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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 20 janvier 2004


 


Justice et affaires intérieures

 

Communication de M. Robert Del Picchia
sur l'Agence européenne pour la gestion de la
coopération opérationnelle aux frontières extérieures (E 2447)

Nous sommes saisis d'une proposition de la Commission visant à créer une Agence européenne chargée de gérer la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de l'Union. Il s'agirait là d'une étape essentielle vers la création d'une police européenne des frontières, qui a été proposée par la France et l'Allemagne il y a déjà plusieurs années. Avant de décrire les missions et la structure de cette Agence et d'évoquer les difficultés qu'elle pourrait susciter, je voudrais revenir brièvement sur les origines de cette proposition.

I - L'ORIGINE DE LA PROPOSITION

La problématique de la sécurité aux frontières extérieures de l'Union n'est pas nouvelle. Elle est apparue avec les accords de Schengen, qui ont entraîné la levée progressive des contrôles aux frontières intérieures des États participants. Néanmoins, à l'exception de la création d'un mécanisme d'évaluation et d'un renforcement de la coopération bilatérale entre les États membres, il n'est pas apparu nécessaire à l'époque d'aller plus loin dans le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union. Chaque État membre a donc conservé la responsabilité du contrôle de ses frontières. Il convient de souligner que, au delà des questions de souveraineté, les systèmes nationaux de contrôle aux frontières restent très différents entre les États membres. Ainsi, selon les États, plusieurs services dépendant de différents ministères sont responsables des contrôles aux frontières et les tâches conférées à ces agents varient d'un État à l'autre. On peut notamment citer en France le cas particulier de la gendarmerie.

En réalité, l'idée de créer une police européenne des frontières trouve directement son origine dans le prochain élargissement de l'Union. Cet élargissement représente, en effet, un défi sans précédent pour la sécurité des frontières extérieures de l'Union. L'adhésion des dix pays candidats se traduira par un déplacement des frontières européennes vers l'Est et vers le Sud et ces frontières seront directement en contact avec les pays de l'ex-URSS, des Balkans ou de l'autre rive de la Méditerranée. Certains pays auront à faire face à des responsabilités particulières, comme la Pologne, qui a une frontière orientale de plus de 1100 kilomètres avec l'enclave russe de Kaliningrad, la Biélorussie et l'Ukraine. L'adhésion de Chypre et de Malte représente également un enjeu important du point de vue de la sécurité des frontières maritimes.

Certes, l'adhésion des dix pays candidats à l'Union le 1er mai 2004 n'entraînera pas automatiquement la levée des contrôles aux frontières intérieures avec les pays membres actuels. Lors des négociations d'adhésion, il a été, en effet, décidé de procéder en deux étapes à l'instar de ce qui avait été fait pour les élargissements précédents. Ainsi, l'adhésion d'un pays candidat à l'espace Schengen requerra une décision spécifique du Conseil, après une évaluation préalable du degré de sécurité de ses frontières. Ces pays ont, toutefois, vocation à adhérer à l'espace Schengen et la Commission évoque déjà la date de 2006 pour la levée effective des contrôles aux frontières avec ces États.

Or, d'après les différents rapports d'évaluation, les pays candidats d'Europe centrale et orientale sont encore loin de répondre aux standards requis en matière de contrôle des frontières. Les garde-frontières de ces pays connaissent encore de graves lacunes en matière de formation, de salaire ou d'équipements. En raison de leur faible rémunération, la corruption serait un phénomène assez courant. Les mentalités doivent également évoluer puisque, dans ces pays, les garde-frontières étaient surtout chargés d'empêcher leurs concitoyens de sortir de leur propre pays.

Plus généralement, l'élargissement implique un important transfert de charges et de responsabilités entre les actuels et les futurs États membres. Ainsi, l'Allemagne n'aura plus la responsabilité de contrôler les frontières extérieures, puisque sa frontière orientale sera désormais une frontière intérieure de l'Union. Les pays candidats à l'adhésion réclament donc un mécanisme de solidarité financière pour être en mesure de financer les équipements nécessaires. En ce qui concerne les actuels États membres, la question de la sécurité aux frontières extérieures est une préoccupation majeure des citoyens, pour lesquels les futures frontières de l'Union élargie apparaissent comme un maillon faible risquant d'affecter le niveau de sécurité intérieure. Ces préoccupations sont renforcées par la multiplication des menaces liées au franchissement des frontières, en particulier depuis le 11 septembre 2001. Ces menaces concernent tant l'immigration clandestine et les trafics divers, que la traite des femmes et des enfants et le terrorisme.

2. Les prémisses

Dans ce contexte, le projet de créer une police européenne aux frontières a été lancé par la France et l'Allemagne, au cours de l'année 2001, avec le soutien de la Belgique, de l'Espagne et de l'Italie. Pour la France, il s'agirait de moyens policiers mobiles, composés de contingents nationaux, qui pourraient se rendre sur les points difficiles pour évaluer la situation, conseiller et encadrer temporairement les polices locales, ou les soutenir en cas de crise. L'Allemagne serait, pour sa part, plutôt favorable à l'idée d'une structure centralisée. La Commission européenne s'est également prononcée en faveur d'un modèle centralisé. Dans une communication du 7 mai 2002 intitulée « Vers une gestion intégrée des frontières extérieures des États membres de l'Union européenne », elle a préconisé l'élaboration d'un corpus commun de législation, la mise en place d'un système de partage du fardeau entre les États membres et la création, à moyen terme, d'un Corps européen de garde-frontières. D'après la Commission, ce Corps européen de garde-frontières pourrait assurer des missions de contrôle aux points de passage frontaliers, comme le contrôle des pièces d'identité, l'interception des navires ou l'interpellation d'une personne. Les agents de ce corps disposeraient donc de prérogatives de puissance publique même s'ils n'ont pas la nationalité de l'État concerné.

Plusieurs États membres, comme le Royaume-Uni et les pays scandinaves restent, cependant, réticents à la création d'une police européenne aux frontières. Ils s'opposent, en particulier, à l'idée de reconnaître sur leur sol des prérogatives de puissance publique à des agents d'une autre nationalité et ils invoquent des obstacles d'ordre constitutionnel et démocratique à ce projet. Le Conseil des ministres a donc adopté une démarche beaucoup plus prudente que celle de la Commission dans son « plan pour la gestion extérieure des frontières des États membres » de juin 2002. Si ce plan retient, en effet, plusieurs suggestions émises par la Commission, il ne se prononce pas clairement en faveur d'une police européenne des frontières. Parmi les idées reprises par le Conseil, on peut mentionner, en particulier :

- la création d'une Instance commune de praticiens aux frontières extérieures. Cette unité, composée des chefs des services de contrôle aux frontières des États membres, a notamment pour fonction d'agir comme « la tête » de la gestion des frontières extérieures pour l'évaluation des risques et un « chef d'orchestre » pour coordonner les actions opérationnelles de terrain. Elle a commencé à fonctionner à la fin de l'année 2002.

- les opérations conjointes aux frontières extérieures. Ce sont des opérations ponctuelles de contrôle frontalier réalisées par au moins deux États membres sur une base volontaire. Plusieurs opérations ont déjà été réalisées, tant dans le domaine des frontières terrestres, que maritimes ou aériennes. On peut citer notamment l'opération « Ulysse », en janvier 2003, qui visait à lutter contre l'immigration clandestine en Méditerranée. Elle a mobilisé plusieurs patrouilleurs de la Guardia civile espagnole, de la marine nationale française et du service des douanes britanniques et elle aurait permis d'intercepter quinze navires transportant plus de 450 immigrants clandestins. Dans ce cadre, la France s'est aussi imposée comme le fer de lance d'une initiative axée sur le rapatriement des immigrés clandestins, grâce à des « vols groupés » vers les pays d'origine.

- la création de centres opérationnels ad hoc. Plusieurs centres ont été créées, comme le centre pour les frontières terrestres à Berlin ou le centre d'analyse des risques situé à Helsinki. Deux centres devraient être créés prochainement concernant les frontières maritimes.

Un rapport d'évaluation de la présidence grecque sur ces différentes initiatives a, cependant, mis en évidence des résultats contrastés. Certains projets se seraient soldés par un échec et l'absence de véritable coordination opérationnelle se ferait cruellement sentir.

II - LA PROPOSITION DE LA COMMISSION ET LA POSITION DU CONSEIL

1. La proposition de la Commission


La proposition de la Commission répond directement à l'invitation du Conseil européen de Thessalonique, des 19 et 20 juin 2003. En effet, les chefs d'Etat et de Gouvernement ont alors demandé à la Commission d'examiner s'il est nécessaire de créer de nouveaux mécanismes institutionnels, y compris une structure opérationnelle communautaire, afin de renforcer la coopération opérationnelle en matière de gestion des frontières extérieures.

Dans ce projet de règlement, la Commission européenne propose la création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, qu'il s'agisse des frontières terrestres, maritimes ou aériennes. Cette Agence se substituerait à l'Instance commune de praticiens des frontières extérieures qui, d'après la Commission, n'aurait pas fait la preuve de son utilité. Selon la Commission, la création de cette Agence représenterait une étape importante vers la création d'un corps européen de gardes frontières. La nouveauté réside cependant moins dans les missions et les pouvoirs reconnus à cette Agence, que dans sa structure et son mode de financement.

a) Les missions et les pouvoirs de l'Agence

L'Agence reprendrait, pour l'essentiel, les missions confiées à l'Instance commune, c'est-à-dire :

- la coordination de la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures ;

- l'assistance aux États membres qui auraient à faire face à une situation exigeant le déploiement de moyens opérationnels et techniques renforcés à leurs frontières extérieures.

La seule nouveauté par rapport à l'Instance commune consisterait à confier à l'Agence la tâche de coordonner et d'organiser des opérations d'éloignements groupés de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. Elle reprendrait également à son compte la tâche de la formation des gardes frontières nationaux, qui est actuellement dévolue au Centre de coopération situé à Vienne.

L'agence n'aurait pas vocation à se substituer aux autorités nationales pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures. Elle aurait plus modestement deux fonctions. D'une part, un rôle d'expertise dans les domaines transversaux de l'analyse du risque, de la formation et de la recherche en équipements. D'autre part, un rôle d'assistance pour des opérations conjointes de contrôle aux frontières extérieures, en particulier en cas de crise aux frontières extérieures, tel qu'un afflux massif d'immigrés clandestins. Dans ce type de situation, l'Agence pourra évaluer ou proposer de sa propre initiative l'organisation d'opérations conjointes et apporter un cofinancement. Elle pourra également mettre ses experts et ses équipements techniques (comme des radars par exemple) à la disposition de l'État ou des États concernés. Il est précisé, toutefois, dans l'exposé des motifs, que « le personnel de l'Agence, y compris les experts nationaux détachés par les États membres, ne dispose, au départ, d'aucun pouvoir répressif dans les États membres et n'effectue donc pas de contrôle aux frontières extérieures ».

b) La structure et le budget de l'Agence

La véritable innovation proposée par la Commission réside dans la création d'une Agence communautaire qui se substituerait aux instances dépendantes du Conseil. Il s'agirait d'une Agence indépendante et spécialisée, dotée de la personnalité juridique et jouissant d'une large autonomie juridique, administrative et financière. Bien qu'elle soit une structure centralisée, elle aurait la possibilité d'établir dans les États membres des bureaux spécialisés avec l'accord des États membres concernés.

Cette Agence serait dotée d'un conseil d'administration comprenant douze membres nommés par le Conseil et deux représentants de la Commission. Celui-ci adopterait à une majorité des trois-quarts le programme de travail. Les autres décisions seraient arrêtées à la majorité simple. Le Président du Conseil d'administration serait élu parmi ses membres. Le conseil d'administration nommerait également, sur proposition de la Commission, le directeur exécutif de l'Agence pour un mandat de cinq ans, renouvelable une fois. Il est précisé que le directeur exécutif serait un fonctionnaire totalement indépendant dans l'exercice de ses fonctions « ne sollicitant ni n'acceptant aucune instruction d'aucun gouvernement ni d'aucun autre organisme ».

Selon la Commission européenne, la structure de l'Agence devrait être légère. Elle envisage que cet organisme soit doté d'un effectif d'une trentaine d'experts nationaux détachés ou d'agents recrutés directement. En ce qui concerne le budget de l'Agence, la Commission envisage une montée en puissance progressive, avec près de 6 millions d'euros en 2005, 10 en 2006 et 15 en 2007. Étant donné que le financement de l'Agence serait assuré principalement par le budget communautaire, le Parlement européen disposerait d'un large droit de regard sur son fonctionnement. Enfin, la question du siège de l'Agence est laissée en suspens.

2) La position du Conseil

Bien que la Commission n'ait présenté sa proposition que le 11 novembre 2003, le Conseil Justice et Affaires intérieures du 27 novembre dernier, a adopté des conclusions qui font état d'un accord politique des États membres sur les principaux points du texte. Si, de manière générale, les ministres des Quinze ont accueilli favorablement les grandes lignes du projet de la Commission, on peut cependant relever qu'ils ont souhaité apporter certaines précisions et même des infléchissements.

Ainsi, concernant les éléments institutionnels, les conclusions précisent que « la conception de la politique et de la législation en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures continue de relever de la responsabilité des institutions de l'Union européenne, en particulier du Conseil » et que « d'une façon plus générale, il conviendrait de garantir une coordination étroite entre l'Agence et ces institutions ».

Par ailleurs, elles indiquent que « chaque État membre devrait disposer d'un représentant au sein du conseil d'administration de l'Agence, qui devrait se composer des chefs opérationnels des autorités répressives nationales chargées de la gestion des frontières ». De plus, le Conseil estime que « afin de pouvoir fonctionner efficacement, le Conseil d'administration devrait statuer à une majorité qui reste à définir ».

Enfin, sur les aspects budgétaires, il est précisé que « le Conseil est d'avis qu'il convient de procéder à un examen plus approfondi, notamment en ce qui concerne les ressources humaines nécessaires pour que l'Agence soit totalement opérationnelle et réellement efficace ».

Le projet de règlement devrait prochainement être examiné par le groupe de travail compétent du Conseil. L'adoption définitive ne pourra intervenir que lorsque le Parlement européen aura donné son avis. Les chefs d'État et de Gouvernement ont souhaité, lors du Conseil européen de Bruxelles du 12 décembre 2003, que l'Agence soit opérationnelle au 1er janvier 2005.

III - LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR CETTE PROPOSITION

Elles sont de trois ordres :

1) En dégageant un accord politique quelques jours seulement après la publication de la proposition de la Commission, le Conseil n'a-t-il pas méconnu les prérogatives des parlements nationaux ?

Alors que l'Assemblée Nationale et le Sénat n'ont été saisis de la proposition de la Commission que le 25 novembre dernier, le Conseil des ministres a dégagé un accord politique sur ce texte lors de sa réunion des 27 et 28 novembre, soit deux jours seulement après la saisine du Parlement français.

Il est vrai que le Conseil européen de Bruxelles lui avait demandé de dégager un accord politique sur ce dossier avant la fin de l'année et que la Commission européenne a tardé à présenter sa proposition. Toutefois, on ne peut que regretter, une fois encore, que le Conseil n'ait pas tenu compte du délai de six semaines prévu par le protocole annexé au traité d'Amsterdam pour permettre aux parlements nationaux de faire valoir utilement leurs observations.

Il aurait été préférable que les conclusions du Conseil fassent état de l'existence de « réserves parlementaires ».

2) Avec cette Agence, ne risque-t-on pas de reproduire le précédent d'Europol ?

L'option choisie par la Commission consistant à créer une Agence européenne autonome pour la gestion de la coopération opérationnelle des contrôles aux frontières extérieures peut prêter à discussion.

Cette proposition trouve son origine dans le Livre blanc sur la gouvernance européenne du 25 juillet 2001, dans lequel la Commission recommandait la création d'agences de régulation à l'échelle de l'Union. A la suite de ce Livre blanc, ces agences se sont multipliées, à l'image de l'Agence européenne pour l'environnement, l'Autorité européenne de sécurité alimentaire, l'Agence européenne de sécurité maritime ou l'Agence européenne de l'armement.

Si la création de ces agences représente souvent un progrès, elle soulève cependant la question du contrôle démocratique. Comme le soulignait Jérôme VIGNON, lors de son audition devant la délégation sur ce sujet, « il revient aux parlements de vérifier que les mandats de délégation confiés à ces nouveaux organes sont correctement assurés, respectés, et que le contrôle que l'exécutif doit exercer à l'égard de ces agences est bien exercé ». La question du contrôle démocratique de ces agences se pose avec une acuité particulière lorsque les missions en cause touchent à des prérogatives de puissance publique et à l'exercice des libertés fondamentales.

De plus, le précédent d'Europol devrait inciter à la prudence, tant en termes de contrôle que d'efficacité. Compte tenu de ces éléments, il me semble qu'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de l'Union peut représenter un progrès, sous certaines conditions.

Tout d'abord, il ne paraît pas souhaitable de conférer au directeur de l'Agence une indépendance statutaire. Au contraire, il me semble que le directeur de l'Agence devrait être responsable devant le Conseil des ministres et qu'il devrait rendre compte de son action directement devant lui. Le Conseil des ministres est, en effet, la seule instance capable de définir des orientations politiques et stratégiques et l'Agence doit entretenir des liens étroits avec les autorités compétentes des États membres.

Je crois aussi qu'il est indispensable de prévoir un contrôle parlementaire des activités de cette Agence, qui ferait intervenir les Parlements nationaux. Or, la proposition de la Commission reste muette sur cette question, de même que les conclusions du Conseil. Le contrôle des frontières extérieures de l'Union est, pourtant, une question sensible qui touche directement à la souveraineté et à l'exercice des libertés publiques.

Les parlements nationaux devraient pouvoir être informés des activités de cette Agence et avoir leur mot à dire sur son fonctionnement. Une commission composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux pourrait être créée à cette fin, sur le modèle de ce qui avait été préconisé pour Europol.

3. Peut-on aller plus loin vers la création d'une police européenne des frontières ?

Telle que proposée par la Commission européenne, l'Agence n'aurait, dans un premier temps, aucun rôle opérationnel dans le domaine du contrôle des frontières. On reste donc très loin du projet de créer une police européenne des frontières.

À cet égard, le projet de Constitution européenne élaboré par la Convention est, sur ce point, assez décevant. En effet, il se borne prudemment à mentionner la mise en place progressive d'un système intégré de gestion des frontières extérieures. La France et l'Allemagne avaient pourtant proposé, à nouveau, la création d'une police européenne des frontières dans leur contribution commune à la Convention. Mais de nombreux États sont restés réticents à ce projet.

Compte tenu de ces réticences et face aux enjeux majeurs soulevés par la question du renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union, je pense que le dispositif des « coopérations renforcées » trouverait là matière à s'appliquer. La France et l'Allemagne pourraient ainsi proposer à leurs partenaires européens, y compris aux futurs États membres, de prendre des initiatives pour créer une véritable police européenne des frontières.

Les accords de Schengen ont d'ailleurs ouvert la voie et le Président de la République a explicitement cité les questions de justice et de sécurité, avec la défense, comme les domaines privilégiés des coopérations renforcées, lors de sa conférence de presse à l'issue du Conseil européen de Bruxelles de décembre dernier.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union est un sujet essentiel, qui correspond à une forte attente des citoyens. À mes yeux, la création d'une Agence européenne peut représenter un progrès sous certaines conditions. Tout d'abord, il faut que cette Agence soit réellement opérationnelle. Sinon, elle ne sera qu'un « machin » de plus. Ensuite, il est indispensable de prévoir un contrôle politique et parlementaire de cette Agence. Car le parallèle que vous avez fait avec Europol est tout à fait pertinent. C'est la raison pour laquelle je pense qu'il ne serait pas judicieux de conférer au directeur exécutif de cette Agence une indépendance statutaire. Il me semble, au contraire, que le Conseil de l'Union devrait fixer les orientations politiques et stratégiques de l'Agence, ce qui implique une responsabilité du directeur exécutif devant le Conseil. Par ailleurs, il peut sembler paradoxal de prévoir un large droit de regard du Parlement européen sur le fonctionnement de l'Agence sans y associer les parlements nationaux. La coopération opérationnelle en matière de contrôle des frontières relève pourtant de la compétence des États membres, c'est-à-dire du domaine intergouvernemental. On en revient donc au sujet que nous avons abordé la semaine dernière, à l'occasion de l'audition du Président de l'Assemblée de l'UEO, M. Armand De Decker. Comme pour la défense, je considère que les parlements nationaux ont un rôle à jouer sur les questions de justice et de sécurité qui relèvent du domaine intergouvernemental. Ils devraient donc avoir leur mot à dire sur le fonctionnement et les activités de cette Agence. Enfin, il est très regrettable que le Conseil n'ait pas tenu compte du délai de six semaines prévu par le protocole annexé au traité d'Amsterdam. Ce délai a pour vocation, en effet, de permettre aux parlements nationaux de se prononcer avant que le Conseil n'adopte une position.

M. Xavier de Villepin :

Je partage la plupart des points que vous avez évoqués dans votre communication. J'ai néanmoins un doute sur l'un d'entre eux. Vous proposez de rattacher l'Agence au Conseil de l'Union et non à la Commission européenne. Pensez-vous que ce soit la meilleure solution ?

M. Robert Del Picchia :

Le Conseil est la seule instance capable de définir des orientations politiques dans cette matière, qui relève du domaine intergouvernemental. Par ailleurs, pour que l'Agence soit véritablement opérationnelle, il faut qu'elle soit rattachée au Conseil pour qu'elle entretienne des liens étroits avec les services nationaux chargés de la protection des frontières.

M. Xavier de Villepin :

Le plus important, à mes yeux, c'est que cette agence soit réellement efficace.

M. Gérard César :

Je partage ce point de vue.

M. Robert Del Picchia :

Il est vrai qu'on peut avoir des doutes sur la valeur ajoutée d'une Agence européenne telle qu'elle est proposée par la Commission. Je crois que seule, en réalité, la création d'une véritable police européenne des frontières serait une réponse à la hauteur des enjeux.

M. Hubert Haenel :

La création d'une Agence européenne ne représente qu'une avancée limitée étant donné qu'elle ne jouera, au départ, aucun rôle réellement opérationnel. Or, la perspective du prochain élargissement rend indispensable la création d'une véritable police européenne des frontières, telle qu'elle a été proposée par la France. Nos opinions publiques ne comprendraient pas que sur ce sujet nous ne puissions pas parvenir à de réelles avancées compte tenu des défis soulevés par le prochain élargissement sur ce point.

M. Robert Del Picchia :

Je considère que la mise en place d'une police européenne aux frontières devrait même précéder l'adhésion des pays candidats à l'espace Schengen. Et, pour ce faire, nous pourrions recourir au mécanisme des « coopérations renforcées ».

M. Pierre Fauchon :

Il est effarant de constater que, sur un sujet de cette importance, les choses progressent si lentement.

*

A l'issue de cette communication, la délégation a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement portant création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (texte E 2447),

Approuve la création d'une Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures, telle que proposée par la Commission européenne, sous les deux réserves suivantes :

- le Conseil devrait définir les orientations politiques et stratégiques de l'Agence et le directeur exécutif de l'Agence devrait être responsable directement devant lui ;

- les parlements nationaux devraient être tenus informés du fonctionnement et des activités de l'Agence, notamment par la création d'une commission de contrôle comprenant des parlementaires nationaux.

Demande que soit examinée, pour les frontières extérieures de l'Union européenne élargie, la mise en place, éventuellement dans le cadre d'une coopération renforcée, d'une police européenne des frontières, composée de contingents nationaux, qui pourrait venir en appui des polices locales et les soutenir en cas de besoin.


Politique étrangère et de défense


Communication de M. Hubert Haenel sur les débats
relatifs à un « quartier général européen »

Ma communication sera brève. Non pas que le sujet soit sans importance, mais il s'agit seulement d'apporter quelques informations complémentaires, à la suite de nos deux réunions de la semaine dernière sur l'Europe de la défense.

Les débats autour d'un « quartier général » européen ont été en effet évoqués au cours de ces réunions, notamment par le président du Sénat belge, Armand De Decker, mais sans entrer plus avant dans le détail. Or, il s'agit là d'un des aspects significatifs des progrès de l'Europe de la défense.

De quoi s'agit-t-il ? Dans le débat sur la constitution d'un « pilier européen » de l'Alliance, la France et l'Allemagne mettaient l'accent sur la nécessité pour l'Europe de disposer d'un « quartier général » autonome pour planifier les opérations lorsque l'Union agit seule. La Belgique avait déjà proposé une implantation à Tervuren, dans la banlieue de Bruxelles. La Grande-Bretagne, quant à elle, s'opposait à toute formule qui pourrait paraître concurrencer l'OTAN ou en dupliquer inutilement les structures. Finalement, dans le cadre de la préparation du « conclave de Naples », à la fin novembre, un accord est intervenu entre l'Allemagne, la France et la Grande-Bretagne.

Il faut bien préciser que si cet accord s'est fait à l'occasion des travaux de la Conférence intergouvernementale (CIG), cette question ne relève pas de la CIG. On est dans le domaine de l'opérationnel, de l'arrangement de travail. L'accord entre les trois pays a été approuvé par le Conseil européen du 12 décembre (voir annexe). Il est à cet égard un symbole de la dynamique engagée en matière de défense entre la Grande-Bretagne, l'Allemagne et la France, car c'était le type même de sujet où les méfiances et les procès d'intention bloquaient toute évolution.

Chacun a fait un pas vers l'autre. On ne parle plus d'un « quartier général » européen, expression qui était énergiquement repoussée par les États-Unis, et l'idée d'une implantation spécifique à Tervuren a été abandonnée. Au lieu d'un « quartier général », on parle d'une « cellule de planification ». De plus, afin de bien montrer qu'il n'est pas question de concurrencer l'OTAN, cette « cellule de planification » reçoit des attributions à la fois civiles et militaires. Mais enfin, pour la première fois, apparaît avec cette « cellule » une instance destinée à donner à l'Union une capacité opérationnelle autonome.

Certes, depuis le transfert des moyens de l'UEO à l'Union européenne, il existe un état-major de l'Union européenne (EMUE), mais celui-ci reste principalement une instance de coordination. La cellule de planification va s'appuyer sur l'EMUE, dont les moyens seront parallèlement renforcés, pour faire naître la capacité de planification autonome de l'Union, en fonction des besoins.

L'accord comporte plus précisément trois points, qui correspondent aux trois cas de figure envisageables.

Dans le cas d'une opération impliquant Européens et Américains dans le cadre de l'OTAN, la situation actuelle est considérée comme satisfaisante.

Dans le cas d'une opération menée par les Européens en ayant recours aux moyens et capacités de l'OTAN, l'accord estime que les arrangements actuels peuvent être améliorés par la création d'une « petite cellule » de l'Union européenne au sein du quartier général de l'OTAN et par un « arrangement de liaison » avec l'état-major de l'Union européenne.

Enfin, dans le cas d'une opération menée de manière autonome par l'Union, intervient la « cellule avec des composantes civiles et militaires », créée au sein de l'EMUE. La mission de cette cellule est d'ailleurs définie en termes très prudents. Son rôle est subsidiaire, puisque, sur le plan opérationnel, « l'option principale est l'utilisation des quartiers généraux nationaux ». Ce n'est que si cette « option principale » n'est pas utilisée que la « cellule civile et militaire » peut avoir un rôle déterminant. L'accord souligne que cette responsabilité éventuelle ne pourra justifier une structure opérationnelle permanente : la responsabilité de la cellule sera de « générer la capacité à planifier et à conduire l'opération » au cas par cas, à partir d'un « noyau de personnels, pour l'essentiel sous double casquette avec l'état major de l'Union européenne ».

Sur le plan des principes, le pas est franchi, même s'il y a bien des détours, mais on voit que sur le plan concret la « cellule civile et militaire » ne sera dans un premier temps qu'une préfiguration de ce que pourrait être un véritable organe opérationnel. L'essentiel cependant tient à l'accord politique apparu entre les trois principales puissances militaires de l'Union. Si cet accord s'avère solide, il pourrait être la base de nouveaux développements de l'Europe de la défense. Je ne peux pour ma part écarter l'idée qu'une évolution de la place de la France au sein de l'OTAN pourrait faciliter les choses.

*

Pour conclure, je voudrais faire deux remarques.

La première, c'est que cet accord, même s'il nous paraît relativement modeste, n'est pas vu d'un très bon oeil par les États-Unis. La présidence italienne a d'ailleurs essayé de rouvrir le débat sur cet accord, et c'est la fermeté du gouvernement britannique qui l'a conduite à s'y rallier. Il y a donc des malentendus qui restent à surmonter, car chacun devrait admettre qu'une capacité européenne autonome de planification n'est en rien un affaiblissement de l'OTAN, dès lors que cette capacité est utilisée, par construction, seulement pour des opérations dans lesquelles l'OTAN n'est pas engagée.

Ma deuxième et dernière remarque est que le compromis ne sera pas facile à mettre en oeuvre. La formule de la cellule « à la fois civile et militaire » est sûrement très utile pour prouver qu'on ne fait pas la même chose que l'OTAN. Mais c'est une formule complètement inédite. Il n'y a de précédent nulle part. Comme il s'agit d'arriver à un dispositif opérationnel, efficace, rapide, il faudra trouver une solution pour que la nature mixte, civile et militaire, de la cellule de planification ne soit pas un obstacle. Si l'on veut associer systématiquement tous les États membres et constituer une équipe dirigeante pléthorique, comprenant, à côté des militaires, des pompiers, des médecins, des juristes, etc... on a peu de chances d'arriver à un dispositif opérationnel.

Le Conseil européen doit adopter des conclusions plus précises au mois de mars. Il nous faut espérer qu'il fera le choix de l'efficacité, fût-ce au détriment du « politiquement correct » européen.

Compte rendu sommaire du débat

M. Xavier de Villepin :

Je ne crois pas qu'on puisse commencer à débattre d'un plein retour de la France au sein de l'OTAN sans avoir préalablement une réflexion très approfondie sur ses conséquences. J'ai bien entendu le plaidoyer d'Armand De Decker la semaine dernière. Mais un tel retour poserait des problèmes politiques à gauche comme à droite. Et je vois mal comment il pourrait se concilier avec la place que nous accordons aux armes nucléaires.

M. Hubert Haenel :

Je suis conscient de la nécessité d'une réflexion à la mesure de l'importance du sujet. Mais osons du moins l'aborder ! Mettons à plat les problèmes et examinons comment des évolutions seraient possibles. Des formules intermédiaires sont peut-être concevables.

M. Robert Del Picchia :

Je partage les observations de Xavier de Villepin. Nous mesurons mal quelles seraient les réactions dans l'opinion publique. Et comment notre doctrine stratégique pourrait-elle subsister ?

M. Hubert Haenel :

Plus nous avancerons dans les questions de défense européenne, plus nous serons confrontés à la question du nucléaire - britannique comme français. Nous n'y échapperons pas. Mieux vaudrait avoir une réflexion préliminaire pour éclairer le débat.

ANNEXE

EXTRAIT DES CONCLUSIONS DU CONSEIL EUROPEEN


(Bruxelles, 12 décembre 2003)

« Le Conseil européen a accueilli avec satisfaction le document intitulé « Défense européenne : consultation OTAN/UE, planification et opérations » présenté par la présidence. Le Secrétaire général/Haut représentant est invité à proposer les mesures nécessaires pour :

- améliorer la préparation des opérations de l'Union européenne avec recours aux moyens et capacités de l'Otan, conformément aux orientations contenues dans le document de référence ;

- mettre en place une cellule, avec des composantes civiles et militaires, pour répondre aux objectifs et aux principes exposés dans ce même document.

Ces mesures devront entrer en vigueur le plus tôt possible dans le courant de l'année 2004 ».

DEFENSE EUROPEENNE : CONSULTATION OTAN/UE,
PLANIFICATION ET OPERATIONS

En s'appuyant sur l'expérience des opérations civiles et militaires de l'Union européenne en 2003 et sur les discussions sur ces questions entre la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne, ce papier expose les moyens de renforcer la capacité collective de l'Union européenne, y compris la capacité à planifier et conduire certaines opérations, et décrit la manière dont les options que cela implique seront envisagées entre partenaires de l'Union européenne et alliés de l'OTAN.

L'OTAN est le forum de discussion et le choix naturel pour une opération impliquant les alliés européens et américains. Conformément aux arrangements permanents UE/OTAN adoptés à Nice, lors d'une crise, les contacts et les réunions seront intensifiés pour permettre à l'Union européenne et à l'OTAN de procéder à des échanges de vues sur l'appréciation de la crise et de clarifier leurs intentions s'agissant d'éventuels engagements. L'expérience de 2003 montre que ces arrangements, prévoyant une consultation intensifiée, tout en respectant pleinement l'autonomie du processus de décision des deux organisations, sont fondamentalement adaptés.

Là où l'OTAN en tant que telle n'est pas engagée, l'Union européenne, lorsqu'elle entreprend une opération, choisira ou non de recourir aux moyens et capacités de l'OTAN, en tenant notamment compte du rôle de l'Alliance, de ses capacités, et de son implication dans la région concernée. Ce processus sera conduit dans le cadre des arrangements « Berlin plus ».

Afin d'améliorer la préparation des opérations de l'Union européenne avec recours aux moyens et capacités de l'OTAN dans le cadre des arrangements "Berlin plus", nous proposons qu'une petite cellule de l'Union européenne soit établie à Shape et d'inviter l'OTAN à établir des arrangements de liaison à l'EMUE. Cela permettra également d'assurer une pleine transparence entre l'Union européenne et l'OTAN et ainsi donner corps à leur partenariat stratégique dans la gestion de crise.

Nous proposons également de renforcer la capacité de l'EMUE à assurer l'alerte précoce, l'évaluation de situation et la planification stratégique par l'établissement au sein de l'EMUE d'une cellule avec des composantes civiles et militaires. Elle assurera en particulier :

- la liaison au sein de l'Union européenne entre les différents travaux sur l'anticipation des crises, y compris les possibilités de prévention des conflits et de stabilisation post-conflit ;

- le soutien à la planification et la coordination des opérations civiles ;

- le développement du savoir-faire dans l'organisation des relations civilo-militaires ;

- la planification stratégique d'anticipation pour les opérations à dimension civilo-militaire ;

- le renforcement du QG national désigné pour conduire une opération autonome de l'Union européenne.

S'agissant de la conduite des opérations militaires autonomes de l'Union européenne, l'option principale est l'utilisation des QG nationaux, qui peuvent être multinationalisés dans le but de conduire une opération de l'Union européenne. Dans certaines circonstances, le Conseil peut décider, sur avis du comité militaire, de s'appuyer sur la capacité collective de l'EMUE, en particulier lorsqu'une réponse à la fois civile et militaire est requise et lorsque aucun QG national n'est identifié.

Une fois cette décision prise, la cellule civile/militaire au sein de l'EMUE aura la responsabilité de générer la capacité à planifier et à conduire l'opération. Il ne s'agirait pas d'un état-major permanent. Il s'agirait plutôt d'une capacité à mettre en place rapidement un centre d'opérations pour une opération particulière. Ce centre opérerait séparément du rôle stratégique de l'EMUE, sous l'autorité d'un commandant d'opération désigné. Cela requerrait les ressources nécessaires, notamment du personnel additionnel, qui devrait être rendu disponible sous faible préavis par l'EMUE et les Etats membres. Un noyau de personnels, pour l'essentiel sous double casquette avec l'EMUE, serait nécessaire pour maintenir le niveau nécessaire de disponibilité. A cette fin, les effectifs de l'EMUE pourraient être renforcés, si nécessaire.

A la lumière des enseignements tirés, des nouveaux développements du champ et de la nature de cette capacité pourraient être examinés. Cela requerrait une nouvelle décision du Conseil.