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Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

Novembre 1998


puce_trb.gif (128 octets) Réunion du mercredi 25 novembre 1998

Emploi

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1171 relative aux lignes directrices pour l'emploi dans la Communauté

Auditions sur l'application des accords de Schengen et leur intégration dans l'Union européenne

 

 

Audition de M. Michel Pinauldt, Préfet coordonnateur au SGCI pour les affaires intérieures et de justice du Traité de l'Union européenne et la Convention de Schengen

Audition de M. Thierry Le Roy, Délégué aux Affaires internationales du ministère de l'intérieur

 

 

puce_trb.gif (128 octets) Réunion du mercredi 18 novembre 1998

COSAC

Echange de vues sur la COSAC de Vienne (23 et 24 novembre)

Culture

Communication de M. Yann Gaillard sur la proposition d'acte communautaire E 1106 relative au programme " Culture 2000 "

Espace éducatif européen

Communication de Mme Danielle Bidard-Reydet sur les propositions d'actes communautaires E 1148, E 1149 et E 1150 relatives à l'éducation, la formation professionnelle et la jeunesse

Couche d'ozone

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1151 relative aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone

Lutte contre la violence

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1146 relative à la lutte contre la violence concernant les enfants, les adolescents et les femmes (programme Daphné)

 

 

puce_trb.gif (128 octets) Réunion du jeudi 5 novembre 1998

Audition de M. Pierre Moscovici, commune avec la Commission des Affaires étrangères


Réunion du jeudi 5 novembre 1998

Présidence de M. Xavier de Villepin

Audition de M. Pierre Moscovici, commune avec la Commission des Affaires étrangères

 

Pierre Moscovici :

Je tiens tout d'abord à remercier Monsieur le Président Villepin de son invitation à cette audition commune et je veux, aussi, adresser mes plus chaleureuses félicitations à Michel Barnier pour sa très brillante élection à la Présidence de la délégation pour l'Union européenne. Je suis heureux que nous ayons ainsi la possibilité de travailler ensemble, encore plus étroitement, pour l'Europe et pour la place de la France en Europe.

Je sais que la délégation accueille un certain nombre de nouveaux membres, que je salue, et je me réjouis de l'attraction que suscitent les questions européennes.

Mes dernières interventions devant vous remontent à assez loin. Je vais donc m'atteler aujourd'hui à vous donner, un peu à marche forcée, mon analyse des principaux événements intervenus dans l'actualité européenne de ces derniers mois.

Permettez-moi, par conséquent, d'entrer tout de suite dans le vif du sujet, en partant de la réunion informelle des Chefs d'Etat et de Gouvernement qui s'est tenue à Pörtschach, les 24 et 25 octobre dernier. Pourquoi ce point de départ ? Parce qu'en dépit des craintes qu'on avait pu exprimer et entendre ici ou là, cette réunion a tenu les promesses que nous avions placées en elle lors du Conseil européen de Cardiff. Elle était aussi -et je rappelle son absence pour mieux rendre hommage à son action au service de l'Europe- la première, en seize ans, sans le Chancelier Kohl et avec la présence, pour la première fois, de Gerhard Schröder.

Pörtschach, comme l'a indiqué le Président du Conseil européen Viktor Klima, a été une "réunion de visions, de réflexions, d'idées et d'impulsions pour l'avenir".

Ce serait sans doute faire acte de foi que d'évoquer, comme d'aucuns l'ont fait, "l'esprit de Pörtschach". Il n'empêche ! Avec le changement de majorité intervenu en Allemagne le 27 septembre -qui fait qu'aujourd'hui onze Gouvernements sur quinze en Europe partagent, peu ou prou, les mêmes préoccupations politiques- les conditions semblent réunies pour voir émerger des orientations communes en Europe et, en ce qui nous concerne plus directement encore, dans la relation entre la France et l'Allemagne.

A cet égard, permettez-moi, d'un mot rapide, de vous dire les espoirs que nous pouvons fonder sur une relance de cette relation cardinale. Vous savez que Gerhard Schröder, qui n'était alors pas encore officiellement investi comme Chancelier, Joschka Fischer, ministre des Affaires étrangères, et Günter Verheugen, mon nouvel homologue, sont déjà venus à Paris.

Ce que nous ressentons chez nos nouveaux interlocuteurs, c'est peut être un engagement européen moins inconditionnel -et encore...-, dans le discours, que celui de leurs prédécesseurs, mais, du coup, un souci plus grand aussi de le justifier auprès d'une opinion publique qui attend la nouvelle équipe sur le terrain des réalisations concrètes et. en particulier, de la lutte pour l'emploi. L'engagement européen du Chancelier Schröder sera donc sans doute plus pragmatique, peut-être moins visionnaire que celui du Chancelier Kohl, mais, en même temps, à mon sens, plus déterminé encore à rapprocher l'Europe des préoccupations de ses citoyens.

C'est là, vous le savez, une ligne de conduite que le Gouvernement français a faite sienne. C'est pourquoi, sur nombre de sujets, Lionel Jospin, Hubert Vedrine et moi-même, sommes convaincus que des orientations communes pourront être dégagées. C'est à cette fin, vous le savez, qu'un "groupe de travail" a été mis en place au niveau des collaborateurs du Président, du Premier Ministre et des Ministres ; il doit faire un premier rapport d'étape avant le prochain Sommet franco-allemand, les 30 novembre et ler décembre prochain, à Postdam.

Je reviens donc aux préoccupations qui se sont exprimées lors de la réunion informelle des Chefs d'Etat et de Gouvernement, en disant tout d'abord qu'à Pörtschach s'est cristallisée l'aspiration à une réorientation profonde de la construction européenne.

A la veille du passage à l'euro, à l'avant-veille du grand élargissement - deux événements qui conduiront, sans nul doute, à des changements profonds dans la dimension voire dans la nature de l'Union -de nombreux Chefs d'Etat et de Gouvernement ont pris clairement conscience de la nécessité d'une Europe plus proche de ses citoyens, et donc des problèmes réels et concrets liés à la situation économique et sociale, à la solidarité qui s'exprime au travers des politiques communes, à la sécurité, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur des frontières, enfin à la transparence et à la légitimité des institutions de l'Union.

Peut-être, ainsi, commençons-nous à explorer le potentiel immense que constitue l'Europe-puissance, concept que nous avons déjà évoqué ensemble, non pas, bien entendu, comme une fin en soi, mais comme un outil au service du mieux-être de ses citoyens.

1. Pörtschach, d'abord, a permis d'évoquer l'évolution du contexte économique et de souligner les effets d'ores et déjà bénéfiques de l'euro.

Le Premier ministre néerlandais, M. Wim Kok, a fait un exposé introductif de cette question, en constatant un sentiment général de confiance dans la force économique de l'Europe, qui est aujourd'hui plus stable que le reste du monde, grâce à l'euro. L'euro, en effet, existe d'ores et déjà sur les marchés. Il est une donnée fondamentale de notre environnement économique et financier. On le voit de manière spectaculaire en constatant le contraste entre la stabilité des monnaies européennes et l'effondrement des monnaies asiatiques et du rouble.

La zone euro offre ainsi, déjà, un pôle de stabilité, la spéculation internationale se concentrant sur d'autres monnaies. Ces résultats sont très appréciables, l'euro jouant un rôle de "bouclier protecteur" des turbulences monétaires internationales.

Bien entendu, cela ne doit pas nous exonérer de travailler à une nouvelle architecture financière internationale. Bien au contraire, l'euro crée pour nous une responsabilité nouvelle, que nous assumons.

La dernière réunion du Conseil de l'euro a ainsi été largement consacrée à débattre du mémorandum français présenté par Dominique Strauss-Kahn et, à Pörtschach, le nouveau Chancelier allemand s'est félicité des propositions françaises, cependant qu'Oskar Lafontaine, le nouveau Ministre allemand des Finances, s'est exprimé avec conviction sur la nécessité de limiter les fluctuations de change entre le dollar et l'euro.

Ces initiatives françaises et allemandes vont dans le même sens. Il s'agit de retrouver des formes de régulation efficace, de renforcer le contrôle du système financier mondial et d'obtenir une plus grande stabilité, indispensable pour garantir la sécurité des opérateurs et sauvegarder les perspectives de croissance. Il reste maintenant à mettre ces initiatives au centre des discussions à venir au sein du G7, probablement en les formulant au préalable dans un cadre franco-allemand.

D'ici le ler janvier, l'objectif doit être, pour la zone euro, de parvenir à s'exprimer d'une seule voix sur tous les sujets qui appellent une coordination monétaire et financière internationale. L'expression commune, au G7/G8 et au FMI, doit refléter un équilibre satisfaisant, ce qui n'est pas facile, entre l'Euro-11 et la BCE. Il va de soi aussi que la coordination, en amont, des positions des Onze au sein du Conseil de l'euro doit devenir la règle. Telle est l'épure de l'exercice auquel les Ministres de l'économie et des finances vont continuer de travailler. Je crois que cette solution répond aux inquiétudes que Monsieur de Villepin a exprimé dans sa très intéressante communication sur la mise en place de l'Union monétaire et le démarrage de l'euro.

2. Mais Pörtschach a été aussi l'occasion de débattre d'un renforcement de la coordination des politiques économiques.

La présence de Gerhard Schröder a permis, en effet, d'envisager très favorablement l'approfondissement de la réflexion en cours sur la coordination des politiques économiques. Pour ma part, et à la suite des premiers contacts que j'ai eus avec mon homologue allemand, Günter Verheugen, parallèlement aux échanges nourris qu'entretiennent Dominique Strauss-Kahn et Oskar Lafontaine, je vois principalement trois chantiers prioritaires pour la consolidation de la croissance et le développement de l'emploi en Europe :

- Nous devons consolider la croissance européenne, en inscrivant à l'agenda européen la relance des grands travaux d'Essen, et en nous efforçant d'apporter une réponse viable à la lancinante question de leur financement.

- Nous devons ensuite renforcer la procédure de Luxembourg, qui esquisse une première forme de convergence sur les questions d'emploi. Gerhard Schröder, qui l'a réaffirmé à Pörtschach, s'est prononcé en faveur "d'un pacte européen pour l'emploi" pour équilibrer "le pacte de stabilité et de croissance", qui est un engagement international de la France. Dans un premier temps, en vue du Conseil européen de Vienne, il conviendrait de formuler avec notre partenaire allemand des propositions en vue de développer les objectifs quantifiés et aussi d'assurer un contrôle effectif de la performance des Etats dans le domaine de l'emploi. J'ai pu rencontrer une première fois, avec Martine Aubry et Nicole Pery, les représentants des organisations syndicales et patronales sur le projet de nouvelles lignes syndicales et patronales pour l'emploi pour 1999, et il y aura d'autres rencontres de ce type afin d'épanouir pleinement les potentialités contenues dans le chapitre emploi du traité d'Amsterdam.

- Enfin, le nouveau Gouvernement de Bonn s'est exprimé sans ambiguïté sur sa volonté de faire progresser de manière décisive les travaux relatifs à l'harmonisation fiscale sous sa Présidence au premier semestre 1999. Nous serons particulièrement vigilants, à cet égard, à ce qu'un accord satisfaisant puisse être obtenu sur le projet de directive relatif à la taxation des produits de l'épargne.

3. Une Europe plus proche de ses citoyens, c'est aussi, une Europe plus solidaire.

C'est pourquoi je dois aussi vous dire un mot de l'Agenda 2000 et du rapport de la Commission sur les ressources propres, non pas que le sujet ait été traité au fond lors de la réunion informelle des Chefs d'Etat et de Gouvernement, dont ce n'était d'ailleurs pas l'objet, mais parce que, à Pörtschach, Gerhard Schröder a indiqué que le règlement de ce dossier allait être l'une des principales priorités de la future Présidence allemande, au premier semestre de l'année prochaine.

Ceci me donne donc l'occasion de vous rappeler ici que, pour le Gouvernement, l'Agenda 2000 est un paquet, qui doit donc faire l'objet d'une négociation d'ensemble. Cette négociation ne sera pas simple pour nous, compte tenu de notre situation actuelle plutôt avantageuse, il faut bien le reconnaître. Nous sommes un grand pays de l'Union qui bénéficie à plein de la politique agricole, principale politique commune de l'Union. Dans cette négociation, nous défendrons à la fois nos intérêts nationaux fondamentaux, mais aussi l'intérêt communautaire.

Nos intérêts nationaux fondamentaux, c'est à l'évidence la préservation de la politique agricole commune. La PAC doit être réformée pour favoriser son insertion dans les marchés internationaux, pour affermir sa vocation exportatrice. Elle doit être réformée aussi pour mieux prendre en compte la multi-fonctionnalité du modèle agricole européen, tourné vers la production, mais également garant des équilibres du territoire, de la préservation de l'environnement, et d'un certain type d'exploitations qui contribuent à maintenir l'emploi en milieu rural. Les positions du Président de la République et du Gouvernement sont, sur ce point comme sur d'autres, parfaitement identiques.

Par conséquent, l'idée de renationalisation ou de cofinancement de la politique agricole commune doit être rejetée, car la réforme de la PAC serait rendue totalement incompréhensible si elle devait se traduire par un désengagement financier de la part de l'Union.

L'intérêt communautaire doit aussi être justement appréhendé. Pour le Gouvernement, cet intérêt commande d'abord d'adopter une programmation des dépenses qui soit compatible avec la discipline budgétaire générale de l'UEM.

De ce point de vue. les propositions de la Commission sont, à l'évidence, beaucoup trop coûteuses sur les fonds structurels, et j'ai eu l'occasion le 13 octobre dernier de le redire à Mme Wulf-Mathies, Commissaire européen chargée de la politique régionale de l'Union, à l'occasion de la visite du Premier Ministre à la Commission.

Pour la programmation 2000/2006, nous estimons que l'effort pour les Quinze devrait se borner à reconduire l'effort consenti dans le cadre du paquet Delors Il, à Edimbourg, dont on a vu d'ailleurs qu'il n'avait pas été entièrement consommé. Compte tenu du niveau de développement atteint par l'ensemble des pays de l'Union, rien ne peut justifier d'accroître la dimension redistributrice du budget communautaire.

L'intérêt communautaire commande aussi de rejeter toute généralisation du système de correction que l'Union a accordé, dans le passé, au Royaume-Uni.

Ainsi que le souligne justement la Commission, dans son récent rapport sur les ressources propres, les distorsions actuelles de financement, absolument incontestables, comme je l'ai moi-même indiqué à plusieurs reprises, prennent largement leur source dans la correction accordée dans le passé au Royaume-Uni.

Plutôt que de généraliser de telles dérogations à des pays qui sont, aujourd'hui, dans une situation financière vis-à-vis de l'Union plus défavorable que ne l'était celle du Royaume-Uni en 1984, il conviendrait donc de poser la question d'un retour aux sources et à la logique de l'intérêt communautaire, qui doit reprendre le pas sur la logique pernicieuse du juste retour.

4. Une Europe plus proche de ses citoyens, c'est aussi, naturellement, une Union qui se préoccupe davantage de leur sécurité intérieure et extérieure.

Le Premier Ministre espagnol, José Maria Aznar, a introduit les travaux à Pörtschach en rappelant qu'à Cardiff, le Conseil européen avait invité le Conseil et la Commission à travailler à la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.

Sur cette base, la Présidence autrichienne avait proposé, le 1er juillet dernier, une réflexion portant en particulier sur la définition d'une politique commune en matière de visas, d'asile et d'immigration.

Ces sujets ont été inscrits à l'ordre du jour du Conseil informel des Ministres de l'Intérieur et de la Justice, qui s'est tenu à Vienne le 29 octobre. Il existe encore beaucoup de différences, entre les Etats membres, dans l'appréciation des phénomènes d'asile et d'immigration, compte tenu non seulement des traditions qui prévalent dans chacun d'entre eux, des liens historiques que chacun entretient avec tel ou tel autre pays tiers source d'immigration, mais aussi des différences de nature entre les mouvements d'immigration et les facteurs qui les déclenchent.

Il faudra donc examiner toutes ces questions de façon progressive et pragmatique, en distinguant sans doute selon l'origine et les causes des flux migratoires, mais aussi en distinguant mieux immigration et asile, immigration et traitement des problèmes spécifiques des réfugiés, qui prennent aujourd'hui une nouvelle ampleur en Europe. En tout état de cause, l'évolution des débats nous paraît plutôt encourageante. Encore une fois, rien n'est arrêté ; il s'agit seulement à ce stade d'orienter la réflexion, ce que nous avons pu faire lors de ce Conseil informel, puisque toutes les suggestions que nous avions transmises à la Présidence autrichienne ont été presque intégralement reprises par elle.

Enfin, je vous signale qu'à Pörtschach, les Quinze ont décidé, sur proposition de la Finlande qui exercera la Présidence de l'Union au deuxième semestre de 1999, de réunir à l'automne prochain un sommet spécial consacré à la justice et aux affaires intérieures.

S'agissant ensuite de la Politique étrangère et de sécurité commune, le Conseil européen informel a, je crois, été l'occasion d'engager au niveau des Chefs d'Etat et de Gouvernement une réflexion particulièrement utile. A vrai dire, on ne pouvait imaginer une introduction plus stimulante que celle de Tony Blair pour faire le constat, malheureusement partagé par nombre de participants, que la situation actuelle en matière de politique étrangère et de sécurité est "inacceptable", marquée par "la faiblesse et la confusion" et qu'elle appelle des choix clairs sur la définition d'une véritable politique européenne de défense.

Sans entrer dans une discussion de fond, j'observe néanmoins la montée en puissance d'un débat qui, comme l'a indiqué le Président de la République, va prendre corps dans la perspective à la fois de la prochaine réunion ministérielle des pays membres de l'UEO, les 16 et 17 novembre prochain, à laquelle je participerai, de la mise en oeuvre du Traité d'Amsterdam et du prochain sommet de l'Alliance atlantique qui se tiendra à Washington, en avril 1999. La première réunion informelle, hier, à Vienne, des Ministres de la défense des Quinze, en est un autre signe.

5. Une Europe plus proche de ses citoyens, c'est enfin une construction plus démocratique, à la fois plus compréhensible et plus transparente.

J'ai déjà eu l'occasion de m'exprimer sur cette exigence démocratique, qui est l'une des conditions de l'Europe populaire que le Gouvernement français appelle de ses voeux. J'observe que la réflexion lancée à Cardiff a progressé substantiellement à Pörtschach, notamment en termes de calendrier et de méthode.

Comme vous le savez, en effet, la Présidence autrichienne a l'intention de proposer, à Vienne, un "programme d'action" pour le traitement des questions ouvertes à Cardiff : fonctionnement des institutions, subsidiarité, légitimité démocratique et, naturellement, réformes institutionnelles.

Nous étions au départ un peu sceptiques sur cette idée, d'abord parce que la réflexion est récente, ensuite parce que nous devons nous donner le temps de la réflexion sur son contenu, chacune des questions requérant un traitement sérieux, enfin parce que, comme le Chancelier Schröder, nous pensons que le prochain Conseil européen doit d'abord concentrer sa réflexion sur les autres dossiers lourds, notamment l'Agenda 2000.

Néanmoins, sur cet aspect-là aussi, Pörtschach a été utile :

- d'abord, parce que les Chefs d'Etat et de Gouvernement ont réaffirmé, de façon consensuelle, déterminée, leur volonté d'améliorer le fonctionnement pratique des institutions : ainsi, le Protocole sur la subsidiarité, annexé au traité d'Amsterdam, sera mis en oeuvre de façon anticipée ; surtout un accent particulier a été mis sur le renforcement de l'efficacité et du rôle de coordination du Conseil Affaires générales (CAG) : dans cette logique, les Etats membres sont appelés à améliorer leur coordination interne, cependant que le rôle propre des Ministres délégués aux Affaires européennes devrait, au sein du CAG, s'intensifier. La question d'une scission du CAG en deux a même été évoquée mais elle n'a pas été retenue ;

- ensuite, parce que nous avons pu constater que nos nouveaux interlocuteurs allemands sont parfaitement d'accord avec nous sur la nécessité de régler, avant les prochains élargissements, les questions institutionnelles qui n'ont pu l'être à Amsterdam : le format et l'efficacité de la Commission, la généralisation du vote à la majorité qualifiée au Conseil et, liée au point précédent, la pondération des voix au sein de ce même Conseil. Le nouveau Chancelier, le nouveau Ministre des Affaires étrangères et le nouveau Ministre des Affaires européennes allemands y ont également insisté lors de leur visite à Paris : c'est de bon augure ;

- enfin, parce que le nouveau Chancelier allemand, comme nous, a souhaité qu'on se donne du temps pour la réflexion, et proposé qu'à Vienne, le Conseil européen charge "la Présidence allemande de mettre au point un calendrier de travail concret et une liste de thèmes" qui pourraient ensuite être adoptés lors du Conseil européen de Cologne, en juin prochain. La logique est donc de ratifier Amsterdam, puis de réformer les institutions.

Au total, l'approche qui se dégage de Pörtschach nous paraît raisonnable, pragmatique et, surtout, cohérente par rapport aux autres échéances prévues à la mi-99, je pense évidemment à l'élection du prochain Parlement européen et à la désignation de la prochaine Commission européenne ; mais, bien entendu, je pense aussi à l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, ce qui m'amène, à présent, à évoquer avec vous en quelques mots la perspective de sa ratification.

6. Ce n'est pas la première fois que nous abordons la question de la ratification du Traité d'Amsterdam. C'était même l'objet essentiel de ma dernière audition devant la Délégation, le ler juillet dernier. Mais la procédure ayant maintenant été lancée, je voudrais faire, devant vous, le point des travaux.

Sur le calendrier, d'abord, vous savez que j'ai toujours souhaité que le processus de ratification soit achevé au début de l'année 1999 afin d'éviter toute interférence avec les élections européennes de juin prochain. Ceci ne pourrait, à mon sens, que fausser le débat.

Le Président de la République et le Gouvernement ont adopté un projet de loi de révision constitutionnelle en Conseil des Ministres, le 29 juillet dernier, et des dates ont été fixées pour l'examen de ce texte par les assemblées avant la fin de l'année : les 24 et 25 novembre pour une première lecture à l'Assemblée Nationale, le 16 décembre pour le Sénat.

Le Congrès -puisque c'est la procédure retenue à ce jour par le Président de la République -devrait ainsi pouvoir se réunir le 18 janvier. Ceci devrait nous permettre d'achever ensuite la procédure de ratification, au plus tard début mars.

J'espère, pour ma part, que ce calendrier pourra être tenu ; non seulement parce que nous serons alors un des derniers Etats membres de l'Union à ratifier ce traité, peut-être même le dernier ; mais surtout parce que le Gouvernement souhaite que cet important débat puisse se dérouler avec toute la place qu'il mérite.

Sur le fond, à présent, quels sont les éléments nouveaux ?

S'agissant de la révision constitutionnelle, le Gouvernement, comme il l'a toujours fait par le passé, en pareilles circonstances, s'est tout simplement calé sur la décision du Conseil Constitutionnel. Il n'a donc proposé de modifier que le seul article 88-2 de la Constitution pour autoriser par avance les transferts de compétences qui seront nécessaires, lorsque le Conseil décidera, le cas échéant, de passer à la majorité qualifiée dans les matières relatives à l'immigration, aux visas et à l'asile.

En même temps, le Gouvernement est conscient de la nécessité d'associer plus étroitement le Parlement aux travaux de l'Union. Vous-mêmes, je le sais, y avez beaucoup travaillé. Vous avez fait plusieurs propositions, en particulier Michel Barnier, en vue d'étendre l'article 88-4, c'est-à-dire la possibilité d'un contrôle parlementaire, aux actes des deuxième et troisième piliers, ainsi qu'aux documents préparatoires à ces actes, publiés par la Commission.

Sur le premier point, au moins, cette demande me paraît tout à fait légitime et juridiquement praticable.

Je suis plus réservé sur les autres idées, notamment celle d'instaurer un contrôle de constitutionnalité des projets d'actes de droit communautaire, celle tendant à introduire un contrôle parlementaire sur la négociation des traités, ou encore celle consistant à faire ratifier dans cinq ans les décisions que prendra le Conseil en matière d'immigration et d'asile.

A mon sens, le résultat serait, en effet, de modifier l'équilibre des pouvoirs instauré par la Constitution de 1958 ou de porter atteinte aux engagements que nous avons pris au niveau européen. Je rejoins la position exprimée par Henri Nallet, pour l'Assemblée nationale.

Une fois achevée, cette révision constitutionnelle permettra de passer à la ratification du traité. Celle-ci pose un certain nombre de questions, nous en avons parlé plusieurs fois depuis sa signature.

Je continue, pour ma part, de plaider pour la ratification de ce traité, malgré ses imperfections. Il contient certes une lacune majeure : l'absence d'avancée substantielle sur le plan institutionnel. Nous l'avons signifié clairement à nos partenaires en signant, avec la Belgique et l'Italie, une déclaration annexée au traité. Mais il contient aussi un certain nombre d'avancées, notamment en matière d'emploi.

Depuis, cette exigence, pour laquelle nous plaidons sans relâche depuis un an, s'est progressivement imposée à nos partenaires et je vous ai dit ce qui avait été proposé à Pörtschach et ce que nous espérions de la future Présidence allemande.

Nous aurons aussi à voir comment tenir compte de ce " préalable institutionnel " à l'élargissement, dans le texte même de la loi autorisant la ratification du traité d'Amsterdam.

J'en ai terminé avec cette présentation qui privilégie, j'en suis conscient, l'actualité européenne la plus récente.

M. Michel Barnier :

J'ai été très sensible à vos mots personnels et à la grande disponibilité dont vous avez à nouveau fait preuve aujourd'hui. Notre délégation continuera, comme sous l'impulsion du président Jacques Genton, à accomplir sa mission de veille et d'étude, afin d'être un lieu de débat et d'information à l'intérieur du Sénat comme à l'intention de nos concitoyens. Je souhaite également que nous suivions de manière personnalisée les différents pays candidats à l'entrée dans l'Union européenne.

Pour ce qui concerne la réunion de Pörtschach, nous avons remarqué l'esprit nouveau de ce Conseil informel qui a retrouvé, me semble-t-il, le rôle d'impulsion que lui avait assigné le président Giscard d'Estaing, lors de son instauration. Je comprends que vous vous réjouissiez qu'en son sein, onze Etats membres sur quinze se retrouvent désormais sur des lignes politiques voisines, mais je crois devoir dire que l'idée européenne n'est pas le monopole d'une seule famille politique.

Concernant l'organisation du Conseil Affaires générales, je pense, comme vous-même, que son fonctionnement n'est pas satisfaisant. Où en est précisément l'idée, très intéressante à mon sens, d'une séparation entre un Conseil " Relations extérieures " et un Conseil " Questions communautaires " ?

Par ailleurs, puis-je connaître votre sentiment sur une lettre du Commissaire Mario Monti au président de la Commission et au commissaire chargé des affaires monétaires -document qui devait, semble-t-il, rester secret- suggérant que, sans revenir sur les critères de Maastricht, il soit opéré une distinction entre les dépenses de fonctionnement et d'investissement afin d'apprécier de manière plus souple le niveau d'endettement, pour autant qu'il corresponde aux intérêts publics ?

En matière d'élargissement, la Commission a présenté hier une évaluation des pays candidats à l'entrée dans l'Union européenne. Pensez-vous que certains membres du " second train " de candidats puisse rejoindre celui du premier groupe des pays avec lesquels les négociations d'adhésion vont être prochainement engagées ?

Vous évoquiez tout à l'heure le dossier de la politique étrangère commune. Quel est le profil à donner à " M. PESC " et la France
compte-t-elle présenter un candidat à ce poste, c'est-à-dire au nouveau poste de Secrétaire général du Conseil ?

Concernant la création d'un pacte européen pour l'emploi, discutée au Conseil de Pörtschach, pourriez-vous nous indiquer les avancées qu'il pourrait comporter par rapport aux conclusions du traité d'Amsterdam et au sommet de Luxembourg, demandé par la France.

Enfin, je suis d'accord avec vous pour souhaiter que la ratification du traité d'Amsterdam soit menée rapidement et dans de bonnes conditions. Mais je souhaite que la révision constitutionnelle préalable soit l'occasion de rapprocher les citoyens français de la construction européenne, et de permettre aussi une meilleure information des parlementaires. Pour réduire le fossé entre les citoyens français et les institutions européennes, il faut commencer par réduire le fossé entre les parlementaires français et les institutions européennes. Je suis, bien évidemment, favorable à la défense des institutions de la Vè République ; je l'étais déjà, en 1992, même lorsque M. Pierre Bérégovoy, alors Premier ministre, dénonçait le retour à la IVè République qu'entraînerait, selon lui, le vote de résolutions par le Parlement sur les actes communautaires ; et nous avons pu constater que le vote de résolutions ne mettait pas en péril l'équilibre des pouvoirs.

Sur un point précis, celui du passage à la communautarisation de la politique intérieure dans cinq ans, nous sommes plusieurs à penser que le gouvernement, quel qu'il soit alors, devra s'appuyer non seulement sur un débat parlementaire, mais aussi sur un vote des assemblées, compétentes en matière de libre circulation des personnes. Or, ceci peut se faire sans que l'on porte la moindre atteinte aux engagements que nous avons pris vis-à-vis de nos partenaires.

Enfin, je suis évidemment de ceux qui considèrent qu'il ne peut y avoir élargissement de l'Europe sans réforme institutionnelle et qui estiment que nous devons indiquer solennellement notre position sur ce point.

M. Daniel Hoeffel :

Je souhaiterais poser deux questions sur la réunion de Pörtschach.

Concernant les fonds structurels, j'ai bien noté que vous souhaitiez maintenir l'enveloppe globale à son niveau actuel. Mais l'Europe va s'élargir. Peut-on mesurer le niveau de sacrifice demandé aux actuels Etats membres pour prendre en compte les besoins des nouveaux entrants ?

D'autre part, le projet de relance des grands travaux d'Essen est-il compatible avec les moyens financiers dont disposera l'Union ?

M. Christian de La Malène :

Je voudrais faire une remarque et poser une question.

D'abord, j'observe, Monsieur le ministre, que vous êtes très optimiste : sur l'effet bouclier de l'euro, vous constatez que les monnaies européennes n'ont pas subi les avatars déplorés en Asie et en Russie. C'est effectivement heureux. Pour ma part, je vois peu de signes positifs dans l'Agenda 2000, je ne suis pas favorable à ce que nous envisagions une augmentation de la contribution française alors que le débat n'est pas encore ouvert ; et je m'aperçois que tous les Etats trouvent inacceptables la situation de la PESC mais qu'aucun n'y veut rien changer.

Ma question se rapporte au lien établi entre l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam et la réforme des institutions européennes. Je vois mal comment on peut bloquer l'application du traité jusqu'à la réalisation de cette réforme. La seule réaction qui me paraisse crédible, c'est que la France s'oppose à la communautarisation des politiques intérieures jusqu'à l'effectivité de ce préalable institutionnel. Est-ce également ainsi que vous comprenez les choses ?

M. Aymeri de Montesquiou :

Au cours de la réunion de Pörtschach, il a été souhaité que soit réalisée une coordination des politiques économiques et l'on a évoqué une harmonisation fiscale. Quelles sont les évolutions à prévoir pour la fiscalité française ?

M. Pierre Mauroy :

Je me réjouis également de la dominante sociale démocrate de l'Europe d'aujourd'hui, tout en saluant les efforts produits par tous ceux qui ont agi, par le passé, pour construire cette Europe.

Toutefois, jusqu'à présent, je trouvais qu'il manquait une impulsion suffisante et, surtout, que l'Europe privilégiait trop son volet économique. J'ai le sentiment qu'elle a été " ressaisie par le politique ", et c'est le point positif que je souhaite retenir de ce Conseil.

J'observe que la question institutionnelle n'est pas réellement ressortie des comptes rendus de ce Conseil, alors qu'elle est éminemment politique et tout à fait essentielle. J'ai constaté que, bien souvent, parce qu'elle dit clairement les choses, la France passe, aux yeux des pays candidats à l'adhésion, pour l'Etat qui s'oppose à l'élargissement. Je souhaite une politique européenne solidaire sur ce sujet, car il faut impérativement réformer avant d'élargir.

M. Alain Peyrefitte :

La politique agricole commune constitue l'aspect le plus favorable dont a bénéficié la France dans l'Union. Le mois dernier, la Commission a proposé que les aides directes aux producteurs agricoles soient remaniées de telle sorte que le budget communautaire n'assume plus que 75 % des montants actuellement versés, le solde étant pris en charge par les Etats membres.

Voudriez-vous confirmer que la France s'opposera vigoureusement à cette réforme ? Où en est la négociation avec nos partenaires sur ce point ?

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Si je suis plutôt satisfaite des évolutions politiques observées en Europe, je souhaite obtenir des précisions sur le renforcement du pacte européen pour l'emploi. Sait-on déjà les actes qui sont entrepris ou envisagés dans ce sens ?

M. Jean-Pierre Fourcade :

J'ai tendance à penser, comme beaucoup d'économistes, que les convergences politiques des participants au Conseil de Pörtschach ne peuvent résoudre les asymétries structurelles. Je suis favorable à un pacte sur l'emploi, mais il convient aussi de rapprocher nos systèmes sociaux qui sont très différents, ne serait-ce qu'entre la France, l'Allemagne et la Grande-Bretagne. Il faut donc favoriser une coordination des politiques économiques, mais aussi sociales, comprenant l'ensemble des prélèvements obligatoires.

Concernant l'euro et l'effet bouclier qu'il a produit sur l'Europe -et qui, d'ailleurs, conduit déjà la Suède à repenser à sa situation en constatant la stabilité de la monnaie finlandaise-, tout se joue en réalité sur la parité entre l'euro et le dollar. Je suis favorable à un euro solide et je soutiens l'initiative franco-allemande tendant à organiser des fluctuations coordonnées des devises.

Enfin, sur l'emploi, j'observe qu'on en revient toujours à la panacée des grands travaux en oubliant qu'en général, ils favorisent surtout le recours à la main-d'oeuvre immigrée. Je crois qu'une moindre taxation des bas salaires aurait sur l'emploi un effet beaucoup plus bénéfique.

M. Hubert Haenel :

J'aimerais poser ici trois brèves questions.

En matière de justice, quels progrès peut-on espérer dans le domaine de la coopération judiciaire entre les Etats membres ?

Par ailleurs, il court une rumeur suivant laquelle Bruxelles aurait décidé de procéder à la fusion des personnels de sécurité intérieure, ce qui nous obligerait, et ce serait très regrettable, à démilitariser la gendarmerie. Auriez-vous eu vent d'un tel projet ?

Enfin, peut-on espérer de la relance des grands travaux une contribution européenne à la réalisation du TGV Est ?

M. Emmanuel Hamel :

Je souhaiterais savoir ce que fait le gouvernement pour obtenir de la Commission qu'elle tienne compte des diverses critiques qui sont formulées contre elle.

En outre, j'observe, et je déplore, que l'effet cumulé des traités de Maastricht et d'Amsterdam aboutit à la destruction de la France et à la disparition de notre souveraineté. Comment peut-on envisager la perte de nos pouvoirs et l'abandon des interventions monétaires à une banque centrale européenne sans en référer directement au peuple français ?

M. Xavier de Villepin :

Je souhaiterais faire quatre observations.

D'abord, concernant le démarrage de l'euro, la baisse du dollar ne constitue pas un point positif pour nos entreprises, je pense notamment à celles intervenant dans le secteur aéronautique.

Par ailleurs, le rôle qu'aura la Banque centrale européenne demain comporte encore beaucoup d'inconnues et d'éléments nouveaux qui nous conduisent à nous interroger sur son fonctionnement, ne serait-ce que sur la manière dont s'appliqueront d'éventuelles sanctions.

Dans un autre domaine, je suis très étonné du débat lancé par la Grande-Bretagne sur les problèmes de sécurité européenne. Nous avons récemment entendu, ici même, le Secrétaire Général de l'UEO et je cherche à comprendre les intentions britanniques en la matière. Visent-elles la suppression de cette institution ?

S'agissant enfin de la réforme institutionnelle, nous avions avancé l'idée d'un article 2 ajouté au projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam, initié par le gouvernement et discuté au Parlement afin de souligner le caractère indispensable de cette réforme préalablement à tout élargissement de l'Union.

M. Pierre Moscovici :

Avant toute chose, laissez-moi vous dire que, lorsque je soulignais la convergence des orientations dans l'Union d'aujourd'hui, mon intention était juste de faire ressortir un fait politique qu'on ne pouvait ignorer, mais en aucune manière de prétendre que l'Europe n'appartenait qu'au mouvement socialiste.

Au président Michel Barnier, je répondrais que, concernant l'organisation du Conseil Affaires générales, l'idée autrichienne était de distinguer les deux aspects -affaires communautaires et affaires étrangères- afin d'en améliorer son fonctionnement. Cette idée fait son chemin pour qu'une meilleure organisation des travaux sépare nettement ces deux points et que l'on renforce le rôle des ministres chargés des affaires européennes dans la coordination des actions.

S'agissant du programme des grands travaux, je considère qu'il s'agit là d'un apport considérable en termes d'emplois -pas seulement émigrés- et je suis favorable à cette relance. Quant à la formule de calcul proposée par M. Mario Monti, elle est compatible avec le traité de Maastricht, mais il existe d'autres formules possibles. L'objectif est de déterminer les ressources financières nécessaires dans le respect des disciplines de l'Union européenne.

Concernant le dossier de l'élargissement, six pays candidats entameront ensemble les négociations d'adhésion le 10 novembre prochain, même si leurs situations respectives sont différentes. Le rapport de la Commission note que pour d'autres Etats -la Lituanie, l'Estonie, Malte...- les négociations pourraient s'ouvrir à la fin de l'année 1999 ; ma position est qu'après avoir accepté la constitution de deux groupes de candidats -ce qui n'était pas notre idée de départ-, la France n'acceptera pas que soient exclus des pays qui lui sont traditionnellement proches.

En matière de PESC, la nomination de M. PESC sera reportée après le Conseil européen de Vienne en raison de la non ratification du traité d'Amsterdam. Je suis également partisan de la désignation d'une personnalité politique et, à ma connaissance, il n'y pas, pour l'heure, de candidature française déclarée.

Sur le pacte pour l'emploi, des progrès sont envisageables en renforçant les critères quantitatifs arrêtés lors du sommet de Luxembourg. Le groupe de travail franco-allemand doit réfléchir à cette question dans la perspective du prochain Conseil européen de Vienne.

Concernant la révision constitutionnelle, je ne souhaite pas qu'à cette occasion, l'on modifie substantiellement la ligne de partage entre les domaines législatif et réglementaire, et j'estime que l'on ne doit pas porter atteinte aux capacités de l'exécutif pour négocier, mais le gouvernement aborde cette discussion dans un état d'esprit ouvert. Pour répondre à M. Emmanuel Hamel, l'organisation d'un référendum sur la question n'est pas envisagée, mais je souhaite que le Parlement puisse librement s'exprimer.

S'agissant de la question institutionnelle, et pour aller dans le sens de M. Pierre Mauroy, nous souhaitons une réforme des institutions pour l'efficacité de l'Union, pour offrir aux candidats à l'adhésion une perspective européenne efficiente et non pas, bien sûr, pour retarder l'arrivée de nouveaux entrants. Nous ne parlons pas de " préalable institutionnel " pour éviter que se forge l'idée d'une hostilité française à l'élargissement de l'Europe. Je suis personnellement favorable à l'élaboration d'un article additionnel au projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam. Des propositions seront faites dans ce sens, en collaboration avec le Parlement.

Concernant les dépenses structurelles, je considère que l'enveloppe globale proposée par la Commission, en augmentation de 20 % sur la présente période de programmation, est trop généreuse, de même qu'il convient de revoir l'équilibre interne des dotations par objectif. Les nouvelles perspectives doivent être élaborées à quinze, les candidats à l'entrée dans l'Union bénéficiant, pour l'heure, d'une dotation spécifique au titre de la pré-adhésion.

A M. Christian de La Malène, je ferais observer que l'euro a joué un rôle essentiel dans l'équilibre monétaire actuel, que l'on mesure mieux encore, à l'aune des perturbations qui ont affecté l'économie japonaise. Dans le dossier Agenda 2000, je ne suis pas a priori favorable à l'augmentation de la contribution française, mais elle ne peut être totalement inenvisageable, compte tenu de la situation particulière de l'Allemagne.

S'agissant de la politique agricole commune, le rapport de la Commission n'a pas établi de propositions ; il évoque différentes pistes à explorer. Nous avons toutefois marqué deux oppositions essentielles, d'une part, à l'écrêtement des soldes, d'autre part, à un éventuel cofinancement de la PAC. L'adoption de ce dossier requiert l'unanimité et il conviendra de trouver un accord à quinze.

En matière d'harmonisation fiscale, l'effort devrait porter sur la fiscalité des entreprises et sur celle de l'épargne. L'esprit qui nous guide est d'établir en Europe un code de bonne conduite et d'éviter l'existence de paradis fiscaux sur son territoire. Je considère que la France a déjà participé à cet effort d'harmonisation et qu'il convient de ne pas opérer de nivellement par le bas. Pour les questions relatives à la protection sociale, il faut être conscient que le passage à la majorité qualifiée sera difficile à obtenir.

A M. Hubert Haenel, je répondrai que la coopération judiciaire est aussi une priorité, et qu'elle devrait concerner en particulier la matière pénale, civile et le droit des entreprises. S'agissant de la fusion des corps de police et de gendarmerie, je crois pouvoir affirmer qu'il n'y a sur ce sujet aucune discussion en cours au sein des institutions européennes. Celle-ci n'aurait d'ailleurs pas de fondement juridique car cette matière relève exclusivement de la compétence des Etats membres.

Enfin, j'éprouve, comme M. Xavier de Villepin, des difficultés de " décryptage " des déclarations britanniques en matière de sécurité européenne. Je crois y déceler l'idée de la constitution d'un pilier " identité de défense européenne ", avec un rapprochement de l'UEO et de l'UE dans le cadre de l'OTAN. Je pense que ce mouvement s'accélérera en 1999. J'y vois le signe d'une prise d'acte, par la Grande-Bretagne, des évolutions de l'Europe, ce dont je ne peux que me réjouir.


Réunion du mercredi 18 novembre 1998

COSAC

 

Echange de vues sur la COSAC de Vienne (23 et 24 novembre)

M. Michel Barnier :

La COSAC, qui va se réunir les 23 et 24 novembre à Vienne, va notamment aborder le thème de la réforme des institutions.

A ce propos, les présidents des Commissions européennes des parlements nationaux et le président de la Commission institutionnelle du Parlement européen se sont rencontrés, de manière informelle, à Rome le 6 novembre.

Cette rencontre informelle entrait dans le cadre des initiatives qui ont été prises par les Parlements des pays qui ont signé la déclaration, annexée au traité d'Amsterdam, qui appelle à une réforme des institutions.

La première initiative est venue de l'Assemblée nationale qui a organisé un colloque le 4 juin dernier au Palais Bourbon.

Puis, la Chambre des représentants belge a accueilli les présidents des commissions des affaires européennes le 6 juillet.

Enfin, la Chambre des députés italienne organisait à son tour une rencontre informelle le 6 novembre.

Bien sûr, cette rencontre informelle n'a aucunement résolu le problème. Car, il ne faut pas se le cacher, les oppositions demeurent. On pouvait noter à Rome l'absence des trois pays nordiques. Cette absence n'était pas le fruit du hasard.

Même en l'absence des pays nordiques, il était difficile de parvenir à une position commune. Tout au plus, s'est-on accordé sur l'idée de transmettre, à la COSAC et à la Conférence des Présidents des Parlements qui se réunira à Vienne le 1er décembre, deux contributions.

La première émane de M. Mark Eyskens, ancien Premier ministre de Belgique (voir annexe n° 1).

Ce texte rappelle la nécessité de réformer les institutions de l'Union à la lumière de l'élargissement, afin de renforcer l'efficacité, la démocratie et la participation des citoyens.

Il décrit les conséquences redoutables que pourrait entraîner l'absence de réformes :

- d'abord, le risque que les Etats de la zone euro ne constituent un bloc de plus en plus distinct des autres Etats membres ;

- ensuite, l'impossibilité de mener une politique étrangère et de sécurité commune efficace ;

- enfin, la très grande difficulté à mener à bien la nécessaire harmonisation de la fiscalité et de la sécurité sociale au risque de créer des distorsions menaçant le fonctionnement de l'Union monétaire.

En conséquence, le texte appelle à traiter de toute urgence les trois grands thèmes d'une réforme institutionnelle :

- la composition de la Commission,

- la pondération des voix des Etats membres au sein du Conseil,

- l'extension du champ de la majorité qualifiée.

Le second texte, qui a été présenté par M. Antonio Ruberti, président de la Commission européenne de la Chambre des députés italienne, traite de la subsidiarité et de la légitimité démocratique (voir annexe n° 2).

Le texte rappelle d'abord les deux aspects du principe de subsidiarité :

- d'une part, un principe de répartition des compétences pour les matières qui sont partagées entre la Communauté et les Etats membres ;

- ensuite, un principe de proportionnalité des moyens utilisés par la Communauté par rapport aux objectifs poursuivis. Et ce principe de proportionnalité s'exerce pour toutes les compétences de l'Union européenne, même les compétences exclusives.

M. Antonio Ruberti estime que les parlements nationaux doivent participer à la vérification de l'application correcte du principe de subsidiarité.

A cette fin, il propose :

- que les parlements nationaux se saisissent chaque année du programme législatif annuel de l'Union européenne ;

- qu'ils l'examinent pour en juger la pertinence du point de vue de la subsidiarité ;

- enfin, que la COSAC examine, elle aussi, ce programme législatif annuel dans le même but.

M. Antonio Ruberti propose qu'une même procédure soit utilisée pour le rapport annuel de la Commission européenne sur la mise en oeuvre du principe de subsidiarité.

Voilà, mes chers Collègues, les deux textes qui seront transmis à la prochaine COSAC. Ils me paraissent aller tous deux dans le bon sens. Je rappelle que le protocole, annexé au traité d'Amsterdam, sur le rôle des parlements nationaux, prévoit une compétence pour la COSAC en ce qui concerne l'application du principe de subsidiarité.

M. Jacques Oudin :

Le problème de la subsidiarité a été plusieurs fois évoqué dans les travaux de la délégation. Il nous était apparu que le respect de ce principe serait mieux assuré s'il existait une instance compétente pour cela.

Nous avions lancé l'idée d'un Sénat européen représentant les parlements nationaux qui aurait eu un rôle consultatif dans trois domaines : la subsidiarité et les deux piliers intergouvernementaux. Cette idée s'est heurtée à une vive opposition.

Il reste alors la COSAC : mais son rôle est des plus limités et risque de le rester. Pour ma part, je reste attaché à l'idée d'une expression collective des parlements nationaux, notamment en ce qui concerne la subsidiarité. Je souhaite que nous n'abandonnions pas cette perspective.

M. Michel Barnier :

Il est vrai que l'idée d'association collective des parlements nationaux a rencontré une très large hostilité lors de la Conférence intergouvernementale. C'est pourquoi -et aussi dans le souci de partir de ce qui existait- nous avons lancé l'idée d'une COSAC rénovée. Le débat n'est pas clos : j'observe que le nouveau ministre allemand des Affaires étrangères l'a relancé, ce qui pourrait traduire une évolution. Mais avons-nous les mêmes vues sur la subsidiarité ? C'est là tout le problème : par exemple, pour l'Allemagne, la culture relève de la subsidiarité alors que la France plaide pour des interventions communautaires.

M. Aymeri de Montesquiou :

Comme parlementaire européen, j'ai participé au débat sur la création d'une seconde chambre. Je crois qu'avant toute chose, il faut homogénéiser le mode d'élection des députés européens ; ensuite le débat sur la seconde chambre pourra être repris sur de meilleures bases.

M. Michel Barnier :

Je préfère éviter le terme de " seconde chambre ", car nous n'avons jamais envisagé de rôle législatif pour une COSAC rénovée ou un Sénat européen : il s'agissait de permettre une expression collective des parlements nationaux. Pour le mode d'élection uniforme des députés européens, j'observe qu'on va vers une généralisation du scrutin proportionnel, mais le débat sur l'étendue des circonscriptions reste ouvert.

A l'issue de ce débat, la délégation a souhaité que les deux textes qui lui étaient soumis soient soutenus par ses représentants à la COSAC de Vienne.

*

Puis, M. Michel Barnier a brièvement évoqué la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam. Il a salué la désignation par la commission des lois d'un membre de la délégation, en la personne de M. Pierre Fauchon, pour être rapporteur du projet de loi constitutionnelle modifiant l'article 88-2 de la Constitution.


Annexe n° 1

LA RÉFORME INSTITUTIONNELLE :

NÉCESSITÉ VITALE POUR L'UNION EUROPÉENNE

(par M. Mark Eyskens)

Si une réforme institutionnelle urgente et approfondie n'était pas réalisée, le processus décisionnel européen risquerait de se bloquer, à un moment où les dirigeants de l'Union européenne doivent relever des défis extrêmement importants et complexes.

En cette fin du 20ème siècle, l'Union européenne est amenée à remplir une mission sans précédent et sans égal : rassembler dans un projet d'intégration européenne tous les Etats d'Europe, unis par des valeurs communes de démocratie, de liberté, de justice sociale et de respect des droits de l'homme, et attachés à leur histoire et à leur identité culturelles. La fin de la guerre froide a marqué, dans l'histoire -par ailleurs tragique- de ce siècle qui s'achève, une rupture de structure salutaire. L'unification européenne, qui tend progressivement vers une Europe comptant 25 à 30 Etats membres, va nécessairement de pair avec une mutation révolutionnaire du concept, des objectifs, des structures et du fonctionnement de la Communauté européenne originelle, dont les fondements ont été posés il y a cinquante ans, au lendemain de la deuxième guerre mondiale.

Le doublement des Etats membres de l'Union au cours de la décennie à venir constitue un défi exceptionnel, qui n'est pas sans menacer la cohérence du projet d'intégration européenne. Mais l'adage " qui ne risque rien, n'a rien " vaut également au regard de l'histoire.

Les risques doivent cependant être calculés, les obstacles éventuels correctement évalués pour pouvoir être surmontés. Tel est l'enjeu de la mission inéluctable que constitue la réforme des institutions de l'UE qui, à la lumière de l'élargissement imminent, doit renforcer l'efficacité, la démocratie et la participation des citoyens.

Le danger est toutefois réel de voir l'adhésion de nouveaux membres, sans réforme institutionnelle approfondie préalable, entraîner une dilution de l'Union, une érosion de " l'acquis communautaire ", une complexité et une inefficacité administratives croissantes, menaçant la crédibilité de l'Union aux yeux de l'opinion publique de ses Etats membres. L'UE serait alors réduite à une vaste mais inconsistante zone de libre-échange.

Dans cette hypothèse d'un élargissement sans réforme institutionnelle, il est évident que les pays adhérant à l'Union économique et monétaire (I'UEM) seraient confrontés à d'importants problèmes. L'évolution la plus vraisemblable pour les Etats membres de l'UEM serait alors de constituer un bloc de plus en plus distinct au sein d'une vaste Union diluée, entraînant l'institutionnalisation d'une Europe à deux ou à trois vitesses. Cette évolution pourrait bien sonner le glas du rêve d'une Union toujours plus étroite entre tous les Etats démocratiques d'Europe.

A défaut de réforme institutionnelle, toute politique extérieure et de sécurité commune (la PESC - le deuxième pilier) efficace, y compris une intégration progressive de l'UEO au sein des structures européennes, deviendrait impossible. Le même raisonnement s'applique à l'égard du troisième pilier, qui concerne les compétences en matière de police et de justice.

Dans l'intervalle, la complexité et l'opacité (le caractère opérationnel de la coopération intégrée, les trois piliers et leurs sous-systèmes, les institutions des pays de l'Euro qui mènent de facto leur propre existence, la " comitologie ", etc.) de l'UE n'ont cessé de croître, tout cas aux yeux de l'opinion publique, qui se sent de plus en plus éloignée du fonctionnement des institutions européennes.

En dépit des améliorations apportées par le traité d'Amsterdam en ce qui concerne le pouvoir de codécision du Parlement européen, il est toujours question d'un déficit démocratique, surtout en ce qui concerne le contrôle parlementaire de la politique menée par la Commission.

En raison de la non-application de la règle de la majorité qualifiée, l'harmonisation de la fiscalité et de la sécurité sociale se révèle particulièrement difficile, sinon impossible. Au sein des pays de l'UEM, cette absence d'harmonisation aboutira au développement de régimes d'impôts concurrents et à une érosion fiscale, au risque de créer des distorsions menaçant le fonctionnement de l'Union monétaire.

Selon un protocole joint au traité d'Amsterdam, les négociations relatives à la réforme des institutions entre les Etats membres (au niveau intergouvernemental) doivent démarrer dès que l'Union comptera plus de vingt Etats membres. Il en découle a contrario que l'élargissement de 15 jusqu'à 20 membres n'entraîne aucune obligation d'entamer des négociations à propos des institutions. Mais le protocole d'Amsterdam implique également que les négociations institutionnelles peuvent démarrer avant toute adhésion nouvelle à l'UE. C'est dans ce contexte qu'il convient de situer l'initiative BIF (Belgique, Italie, France).

Le protocole précise toutefois qu'à partir de l'entrée en vigueur du prochain élargissement, la composition de la Commission doit être portée à une personne par Etat membre, à la condition que, dans le même temps, la pondération des voix au sein du Conseil des ministres soit modifiée, soit par une nouvelle pondération des voix de chaque Etat membre, soit par l'instauration d'une double majorité, la deuxième reposant sur la représentation des populations.

A défaut d'accord à propos de ces réformes, le système actuel resterait d'application et l'on retomberait donc sur la disposition générale du protocole (l'obligation de démarrer des négociations dès que l'Union comptera plus de vingt Etats membres). En tout état de cause, le protocole d'Amsterdam trace les grandes lignes des thèmes jugés prioritaires lors des négociations institutionnelles : la composition de la Commission et la pondération des voix de chacun des Etats membres. A ces deux thèmes, une série d'Etats membres en ont cependant d'emblée ajouté un troisième, à savoir la généralisation de la majorité qualifiée (QMV). Ainsi a vu le jour le triangle d'Amsterdam : 1/ extension de la majorité qualifiée, 2/ autre composition de la Commission et 3/ autre pondération des voix.

Ces trois problèmes indissociablement liés doivent être abordés de toute urgence si les dirigeants de l'UE veulent sauvegarder la construction d'une Europe unie entamée il y a un quart de siècle par les " pères fondateurs " et la prémunir contre l'inefficacité et un manque de crédibilité croissant vis-à-vis de l'opinion publique et des électeurs européens.

Des solutions sont envisageables, qui passent notamment par la conciliation des positions divergentes. Les débats qui se tiennent dans les quinze Parlements nationaux et au Parlement européen le prouvent. Les institutions démocratiques d'Europe offrent, dans un esprit constructif, leurs services aux dirigeants politiques de l'UE.

En définitive, la réforme des institutions de l'UE dépend de la manière dont les responsables prennent conscience de la nécessité et de l'urgence de ces réformes, de la volonté politique de les concrétiser et de l'imagination avec laquelle les problèmes posés sont analysés.


Annexe n° 2

PROPOSITIONS EN MATIÈRE D'APPLICATION DES PRINCIPES
DE SUBSIDIARITÉ ET DE LÉGITIMITÉ DÉMOCRATIQUE

(par M. Antonio Ruberti)

Préface :

La discussion sur le principe de subsidiarité devrait être affrontée sous un angle positif (les objectifs que l'Union européenne doit se fixer) et non pas sous un angle négatif (ce qu'elle ne doit pas faire) qui relève davantage de choix préalables conservateurs plutôt que de la volonté d'identifier l'approche la plus appropriée pour affronter les problèmes.

En outre, il faut faire une claire distinction entre les deux acceptions données au mot subsidiarité :

- l'acception plus générale relative à la répartition des compétences ;

- l'acception plus concrète, relative aux contraintes imposées à l'exercice des compétences, que l'on exprime par le principe de proportionnalité, à savoir la juste adaptation des moyens aux objectifs.

Compte tenu de ces considérations, il serait opportun d'insister sur le fait que l'application rigoureuse du principe de subsidiarité conduit en premier lieu à :

- du point de vue des compétences, affronter le problème des nouvelles politiques européennes ; pour ce faire il est indispensable que l'Union européenne assume de nouveaux pouvoirs et de nouvelles compétences et intervienne dans de nouveaux domaines ;

- du point de vue de la proportionnalité, réduire la portée de l'intervention de l'Union dans les domaines qui relèvent de sa compétence, de façon à garantir la proportionnalité des moyens par rapport aux objectifs. Dans l'exercice de ses compétences -y compris, dans la mesure du possible, ses compétences exclusives- l'Union européenne ne doit pas aborder les points de détail, comme c'est malheureusement trop souvent le cas. Sauf dans des cas particuliers, elle se doit de privilégier à l'échelle supranationale une approche plus large, qui réponde à la nécessité de se rapprocher le plus possible des citoyens lors des prises de décisions.

Propositions :

En ce qui concerne ces deux aspects, on ne saurait procéder à la définition des domaines et de la portée du champ d'action de l'Union européenne a priori et dans l'abstrait. Il est indispensable d'identifier des parcours d'intervention et de contrôle qui impliquent, outre les organes européens, les Parlements nationaux qui doivent se prononcer sur l'équilibre des pouvoirs entre l'Union européenne et les Etats membres.

La participation des Parlements nationaux à cette première évaluation représenterait le pivot de leur participation à la formation du système européen, et donc également une étape fondamentale dans le développement de la légitimité démocratique de l'Union.

Les principaux instruments nécessaires à une décision concrète et à une vérification sur l'application correcte du principe de subsidiarité pourraient être identifiés comme suit :

ex ante, dans un nouveau programme législatif annuel de l'Union européenne, à l'élaboration duquel devraient participer les Parlements nationaux ;

ex post, dans le rapport annuel de la Commission européenne sur l'application du principe de subsidiarité, qui devrait être discuté également au niveau des Parlements nationaux.

En espèce le programme législatif annuel de l'Union européenne devrait devenir l'acte fondamental interinstitutionnel d'orientation au niveau de l'Union européenne, par le truchement duquel on prendrait annuellement les décisions sur les domaines d'intervention de l'Union européenne et par la suite sur la répartition concrète des pouvoirs et des compétences entre niveau national et européen.

Ce programme devrait englober non seulement les interventions législatives au sens étroit, mais également les mesures à entreprendre dans le cadre du troisième pilier ainsi que les principales lignes directrices stratégiques de la PESC.

A l'élaboration de ces décisions devraient participer les Parlements nationaux, auxquels serait transmis par l'intermédiaire des institutions européennes le projet -ou les projets- de programme législatif annuel, en temps utile pour en permettre l'examen au sein des Parlements ; puis, à la lumière de cette révision, devant la COSAC, et cela avant l'approbation du programme par les trois institutions communautaires.

La même procédure devrait être suivie pour le Rapport Annuel de la Commission européenne sur la mise en oeuvre du principe de subsidiarité.


Culture

 

Communication de M. Yann Gaillard sur la proposition d'acte communautaire E 1106 relative au programme " Culture 2000 "

Communication

En mai 1998, la Commission a proposé au Conseil et au Parlement européen une nouvelle approche de l'action culturelle communautaire, exposée dans deux documents distincts, mais interdépendants : d'une part, une communication présentant un programme cadre pour la culture, portant sur la période 2000-2004 ; d'autre part, et en application de celui-ci, la création d'un instrument unique de financement et de programmation pour la coopération culturelle, dit " programme culture 2000 ".

Au fil des discussions entre les Etats membres, et à la suite de la première lecture de ce texte au Parlement européen, son contenu a évolué sur plusieurs points importants, que je vous signalerai au cours de ma présentation.

1 - Le programme cadre

La présentation de ce premier " programme cadre pour la culture " répond à une demande du Parlement européen et du Conseil lui-même qui, en septembre 1997, avait prié la Commission de proposer " une approche directrice globale et transparente pour l'action culturelle, y compris, entre autres, l'établissement d'un instrument unique de programmation et de financement ".

L'intervention de la Commission se fonde sur l'article 128 du traité qui donne une base juridique spécifique à l'action culturelle de la communauté, sans pour autant que celui-ci se substitue à l'action des Etats membres.

· La conception de la culture par la Commission

Il résulte des documents présentés que la culture est ici entendue, non pas seulement comme la " haute culture " traditionnelle des arts et lettres, mais dans une acception plus large, plus populaire, plus quotidienne. " A ce titre, dit la Commission, elle est étroitement liée aux réponses qu'il convient d'apporter aux grands défis contemporains : l'accélération de la construction européenne, la mondialisation, le développement des nouvelles technologies de l'information, les préoccupations liées à l'emploi et la recherche de la cohésion sociale. "

Les initiatives communautaires actuelles

Jusqu'à présent, les initiatives communautaires ont déjà souhaité intégrer la dimension culturelle dans les décisions européennes, mais d'une manière moins globale. Elles ont notamment cherché à assurer le respect de la création et de la diversité culturelle et linguistique de l'Europe au sein des enceintes internationales et à explorer le potentiel de création d'emplois dans le secteur culturel.

Sur le plan pratique, les actions ont concerné la mise en oeuvre de programmes encourageant la coopération culturelle dans le domaine des " arts vivants " (danse et théâtre) par le programme Kaléidoscope, de la littérature, par le programme Ariane et du patrimoine, par le programme Raphaël.

Le bilan de ces actions montrerait que le nombre et la diversité des interventions de la Communauté justifient qu'une vision rationalisée et renforcée de l'action culturelle européenne soit désormais présentée.

Les propositions de la Commission

Ce dossier se situe dans l'optique et le prolongement d'Agenda 2000, qui fait du développement et de la réorganisation des politiques internes de la Communauté une priorité et qui souligne le rôle essentiel de la culture pour la réussite du processus d'élargissement à l'Est.

Deux axes principaux ont été retenus :

- rationaliser et mettre en cohérence les actions de coopération culturelle communautaire, en instituant un instrument unique d'intervention ;

- intégrer la culture dans les actes et politiques communautaires.

2 - La création d'un instrument unique de programmation et de financement

Cet instrument est destiné à succéder aux programmes Ariane et Kaléidoscope, le programme Raphaël étant supprimé, à compter du 1er janvier 2000. Il devrait permettre d'éviter une dispersion des fonds européens sur des petits projets et de réaliser désormais " des projets culturels de dimension véritablement communautaire et ayant un réel impact ".

Cet instrument serait doté d'un budget global, pour les cinq années de la période, de 167 millions d'euros, destiné à financer trois types d'actions :

 - Des actions intégrées au sein d'accords de coopération culturelle

Il s'agit du point le plus novateur du projet. Il est proposé de " favoriser le rapprochement et le travail en commun, notamment par la mise en réseau d'opérateurs, d'organismes culturels, d'institutions culturelles de différents Etats membres ". Ces accords, d'une durée maximale de trois ans, pourraient concerner les activités suivantes : coproduction d'oeuvres et de manifestations d'envergure (expositions, festivals...), actions de formation, de perfectionnement des professionnels et de diffusion des connaissances, encouragements à la connaissance mutuelle de la culture et de l'histoire des peuples européens.

Toutes ces opérations pourraient bénéficier d'un soutien financier à hauteur de 60 % et de dotations annuelles comprises entre 200 000 et 350 000 euros, dès lors que plusieurs Etats, membres ou non de l'Union européenne, sont impliqués dans ces actions. Je vous signale que la proposition initiale prévoyait la présence de sept Etats membres à ces accords, ce qui paraissait d'une mise en oeuvre difficile.

 - Des accords majeurs à rayonnement européen ou international

Il s'agit d'événements culturels spéciaux comme la ville européenne de la culture, la création d'un festival culturel de l'Union, l'organisation de tournées européennes, la reconnaissance de talents...

Ces opérations peuvent bénéficier d'un financement jusqu'à 60 %, compris entre 200 000 et 1 million d'euros.

 - Des actions spécifiques, innovatrices et expérimentales

Il s'agit de projets impliquant des opérateurs issus de plusieurs Etats, membres ou non de l'Union, entreprenant des actions innovantes pour l'émergence de nouvelles formes d'expression culturelle, une meilleure participation des citoyens, l'accès à la lecture ou la sauvegarde du patrimoine.

Cette disposition a été profondément remaniée par rapport au texte initial, dans lequel la Commission citait notamment " la culture de la nature, de la solidarité, de l'intégration sociale des jeunes " -autant d'appellations qui pouvaient laisser à penser...- et prévoyait l'association d'au moins quatre Etats membres pour mettre en oeuvre ces actions.

Ces projets, d'une envergure moindre, bénéficieraient d'un financement jusqu'à 60 %, compris entre 50 000 et 100 000 euros, voire 150 000 euros selon les dernières discussions en cours.

En tout état de cause, la fixation d'un " plancher de financement " marque bien la volonté de la Commission de soutenir des projets importants et d'éviter le saupoudrage des fonds disponibles.

Initialement, les modalités de mise en oeuvre du programme " Culture 2 000 " prévoyaient que celui-ci serait assuré par la Commission, assistée par un comité composé de représentants des Etats membres doté d'un rôle uniquement consultatif. Les discussions ont permis d'associer davantage les Etats membres à ce processus par la transformation de ce comité en comité de gestion, dans le respect des pouvoirs dévolus à la Commission en la matière. Les membres de ce comité peuvent se faire assister d'experts ou de conseillers. Cette modification, qui pourrait être acceptée dans la suite de la procédure, me semble tout à fait opportune, notamment dans le cadre des accords de coopération culturelle.

Par ailleurs, une évaluation du programme est prévue à mi-parcours pour réajuster éventuellement ses orientations.

3 - L'intégration de la culture dans les actes et politiques communautaires

La Commission joint à son document un vaste panorama des politiques à mener ou à poursuivre et des mesures à prendre dans ce sens.

Elle relève ainsi la nécessité d'améliorer ou de prévoir :

Un cadre législatif favorable à la culture

- par la promotion de la diversité culturelle (prix du livre, aides publiques à la culture, politique audiovisuelle) ;

- par l'encouragement à la création et au développement culturel (droits d'auteur, fiscalité -application d'un taux réduit de TVA sur les disques par exemple-, mécénat d'entreprise) ;

- par la contribution à la coopération et aux échanges culturels (libre circulation des personnes, qui pose encore de difficultés juridiques dans le secteur culturel, et des biens, notamment pour ce qui concerne leur trafic illicite).

La dimension culturelle des politiques de soutien

- par le développement culturel et l'aménagement culturel du territoire (recherche et développement, politique structurelle, développement rural, tourisme) ;

- par la formation et la diffusion des connaissances (politique sociale, d'éducation et de formation, télécommunications).

 La culture dans les relations extérieures de la Communauté, et notamment :

- faire entendre sa voix dans les grandes enceintes internationales, on pense notamment au débat en cours sur l'accord multilatéral sur les investissements et sur l'exception culturelle européenne ;

- intégrer la participation des candidats à l'adhésion ;

- assurer le rayonnement international de la culture européenne.

*

A quel stade de la procédure en est cette proposition d'acte communautaire ?

Je dois vous dire qu'il a été particulièrement difficile de suivre l'évolution de ce texte car nous avons reçu des informations partielles, tardives et parfois très contradictoires à son sujet.

Ce que je peux vous indiquer avec certitude, c'est que le Parlement européen a adopté le 21 octobre dernier, le rapport de Mme Nana Mouskouri, qui a modifié en profondeur la proposition initiale de la Commission, en particulier sur les points suivants :

- souhait de voir porter l'enveloppe financière globale de 167 millions d'euros à 250 millions d'euros ;

- ouverture de financements communautaires pour des projets de petite et moyenne envergure ;

- établissement d'une grille indicative de répartition du budget sur six actions verticales thématiques (théâtre et danse : 9 %, musique : 16 %, arts plastiques : 7 %...) et trois actions horizontales et transectorielles (synergies, actions conjointes et actions symboliques : 20 %).

Nous sommes ici dans le domaine de la codécision. Le Conseil a obtenu, hier, à un accord politique et la procédure d'adoption définitive va se prolonger dans les mois à venir.

Mon sentiment est que, sur le fond, la proposition de la Commission, semble désormais plutôt cohérente et constructive.

Les propositions financières initiales de 167 millions d'euros paraissent déjà très généreuses, compte tenu des contraintes financières qui pèsent sur le budget européen : une simple reconduction de l'existant aboutirait à un budget d'environ 130 à 150 millions. Au cours du Conseil " Affaires culturelles " du 17 novembre dernier, il semble que les Etats membres ont été plutôt favorables à cet effort budgétaire -et même prêts à l'accroître, seuls les Pays-Bas et la Grande-Bretagne ayant considéré qu'il fallait s'en tenir à une simple reconduction des moyens financiers précédemment accordés à la culture.

Je crois donc pouvoir vous proposer de soutenir le Gouvernement français qui semble disposé à admettre les propositions financières de la Commission, compte tenu de l'intérêt que notre pays a toujours porté à l'action culturelle communautaire.

Par ailleurs, j'étais, dans un premier temps, assez convaincu de l'intérêt de disposer d'une grille de répartition par actions thématiques, sur le modèle proposé par le Parlement européen. Après consultations, il semble que cette disposition aboutirait à rendre difficilement gérable l'ensemble du programme par la Commission, en y ajoutant des contraintes supplémentaires. Aussi, je me suis rendu à ses arguments, considérant que les procédures européennes sont déjà beaucoup trop complexes pour être toujours bien comprises. En outre, le texte dans sa version actuelle a repris l'idée d'une distinction entre actions verticales, par discipline artistique, et horizontales, englobant plusieurs domaines culturels, qui paraît constructive. Il prévoit également une répartition indicative du budget entre les trois grands types d'actions à mener, qui permet de mieux en mesurer l'impact.

De la même manière, si je suis plutôt favorable à la prise en compte de petits projets permettant de mieux répartir sur l'ensemble de la population les " retombées culturelles européennes ", je crois que les seuils de financement retenus au titre des " actions innovantes et expérimentales " sont satisfaisants. J'observe que ces projets sont directement traités entre la Commission et les opérateurs locaux, sans médiation des Etats membres. Si l'on veut éviter un saupoudrage de financement sur une multitude d'opérations mineures, voire marginales, et permettre un bon contrôle de la Commission sur la distribution des fonds, il faut s'en tenir à des projets d'un volume raisonnable.

Dans ces conditions, je vous propose de ne pas nous opposer au texte actuellement en cours d'adoption, compte tenu des modifications constructives qui lui ont été apportées depuis son dépôt.

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Michel Barnier :

Il serait intéressant de savoir quelle est la part de ces crédits qui seront utilisés pour des actions de coopération culturelle avec les pays candidats à l'entrée dans l'Union européenne. Je recevais ce matin même une délégation bulgare, francophone, qui déplorait la baisse de 30 % des crédits attribués au centre culturel français. Je crois qu'il faut encourager le gouvernement français à favoriser les échanges culturels, par exemple dans le domaine musical, avec ces pays amis.

M. Yann Gaillard :

C'est justement l'intérêt du programme " Culture 2000 " que de prévoir des accords culturels entre Etats membres de l'Union européenne, mais aussi avec d'autres pays et notamment ceux concernés par son élargissement.

M. Lucien Lanier :

J'aimerais connaître la manière dont sera contrôlée la bonne utilisation des fonds attribués aux actions intégrées au sein des accords de coopération culturelle.

M. Yann Gaillard :

Le choix des programme ainsi que la régularité des opérations financières relèvent de la compétence de la Commission, au sein du conseil de gestion que j'évoquais lors de mon propos liminaire. Le fait que les Etats membres soient désormais davantage associés à ces procédures, avec l'assistance éventuelle d'experts et de conseillers me semble une disposition de nature à assurer un contrôle convenable du bon usage des crédits européens.

M. Jean-Paul Emin :

Sur l'enveloppe globale de 167 millions d'euros, soit environ 1 milliard de francs, pourrais-je avoir confirmation de la part contributive française ?

M. Michel Barnier :

La France contribue au budget européen à hauteur de 17,5 %, pour l'action culturelle comme pour l'ensemble des dépenses communautaires.

En remerciant notre collègue pour sa communication, je vous redis mon souhait que notre délégation soit un lieu de débat et de réflexion sur ces sujets qui concernent directement nos concitoyens et qui permettent d'assurer leur rapprochement avec la construction européenne. La même remarque s'impose pour les thèmes de la jeunesse et de l'éducation que va maintenant aborder Mme Danielle Bidard-Reydet.

A l'issue de ce débat, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition d'acte communautaire E 1106.


Espace éducatif européen

 

Communication de Mme Danielle Bidard-Reydet sur les propositions d'actes communautaires E 1148, E 1149 et E 1150 relatives à l'éducation, la formation professionnelle et la jeunesse

Communication

Les trois propositions d'actes communautaires que je vais présenter ont pour objet de développer l'action communautaire, respectivement, dans les domaines de l'éducation, de la formation professionnelle et de la jeunesse.

Mais je voudrais, d'emblée, indiquer les limites de mon propos. Je me suis efforcée de comprendre la portée de ces différents programmes et je dois dire que, cependant, je persiste à éprouver une impression d'opacité devant cet aspect de l'action européenne. En effet, les programmes en cause -le programme SOCRATES, le programme LEONARDO DA VINCI et le programme JEUNESSE- sont eux-mêmes subdivisés en plusieurs " sous-programmes  " (dont le programme ERASMUS sur la mobilité des étudiants est le plus connu) avec certaines " actions communes " entre ces " sous-programmes " ; par ailleurs, l'action communautaire en matière de formation ne se résume pas à ces trois programmes, mais prend également la forme de subventions accordées par le Fonds social européen (FSE). On a ainsi le sentiment d'une assez grande complexité.

Peut-être en raison de cette complexité, il est assez difficile de se faire une idée exacte des résultats de l'action communautaire. Peu d'informations précises sont disponibles et les instruments d'évaluation sont peu nombreux. Enfin, il faut souligner que l'éducation, la formation et la jeunesse représentent une faible partie du budget communautaire, moins d'un demi pour cent. Si on considère la population couverte par ces programmes, c'est-à-dire tous les pays de l'Espace économique européen plus les pays candidats à l'adhésion à l'Union, les moyens disponibles paraissent minimes. Finalement, on a le sentiment d'être en présence de nombreuses actions dont l'intitulé est séduisant, mais dont la portée pratique ne paraît pas toujours considérable. Dans ces conditions, il ne me paraît pas facile de prendre une position pleinement fondée sur les textes qui nous sont soumis.

1 - La première proposition en cause (programme SOCRATES) concerne l'éducation (E 1148).

Je rappellerai que l'intervention communautaire dans ce domaine est relativement récente, puisque les premiers programmes communautaires ont été lancés au cours des années 80 :

- le programme COMETT, finançant les projets transnationaux de coopération entre université et industrie pour répondre à des besoins de formation liés aux technologies de pointe ;

- le programme ERASMUS, destiné à renforcer la coopération entre les universités au sein de la Communauté et à favoriser la mobilité européenne des étudiants ;

- le programme LINGUA, destiné à améliorer les connaissances linguistiques des enseignants et des étudiants.

A ces programmes s'est ajouté, en 1990, le programme TEMPUS, destiné à favoriser la restructuration de l'enseignement supérieur en Europe centrale et orientale, puis dans les Etats issus de l'éclatement de l'URSS.

Ces actions s'étaient développées sans véritable base dans le traité instituant la Communauté européenne. Le traité de Maastricht a comblé cette lacune en insérant dans ce traité un nouvel article 126 qui prévoit une compétence communautaire, mais qui l'encadre strictement : la Communauté peut mettre en oeuvre des " actions d'encouragement " et adopter des recommandations, mais une harmonisation législative est explicitement exclue.

La Communauté a regroupé son action en matière d'éducation proprement dite dans le cadre unique du programme général SOCRATES qui reprend, en les élargissant, les programmes ERASMUS et LINGUA et leur ajoute un programme destiné à l'enseignement scolaire, le programme COMENIUS. Celui-ci a pour but de favoriser des partenariats entre écoles de différents pays de l'Union, notamment par le biais des nouvelles technologies.

La proposition d'acte communautaire E 1148 tend, pour l'essentiel, a prolonger le programme SOCRATES pour la période 2000-2004 tout en augmentant de 60 % sa dotation, qui atteindrait 1,6 milliard d'écus sur cinq ans. Par ailleurs, la gestion de ce programme serait simplifiée et décentralisée : le nombre des " sous-programmes " serait sensiblement réduit et les Etats membres auraient un rôle accru dans la gestion des dossiers.

2 - J'en viens à la deuxième proposition d'acte communautaire (programme LEONARDO DA VINCI) qui concerne, quant à elle, la formation professionnelle (E 1149).

A la différence du domaine scolaire et universitaire, celui de la formation professionnelle était visé par le traité de Rome, qui donnait compétence à la Communauté pour " établir les principes généraux pour la mise en oeuvre d'une politique commune de formation professionnelle ". Sur cette base, le Conseil a adopté plusieurs textes d'orientation et décidé la création, en 1975, du Centre Européen de Développement de la Formation Professionnelle (CEDEFOP). Cet organisme, installé à Thessalonique, apporte une assistance à la Commission européenne pour le développement de la formation professionnelle dans l'Union, et favorise l'échange d'informations et d'expériences.

C'est cependant surtout à la fin des années 80 que s'est développée la politique européenne de formation professionnelle. Avec le doublement des crédits affectés aux fonds structurels (" paquet Delors I " de 1988 à 1992), des moyens importants ont été alloués au Fonds social européen (FSE) avec notamment pour but de favoriser par des actions de formation professionnelle, la reconversion des salariés touchés par les mutations industrielles. Par ailleurs, plusieurs programmes communautaires ont été lancés :

- le programme EUROTECNET visant à promouvoir l'innovation dans le domaine de la formation professionnelle liée aux mutations technologiques ;

- le programme FORCE pour le développement de la formation professionnelle continue ;

- le programme PETRA destiné à favoriser les échanges de jeunes dans la Communauté.

Le traité de Maastricht a précisé le rôle de la Communauté en matière de formation professionnelle : elle est compétente pour adopter des " mesures " dans ce domaine, mais elle doit respecter la " responsabilité des Etats membres pour le contenu et l'organisation de la formation professionnelle ", et une harmonisation législative est également exclue.

Après le traité de Maastricht, le soutien communautaire à la formation professionnelle par le biais du FSE s'est accru en raison du deuxième doublement des crédits des fonds structurels (" paquet Delors II " de 1993 à 1999).

Par ailleurs, les différents programmes communautaires ont été regroupés à partir de 1994 au sein du programme général LEONARDO DA VINCI, avec les priorités suivantes : favoriser l'effort de qualité et d'innovation dans la formation professionnelle ; encourager les échanges de jeunes et de formateurs ; soutenir des projets pilotes transnationaux ; développer les échanges d'informations et d'expériences ; améliorer les connaissances sur les efforts entrepris dans les Etats membres par des enquêtes et des analyses comparatives.

En outre, la Communauté a décidé la création de la Fondation européenne pour la formation, installée à Turin, dont le rôle est d'aider les pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que les Etats issus de l'ex-URSS et la Mongolie, à développer leurs systèmes de formation professionnelle.

Enfin, un aspect important de l'action communautaire est d'organiser la reconnaissance dans chaque Etat membre des diplômes et qualifications professionnelles obtenus dans un autre Etat membre. En juin dernier, le Conseil a créé dans le même esprit l'" Europass ", document qui sera visé par les entreprises lors des stages effectués par un jeune dans un autre Etat membre, et qui constituera ainsi un " passeport de la formation professionnelle ".

La proposition d'acte communautaire E 1149 tend à reconduire le programme LEONARDO DA VINCI, en améliorant sa gestion et en le dotant de moyens accrus. L'enveloppe budgétaire serait de 1 milliard d'écus pour la période 2000-2004, soit une augmentation d'environ 60 % par rapport à la période précédente.

3 - Enfin, la troisième proposition d'acte communautaire (programme JEUNESSE) concerne, quant à elle, le domaine de la jeunesse (E 1150).

L'action communautaire en faveur de la jeunesse n'a pas de base véritable dans les traités ; après le traité de Maastricht, elle s'est appuyée sur l'article 126 du traité instituant la Communauté européenne qui traite en réalité de l'éducation.

Le premier programme " Jeunesse pour l'Europe " a été adopté en 1988 pour la période 1989-1992 ; un second programme a couvert la période 1992-1994 ; enfin un troisième programme a été lancé pour la période 1995-1999.

Ce programme s'adresse aux jeunes, en règle générale âgés de 15 à 25 ans ; il est indépendant des structures d'enseignement ou de formation professionnelle. Il entend " contribuer au processus éducatif des jeunes, notamment au travers d'activités d'échanges aussi bien intra-communautaires qu'avec les pays tiers ". Il est en principe ouvert en priorité aux jeunes issus de milieux défavorisés.

La création du " Service volontaire européen pour les jeunes " a été décidée en 1995. Ce programme s'adresse aux jeunes de 18 à 25 ans, quel que soit leur niveau de formation. Des financements complémentaires peuvent être accordés pour faciliter la participation de jeunes de milieux défavorisés. Le " service volontaire " s'effectue, pour une durée de six à douze mois, dans un autre Etat membre ou dans un Etat tiers, et consiste en la participation à un projet d'utilité collective.

La proposition E 1150 tend à unifier en un seul programme général " JEUNESSE " les deux programmes en cours, et par ailleurs à développer les liens avec les programmes SOCRATES et LEONARDO DA VINCI dans le cadre d'une " approche intégrée ". Là également, les moyens financiers augmenteraient de quelque 60 % pour atteindre 600 millions d'écus sur cinq ans.

*

* *

Je voudrais maintenant faire quelques observations sur ces trois textes.

Leur objet, selon la Commission européenne, est de prolonger, en augmentant leurs moyens, trois grands programmes communautaires qui ont eu un effet positif en termes d'encouragement à la mobilité et à la coopération transnationale, notamment en ce qui concerne les échanges d'universitaires.

Par ailleurs, la Commission entend améliorer la gestion de ces programmes. Dans cette optique, les trois textes prévoient des objectifs moins nombreux, une décentralisation et une simplification des actions menées, et une association entre les trois grands programmes par le lancement d'actions conjointes. En effet, pour la Commission, ces trois textes forment un ensemble : leur objectif commun est d'instaurer un " espace éducatif européen " orienté vers le développement des aptitudes à l'emploi par l'acquisition de compétences, vers l'augmentation du niveau des connaissances pour favoriser l'innovation et vers l'accès des citoyens à une expérience européenne afin d'accroître leur sentiment d'appartenance à un espace commun.

Les objectifs mis en avant par la Commission paraissent assurément louables. La mobilité intra-communautaire et l'amélioration des compétences en langues étrangères répondent à une très forte aspiration dans la jeunesse. Ces objectifs doivent être soutenus et pourraient même constituer une priorité plus claire pour les interventions de la Communauté.

Certaines des actions menées semblent avoir eu des résultats très bénéfiques : c'est notamment le cas de l'encouragement à la mobilité des étudiants. Bien que relativement modeste par étudiant, l'apport communautaire a eu un effet de levier, de telle sorte que chaque année 150 000 étudiants accomplissent un parcours dans un autre Etat membre. On peut se demander, d'ailleurs, si la France tire le meilleur parti du programme SOCRATES, notamment en ce qui concerne l'accueil d'étudiants d'autres Etats membres, qui semble être moins développé qu'au Royaume-Uni.

De même, il est certainement utile d'encourager les échanges d'expériences et la diffusion des informations en matière d'éducation et de formation, d'autant plus que les réalisations européennes dans ce domaine semblent, jusqu'à présent, peu convaincantes et restent en tout cas mal connues et peu accessibles.

Au total, les principaux objectifs des programmes communautaires paraissent devoir être approuvés.

Cependant, il me paraît très difficile de porter un jugement d'ensemble sur la pertinence et sur l'efficacité des interventions communautaires en matière d'éducation, de formation et de jeunesse.

Sur les programmes communautaires proprement dits, la Cour des comptes a fait certaines observations dans son rapport de 1996. Ces observations, qui concernent seulement les programmes SOCRATES et LEONARDO DA VINCI, sont les suivantes :

- la Cour regrette que la Commission ait lancé de nouvelles actions sans avoir suffisamment évalué l'efficacité des actions déjà menées ;

- elle critique également la lourdeur de la gestion, liée à l'existence de deux procédures concurrentes (instruction des demandes soit dans le cadre des Etats membres, soit directement par la Commission) et à la complexité des dossiers à remplir (le formulaire comporte 60 pages) ; de ce fait, les délais sont souvent très longs ;

- la Cour déplore la carence du contrôle financier sur les " projets pilotes " directement gérés par la Commission ;

- elle relève par ailleurs le niveau élevé des frais de gestion, et critique le chevauchement des différentes actions communautaires, conduisant à des doubles financements notamment dans le cas des programmes de formation professionnelle.

La Commission a tenu compte de certaines de ces critiques en présentant ses nouvelles propositions, puisque celles-ci prévoient notamment une réduction du nombre des actions, ainsi qu'une simplification et une décentralisation de la gestion. Par ailleurs, elle a fait réaliser une évaluation externe au sujet du programme LEONARDO DA VINCI.

L'avis du Comité économique et social fait état de ce rapport d'évaluation (que je n'ai pas réussi à obtenir pour l'instant), en indiquant qu'il " soulève beaucoup de questions préoccupantes quant à la gestion du programme ". Le rapport en cause considère en effet que 30 % du budget annuel est absorbé par les tâches de gestion et d'administration. Par ailleurs, il estime que " la diffusion des bonnes pratiques est limitée " et que les résultats attendus sur les activités de formation professionnelle n'ont pas été atteints.

Donc, finalement, pour évaluer l'action communautaire, je n'ai pu obtenir que des informations plutôt limitées, et fragmentaires. Mais il semble assez clairement que, dans le passé, l'utilisation des crédits communautaires dans les domaines concernés n'ait pas été optimale. Dans cette optique, on peut se demander si la tentative de rationalisation que traduisent les nouvelles propositions de la Commission va assez loin. Des efforts pour maîtriser les frais de gestion paraissent indispensables, de même que pour éviter les chevauchements entre programmes communautaires.

Quel est maintenant l'état du débat au sein des institutions européennes ?

Un mot tout d'abord sur la position du Gouvernement dans ce débat. Il estime que les trois programmes concernés sont dans l'ensemble utiles, notamment en ce qui concerne la mobilité des jeunes. Par ailleurs, il est favorable à la simplification des procédures prévue dans les propositions de la Commission. Toutefois, il est très réservé sur la notion " d'espace éducatif européen " qui lui semble n'avoir aucune validité juridique. Par ailleurs, il souhaiterait que les comités chargés d'assister la Commission dans la mise en oeuvre de ces programmes soient des comités de gestion, qui permettent un contrôle plus strict des Etats membres, alors que la Commission serait favorable à des comités d'une nature principalement consultative.

Un premier examen de ces textes a eu lieu au Conseil, tandis que le Parlement européen les a examinés en commission. Le résultat est assez classique, c'est-à-dire que certains Etats membres jugent trop importante l'augmentation des moyens qui est proposée, certains autres la jugeant acceptable, tandis que le Parlement européen, quant à lui, souhaite une augmentation des moyens nettement plus importante que celle proposée par la Commission européenne. Le débat porte donc principalement sur l'augmentation des moyens.

Quelles conclusions tirer de ces quelques éléments ?

Ces trois propositions d'actes communautaires portent sur des domaines dont l'importance est évidente. Quel doit être le rôle de la Communauté en matière d'éducation, de formation, de jeunesse ? Quelle est la valeur de l'action menée jusqu'à présent ? Pour répondre valablement à ces questions, il faudrait non seulement davantage d'informations, mais aussi une réflexion d'ensemble. Par exemple, que faut-il penser de la notion d'" espace éducatif européen " mise en avant par la Commission ? Quel type de formation faut-il privilégier ?

Compte tenu des éléments qui précèdent, je ne peux vous proposer que quelques appréciations assez générales. Elles pourraient prendre la forme de conclusions de la délégation afin que notre expression intervienne en temps utile, puisqu'il est prévu que le Conseil arrête sa position au tout début du mois de décembre.

 

Compte rendu sommaire du débat
consécutif à la communication

M. Michel Barnier :

Je crois que nous avons un rôle à jouer sur ce type de sujet. Il s'agit d'une des domaines où doit se réaliser un rapprochement entre l'action de la Communauté et les préoccupations des citoyens. Il nous faudra réfléchir, au-delà de notre débat d'aujourd'hui, à ce que nous pourrions faire dans ce sens.

M. Lucien Lanier :

Je souhaite que l'accent soit mis sur l'apprentissage des langues étrangères, qui reste encore trop peu développé ; or, il s'agit d'une condition à l'approfondissement de la construction européenne. Nous devons insister sur ce point, en privilégiant les grandes langues.

M. Michel Barnier :

Je crois en effet que nous devons réaffirmer notre soutien à la position de la France, plusieurs fois exprimée par le Président de la République, en faveur du trilinguisme.

M. Denis Badré :

Je partage cette préoccupation. L'apprentissage des langues étrangères et une plus grande mobilité des jeunes sont des aspects importants de la citoyenneté européenne que nous devons construire. Je souhaite cependant, compte tenu des réserves que peut inspirer la gestion de certains programmes, que nous nous montrions prudents sur une augmentation des moyens accordés à ces programmes : il doit y avoir un lien entre une éventuelle augmentation et des garanties de meilleure gestion.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

En matière d'apprentissage des langues étrangères, sans doute ferions-nous bien de réfléchir à nos propres responsabilités. Je ne suis pas sûre que l'effort national soit suffisant, et j'observe avec beaucoup d'inquiétude le déclin de l'apprentissage de l'allemand et de l'italien ; l'anglais et l'espagnol tendent à éliminer les autres langues. En ce qui concerne l'évolution des moyens, je partage le souci de meilleure gestion, mais nous devons également considérer que les moyens restent très faibles par rapport aux objectifs. Par exemple, le programme ERASMUS ne touche guère que 2 % des étudiants chaque année.

A l'issue du débat, la délégation a adopté les conclusions suivantes :

 

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne :

1. Souscrit aux objectifs des programmes SOCRATES, LEONARDO DA VINCI et JEUNESSE, essentiellement en ce qui concerne la mobilité intra-communautaire des jeunes et l'apprentissage des langues étrangères, et souhaite que l'action européenne et nationale dans ce domaine soit dotée des moyens nécessaires pour bénéficier à l'ensemble des jeunes, et prioritairement à ceux qui sont issus des familles les moins favorisées ;

2. Souhaite que la Communauté adopte clairement l'objectif de l'apprentissage par tous les jeunes de deux langues étrangères ;

3. Approuve l'ouverture des programmes aux pays candidats à l'adhésion ;

4. Observe que la mise en oeuvre de ces programmes paraît avoir comporté, jusqu'à présent, certains dysfonctionnements (gestion lourde et coûteuse, chevauchements des programmes, efficacité réduite du dispositif de " diffusion des bonnes pratiques ", absence d'évaluation, faible lisibilité pour la plupart des intéressés) ;

5. Se félicite que les propositions E 1148, E 1149 et E 1150 y établissent un lien entre une augmentation des moyens alloués et un effort de rationalisation ;

6. Souhaite en conséquence :

- que les interventions communautaires en cause se concentrent encore davantage sur l'objectif de permettre au plus grand nombre possible de jeunes d'effectuer un parcours d'éducation ou de formation professionnelle ou une activité d'intérêt général dans un autre Etat membre ou dans un pays candidat ;

- que les coût directs ou indirects de gestion des programmes soient sensiblement réduits, ce que la concentration suggérée devrait faciliter ;

- que les comités chargés d'assister la Commission européenne soient des comités de gestion, qui assurent un contrôle plus strict sur la mise en oeuvre des actions ;

7. Souhaite que le Gouvernement s'attache à faire participer davantage les établissements d'enseignement supérieur aux dispositifs destinés à favoriser la mobilité des étudiants et des enseignants, dans l'optique d'une généralisation, à terme, de celle-ci ; estime que l'accueil d'étudiants d'autres Etats membres ou de pays candidats doit être développé ;

8. Demande à être tenue informée des conditions de mise en oeuvre des programmes SOCRATES, LEONARDO DA VINCI et JEUNESSE.


Couche d'ozone

 

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1151 relative aux substances qui appauvrissent
la couche d'ozone

Le phénomène de l'appauvrissement de la couche d'ozone constitue une menace environnementale telle que la communauté internationale s'est préoccupée d'en limiter l'évolution, compte tenu de ses répercussions sur la faune, la flore et la santé humaine. C'est la raison pour laquelle le protocole de Montréal pour la protection de la couche d'ozone, signé en 1987, a imposé l'élimination progressive des substances destructrices d'ozone.

C'est ainsi que tous les produits nocifs disposant de substituts ont été déjà éliminés, peu à peu, dans les pays industrialisés, les pays en voie de développement ayant bénéficié d'un délai de grâce de dix ans.

Parmi les cent soixante cinq pays signataires, l'Union européenne et tous ses Etats membres sont parties à ce protocole. L'adoption, en 1994, d'un règlement communautaire actuellement en vigueur, a permis la mise en oeuvre de ce programme de protection de l'environnement qui bénéficie du soutien de tous les Etats membres.

En 1995 et 1997, des amendements au protocole ont renforcé certains dispositifs et ajouté la suppression de nouvelles substances polluantes, grâce aux progrès technologiques de l'industrie européenne et à la disponibilité croissante de produits de substitution plus satisfaisants. Il s'agit :

·  du bromure de méthyle servant notamment de pesticide agricole,

·  des hydrochlorofluorocarbures (HCFC) utilisés par l'industrie de la réfrigération et de la climatisation en remplacement temporaire, dans l'attente de solutions plus satisfaisantes, des chlorofluocarbures (CFC), jadis utilisés comme gaz propulseurs d'aérosols et pour la production de froid.

L'objet de la présente proposition est donc d'introduire ces nouvelles dispositions dans la législation communautaire, afin que l'Union européenne soit un exemple en la matière. Mais elle va au-delà des exigences internationales, d'abord en imposant des délais plus courts pour l'élimination des substances nocives, ensuite en prévoyant des mesures nouvelles de protection de la couche d'ozone.

*

Les dispositions essentielles du texte concernent :

1. L'interdiction progressive du bromure de méthyle

Compte tenu de la substituabilité d'autres substances dans presque toutes ses applications, il est proposé d'interdire la production et la consommation de ce produit au 1er janvier 2001, au plus tard, soit quatre ans avant l'échéance prévue à Montréal. Toutefois, des dérogations accordées par les Etats membres pour " usages critiques " sont envisagées pour les agriculteurs qui éprouveraient des difficultés à effectuer cette transition. Ces dérogations ne peuvent être délivrées que si elles répondent aux critères fixés par la Commission.

Selon une étude scientifique citée dans le rapport, et compte tenu du caractère hautement toxique de ce produit, cette mesure serait la plus efficace à prendre pour limiter l'appauvrissement de la couche d'ozone pendant les décennies à venir.

2. La poursuite des actions en matière de HCFC

·  L'abaissement du taux autorisé de mise sur le marché européen : conformément au protocole de Montréal, la quantité maximale tolérée de mise sur le marché passerait de 2,6 % aujourd'hui, à 2 % en 2001, taux calculé par rapport au niveau de consommation observé en 1989 (HCFC + CFC).

·  L'interdiction anticipée et progressive de toutes les utilisations des hydrochlorofluorocarbures :

Des solutions de remplacement existant pour presque toutes les applications des HCFC, la Commission propose de raccourcir les délais d'élimination progressive de ces substances par rapport aux exigences du protocole de Montréal.

Ainsi, elles ne seraient plus disponibles pour les équipements de réfrigération et de climatisation à partir du 1er janvier 2001 et pour les mousses de polyuréthane et solvants à compter du 1er janvier 2003. Des exceptions sont toutefois prévues pour certains usages où il n'existe pas encore de produits de substitution comme pour le nettoyage des composants de l'industrie aérospatiale et aéronautique.

·  La réduction de la production des HCFC : d'abord le gel immédiat de la production au niveau actuel jusqu'en 2008, puis sa réduction par étapes jusqu'en 2015, comme il était initialement prévu au protocole.

3. L'interdiction générale anticipée de la mise sur le marché et de l'utilisation des CFC et autres substances halogénées

L'interdiction de la production de CFC, appliquée dans la communauté depuis 1995 (soit un an avant la limite prévue à Montréal), et l'existence de produits de substitution, conduisent la Commission à proposer l'interdiction totale de vente de ces substances dès 2001, soit quatre ans avant le délai prévu à Montréal. Il est toutefois prévu des dérogations pour " utilisations essentielles ", ainsi que des exemptions limitées afin de faciliter la transition. Cette disposition permettrait également d'éradiquer les importations illégales de CFC dans la Communauté.

4. Mesures de contrôle des échanges

Ainsi qu'il l'a été décidé à Montréal, un dispositif d'autorisation des exportations de substances destructrices d'ozone sera mis en oeuvre afin de permettre l'échange d'informations entre les parties et de limiter le risque de commerce illicite de ces produits.

*

Ce texte qui, sur ses objectifs, recueille un avis favorable de tous les Etats membres, soulève un certain nombre de difficultés pour le secteur productif, dont les intérêts ne sont pas toujours compatibles avec les exigences environnementales, comme j'en ai fait maintes fois l'expérience en tant que ministre de l'environnement.

Le Gouvernement français émet donc quelques réserves sur l'adoption de cette proposition en l'état, notamment sur les dispositions qui assurent la mise en oeuvre anticipée des objectifs fixés dans le protocole de Montréal.

Ainsi, le programme d'élimination accélérée de l'utilisation des HCFC pouvait mettre en difficulté les industriels français et européens face à leurs concurrents étrangers, notamment dans le secteur de la climatisation fixe non réversible. De même, il serait semble-t-il préférable de maintenir à 2005 la date d'interdiction du bromure de méthyle, au lieu de l'avancer à 2001 tout en acceptant un calendrier de réduction progressive, le cas échéant.

Enfin, et je considère que cet argument ne manque pas de pertinence, le Gouvernement considère que ce texte pourrait être l'occasion de revoir globalement l'ensemble du problème, ce qui n'est proposé que partiellement par la Commission : en effet, l'interdiction totale de vente et d'utilisation des CFC ne sera efficace que si elle s'accompagne d'un renforcement de la politique de récupération et de destruction des stocks de ce produit ; il convient également de se préoccuper davantage des importations illicites de substances réglementées et de s'assurer de la sécurité des produits de substitution pour ne pas " déplacer les difficultés ".

Mon sentiment est que, compte tenu de la toxicité importante des produits concernés, l'initiative de la Commission paraît tout à fait justifiée mais qu'il faut trouver un accord tout à la fois bénéfique pour l'environnement et qui ne pénalisera pas nos industriels. Le Gouvernement semble désireux d'y parvenir, mais je ne voulais pas que nous levions la réserve parlementaire sans attirer votre attention sur ce problème essentiel pour l'avenir.

La délégation a décidé de ne pas intervenir sur la proposition d'acte communautaire E 1151.


Lutte contre la violence

 

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1146 relative à la lutte contre la violence concernant les enfants, les adolescents et les femmes (programme Daphné)

J'ai souhaité consulter la délégation sur la proposition d'acte communautaire E 1146 (programme DAPHNE), qui concerne la lutte contre la violence exercée sur les enfants, les adolescents et les femmes.

Ce programme comprend trois aspects :

Tout d'abord, il s'agit d'" aider et encourager les organisations non gouvernementales et les organisations bénévoles (ONG) à collaborer entre elles et avec les fonctionnaires d'organismes publics, notamment les autorités de police, et les travailleurs sociaux ". Dans ce but, il est prévu de soutenir la mise en place de réseaux associant des ONG de différents Etats membres, et d'encourager à la coopération entre ONG et fonctionnaires d'organismes publics.

Deuxième aspect, il s'agit également de " sensibiliser le public aux violences sur les enfants, les adolescents et les femmes, notamment à la traite à des fins d'exploitation sexuelle, y compris commerciale, et autres violences sexuelles et favoriser l'échange des meilleures pratiques ". Plusieurs mesures sont prévues à cet égard :

- promouvoir " des campagnes d'information, des projets pilotes et des actions de sensibilisation du public " ;

- créer une source d'information à l'échelle communautaire ;

- soutenir des programmes de recherche dans le domaine de la violence ;

- favoriser " l'échange des meilleures pratiques au niveau communautaire sur l'aide aux enfants, aux adolescents et aux femmes exposés à des risques ".

Enfin, il est prévu de financer " des études, réunions d'experts, conférences et séminaires, informations et publications ayant un rapport direct avec la réalisation de l'action dont ils sont parties intégrantes ".

La proposition E 1146 prévoit d'allouer au programme DAPHNE 25 millions d'écus pour la période 2000-2004.

Des interrogations sont possibles face à cette proposition, c'est pourquoi j'ai souhaité que la délégation l'examine. Ces interrogations ne portent pas sur le but poursuivi, que naturellement nous partageons tous.

Elles portent plutôt sur l'efficacité qu'on peut attendre d'un tel dispositif.

On peut se demander si les actions envisagées sont de nature à avoir un impact véritable sur la violence contre les jeunes et les femmes.

Le montant des dépenses prévues alimente d'ailleurs cette interrogation : 25 millions d'écus sur cinq ans, c'est-à-dire à peu près 160 millions de francs. Le programme étant ouvert aux pays candidats, il couvrira une population de quelque 470 millions d'habitants, pour lesquels on disposera de 32 millions de francs par an. C'est trop si l'on ne doit rien faire d'utile, mais c'est beaucoup trop peu, me semble-t-il, pour espérer avoir quelque efficacité dans un tel domaine.

Par ailleurs, le cadre juridique du programme est lui aussi affecté par certaines incertitudes.

A l'origine, on trouve une initiative du Parlement européen qui a ouvert une ligne budgétaire destinée à la lutte contre la violence touchant les enfants, les adolescents et les femmes. Cette initiative a été suspendue par la Commission européenne à la suite de l'arrêt de la Cour de Justice (12 mai 1998) jugeant que des dépenses " significatives " ne pouvaient être exécutées sans base légale. (La délégation avait examiné cette question à partir d'un rapport de Denis Badré). Finalement, un accord interinstitutionnel a été conclu entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission ; aux termes de cet accord, les dépenses budgétaires sans base légale peuvent être exécutées si une proposition qui les justifiera est en passe d'être examinée. La présentation du programme DAPHNE apparaît ainsi comme une sorte de " validation législative " d'initiatives prises sans base légale.

La Commission européenne n'a pu cependant trouver dans le traité une base juridique pour ce type d'initiative. Le fondement juridique qu'elle a retenu est l'article 235 du traité. Je rappelle le libellé de cet article :

" Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées ".

Cette base paraît très fragile, car le texte proposé n'a manifestement aucun rapport avec " le fonctionnement du marché commun " et ne correspond à aucun " objet de la Communauté " (en effet, la lutte contre la violence relève du troisième pilier de l'Union, et non de la Communauté européenne).

Au total, le programme DAPHNE paraît donc présenter peu de garanties d'efficacité et ne pas avoir de fondement juridique solide.

Devons-nous, pour autant, nous opposer à ce texte ? Plusieurs considérations peuvent entrer en jeu.

A l'origine de tout cela, il y a les affaires de pédophilie qui ont secoué, l'année dernière, plusieurs pays européens. Face à ce scandale, le Parlement européen a voulu " faire quelque chose " ; c'est pourquoi il a lancé cette initiative, qui répondait sans doute avant tout à un souci d' " affichage ". Cependant, nous ne devons pas non plus méconnaître que, souvent, l'Union européenne est accusée de ne pas être suffisamment proche des préoccupations des citoyens. L'attitude du Parlement européen est donc compréhensible.

Si la proposition E 1146 apparaissait d'une utilité indiscutable, nous pourrions comprendre, sinon excuser, les libertés qu'elle prend vis-à-vis des principes du droit communautaire.

Mais tel n'est pas le cas. Or, dans une telle affaire, c'est le souci d'efficacité qui doit nous guider, et notamment celui de ne pas disperser les efforts.

La délégation de l'Assemblée nationale, lorsqu'elle a examiné ce texte, a conclu que les moyens prévus pour le programme DAPHNE devaient être affectés au troisième pilier, c'est-à-dire aux activités de coopération judiciaire et policière en matière de lutte contre les violences en cause. Je vous propose d'adopter la même position.

*

Après un échange de vues auquel ont participé M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Paul Emin et Lucien Lanier, la délégation a adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne :

- souscrit aux réserves exprimées par la délégation de l'Assemblée nationale concernant le défaut de base juridique du programme Daphné, et l'absence de garantie que ce programme pourrait apporter une réelle " plus-value " justifiant une intervention communautaire ;

- souligne que les actions d'information, de sensibilisation et d'écoute doivent, dans ce domaine, être menées à des échelons proches des citoyens ;

- considère que la contribution de l'Union européenne à la lutte contre les violences sur les enfants, les adolescents et les femmes doit, pour être efficace, prendre la forme d'un renforcement de la coopération judiciaire et policière menée dans le cadre du " troisième pilier " de l'Union.


Réunion du mercredi 25 novembre 1998

Emploi

 

Communication de M. Michel Barnier sur la proposition d'acte communautaire E 1171 relative aux lignes directrices pour l'emploi dans la Communauté

L'Assemblée nationale et le Sénat ont été saisis, pour la première fois, du projet de lignes directrices pour l'emploi dans la Communauté européenne.

L'examen de ces lignes directrice communes est un temps fort de la nouvelle procédure de surveillance multilatérale en matière d'emploi. Cette nouvelle procédure est, je le rappelle, définie par le traité d'Amsterdam ; le Conseil européen de Luxembourg (novembre 1997) a décidé de la mettre en oeuvre par anticipation. Les premières lignes directrices ont été discutées dès l'année dernière : à cette époque, les deux assemblées n'en avaient pas été saisies au titre de l'article 88-4.

Cette année, le Gouvernement a décidé, au contraire, de soumettre au Parlement le projet de lignes directrices, malgré les réserves du Conseil d'Etat. Il s'agit là d'une heureuse évolution, mais ces incertitudes et ces revirements illustrent, une fois de plus, la nécessité d'améliorer la rédaction de l'article 88-4. Il paraît anormal de laisser au bon vouloir du Gouvernement la possibilité pour les assemblées de se prononcer sur la politique européenne de l'emploi.

Lorsque nous avons reçu ce texte, j'ai constaté qu'il serait difficile pour le Sénat de se prononcer en temps utile. En effet, le moment décisif pour l'examen des lignes directrices sera le Conseil européen de Vienne, les 11 et 12 décembre, même si l'adoption définitive n'interviendra qu'au début du mois de janvier.

J'ai donc estimé qu'il fallait lancer la procédure au plus vite, ce qui m'a conduit à déposer, à titre personnel, une proposition de résolution, sans attendre la prochaine réunion de la délégation. Ainsi, la commission des Affaires sociales est désormais saisie, et j'espère qu'elle pourra se prononcer, du moins en premier examen, avant le Conseil européen de Vienne.

L'examen des lignes directrices est un exercice annuel. Puisqu'il est acquis que les assemblées en seront saisies - on imagine mal un retour en arrière sur ce point - nous pourrons, l'année prochaine, planifier notre intervention de manière à ce que la délégation puisse pleinement débattre de ce sujet. De plus, nous disposerons alors du rapport de M. Fourcade qui sera naturellement la base de nos débats et de nos interventions.

Le texte de la proposition de résolution déposée par M. Michel Barnier est le suivant :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition d'acte communautaire E 1171 : proposition de lignes directrices pour les politiques de l'emploi des Etats membres pour 1999 (COM (1998) 574 final),

Invite le Gouvernement à approuver les orientations proposées par la Commission européenne sous les réserves suivantes :

- les mesures destinées à inciter réellement les personnes sans emploi à chercher et à saisir les possibilités d'emploi ou de formation (ligne directrice 4) doivent concerner prioritairement les chômeurs ;

- le réexamen des mesures incitant les travailleurs à quitter relativement tôt le monde du travail (ligne directrice 4) doit se traduire par le dépôt, avant la fin de la session ordinaire 1998-1999, d'un rapport au Parlement sur le coût et les effets de ces mesures dans le cas de la France;

- la ligne directrice 4 doit reconnaître la nécessité de prendre des mesures pour réduire les obstacles à la mobilité géographique des demandeurs d'emploi ;

- la ligne directrice 8 doit mentionner également le réexamen des dispositifs d'orientation scolaire et universitaire ;

- dans la ligne directrice 9, la référence aux " minorités ethniques " doit être supprimée ;

- la ligne directrice 10 doit mentionner également la réduction des obstacles à la transmission des entreprises ;

- si l'on peut justifier l'introduction d'une taxe sur l'énergie ou sur les émissions polluantes (ligne directrice 11) au nom d'impératifs environnementaux, une telle taxe ne paraît pas pouvoir constituer une alternative réaliste aux modes actuels de financement des systèmes de Sécurité sociale ;

- la ligne directrice 14 doit être complétée pour mentionner une réduction de la TVA sur les services à forte intensité de main-d'oeuvre et peu exposés à la
concurrence transfrontalière ;

- la ligne directrice 15, dès lors qu'elle reconnaît que la modernisation de l'organisation du travail est de la responsabilité essentielle des partenaires sociaux, doit souligner plus explicitement que l'intervention des Etats dans ce domaine doit respecter le principe de subsidiarité ;

- la ligne directrice 16 pourrait prévoir la définition à l'échelon communautaire de formules de référence pour les nouveaux types de contrat, afin d'encourager les évolutions et de favoriser un rapprochement spontané des législations.

La proposition de résolution de M. Michel Barnier a été publiée sous le n° 87 (1998-1999).

 

Auditions sur l'application des accords de Schengen et leur intégration dans l'Union européenne

 

Audition de M. Michel Pinauldt, préfet coordonnateur au SGCI pour les affaires intérieures et de justice du Traité de l'Union européenne et la Convention de Schengen

 

Compte rendu sommaire

M. Michel Barnier :

Notre collègue Paul Masson s'est beaucoup investi depuis de nombreuses années sur les questions de Schengen et il est sans doute le meilleur spécialiste de ce sujet parmi nous. Les auditions qu'il a organisées sont d'une grande actualité puisqu'elles concernent la question de la communautarisation, par le traité d'Amsterdam, de la politique de gestion des frontières et de la politique de sécurité commune qui ont été mises en place sur la base du traité de Schengen.

M. Paul Masson :

Nous allons entendre successivement deux fonctionnaires parmi les plus qualifiés en France pour nous expliquer comment s'imbrique le dispositif complexe qui, après la réforme de la Constitution, conduira à l'intégration dans l'Union européenne, par le traité d'Amsterdam - qui n'est pas encore ratifié -, d'un certain nombre de dispositions contenues dans le traité de Schengen.

M. Michel Pinauldt, préfet coordonnateur au SGCI pour Schengen et les questions Justice et Affaires intérieures, ainsi que M. Thierry Le Roy, délégué aux Affaires internationales du ministère de l'intérieur, auront à répondre à la question essentielle de la répartition entre le premier pilier communautaire et le troisième pilier intergouvernemental, des compétences qui, jusqu'à présent, étaient exercées dans le cadre d'accords passés entre des Etats.

Nous allons ainsi passer d'un système intergouvernemental - qui restera en vigueur jusqu'à la ratification du traité d'Amsterdam - à un système communautaire après la mise en application du nouveau traité. Ce passage va s'effectuer par l'attribution de nouvelles bases juridiques aux dispositions de Schengen, la ventilation entre la partie communautaire et la partie intergouvernementale étant effectuées par les gouvernements, sans débat, ni contrôle, du Parlement français.

J'indique que certains de nos collègues étrangers, comme les Néerlandais ou les Britanniques, se sont étonnés de ce que cette répartition de matières Schengen soit effectuée par les négociateurs sans consultation des parlements. C'est pourquoi il me semble important que nous sachions où en est le processus d'intégration des dispositions du traité de Schengen à quelque mois de la ratification du traité d'Amsterdam.

Cette question est essentielle puisque le dispositif Schengen va alors basculer dans un nouveau cadre décisionnel placé sous le contrôle du Conseil Justice et Affaires intérieures, et non plus du Comité exécutif des ministres Schengen, avec l'intervention de la Commission, de la Cour de Justice et du Parlement européen, et, dans un délai de cinq ans, la possibilité d'y prendre des décisions à la majorité et non plus à l'unanimité.

M. Michel Pinauldt :

Le traité d'Amsterdam communautarise effectivement une partie de l'actuel pilier Justice et Affaires intérieures qui avait été créé par le traité de Maastricht, ne laissant dans le domaine intergouvernemental (troisième pilier) que la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale ; en outre, le protocole permettant le transfert de Schengen dans l'Union européenne conduit à une réécriture de son contenu, selon que celui-ci va relever de la partie communautaire ou de la partie intergouvernementale du traité d'Amsterdam.

Schengen, étant un accord qui tend à établir la libre circulation des personnes, touche très directement aux questions d'asile, d'immigration et de séjour ; par sa finalité, il rejoint donc les questions traitées dans le premier pilier de l'Union (titre IV). Mais, par les méthodes mises en oeuvre, Schengen est essentiellement un instrument de coopération policière et judiciaire et, à ce titre, aurait vocation à être rattaché au troisième pilier.

Il convient donc de ventiler les différentes dispositions de l'acquis Schengen entre le premier et le troisième pilier en distinguant chaque fois s'il s'agit d'une matière de coopération policière ou judiciaire ou d'une matière de gestion administrative de l'asile ou de l'immigration.

Encore convient-il d'être conscient que la distinction entre le premier et le troisième pilier sera, pour ces matières, essentiellement potentielle au moment de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Sauf pour quelques cas où la communautarisation sera immédiate, le transfert de souveraineté, au sens où l'entend le Conseil constitutionnel, pour les dispositions insérées dans le premier pilier ne prendra son plein effet qu'au terme d'une période de cinq ans, et seulement si un vote unanime des Etats va alors en ce sens. En revanche, ce qui reste dans le troisième pilier n'est plus exclusivement intergouvernemental puisque, d'une part, la Commission dispose d'un droit d'initiative conjoint avec les Etats et que, d'autre part, la Cour de Justice bénéficie d'une compétence plus large que celle que lui reconnaissait le traité de Maastricht. Il s'agit donc d'un système transitoire, qui n'est pas complètement communautaire pour le premier pilier, et qui n'est plus tout à fait intergouvernemental pour le troisième pilier.

Pendant le délai de cinq ans après la mise en vigueur du nouveau traité, le fonctionnement des matières de Schengen restera fortement marqué par son aspect intergouvernemental avec le maintien du droit d'initiative des Etats et l'exigence de l'unanimité ; cependant, dès la mise en vigueur du traité, la Commission européenne disposera d'un droit d'initiative concurrent et les décisions du Conseil seront placées sous le contrôle de la Cour de justice, ainsi que, pour certains sujets, sous le régime de la codécision du Parlement européen.

L'intégration de Schengen dans l'Union européenne ne devrait logiquement pas soulever de problèmes difficiles du fait, d'une part, qu'il était prévu qu'aucune disposition des accords de Schengen ne pouvait aller à l'encontre du droit communautaire et, d'autre part, que les Etats participant à Schengen étaient tous membres de l'Union européenne. On peut considérer que Schengen constitue de fait une coopération renforcée de l'Union.

Les difficultés rencontrées dans les travaux d'intégration de Schengen dans l'Union européenne tiennent toutefois à certaines originalités des accords de Schengen. La première difficulté résulte du fait que la Suède et le Danemark, lorsqu'ils ont rejoint Schengen, ont entraîné la Norvège et l'Islande en raison de leur appartenance commune à l'Union nordique des passeports. Or, ces deux derniers pays ne sont pas membres de l'Union européenne. Par ailleurs, les accords de Schengen couvrent le fonctionnement d'un outil opérationnel : le Système d'Information Schengen (S.I.S.), qui est un système informatisé de données policières. Enfin, il est nécessaire d'intégrer les structures de travail Schengen dans les structures de travail de l'Union européenne.

La négociation relative au transfert de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne n'est pas encore achevée et certains problèmes subsistent. Concernant la Norvège et l'Islande, on s'oriente vers un statut particulier d'association pour ces deux pays, qui leur permettrait de participer à la préparation des décisions relevant des accords de Schengen tout en restant en dehors de l'Union européenne. Des solutions ont également été trouvées pour assurer la pérennité de la clause de sauvegarde de l'article 2, paragraphe 2, transférée dans le pilier communautaire. De même, un accord a été obtenu pour permettre l'intégration du secrétariat général Bénélux - qui assure jusqu'à présent le secrétariat des accords de Schengen - par le transfert de son personnel au secrétariat général du Conseil de l'Union européenne.

Le point dur de la discussion porte à l'heure actuelle sur l'avenir du Système d'Information Schengen (S.I.S.). Deux conceptions s'opposent : d'une part, celle de la Commission européenne qui considère le système comme relevant de la libre circulation des personnes - et donc à ce titre d'un cadre juridique et d'une gestion communautaires ; d'autre part, celle de certains Etats, comme la France, l'Espagne, l'Allemagne et le Danemark qui sont, avec des nuances, pour un cadre juridique et une gestion intergouvernementaux du S.I.S. Enfin, l'intégration de Schengen dans l'Union européenne ne fait pas obstacle à la poursuite de la coopération transfrontalière qui s'est instaurée dans le cadre de l'article 39 du traité.

M. Paul Masson :

Il convient de souligner l'aspect concret du S.I.S. comme outil de travail au quotidien des polices en Europe. Par ailleurs le SIS devrait, à l'avenir, encore évoluer techniquement pour la prise en compte de nouveaux pays.

M. Michel Barnier :

Le premier système ne permettait d'accueillir que l'Autriche, l'Italie et la Grèce.

M. Michel Pinauldt :

Le S.I.S. contient à l'heure actuelle environ 8 millions de signalements couvrant à la fois des données nominatives et des données sur des objets - comme les armes à feu, les billets de banque ou les véhicules volés -, qui sont fournies par les systèmes policiers nationaux.

Une des difficultés de la négociation tient à la définition de l'organe qui sera responsable de la signature des contrats pour le fonctionnement du système informatique. Initialement, la Commission avait considéré que le S.I.S., parce qu'il concourt à la libre circulation des personnes, ressortait de sa vocation à gérer le premier pilier communautaire. Face aux réserves des Etats membres, la Commission a alors proposé de confier la gestion du SIS à une agence dont le conseil d'administration, composé des Etats membres, prendrait ses décisions à l'unanimité et où la Commission serait membre de droit, disposant ainsi d'un droit de veto ; la France garderait le support technique de l'agence.

Il nous semble qu'un S.I.S. géré par la Commission serait moins efficace que le système actuel qui a fait la preuve d'une grande capacité d'adaptation, notamment budgétaire. Une gestion par la Commission rendrait le système plus rigide, car on ne pourrait plus, comme aujourd'hui, prendre de décisions budgétaires, de manière urgente, directement au niveau du groupe central ou du groupe d'orientation du système.

M. Aymeri de Montesquiou :

Je fais un constat. Nous sommes ici un certain nombre qui nous battons pour l'Europe et qui sommes plus familiarisés que d'autres avec les sujets européens. Mais rares seraient ceux qui, ici, pourraient faire une synthèse de vos propos. Au mois de mars prochain, je pense que si nous expliquons Amsterdam avec cette technicité, nous aurons face à nous des foules, soit qui seront prises de saisissement, soit qui chercheront à nous lyncher. Il faut que nous trouvions une formule qui nous permette d'expliquer simplement cette complexité.

M. Michel Pinauldt :

Ce qui guide nos négociations, parfois très techniques, c'est la volonté de construire cet espace de liberté, de sécurité et de justice qui est l'affirmation politique du traité d'Amsterdam ; la libre circulation des personnes ne peut être la libre circulation du crime ; il faut donc trouver les moyens qui garantissent la liberté dans la sécurité. C'est le vrai problème de la sécurité intérieure qui est soulevé par le traité d'Amsterdam. Compte tenu du fait qu'on se trouve dans un domaine qui relève de la responsabilité des Etats, et particulièrement de la responsabilité politique des Gouvernements, et compte tenu du fait que les frontières ne sont plus les limites pertinentes pour traiter les trafics criminels, il est nécessaire de compléter l'affirmation de la libre circulation par des mesures de sécurité.

Les accords de Schengen, qui visaient aussi la libre circulation des personnes, ont mis en place des mesures compensatoires avec une volonté de privilégier la sécurité. Dans le cas du traité d'Amsterdam, il s'agit des mesures d'accompagnement de la libre circulation en mobilisant les moyens des Etats.

M. Michel Barnier :

Je voudrais rappeler pourquoi le gouvernement dont je faisais partie souhaitait la communautarisation de Schengen avec des délais et des garanties. Schengen n'était pas un acquis communautaire obligatoire pour les nouveaux adhérents. Avec Amsterdam, tout cet ensemble de mesures contraignantes de sécurité va devenir un acquis communautaire obligatoire pour tous les pays de l'Est, pays où le crime circule avec encore plus de liberté que chez nous. Les pays candidats vont devoir respecter cet acquis ; c'est là une raison qui justifie à mes yeux la communautarisation de Schengen.

M. Paul Masson :

Je vais plus loin que vous à cet égard : il n'y aurait jamais eu de Système d'Information Schengen s'il n'y avait pas eu Schengen. En mon âme et conscience, je suis absolument persuadé que la Commission n'aurait pas pu mettre d'emblée en place un réseau de coopération policière et de données aussi performant que celui qui a été réalisé par les Etats dans le cadre de ces accords. C'est une vaste ambition, mais aussi un souci quotidien du détail. Le même peuple qui souhaite avoir un espace de liberté sans frontières et sans entraves sera aussi demain le même peuple qui s'indignera si nous ne sommes pas capable d'assurer sa sécurité et qui nous le reprochera.

M. Xavier de Villepin :

Je pose la question de savoir si, avec l'élargissement à la Norvège et à l'Islande des accords de Schengen, on ne va pas trop vite et s'il n'aurait pas été préférable de consolider d'abord l'action menée dans le cadre des accords de Schengen, plutôt que d'élargir à marche forcée le dispositif. Il me semble qu'une progression plus lente aurait été également plus sûre.

M. Michel Pinauldt :

L'adhésion de la Norvège et de l'Islande a été imposée par l'adhésion de la Suède et du Danemark, tous deux membres de l'Union nordique des passeports. Le risque est moins celui du niveau d'efficacité technique de ces deux pays en matière de coopération policière que celui d'un précédent qui pourrait être revendiqué par d'autres pays, par exemple la Suisse ou les pays candidats à l'Union européenne.

M. Jean-Pierre Fourcade :

J'ai deux questions à poser, l'une technique l'autre politique. La question technique porte sur les rapports entre le S.I.S. et Interpol, ce dernier système semblant plus utilisé par les policiers. La question politique tient à la participation aux accords de Schengen de pays non membres de l'Union européenne, alors que des pays membres de l'Union européenne ne participent pas à ces accords. De ce fait, la communautarisation de Schengen et du troisième pilier ne va-t-il pas donner à ces pays un pouvoir de blocage pour les actions des Etats membres participant à Schengen, alors que pendant cinq ans on sera dans le régime de l'unanimité sur ces matières ?

M. Michel Pinauldt :

Le traité d'Amsterdam a accordé à la Grande-Bretagne et à l'Irlande une clause " d'opting-in " ; ces deux pays ne sont pas tenus de reprendre l'acquis de Schengen et bénéficient du statut particulier qu'ils tiennent du traité de Maastricht, mais ils ont la possibilité de participer au développement de Schengen.

M. Paul Masson :

C'est-à-dire à la carte.

M. Michel Pinauldt :

L' "opting-in " est effectivement une possibilité de participation à la carte au contenu des accords ; mais cette possibilité est actuellement en cours de réévaluation par le Royaume-Uni et je serai d'ailleurs entendu le 2 décembre prochain par la Chambre des Lords sur cette question ; les Britanniques, qui avaient applaudi à leur tenu à l'écart de Schengen dans le traité de Maastricht, et qui sont maintenant exclus du courant de coopération policière et judiciaire en Europe, se demandent s'ils ne devraient pas exercer une option de participation générale, plutôt que d'exercer des options limitées. Mais peut-on participer aux mesures de Schengen sans reprendre son acquis ? La question évolue avec l'amélioration de la situation en Irlande du Nord et sur la frontière irlandaise.

Concernant Interpol, il faut savoir que cette organisation, qui regroupe environ cent soixante dix Etats, assure 20 % de son fonctionnement en-dehors de l'Europe avec une fiabilité qui n'est pas garantie pour certains pays. A la différence de Schengen, qui assure une coordination générale de police y compris sur les flux migratoires, Interpol ne porte que sur la poursuite et la répression du crime. Certains, comme les Allemands, souhaitent que l'on donne la priorité aux procédures Schengen sur les procédures Interpol lorsque l'on a le choix entre les deux ; la France estime, quant à elle, qu'il faut être pragmatique et utiliser la procédure la plus efficace en fonction de l'objet recherché. On doit enfin s'interroger sur les relations qui vont s'instaurer entre Europol et Schengen ; nous examinons en ce moment une demande formulée à la fois par Europol et par l'Allemagne afin de permettre à Europol d'interroger les fichiers du S.I.S.

M. Nicolas About :

Est-on satisfait des conditions dans lesquelles les informations sont aujourd'hui fournies par les différents Etats membres participant aux accords de Schengen ? Par ailleurs, sommes-nous certains que l'intégration de Schengen dans l'Union européenne permettra le maintien de la clause de sauvegarde de l'article 2 paragraphe 2 ?

M. Michel Pinauldt :

Nous avons eu effectivement des inquiétudes, il y a un an, lors de la levée des contrôles aux frontières intérieures avec l'Italie et l'Autriche. Depuis, nous constatons que les Italiens sont maintenant techniquement à niveau et qu'ils alimentent le système conformément aux prévisions. En revanche, les Espagnols ont encore un peu de retard et les Grecs, à la suite d'une inspection qui vient d'avoir lieu sur place, sont en train de faire face à leurs obligations. L'outil marche de mieux en mieux, même s'il n'est pas encore au maximum de ses performances et si 60 % des signalements sont encore assurés par la France et par l'Allemagne.

Concernant la clause de sauvegarde de l'article 2 paragraphe 2, il faut souligner que la France l'applique même si elle n'a pas vraiment " rétabli " les contrôles puisqu'elle ne les avait jamais levés. La clause de sauvegarde est aussi utilisée par nos partenaires : les Pays-Bas l'ont appliquée il y a dix-huit mois à l'occasion d'une rencontre sportive ; il y a quinze jours le Luxembourg y a eu recours de manière discrète à l'occasion d'un match de football pour lequel on craignait les débordements de hooligans britanniques. Et le précédent gouvernement allemand avait menacé de recourir à ce dispositif si la solidarité de l'Union européenne ne permettait pas de faire face à l'afflux de kurdes et de kosovars.

En réalité, la clause d'exception garde toute sa valeur pour les gouvernements. Les conditions d'utilisation de cette clause ont été précisées en décembre 1996 : consultation préalable des autres Etats membres et indication d'une durée limite d'effet. Mais le basculement de cette clause de sauvegarde dans le premier pilier communautaire n'est pas sans inquiéter certains. Même si le traité prévoit la possibilité pour les gouvernements de prendre des mesures dictées par la sécurité intérieure et le maintien de l'ordre public, ces mesures seront indirectement placées sous le contrôle de la Cour de justice qui, - même si elle n'a pas compétence pour apprécier l'opportunité ou la proportionnalité des mesures de maintien de l'ordre - pourra néanmoins interpréter les arguments qu'avance un Etat pour faire valoir que sa sécurité intérieure est en cause.

M. Maurice Blin :

Je suis étonné du très faible nombre de personnes qui gèrent le système informatique Schengen, ce qui montre qu'il s'agit d'un modeste organisme de coopération entre des systèmes de sécurité qui restent nationaux. Mais ce système modeste a fait ses preuves et est efficace. Le passage à un système communautaire large ne risque-t-il pas de remettre en cause et contribuer à l'alourdissement d'un système qui est efficace précisément parce qu'il est léger ?

M. Michel Pinauldt :

Le système d'information Schengen est un système " miroir " reflétant les données des systèmes nationaux. Chaque pays fournit ses propres données au système et il reçoit en contrepartie les informations de tous les autres systèmes des Etats membres participants. Les données sont donc dupliquées dans les systèmes nationaux et interrogées par les terminaux connectés sur les systèmes nationaux qui sont de l'ordre de 12.000 en France et de 20.000 en Allemagne.

Je voudrais insister sur un aspect essentiel qui explique pourquoi la France défend le caractère intergouvernemental du SIS de Schengen. Les signalements ne peuvent être introduits dans le SIS qu'à la suite d'une décision de justice (condamnations ou réquisitions introduites par un magistrat) ou, de manière très limitée, au titre de la police administrative (par exemple individus soupçonnés de terrorisme). Ils comportent en outre l'indication de la conduite à tenir ; celle-ci est définie par l'Etat requérant et appliquée sans discussion par l'Etat requis ; tout repose sur la confiance, ce qui allège les mécanismes de la coopération policière.

 

Audition de M. Thierry Le Roy, délégué aux Affaires internationales du ministère de l'intérieur

 

M. Paul Masson :

M. Thierry Le Roy est le délégué aux Affaires internationales du ministère de l'intérieur ; il dépend directement du ministre de l'intérieur. C'est un poste qui a été voulu par M. Jean-Pierre Chevènement pour que son titulaire soit son interlocuteur pour les questions internationales ou européennes avec les directions générales et plus particulièrement celle des Libertés publiques. La délégation aux Affaires internationales que dirige M. Le Roy, qui devrait être prochainement érigée en direction, est particulièrement concernée par l'intégration de Schengen dans l'Union européenne.

M. Thierry Le Roy :

Le rôle de la délégation aux Affaires internationales du ministère de l'intérieur est de mieux coordonner le travail européen et international du ministère. Son rôle n'est pas de prendre en charge le travail des services. La direction générale de la Police nationale et la direction des Libertés publiques sont très impliquées dans les groupes de Schengen et du troisième pilier Justice et Affaires internationales.

La signature du traité d'Amsterdam a été l'occasion, grâce à la mise en place de la délégation, de faire un premier bilan de l'activité européenne du ministère. Ce bilan, qui n'est pas un exercice habituel, a été très difficile à établir faute de vue d'ensemble sur les négociations par le ministère de l'intérieur. Le ministère a pourtant un très fort besoin de cette approche pour comprendre la direction dans laquelle il s'engage. Les travaux parlementaires menés à l'Assemblée nationale et au Sénat nous sont également très utiles.

L'intégration de Schengen dans l'Union européenne porte sur deux décisions principales : la première concernant une définition de l'acquis Schengen, la seconde relative aux bases juridiques à appliquer à cet acquis.

Les principales difficultés rencontrées au cours de la négociation tiennent à la ventilation entre le premier et le troisième pilier, à la définition du mode de gestion du S.I.S. et à l'intégration du secrétariat Schengen.

L'actuel secrétariat Bénélux, qui comprend soixante-dix personnes environ, va être transféré dans son intégralité au secrétariat général du Conseil. Les conséquences de cette intégration seront une surreprésentation des Etats du Bénélux dans le fonctionnement de la partie du secrétariat du Conseil qui va s'occuper de ces questions. Comme le ministère de l'intérieur n'a pas en outre une politique de présence couronnée de succès dans les institutions européennes qui traitent du troisième pilier, cette situation ne sera, de ce fait, pas favorable à la France. Il faut ajouter que la Commission européenne, qui s'était dotée d'une task-force d'une quarantaine de personnes pour le troisième pilier, va mettre en place une grande direction générale pour les questions de justice et affaires intérieures après la ratification du traité d'Amsterdam.

D'une manière générale, la position du gouvernement et du ministère de l'intérieur dans la négociation est celle d'un rattachement, le plus large possible, de l'acquis de Schengen au troisième pilier intergouvernemental du traité, en raison de la nature des mesures de sécurité qui accompagnent, dans le traité, la libre circulation des personnes. Cette position du gouvernement français était partagée par l'Espagne, mais elle a été contrée par les avis des services juridiques de la Commission et du Conseil qui ont insisté sur l'aspect communautaire de la libre circulation des personnes dans le nouveau traité. La négociation sur le transfert de l'acquis de Schengen devrait s'achever dans le courant du premier trimestre 1999.

Concernant la clause de sauvegarde de l'article 2 paragraphe 2, celle-ci devrait relever des dispositions communautaires, y compris pour les motifs tenant au terrorisme ; les conditions de procédure de son application, qui avaient été définies dans une décision de décembre 1996 du Comité exécutif Schengen, sous la forme notamment de consultations préalables, seront à l'avenir réglementées sur proposition de la Commission, sous le contrôle de la Cour de justice. Il ne faut donc pas exclure la possibilité de contentieux si des contrôles fixes étaient maintenus - comme par exemple par la France sur la frontière belge - ou mis en place exceptionnellement par les Etats membres.

Concernant le S.I.S., la position du ministère de l'intérieur est que le système doit continuer à relever d'une gestion intergouvernementale dans la mesure où la coopération policière et judiciaire en matière pénale reste du domaine intergouvernemental. Le passage d'une gestion intergouvernementale à une gestion communautaire du S.I.S. comporterait des risques sérieux ; or les négociations actuellement en cours ne donnent pas satisfaction à la France. Le compromis proposé par la Commission pour un rattachement mixte du système ou sa gestion par une agence regroupant les Etats membres et la Commission n'est pas totalement satisfaisant.

M. Maurice Blin :

Pourquoi, alors que le système intergouvernemental fonctionne bien et a fait ses preuves, certains souhaiteraient-ils qu'on aille au-delà et qu'on s'oriente vers une nouvelle forme de gestion centralisée par la Commission avec un organisme placé en-dehors et au-dessus des Etats ?

M. Thierry Le Roy :

Le débat est entre les Etats membres, mais aussi au sein de chaque Etat membre. Les arguments avancés dans chaque pays peuvent être regroupés autour de deux aspects : certains arguments relèvent des qualités d'expertise des intervenants, d'autres de leur légitimité. Les partisans de l'intergouvernemental estiment d'abord que l'expertise des services nationaux pour les affaires de sécurité est plus grande que celui de la Commission, encore embryonnaire ; un fossé existe effectivement entre ces deux niveaux d'expertise, national et communautaire. Il faudra beaucoup de temps pour que le niveau d'expertise de la Commission, dont les effectifs sont très restreints, se rapproche de celui des Etats. Les arguments relevant de la légitimité portent sur le fait que les ministres de l'intérieur ont une responsabilité politique directe dans la mise en oeuvre des mesures de maintien de la sécurité et de l'ordre public. A l'heure actuelle, personne dans la Commission ne revendique une responsabilité politique sur ces sujets.

M. Jean-Pierre Fourcade :

J'aimerais savoir si Europol relève du domaine communautaire ou du domaine intergouvernemental et quelles sont ses perspectives d'avenir.

M. Thierry Le Roy :

Europol est un organe intergouvernemental créé par un traité ad hoc dont les missions actuelles sont encore limitées : trafics de stupéfiants, trafics de matières fissiles, traite des êtres humains, terrorisme ; mais ses compétences vont s'accroître avec l'article 30 nouveau du traité d'Amsterdam ; en outre, en Allemagne et dans certains pays proches de l'Allemagne, on considère qu'Europol, malgré le fait qu'il n'a que des compétences d'attribution en vertu des traités, devrait être l'organe de droit commun de la coopération policière en Europe.

M. Paul Masson :

Les accords bilatéraux signés par les Etats participant à Schengen dans le cadre du traité resteront du domaine intergouvernemental. Quel est l'état actuel d'application de ces accords ?

M. Thierry Le Roy :

Les accords bilatéraux passés par la France avec l'Espagne, l'Italie et l'Allemagne fonctionnent bien. Les dernières conventions signées avec ces deux derniers pays sont en cours d'examen par le Conseil d'Etat et seront prochainement soumises au Parlement. Elles élargissent les concepts de commissariats communs de telle sorte que les douaniers et les gendarmes participent à l'activité des centres de coopération policière et douanière (C.C.P.D.), lesquels assurent aussi la coordination des activités des différents services des deux pays, par delà la frontière commune.

Le concept de la coopération transfrontalière est très positif et un certain nombre de pays candidats à l'adhésion étudient avec nous la possibilité de mettre en place de tels dispositifs sur leurs futures frontières communes au sein de l'Union européenne.