigueur, pour intervenir sur cette question.

*
* *

Me voici arrivé au terme de mon intervention. J'espère avoir répondu aux attentes de la délégation. Je voudrais néanmoins revenir sur un point, pour le préciser. Vous avez, en effet, réclamé une extension -à mon sens, légitime, dans une certaine mesure- de l'article 88-4. Mais, au-delà de la réforme juridique, je crois que la pratique doit permettre aussi de révéler toutes les potentialités de cet article. Ainsi, le type de dialogue approfondi que nous avons aujourd'hui permettrait sans doute, s'il devenait plus régulier, de développer une véritable interaction entre les réflexions que vous conduisez sur tel ou tel dossier important de l'activité communautaire et les positions que le Gouvernement est amené à prendre. Je ne peux, pour ma part, qu'y être favorable.

Propriété intellectuelle et industrielle

 

Communication et proposition de résolution de Mme Danièle Pourtaud sur la proposition d'acte communautaire E 1011 sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information

Communication

Le droit d'auteur et les droits voisins peuvent être considérés comme la rémunération des auteurs, interprètes et producteurs de phonogrammes ou d'oeuvres cinématographiques.

A ce titre, ils contribuent directement à la création culturelle et constituent une source importante de création d'emplois via les multiples produits ou services (livres, disques, édition, prêt...) qui s'appuient sur des oeuvres littéraires ou artistiques.

C'est pourquoi je pense que nul ne contestera la nécessité d'assurer une protection juridique efficace de ces droits.

Mais, telle qu'elle est aujourd'hui organisée, en France comme à l'étranger, cette protection paraît quelque peu obsolète, en raison de l'émergence et du développement des nouvelles technologies de l'information.

Le régime juridique du droit d'auteur et des droits voisins a en effet été conçu dans un contexte technologique largement dominé par la technique analogique. Pour ne prendre qu'un seul exemple, le droit de reproduire des oeuvres, aspect essentiel du droit d'auteur, a été défini en ayant à l'esprit le procédé traditionnel de reproduction : la reprographie.

Dans ces conditions, on est en droit de se demander si les concepts traditionnels peuvent s'appliquer aux nouveaux procédés. Pour reprendre l'exemple du droit de reproduction, est-on certain qu'il couvre la reproduction numérique : la copie d'une disquette ou d'un CD-Rom ou la reproduction sur l'écran d'un ordinateur d'une oeuvre diffusée sur l'Internet ?

Par ailleurs, et je dirai même surtout, les nouvelles technologies ignorent les frontières. Elles permettent de faire circuler des oeuvres d'un Etat à l'autre, d'un continent à l'autre, sans véritable contrôle et de manière quasi-instantanée.

La tentation est donc grande, pour les prestataires de services ou les fabricants de produits, de s'installer dans les Etats où la protection des droits est la plus faible. Au niveau communautaire, compte tenu de la liberté d'établissement, cette situation constitue un obstacle à la réalisation du marché intérieur et contient en germe le risque d'un alignement " par le bas " des régimes de protection du droit d'auteur et des droits voisins.

Aussi convient-il de procéder non seulement à une adaptation de ces régimes à la " nouvelle donne " technologique, mais aussi à leur harmonisation.

Au niveau mondial, deux traités ont été adoptés dans le cadre de l'Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle (OMPI) pour résoudre les problèmes soulevés par les nouvelles technologies.

La proposition de directive E 1011 propose de résoudre ces problèmes au niveau communautaire.

Je rappellerai brièvement le contenu de la proposition de directive avant de présenter les modifications qui me paraissent souhaitables.

1. Le contenu de la proposition E 1011

La proposition E 1011 n'aborde que les domaines qui, selon la Commission, " nécessitent, en raison de leur importance pour le Marché intérieur, une action législative immédiate au niveau communautaire ". Elle devrait être suivie de propositions concernant également la société de l'information mais dont le champ dépasserait celui de la propriété intellectuelle. Je pense notamment à des directives sur le commerce électronique ou sur la responsabilité des fournisseurs d'accès à l'Internet.

Ainsi la proposition E 1011 aborde quatre domaines principaux.

Le premier domaine est celui du droit de reproduction.

L'article 2 prévoit ainsi pour les auteurs, interprètes et producteurs de phonogrammes un droit exclusif d'autoriser ou d'interdire la reproduction de leurs oeuvres. Il fournit une définition volontairement large de la notion de reproduction afin de couvrir aussi bien la reproduction analogique que numérique, aussi bien la reproduction par un réseau que " hors ligne ".

Mais l'article 5 atténue les effets de cette définition " maximaliste " en énumérant des exceptions.

L'une de ces exceptions s'impose à tous les Etats membres : sont exemptés du droit de reproduction, je cite, les " actes de reproduction provisoires (...) qui font partie intégrante d'un procédé technique ayant pour unique finalité de permettre une utilisation d'une oeuvre (...) et n'ont pas de signification économique indépendante ". Cette exception s'explique par des raisons techniques. Elle vise les reproductions provisoires, éphémères, réalisées accessoirement en vue de l'utilisation finale d'une oeuvre en réseau. En effet, la transmission en réseau s'opère par une succession de reproductions volatiles, qui se succèdent avant que l'oeuvre soit fixée sur l'écran de l'ordinateur.

Les autres exceptions restent à la discrétion des Etats membres. Les Etats peuvent par exemple prévoir des limitations au droit de reproduction exclusif pour les reproductions par reprographie, pour les reproductions effectuées pour des établissements accessibles au public et qui ne visent aucun avantage économique ou commercial (notamment les bibliothèques publiques), pour des utilisations à des fins d'illustration de l'enseignement ou de recherche scientifique ou pour certaines citations.

Il est précisé que les exceptions, qu'elles soient obligatoires ou facultatives, ne sont applicables qu'aux reproductions répondant au test dit " des trois étapes ", à savoir : ne concerner que des cas spécifiques, ne causer aucun préjudice injustifié aux intérêts légitimes des titulaires du droit et ne pas porter atteinte à l'exploitation normale de leurs oeuvres.

Le deuxième point abordé par la proposition de directive est le droit de communication au public.

L'article 3 prévoit pour les auteurs, interprètes, producteurs de phonogrammes ou de films et organismes de radiodiffusion, un droit exclusif d'autoriser ou d'interdire toute communication au public de leurs oeuvres originales et des copies de celles-ci. Toutefois, pour les droits voisins, ce droit ne concerne pas les communications dites à la demande, la discussion restant ouverte sur ce point au sein de l'OMPI.

Ici encore, des exceptions sont prévues par l'article 5, mais elles sont moins nombreuses que pour le droit de reproduction et demeurent toutes laissées à l'appréciation des Etats.

Le troisième point abordé par la proposition E 1011 concerne le droit de distribution. Conformément à un article du traité de l'OMPI sur le droit d'auteur, l'article 4 prévoit pour les auteurs un droit exclusif sur toute forme de distribution au public, par la vente ou par tout autre moyen, de l'original de leurs oeuvres ou des copies.

Enfin, la proposition E 1011 prévoit l'obligation pour les Etats d'assurer une protection juridique appropriée contre les activités susceptibles de faciliter la neutralisation des mesures techniques destinées à protéger le droit d'auteur ou un droit voisin si ces activités n'ont qu'une raison commerciale.

2. Les modifications à apporter à la proposition E 1011

Un large consensus, pour ne point dire l'unanimité, s'est dégagé, au sein des personnes que j'ai entendues, pour l'adoption rapide d'une directive sur l'harmonisation des droits d'auteur dans la société de l'information. Aussi me paraît-il souhaitable que le Sénat insiste auprès du Gouvernement pour qu'il oeuvre pour une adoption rapide de la proposition de directive sous certaines réserves toutefois que je me suis efforcée de traduire dans un projet de proposition de résolution.

En premier lieu, il me paraît nécessaire de soutenir la Commission dans sa démarche consistant à énumérer de manière limitative les exceptions aux droits de reproduction et de communication au public. Il convient en effet de savoir que certains Etats, en particulier le Royaume-Uni, souhaitent introduire une clause générale de " fair use " comme en contiennent, par exemple, les traités de l'OMPI. En clair, ils souhaiteraient permettre aux Etats d'édicter des exceptions " dans certains cas spéciaux " que chacun apprécierait, dans la limite des intérêts des auteurs. Il va sans dire qu'une formule générale laisserait une liberté presque illimitée aux Etats et viderait donc la directive de toute efficacité.

En deuxième lieu, je ne vois pas de raison justifiant que, pour les droits voisins du droit d'auteur (par exemple pour les producteurs de phonogrammes) le droit de communication au public soit limité aux services " à la demande ". Une telle restriction me paraît d'ailleurs trop imprécise pour ne point donner lieu à des difficultés d'interprétation. Je vous propose donc d'inviter le Gouvernement à demander une extension de ce droit à toutes les communications au public, quelle que soit leur forme.

En troisième lieu, il me paraît nécessaire de circonscrire le champ de l'exception, obligatoire je vous le rappelle, prévue pour les reproductions provisoires. D'abord parce que le risque existe de discussions interminables, de contentieux, sur la notion de reproduction provisoire. Ensuite parce qu'il n'y a pas vraiment de raison de poser en principe et irrévocablement que toutes les reproductions provisoires faisant partie intégrante d'un procédé technique d'utilisation d'une oeuvre doivent être autorisées sans limite. Certes, la transmission en réseau nécessite une succession de reproductions provisoires (qu'il serait d'ailleurs plus exact de qualifier d'éphémères ou de volatiles). Mais cela ne saurait justifier une exception aussi large. Vous remarquerez en outre que, tel qu'il est rédigé, l'article 5 § 1 permettrait même des reproductions illicites. Voilà pourquoi il me paraît indispensable de limiter le champ de l'exception obligatoire aux reproductions autorisées par la loi et strictement nécessaires à une exploitation des oeuvres en réseau.

En ce qui concerne les exceptions facultatives, prévues par l'article 5 § 2 et 3 du projet de directive, mes interlocuteurs se sont tous montrés fort inquiets :

- pour les titulaires de droits, ces dispositions auraient un champ d'application excessivement large. Ils jugent inadmissible le petit a) du § 2 qui permet une exception pour toutes les reproductions par reprographie. La Commission européenne justifie cette exception par le fait que les différences existant entre les régimes applicables à la reprographie ne créeraient pas d'entraves majeures au marché intérieur. Les titulaires de droits invoquent pour leur part l'ampleur du phénomène (au moins 80 milliards de photocopies chaque année en France, ce qui, pour la seule édition musicale, représenterait un manque à gagner de 2 milliards de francs) pour réclamer la suppression pure et simple dudit a). Quant aux autres dispositions, sans en contester forcément l'utilité, ils jugent leur champ d'application excessivement large : qu'est-ce qu'un " but non commercial " ? Un " établissement accessible au public ", ce peut être un café. Qu'est-ce qu'un " extrait " ?

- de leur côté, et à l'inverse, les bibliothécaires s'inquiètent de l'absence d'une exception expresse et obligatoire en faveur des bibliothèques et archives.

Je crois que le débat doit être dépassionné. D'abord parce que, ces exceptions n'étant qu'une simple faculté, les Etats pourront toujours prendre en compte ces différents points de vue dans leur législation. Ensuite parce que, conformément au principe de subsidiarité, la directive ne peut ni ne doit tout réglementer : elle doit, comme l'indique d'ailleurs son intitulé, procéder à une harmonisation, et ce afin de lever les obstacles à la réalisation du marché intérieur.

Encore convient-il que cette harmonisation soit suffisamment poussée pour éviter que des législations trop disparates ne la vident de toute efficacité. Or, des exceptions définies de manière trop large, trop imprécise, laisseraient trop de marge d'appréciation aux Etats. Bien entendu, dans le cadre d'une résolution, nous ne pouvons entrer dans le détail. Il me paraît néanmoins éminemment souhaitable d'appeler de nos voeux une meilleure définition des exceptions autorisées en insistant notamment sur deux points :

- d'une part, sur l'exception pour les reproductions par reprographie dont le champ devrait être limité à certains usages, étant entendu qu'il ne saurait être question d'en exclure la copie privée ;

- d'autre part, sur le champ des utilisations autorisées et des bénéficiaires qui devrait être mieux défini, étant entendu qu'il ne saurait être question d'en exclure les bibliothèques publiques ni les archives pour des fins de documentation ou d'archivage. Plus généralement, je crois que nous pouvons admettre des dérogations à des fins d'intérêt général.

Par ailleurs, il me paraîtrait justifié de poser le principe, dans la directive, du droit pour les titulaires de droits à bénéficier d'une rémunération équitable pour les reproductions et communications au public de leurs oeuvres. Ce droit à rémunération est prévu par notre code de la propriété intellectuelle, par certains articles de la Convention de Berne, par un traité OMPI. Pourquoi pas par la directive ? Il y aurait d'ailleurs une entrave à la réalisation du marché intérieur si certains Etats prévoyaient une rémunération et pas d'autres. Bien entendu, pour éviter de véritables " usines à gaz ", qui consiste par exemple à obliger les bibliothèques à classer chaque photocopie dans une rubrique déterminée (roman, presse politique, bande dessinée, enseignement, ...), cette rémunération doit pouvoir être forfaitaire.

Enfin, presque tous mes interlocuteurs ont critiqué l'article 6 sur la protection juridique des mesures techniques destinées à protéger les droits. Je passe sur le caractère quelque peu indigeste de la rédaction, dont vous conviendrez qu'elle peut aisément être améliorée, pour insister sur le champ d'application de cet article, limité aux activités n'ayant " qu'une raison commerciale ". En d'autres termes, la proposition E 1011 ne prévoit pas de sanction contre l'individu qui installe un dispositif de violation des droits dès lors qu'il le fait, ne serait-ce que de manière " hyper-marginale ", pour une autre raison que le commerce. C'est un dispositif qui, personnellement, me heurte et qui risque de donner lieu à une masse de contentieux. Voilà pourquoi il me paraît nécessaire de demander une extension du champ de l'article 6, qui ne saurait se limiter aux activités exclusivement commerciales. Pour ce faire, l'article 6 pourrait se calquer sur ce qu'a prévu le traité OMPI.

Après les interventions de MM. Jacques Genton, Pierre Fauchon, Robert Badinter, Christian de La Malène et Lucien Lanier, la délégation s'est prononcée en faveur du dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution ;

Vu la proposition d'acte communautaire E 1011 ;

Considérant qu'une protection efficace du droit d'auteur et des droits voisins est une condition nécessaire à la création culturelle et constitue, de ce fait, une source importante de création d'emplois par la conception ou la commercialisation de biens et services basés sur des oeuvres littéraires ou artistiques ;

Considérant que le régime juridique de cette protection a été élaboré dans un contexte technologique dominé par la technique analogique ;

Considérant que les nouvelles technologies de l'information, et notamment la numérisation, multiplient les possibilités d'utilisation d'oeuvres protégées par lesdits droits et confèrent à leur circulation un caractère transfrontalier ;

Considérant que ce nouvel environnement technologique rend nécessaire une adaptation des règles actuellement applicables en matière de droit d'auteur et de droits voisins ainsi qu'une harmonisation au niveau international et communautaire ;

Considérant que, le 20 décembre 1996, deux traités ont été adoptés dans le cadre de l'Organisation Mondiale de la Propriété Intellectuelle afin de procéder à cette adaptation et à cette harmonisation au niveau mondial ;

Considérant que la proposition d'acte communautaire E 1011 vise à y procéder dans le cadre communautaire en se fondant sur un niveau de protection élevé ;

Considérant que, à cette fin, ladite proposition tend notamment à préciser l'étendue du droit d'auteur et des droits voisins, à énumérer les exceptions ou limitations dont ils peuvent ou doivent faire l'objet, et à imposer aux Etats membres de prévoir une protection juridique appropriée contre toutes les activités exclusivement commerciales permettant ou facilitant la neutralisation des mesures techniques destinées à protéger tout droit d'auteur ou droit voisin ;

Souligne la nécessité d'assurer la meilleure protection du droit d'auteur et des droits voisins dans le respect du droit de chaque citoyen à la culture et à l'éducation ;

Invite le Gouvernement :

- à oeuvrer pour une adoption dans les meilleurs délais de la proposition de directive E 1011 ;

- à soutenir le principe d'une énumération limitative des exceptions aux droits de reproduction et de communication au public, en s'opposant fermement à toute initiative qui tendrait à insérer une formule générale laissant la définition des exceptions à la seule appréciation des Etats et viderait ainsi la directive de sa substance ;

- à demander une extension du droit de communication au public reconnu aux titulaires de droits voisins à toutes les communications sous forme numérique, et non plus au seules communications dites " à la demande " ;

- à obtenir de circonscrire les exceptions obligatoires au droit de reproduction aux reproductions autorisées par la loi et strictement nécessaires, pour des raisons techniques, à une exploitation des oeuvres en réseau ;

- à demander une limitation du champ de l'exception facultative prévue pour les reproductions par reprographie à certains usages précisément définis et permettant notamment les reproductions strictement réservées à l'usage privé du copiste ;

- à demander une modification des paragraphes 2 (b et c) et 3 de l'article 5 afin d'obtenir que les autres exceptions facultatives au droit de reproduction et au droit de communication au public soient mieux définies tant en ce qui concerne les bénéficiaires de ces exceptions qu'en ce qui concerne leur utilisation, étant entendu que les Etats doivent pouvoir édicter des dérogations à des fins d'intérêt général et notamment au profit des bibliothèques publiques, des établissements de recherche ou d'enseignement et des archives à des fins de documentation, de recherche, d'éducation ou d'archivage ;

- à demander l'insertion d'un article sur le droit pour les auteurs, interprètes, producteurs de phonogrammes et d'oeuvres cinématographiques, à une rémunération équitable, le cas échéant évaluée de manière forfaitaire, pour les reproductions et communications au public de leurs oeuvres ;

- à demander une modification de l'article 6 afin d'étendre le champ de la protection juridique des mesures techniques destinée à protéger le droit d'auteur ou les droits voisins sur le modèle du dispositif retenu par le traité de l'OMPI sur les interprétations et exécutions et sur les phonogrammes.

La proposition de résolution de Mme Danièle Pourtaud a été publiée sous le n° 541 (1997-1998).