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Rencontre avec la commission des affaires européennes du Bundesrat (Strasbourg - 20 janvier 2006)



C'est au cours d'une réunion à Londres des Présidents des commissions européennes des Parlements nationaux, dans le cadre de la COSAC, que le Ministre Willi Stächele et moi-même avons eu l'idée de réunir des membres des deux organes parlementaires que nous présidons - la commission des affaires européennes du Bundesrat et la délégation pour l'Union européenne du Sénat - pour une séance de travail commune.

A cette fin, nous avons arrêté trois thèmes de débat :

- le principe de subsidiarité,

- la stratégie de communication de l'Union européenne,

- l'initiative européenne : « Mieux légiférer »,

et nous avons décidé de tenir cette réunion à Strasbourg, ville symbolique tout à la fois de l'Europe et de l'amitié entre l'Allemagne et la France.

Ceux qui liront le compte rendu de nos débats pourront constater, comme nous l'avons fait nous-mêmes lors de notre réunion de travail, qu'une très grande convergence est apparue entre les opinions de tous les participants. Cela confirme que, dès lors que l'on aborde des sujets concrets et précis et que les échanges reposent sur des exemples vécus, les clivages disparaissent.

A l'issue de nos travaux, nous nous sommes mis d'accord aussitôt sur une déclaration commune qui découlait tout naturellement de notre dialogue. Et nous avons tous souhaité que cette réunion de travail ne soit que la première d'une longue série.

Hubert HAENEL

SÉANCE DE TRAVAIL COMMUNE
DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES DU BUNDESRAT
ET DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE DU SÉNAT
***

(STRASBOURG - 20 JANVIER 2006)

Sommaire

 

Propos introductifs

I - Le principe de subsidiarité

II - La stratégie de communication de l'Union européenne - Rétablissement de la confiance du public dans l'Union européenne

III - L'initiative européenne : « Mieux légiférer »

Déclaration commune

 

Annexe I : Intervention de M. Hubert Haenel à la Conférence sur la subsidiarité (17 novembre 2005 - La Haye)

Annexe II : Textes adoptés par la Conférence des ministres chargés de l'Europe au sein des Länder à propos du principe de subsidiarité (26 octobre 2005 - Berlin)

 M. le Ministre Willi Stächele, président de la commission des Affaires européennes du Bundesrat, chargé du ministère d'Etat et des Affaires européennes (Land de Bade Württemberg),

 M. le Ministre Jochen Riebel, chargé des Affaires européennes et des relations avec le Bund (Land de Hesse),

 M. le Secrétaire d'État Wolfgang Gibowski, chargé des relations avec le Bund, (Land de Basse-Saxe),

 M. le Ministre Gerold Wucherpfennig, chargé des Affaires européennes et des relations avec le Bund (Land de Thüringe).

*

 M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (UMP, sénateur du Haut-Rhin),

 M. Jean Bizet, vice-président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (UMP, sénateur de la Manche),

 M. Bernard Frimat, vice-président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (Socialiste, sénateur du Nord),

 M. Robert Del Picchia (UMP, sénateur représentant les Français établis hors de France),

 Mme Fabienne Keller (UMP, sénateur du Bas-Rhin, maire de Strasbourg),

 M. Roland Ries (Socialiste, sénateur du Bas-Rhin).

PROPOS INTRODUCTIFS

M. Adrien Zeller, président du Conseil régional d'Alsace :

Avant de vous laisser à vos travaux, je voudrais dire que c'est avec plaisir que le Conseil régional d'Alsace vous reçoit dans ses locaux pour cette première réunion commune. L'Alsace a vocation à être une région pilote en matière de coopération européenne. Nos locaux abriteront bientôt une conférence réunissant, pour l'Allemagne, les ministres de l'Éducation des Länder et, pour la France, le ministre de l'Éducation nationale et les recteurs d'académie.

On observe aujourd'hui en Allemagne un regain d'intérêt pour la langue française. Le Land de Baden-Württemberg a rendu son étude obligatoire pour les lycéens. Nous devons aller dans la même voie pour renforcer la compréhension mutuelle.

M. Willi Stächele :

La région du Rhin supérieur est le théâtre d'une coopération exemplaire, avec le district européen Strasbourg/Ortenau et la conférence du Rhin supérieur. La concertation doit avoir lieu à tous les échelons.

Nous savons que le résultat du référendum ne signifie pas que les Français se détournent de la construction européenne. D'ailleurs, nous ne savons pas comment auraient voté les Allemands en cas de référendum !

M. Hubert Haenel :

Que cette réunion se tienne à Strasbourg et dans les locaux du Conseil régional est un symbole à la fois de notre engagement européen commun, de notre attachement au couple franco-allemand, et de l'enracinement territorial qui caractérise nos deux assemblées. Lors du quarantième anniversaire du traité de l'Élysée, le Sénat a tenu une séance solennelle, en présence d'une délégation du Bundesrat, au cours de laquelle le président du Bundesrat et le président du groupe d'amitié France-Allemagne du Bundesrat ont prononcé des allocutions émouvantes dans l'hémicycle du Palais du Luxembourg. J'ai également un excellent souvenir de la concertation que j'ai eue avec Erwin Teufel, qui représentait le Bundesrat au sein de la Convention pour l'avenir de l'Europe. Notre réunion commune d'aujourd'hui prend sa source dans nos contacts au sein de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC). Nous considérons tous qu'il est souhaitable pour la construction européenne que les parlements nationaux se concertent davantage et affirment leur rôle européen. Et, en ce sens, une rencontre bilatérale franco-allemande est particulièrement significative.

 

I -LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

M. Willi Stächele :

Nous devons nous garder de rejeter sur l'Europe la responsabilité de tout ce qui va mal dans nos pays. Mais il faut reconnaître que les réglementations européennes très détaillées paraissent parfois difficiles à justifier. Par exemple, lorsque l'on examine le contenu du programme « Natura 2000 », on peut se demander s'il fallait prendre à l'échelon européen des mesures aussi détaillées pour la protection de la faune et de la flore.

La subsidiarité n'est pas toujours entendue de la même façon par tout le monde. Nous avons reçu au Bundesrat la commissaire européenne Margot Wallström et nous avons constaté certaines divergences d'interprétation. Nous avons également le sentiment que, en France et en Allemagne, l'interprétation n'est pas la même. Il faut donc préciser davantage comment nous concevons l'application de ce principe. Pour nous, la règle de base est que le niveau inférieur doit avoir une compétence de principe, et que le niveau supérieur doit justifier une éventuelle intervention. Dans cette optique, on peut se demander si l'échelon européen ne devrait pas rendre certaines compétences qu'il exerce aujourd'hui.

Nous avons le sentiment que lorsque la machine législative européenne est lancée, et même, pourrait-on dire, dès qu'un « livre vert » ou un « livre blanc » est publié, plus rien ne peut arrêter le processus. Il y a une sorte d'engrenage que l'on ne peut plus stopper. Il faut donc intervenir le plus tôt possible. Le mécanisme d'alerte précoce prévu par le traité constitutionnel était à cet égard un vrai progrès. Il est important de prendre le temps, au départ, de vérifier si une intervention européenne est vraiment nécessaire, et dans quelle mesure. En ce qui concerne le Bundesrat, les ministres chargés de l'Europe au sein des Länder ont adopté une recommandation en vue d'une introduction anticipée du mécanisme d'alerte précoce pour le contrôle de la subsidiarité. Pour nous, l'introduction de ce mécanisme ne s'apparenterait pas à un « détricotage » de la Constitution européenne, car elle peut se faire sur la base des traités existants.

M. Jochen Riebel :

Je crois que la notion de subsidiarité n'est pas perçue de la même manière en France et en Allemagne. La Révolution française et Napoléon ont mis au premier plan, dans votre pays, l'idée d'égalité. En Allemagne, le raisonnement est davantage fondé sur la prise en compte de la hiérarchie des pouvoirs : on se demande quel est le meilleur échelon pour agir ; en France, on souhaite avant tout des règles uniformes, pour que l'égalité soit respectée. En Allemagne, le principe de subsidiarité s'applique aussi à l'intérieur de la Nation, dans le cadre du fédéralisme. Il nous paraît également préférable que les relations de travail soient définies par les partenaires sociaux. Nous comprenons d'autant moins pourquoi, par exemple, on a voulu fixer par une directive européenne des règles sur l'exposition des travailleurs aux rayonnements naturels. L'Europe devrait prendre seulement les mesures nécessaires à la cohésion européenne.

M. Hubert Haenel :

La subsidiarité est devenue, au cours des dernières années, un thème privilégié des rencontres interparlementaires. Mais les débats à ce sujet consistent trop souvent en une suite d'exposés purement théoriques sur la nécessité de procéder à un contrôle effectif du principe de subsidiarité et sur le rôle des parlements nationaux à cet effet. Les discussions sont alors très abstraites et deviennent facilement répétitives.

À l'opposé de cette approche théorique, il y a parfois des examens ponctuels du respect de la subsidiarité sur un projet de texte européen déterminé. C'est ce que la COSAC a fait avec l'expérience-pilote sur le troisième paquet ferroviaire. Cette approche plus concrète permet des débats plus précis. Mais l'examen du texte européen semble parfois influencé par le sentiment que l'on a sur le fond même du texte : si l'on affirme que la subsidiarité n'est pas respectée, c'est en réalité parce que l'on est opposé aux dispositions mêmes du texte.

C'est pourquoi, au sein de la délégation européenne du Sénat, nous avons essayé de trouver une démarche intermédiaire entre l'approche purement théorique et l'examen au coup par coup. Pour cela, nous nous sommes appuyés sur les examens des textes européens auxquels nous avons procédé au cours des dernières années. À partir des résultats de ces examens effectués au cas par cas, nous avons tenté de dégager quelques lignes directrices qui pourraient être utilisées pour l'examen des nouvelles propositions de la Commission européenne. Nous ne disons pas que ces lignes directrices sont de manière évidente les bons critères pour l'examen de la subsidiarité. Mais nous pensons qu'il peut être intéressant de les utiliser à l'avenir comme critères généraux et, ainsi, de les tester pour vérifier qu'il s'agit de critères pertinents, et qu'ils apportent une aide dans l'examen du respect de la subsidiarité.

L'avantage de disposer de tels critères, c'est que cela donne un caractère plus objectif à l'examen de la subsidiarité. Nous ne devons pas donner le sentiment que nous critiquons un texte au regard de la subsidiarité parce que nous sommes opposés au fond de ce texte. On peut parfaitement juger qu'un texte respecte la subsidiarité et estimer que ce texte est mauvais et qu'il faut s'y opposer. En sens inverse, ce n'est pas parce que l'on estime qu'un texte ne respecte pas la subsidiarité que l'on est opposé à l'action visée par ce texte. Simplement, en ce cas, on estime que l'action ne doit pas être menée par l'Union européenne. Voilà l'idée qui nous a amenés à essayer de dégager des lignes directrices.

Je vais maintenant vous présenter les quatre lignes directrices qui nous ont paru les plus intéressantes. Et je vais tenter d'illustrer chacune à travers des exemples concrets de textes relatifs à la coopération policière et judiciaire, car ces derniers temps, nous avons eu à examiner d'assez nombreux textes dans ces domaines.

1. Le premier critère que nous avons dégagé tient au caractère transfrontalier. Il s'agit d'un critère qui figure, plus ou moins explicitement, dans les traités eux-mêmes. Ainsi, l'article 65 du traité instituant la Communauté européenne précise expressément que les mesures de la Communauté relatives à la coopération judiciaire civile doivent se limiter aux matières civiles ayant une incidence transfrontalière. Or, la Commission européenne a tendance à développer dans ses propositions législatives une interprétation très large de ce critère. En effet, elle considère souvent que, dès lors qu'une mesure est susceptible d'avoir des incidences, mêmes infimes, sur des affaires transfrontalières, elle peut également s'appliquer à des situations purement internes.

La Commission a ainsi proposé la création d'une procédure européenne d'injonction de payer afin de faciliter le recouvrement des créances incontestées au sein de l'Union européenne. Dans sa proposition initiale, cet instrument avait vocation à s'appliquer non seulement pour les litiges transfrontaliers, mais aussi dans les affaires internes, qui constituent la très grande majorité des cas. Pourquoi ? Parce que, selon la Commission, la coexistence de deux procédures distinctes pour le demandeur présenterait le risque d'une rupture d'égalité entre les créanciers, selon que le débiteur est situé ou non dans le même État membre. La Commission proposait en conséquence une procédure uniforme d'injonction de payer applicable à toutes les situations, obligeant à modifier la procédure civile de chaque État membre. Au Sénat, nous avons estimé qu'il était préférable de limiter le champ de cet instrument aux aspects transfrontaliers, qui seuls nécessitent véritablement une intervention de l'Union européenne. Et, en définitive, les ministres de la justice sont allés dans le même sens, lors du Conseil « Justice et Affaires intérieures » de décembre dernier. Lors de cette réunion, ils ont, en effet, décidé de limiter le champ de cet instrument aux aspects transfrontaliers. Et, ils ont précisé que cela n'empêcherait pas les États qui le souhaitent de s'inspirer de cet instrument pour appliquer les mêmes solutions aux affaires internes.

2. Le deuxième critère que nous avons dégagé peut s'énoncer de la manière suivante : l'Union européenne ne devrait intervenir que lorsque la coopération bilatérale n'est pas suffisante pour atteindre l'objectif fixé. Les ministres de l'Intérieur de l'Union européenne ont ainsi adopté, ces dernières années, plusieurs résolutions et même une décision contraignante visant à renforcer la lutte contre le « hooliganisme » lors des matches de football entre les équipes de différents pays membres. Certes, on ne peut contester la nécessité de renforcer la lutte contre la violence dans les stades, qui touche la plupart des pays européens. Mais faut-il pour autant confier à l'Union européenne une responsabilité dans ce domaine ? La lutte contre ce phénomène est appelée à se circonscrire la plupart du temps dans un cadre national ou au niveau bilatéral.

3. Le troisième critère tient à l'équilibre entre l'harmonisation et la reconnaissance mutuelle. Comme vous le savez, le principe de la reconnaissance mutuelle a été consacré comme la « pierre angulaire » de la coopération judiciaire par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999. Ce principe apparaît souvent plus conforme au principe de subsidiarité que l'harmonisation et plus respectueux des différences entre les traditions et les systèmes juridiques des États membres. Prenons l'exemple du droit de la famille, à la lumière du récent Livre vert de la Commission européenne relatif au divorce. Tout le monde s'accorde sur la nécessité d'une intervention de l'Europe pour résoudre les conflits de compétence ou de juridictions à propos notamment du droit de garde des enfants de couples divorcés ou séparés. Mais qui peut croire sérieusement que l'Europe a vocation à réécrire tout le droit de la famille ? Dans une Europe à vingt-cinq États membres, comment imaginer aboutir à un droit de la famille unique, compte tenu des fortes divergences qui existent dans ce domaine ? Et, surtout quelle serait l'utilité d'un droit de la famille harmonisé ? En réalité, ce qui importe aux couples mixtes c'est de savoir quelles règles vont s'appliquer. Il paraît donc conforme au principe de subsidiarité de vouloir harmoniser au niveau européen les règles de conflits de loi concernant le divorce ou la séparation de couples mixtes. Mais il paraît plus discutable de prévoir des règles uniformes en matière d'annulation du mariage, étant donné que ce domaine touche directement à l'ordre public de chaque État.

4. Enfin, le dernier critère que nous avons dégagé tient à la proportionnalité des mesures envisagées avec l'objectif fixé. Je mentionnerai ici le projet de décision-cadre sur les droits accordés aux suspects, que nous avons estimé contestable au regard du principe de subsidiarité. J'ai d'ailleurs noté avec intérêt que, dans une réponse au Livre vert de la Commission, le Bundesrat avait également invoqué ce principe pour refuser une harmonisation trop poussée dans ce domaine. Comme vous l'observez très justement, il paraît peu contestable que l'harmonisation de certains droits procéduraux au niveau européen renforcerait la confiance mutuelle entre les États. Pour autant, pour reprendre vos propos, « il convient de démontrer clairement qu'un besoin existe, auquel l'on ne peut répondre qu'en harmonisant et en renforçant le niveau de protection à l'échelle communautaire ». En effet, il existe déjà la Convention européenne des droits de l'Homme et la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, qui exercent une grande influence sur la procédure pénale. L'action de l'Union européenne devrait donc s'en tenir aux domaines où elle pourrait apporter une réelle « valeur ajoutée ». Or, en l'état, le projet de décision-cadre présenté par la Commission paraît contestable sur bien des aspects au regard du principe de subsidiarité. Pour ne prendre qu'un seul exemple, le texte propose de mettre à la charge des États, et donc, en Allemagne, à la charge des Länder, les frais d'avocats, ainsi que les frais d'interprétation et de traduction, non seulement des actes de procédure, mais également des entretiens privés entre l'avocat et son client. Or, cette mesure excède à l'évidence ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif fixé.

Pour conclure, je voudrais citer un épisode récent qui illustre l'absence de véritable débat au Conseil sur la subsidiarité et la nécessité d'une intervention des parlements nationaux, afin de veiller à une meilleure prise en compte du principe de subsidiarité au niveau européen. Peu avant la réunion du Conseil « Justice et Affaires intérieures » de décembre dernier, la délégation allemande avait demandé à la présidence de l'Union d'organiser un débat entre les ministres de la justice sur l'application du principe de subsidiarité, au regard notamment de la proposition de directive relative à la médiation. Or, la présidence britannique et la Commission européenne ont opposé une fin de non recevoir à cette demande et il n'y a pas eu de véritable discussion au Conseil sur la subsidiarité. Cet épisode illustre de manière flagrante l'absence de réelle prise en compte de la subsidiarité dans le fonctionnement actuel des institutions européennes et la nécessité d'une intervention des parlements nationaux.

Seuls les parlements nationaux sont véritablement intéressés par une meilleure prise en compte de la subsidiarité au niveau européen, car ce sont leurs compétences qui sont en jeu. Les parlements nationaux devraient donc avoir leur mot à dire en ce qui concerne le principe de subsidiarité. Je crois que, autour de cette table, nous sommes tous d'accord sur ce point. Il n'est pas indispensable de prendre un morceau du traité constitutionnel pour parvenir à cet objectif. Nous pouvons dans le cadre des traités en vigueur mettre en place une forme d'alerte précoce sur la subsidiarité.

M. Willi Stächele :

Je constate que nous ne sommes pas si éloignés sur le fond. La question essentielle est bien, pour nous, face à une initiative européenne, de vérifier si l'on ne peut pas arriver au résultat souhaité par une action nationale ou régionale, ou par la coopération bilatérale. Et nous estimons qu'il faut que nous ayons les moyens de veiller à la préservation des compétences nationales et régionales. Je crois que la crise actuelle de l'Europe va conduire à prendre plus au sérieux ce type de préoccupations.

M. Hubert Haenel :

J'ai constaté, lors des nombreuses réunions que j'ai animées durant la campagne référendaire, qu'il y avait un malaise chez les citoyens. Ils ont le sentiment que, dans certains domaines, l'Europe en fait trop, va trop loin dans le détail, sans qu'on en perçoive la nécessité. Inversement, ils ont le sentiment que l'Europe n'en fait pas assez dans d'autres domaines, comme la politique étrangère. Je crois qu'il serait utile - ce serait déjà un premier pas - que nos deux commissions s'alertent mutuellement dès qu'elles découvriront un problème de subsidiarité dans un texte européen.

M. Willi Stächele :

Je suis tout à fait d'accord pour cette mesure pragmatique. Comme on dit, quatre yeux voient mieux que deux.

M. Wolfgang Gibowski :

Je partage votre analyse : les citoyens ont le sentiment que l'Europe agit trop dans certains domaines, et trop peu dans d'autres.

M. Jochen Riebel :

Je suis d'accord sur le plan politique. Mais il faut également tenir compte des contraintes constitutionnelles. Par exemple, en France, ce n'est pas nécessairement un juge qui délivre le mandat d'arrêt européen. C'est un problème au regard de la Constitution allemande. Il faut donc une coupole juridique commune pour encadrer le mandat d'arrêt européen.

M. Willi Stächele :

Je constate que nous sommes d'accord pour promouvoir l'idée d'une alerte précoce des parlements nationaux sur la subsidiarité, et, d'ores et déjà, pour mettre en place entre nous une alerte réciproque.

 

II - LA STRATÉGIE DE COMMUNICATION DE L'UNION EUROPÉENNE - RÉTABLISSEMENT DE LA CONFIANCE DU PUBLIC DANS L'UNION EUROPÉENNE

M. Jean Bizet :

Je déplore le résultat du référendum en France, mais il faut reconnaître que cette procédure a eu un grand mérite : les citoyens ont débattu de l'Europe. Presque dans chaque famille, on a discuté du sujet. Il y a en France une connaissance insuffisante et une mauvaise perception de l'Europe. Trop longtemps, les gouvernements ont mis les mesures impopulaires sur le compte de Bruxelles. Il en est résulté une méfiance à l'égard de la construction européenne. Je crois aussi que les discours présentant l'Europe comme une protection contre la mondialisation ont été trompeurs. Présenter l'Union comme une assurance tous risques ne peut conduire qu'à la désillusion. Nous savons, les uns et les autres, que les « lignes Maginot » ne sont pas efficaces ! Il aurait fallu mieux expliquer la mondialisation, montrer comment la construction européenne pouvait nous aider à en tirer parti, mais ne pas dire qu'elle pouvait nous en protéger.

L'Europe a trop peu de place dans notre débat politique national. Quant aux médias, ils ne s'intéressent à la construction européenne que lorsqu'il y a des conflits de dirigeants. Pour que l'Europe soit mieux comprise, il faut certainement s'inspirer davantage du principe de subsidiarité, de manière à recentrer l'action de l'Union vers les domaines où elle est vraiment utile. Il nous faudrait pour cela une meilleure réactivité, nous saisir des questions le plus en amont possible de la décision.

Enfin, je crois que nous devrions renouveler la manière de nous adresser à la jeunesse au sujet de l'Europe.

M. Wolfgang Gibowski :

Je suis attentivement l'évolution des sondages d'opinion. À la question : « Avec qui coopère-t-on le mieux ? », 70 % des Allemands répondent : « la France », alors que les pourcentages obtenus par le Royaume-Uni et l'Italie sont faibles. Les neuf dixièmes des Allemands ont une bonne image de la coopération franco-allemande. En revanche, l'image de la construction européenne tend à se dégrader : ainsi, après avoir suscité un espoir, l'introduction de l'euro est aujourd'hui jugée négativement par 62 % des Allemands, avec un écart assez réduit entre « anciens » et « nouveaux » Länder.

Après la deuxième guerre mondiale, l'Europe incarnait un rêve de paix et de succès économique. Au début, elle a tenu ses promesses ; puis, le rêve est devenu une routine. Les nouvelles générations ont une autre approche. On ne juge plus l'Europe sur son acquis, mais sur la situation de l'emploi. L'emploi est en tête des préoccupations depuis quinze ans. Juste avant notre réunion, nous avons appris qu'Electrolux, qui possède AEG, allait fermer l'usine d'électroménager de Nüremberg pour la transférer en Pologne. Les coûts sont divisés pratiquement par cinq lorsque l'on passe d'Allemagne en Pologne. Le problème des délocalisations ne se pose pas seulement avec l'Asie, mais à l'intérieur même de l'Europe. On entend dire que l'Allemagne finance la perte de ses propres emplois. Il existe donc une forte opposition à l'élargissement, qui est renforcée par les critiques concernant la corruption dans les pays en cause. L'idée se répand que les nouveaux États membres vont se développer grâce aux subventions européennes, mais se fourniront en Asie et deviendront des concurrents ; le « juste retour » auquel pourraient prétendre les anciens États membres semble oublié.

L'Europe n'est plus comprise par les citoyens, lorsqu'elle propose par exemple de supprimer le permis de conduire pour les personnes âgées ou lorsqu'elle s'entête à vouloir libéraliser les services portuaires. On a un peu l'impression que la machine européenne fonctionne désormais selon sa propre logique.

Aujourd'hui, ce sont les rouages institutionnels qui font avancer l'Europe, mais non le soutien de la population ou ses demandes. Le « plan D » de la Commission n'est pas à la hauteur du problème. La coopération franco-allemande est soutenue par la population parce qu'elle a des aspects concrets et qu'elle s'incarne dans des personnes. En revanche, les commissaires européens sont inconnus. L'Europe n'a pas de visage, alors que nous sommes dans une ère de communication.

M. Robert Del Picchia :

J'ai été longtemps journaliste. Quand on interroge des personnes prises au hasard, on voit bien que certaines réglementations européennes trop détaillées ne sont pas comprises, par exemple les normes concernant les fenêtres ou les règles sur les oiseaux migrateurs. La question de la subsidiarité est donc importante.

Mais je crois également que la communication européenne est mal conduite. Aucune communication n'est efficace sans cohérence. Il faut avoir des responsables, et ne pas permettre les messages contradictoires. Aucun message clair ne vient aujourd'hui de Bruxelles. Il est nécessaire d'adapter la communication européenne au mode de fonctionnement des médias. L'humoriste Coluche disait : « Un chien qui mord une grand-mère, cela ne compte pas ; mais une grand-mère qui mord un chien, c'est intéressant ». Il faut savoir tenir compte de cette situation. Jacques Delors avait eu raison de confier la communication de la Commission à un journaliste.

M. Bernard Frimat :

Il est vrai que, malheureusement, l'Europe est devenue illisible. Auparavant, on voyait dans l'Europe un progrès, on a aujourd'hui tendance à y voir un danger. On se demande : qu'est-ce qui va encore tomber de Bruxelles ? Je crois que cette évolution négative vient pour beaucoup de la position confortable qu'ont adoptée les gouvernements : lorsqu'un ministre revient de Bruxelles en ayant obtenu satisfaction, il se présente comme un « superman » ayant emporté la décision de haute lutte ; lorsque le résultat est défavorable, on déplore que la « technocratie bruxelloise » ait imposé son point de vue. Finalement, l'image de l'Europe est de moins en moins associée à des aspects positifs.

Que va-t-on retenir, par exemple, du rejet de la directive portuaire ? On ne va pas retenir que le Parlement européen, dans une procédure démocratique, a rejeté un texte qu'on lui proposait à nouveau alors qu'il l'avait déjà repoussé une fois ; l'impression qui va l'emporter, c'est que les dockers ont obtenu gain de cause en allant casser les vitres du Parlement européen.

Les élections européennes se font en réalité sur des enjeux de politique intérieure et sont décalées par rapport aux enjeux européens. Et la Commission disqualifie sa propre communication en voulant intervenir sur tout. L'attente prioritaire des citoyens est effectivement l'emploi, non pas la grosseur des paquets de café. Le brouillage du message européen facilite la tâche de ceux qui veulent jouer sur le nationalisme.

M. Roland Ries :

Je voudrais souligner que les problèmes soulevés lors du débat sur le traité constitutionnel ne sont pas réductibles à des problèmes de communication. Nous voyons bien, par exemple, que le débat sur la subsidiarité touche à la nature de la construction européenne, à ce que nous pouvons attendre de l'Europe. Une clarification est indispensable. Lorsque cette clarification aura été effectuée, la communication se trouvera facilitée.

M. Jochen Riebel :

Pourquoi la législation européenne est-elle souvent trop détaillée ? En réalité, le Parlement européen et la Commission n'ont pas compris que l'Union devrait s'autolimiter. L'Union devrait s'en tenir à quelques grands thèmes : le marché intérieur, l'égalité des chances, la loyauté de la concurrence, la sécurité et l'emploi (pour certains aspects), la politique extérieure et de sécurité commune. Le reste devrait être laissé aux pays membres. Mais l'Union paraît incapable de s'autolimiter. Or, que fait un politicien qui ne parvient pas à faire passer une mesure à l'échelon national ? Il tente de la faire passer en s'adressant à l'échelon européen. Il y a donc une pression constante.

Je crois que l'harmonisation du droit devrait être menée avec prudence. Les traditions juridiques nationales sont le produit d'une lente maturation. Pour les harmoniser, il faut se donner du temps. La fiscalité est, à cet égard, un bon exemple.

M. Willi Stächele :

Que pouvons-nous faire ? La communication sur l'Europe pose des problèmes bien particuliers. On tient une réunion le dimanche : tout le monde applaudit ; mais le lundi, l'atmosphère est beaucoup moins unanime.

Il faut aussi tenir compte du fait que le Parlement européen ne contrôle pas encore la totalité des décisions.

Par ailleurs, est-ce que les institutions d'enseignement font tout ce qu'elles peuvent pour mieux faire connaître l'Europe ?

M. Gerold Wucherpfennig :

Toutes les révolutions ont des causes économiques. Or, l'Europe fait du sur-place. Contrairement à l'objectif fixé à Lisbonne, l'écart avec les États-Unis se creuse. Nous nous étions habitués à la prospérité, à la croissance ; aujourd'hui, nous piétinons. C'est pour cela que les critiques deviennent plus vives. Tant que l'économie européenne stagnera, les critiques à l'égard de l'Union se renforceront.

M. Jean Bizet :

On a évoqué tout à l'heure le cas d'Electrolux. Nous avons un problème analogue avec SEB, dans l'Ouest de la France. Nous pouvons cependant espérer une certaine convergence sociale avec les nouveaux États membres, même s'il faudra du temps. En France, qui est de plus en plus une « communauté réduite aux acquis », une réduction des standards sociaux est exclue. C'est pourquoi nous devons absolument intensifier l'effort de recherche-développement pour retrouver par ce biais une meilleure compétitivité. Je crois que les jeunes agriculteurs sont conscients que, à terme, le budget européen devra contenir moins d'aides à l'agriculture et davantage d'aides à la recherche-développement. Il faut que l'Europe redevienne synonyme de progrès pour que les citoyens recommencent à l'aimer.

M. Hubert Haenel :

Le débat sur les frontières de l'Europe est-il important en Allemagne ?

M. Willi Stächele :

Il y a effectivement un débat sur ce point, même s'il est encadré pour les prochaines années par l'accord de coalition. Le sentiment majoritaire, me semble-t-il, est qu'on ne peut tout faire à la fois et que la priorité doit être donnée aux Balkans. Mais beaucoup de citoyens ont de la peine à y voir clair sur cette question.

M. Wolfgang Gibowski :

Je crois que beaucoup pensent que l'Union a touché ses frontières ! Les sondages montrent que 70 % sont opposés à tout nouvel élargissement.

M. Gerold Wucherpfennig :

S'il y avait eu un référendum en Allemagne, le problème de l'élargissement aurait été au centre des débats. Je crois d'ailleurs que le résultat de la consultation n'aurait pas été différent de ce qu'il a été en France et aux Pays-Bas. J'ai récemment tenu une réunion sur l'Europe dans un village ; à ma surprise, les participants étaient nombreux, et le principal sujet abordé était l'élargissement. Les citoyens sont conscients que la Turquie, à elle seule, représente autant que les dix États qui viennent d'adhérer. Mais je ne sais pas si un débat serein sur ce thème serait possible partout en Allemagne.

 

III - L'INITIATIVE EUROPÉENNE : « MIEUX LÉGIFÉRER »

M. Willi Stächele :

L'initiative « Mieux légiférer » nous paraît importante, car la bureaucratie prend trop de place dans l'Union. Il faut éviter les contraintes superflues et redonner de l'élan à la stratégie de Lisbonne.

M. Gerold Wucherpfennig :

Selon l'« Eurobaromètre », à peine plus de la moitié des citoyens de l'Union estiment que l'appartenance de leur pays à l'Union est une bonne chose. Le développement exagéré de la bureaucratie est souvent mis en avant. L'initiative « Mieux légiférer » va donc dans le bon sens. Il faut alléger les exigences de fourniture de statistiques, mieux justifier les programmes de subventions, évaluer l'impact des propositions. Les États membres et les Länder doivent être consultés à un stade précoce. Il faut préciser la définition et les règles d'évaluation des coûts administratifs ; l'accord de coalition, en Allemagne, prévoit de définir des modèles d'évaluation des charges. La co-réglementation doit être mise en avant pour mieux associer les partenaires sociaux.

La Commission prévoit d'utiliser davantage l'instrument du règlement par rapport à la directive. C'est sans doute souhaitable dans certains cas, mais nous estimons que la directive doit rester l'instrument prioritaire, car elle permet une adaptation aux réalités nationales et régionales. La Commission a déjà retiré 68 textes en cours d'examen ; le commissaire Günter Verheugen a annoncé un effort de réexamen de grande ampleur de la législation existante dans un but de simplification. Ce sera un travail de détail sans doute fastidieux.

Nous pensons qu'il faut aller dans le sens de la déréglementation ou de l'élimination de l'excès de réglementation. Le danger serait de passer de trop de bureaucratie à trop peu, ou d'un type de bureaucratie à un autre.

M. Bernard Frimat :

Je trouve quelque peu surréaliste l'intitulé de cette initiative. Qui voudrait « moins bien légiférer » ? Ce truisme solennel n'est pas sans évoquer le catalogue de bonnes intentions de la stratégie de Lisbonne. Qui peut être contre ? Autant demander aux Européens s'ils veulent être jeunes, beaux, riches et en bonne santé. Un référendum à ce sujet ne manquerait pas d'être triomphal, sauf peut-être en France !

Alors, que veut-on dire par « mieux légiférer » ? Certains aspects de cette initiative répondent assurément à un besoin : simplifier et mettre à jour l'acquis communautaire de manière à rendre la législation plus accessible, alléger les charges administratives, élargir les consultations préalables.... Toutefois, des progrès effectifs supposent que les États membres soient étroitement associés à cette démarche, puisque ce sont eux qui mettent en oeuvre la législation communautaire.

Le renforcement des études d'impact doit permettre de rendre la décision plus démocratique et plus transparente : les enjeux seront mieux cernés, et les difficultés éventuelles d'application pourront être mesurés en amont de la décision. La transposition des directives devrait s'en trouver facilitée. Toutefois, la volonté de la Commission d'appliquer cette exigence non seulement aux propositions qu'elle présente, mais aussi aux modifications importantes que le Parlement ou le Conseil se proposeraient d'apporter, risque d'alourdir le processus législatif. Il serait fâcheux que, pour « mieux légiférer », on complique encore les procédures !

La Commission a le pouvoir de retirer des textes ; elle a seulement une obligation d'informer sur ces retraits. J'ai peine à comprendre pourquoi elle n'a pas ajouté la directive portuaire aux 68 textes retirés par ailleurs !

Que la législation européenne s'en tienne à l'essentiel, c'est en effet nécessaire. Ce qui ne serait pas acceptable, ce serait une restriction du pouvoir législatif du Parlement et du Conseil au profit de la Commission.

Dans certains domaines, une législation européenne reste souhaitable, dès lors qu'elle apporte une réelle valeur ajoutée. Dans le domaine social, fiscal, environnemental, il existe des attentes légitimes. Nous ne devons pas renoncer au modèle juridique « romano-germanique » au profit du modèle anglo-saxon où le rôle de la loi - et celui des parlements - est minoré.

Le programme opérationnel du Conseil pour 2006 retient dix thèmes prioritaires. L'initiative « Mieux légiférer » n'est mentionnée qu'à propos du thème de la compétitivité, alors que ce devrait être une exigence « transversale ».

N'ayons pas le fétichisme de la déréglementation ! A force de moins légiférer, si l'on pousse le raisonnement à absurde, il ne resterait plus que la loi de la jungle, qui n'est pas une base convaincante pour « mieux légiférer ». En tout état de cause, une précaution essentielle me paraît être de ne pas affaiblir le Parlement et le Conseil au profit de la Commission.

M. Robert Del Picchia :

Il me paraît nécessaire de mieux étudier les conséquences de la législation européenne. Par exemple, un fabricant français de pneumatiques veut acheter un fabricant italien de pneumatiques : la Commission s'y oppose, invoquant le risque de position dominante ; le résultat est que le fabricant italien est racheté par un fabricant japonais, et à bon prix, puisque le fabricant français ne peut enchérir. De même, avec la directive REACH sur les produits chimiques, qui ne va pas s'appliquer aux produits fabriqués à l'extérieur de l'Union, la tâche de nos concurrents va être facilitée.

M. Jochen Riebel :

J'étais rapporteur du projet REACH au Comité des régions : certains voulaient durcir encore ce texte. Or l'OMC ne va pas imposer à tous des règles analogues. Nous nous tirons une balle dans le pied !

Pour ce qui est de la directive « services », il y aura finalement autant d'exceptions que de cas où elle sera applicable, et cela risque de nécessiter une bureaucratie supplémentaire.

Aujourd'hui, l'Europe ne respecte pas l'idéal de la séparation des pouvoirs tel que l'avait défini Montesquieu, et le Parlement européen ne joue pas le rôle d'un Parlement classique. Je me demande - je sais que c'est révolutionnaire ! - s'il ne serait pas nécessaire de réfléchir à un bicamérisme où il existerait une assemblée, peu nombreuse, chargée de faire contrepoids au Parlement européen.

M. Hubert Haenel :

C'est un thème qui avait été évoqué au sein de la Convention, mais les formules envisagées ont été repoussées, notamment à l'initiative du Parlement européen. Il faudrait pourtant parvenir à associer toutes les légitimités pour donner une base plus solide à la construction européenne.

En tout état de cause, en mettant en place un meilleur contrôle en amont des décisions, nous pourrions apporter une contribution à l'objectif de « mieux légiférer ».

M. Bernard Frimat :

Je crois qu'il ne faut pas incriminer le Parlement européen. Il n'a pas le droit d'initiative ! L'initiative est un monopole de la Commission, qui peut également retirer les textes qu'elle a déposés. L'entêtement de la Commission sur certains sujets me paraît particulièrement critiquable. S'il fallait une directive « services », on n'a pas pris le bon chemin ! Il faudrait aussi que la Commission fasse preuve de plus de pédagogie.

M. Gerold Wucherpfennig :

Je ne pense pas être en contradiction avec les préoccupations exprimées par Bernard Frimat. « Mieux légiférer » ne doit pas entraîner une déréglementation systématique, indifférenciée, ni une réduction du contrôle sur la Commission. Je crois, comme Hubert Haenel, que la mise en place d'une alerte précoce sur la subsidiarité et la proportionnalité serait une contribution importante à une meilleure législation. Il faudrait la mettre en place sans attendre.

M. Robert Del Picchia :

Il faut bien reconnaître que, aujourd'hui, lorsque le Parlement européen alourdit un texte présenté par la Commission, il n'y a nulle part de vrai contrepoids à l'excès de zèle législatif.

M. Willi Stächele :

Je voudrais dire à mon tour que « mieux légiférer » ne signifie pas, pour nous, instaurer un vide juridique ! Bien au contraire, les Länder se sont concertés pour présenter un ensemble de propositions d'améliorations de la législation européenne, que nous appelons le « livre gris ». Nous allons vous le communiquer, et vous constaterez qu'il ne s'agit pas de prôner une déréglementation systématique !

M. Wolfgang Gibowski :

Nous sommes parvenus, me semble-t-il, à un degré élevé de consensus sur les trois thèmes de notre ordre du jour. Nous devons aller plus avant et apporter ensemble des impulsions.

M. Hubert Haenel :

Je constate aussi que les plages d'accord entre nous sont nombreuses : nous voulons améliorer l'information réciproque de nos commissions respectives au sujet de la subsidiarité, mettre en place sans attendre l'alerte précoce sur la subsidiarité, être ensemble une force de proposition ... La relance de la construction européenne ne peut dépendre seulement du Parlement européen et de la Commission, les parlements nationaux ont aussi un rôle à jouer. Et je voudrais dire, dans le même sens, que le couple franco-allemand ne doit pas être seulement l'affaire des gouvernements : c'est à tous les échelons qu'il faut le faire vivre.

M. Jochen Riebel :

Je crois également que nous devons poursuivre notre concertation, de manière a pouvoir prendre des initiatives communes.

M. Willi Stächele :

N'hésitons pas à être les pionniers : c'est conforme à l'esprit du lieu où nous sommes !

À l'issue de la réunion, les deux délégations sont convenues de tenir d'autres séances de travail communes, afin notamment de préparer des initiatives conjointes.


DÉCLARATION COMMUNE

Des membres de la commission européenne du Bundesrat allemand et de la délégation européenne du Sénat français ont tenu une première séance de travail commune, à Strasbourg, sous la présidence du Ministre Willi Stächele, président de la commission des Affaires européennes du Bundesrat et de M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne du Sénat.

Trois points ont été abordés au cours de cette réunion :

- le renforcement du contrôle de la subsidiarité dans l'Union européenne ;

- l'initiative européenne « Mieux légiférer » ;

- la stratégie de communication de l'Union européenne.

*

À propos de la subsidiarité, les participants ont rappelé que :

l'Union doit intervenir seulement lorsqu'un problème ne peut être résolu à l'échelon national ou régional, ou par la coopération bilatérale ; l'action de l'Union doit se recentrer vers les seuls domaines où son intervention est indispensable ;

- les parlements nationaux ont un rôle essentiel à jouer pour l'application du principe de subsidiarité, celle-ci n'étant pas suffisamment assurée par le jeu des institutions de l'Union ; ils doivent s'impliquer davantage dans le contrôle de ce principe, comme le permettent d'ores et déjà les traités en vigueur.

À cette fin, les participants ont souhaité qu'un accord permette que, dans un délai de six semaines à compter de la publication d'une proposition de la Commission européenne, les parlements nationaux puissent adresser directement à celle-ci leurs observations concernant le respect de l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne, de sorte que s'instaure un débat public sur le respect de la subsidiarité.

Par ailleurs, ils sont convenus que, désormais, la commission des Affaires européennes du Bundesrat et la délégation pour l'Union européenne du Sénat s'informeront immédiatement, par l'intermédiaire de leurs secrétariats administratifs, pour les questions européennes importantes et, en particulier, dès lors qu'une nouvelle proposition de la Commission européenne leur paraîtra mériter un examen au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

*

À propos de l'initiative « Mieux légiférer », les participants ont estimé que l'Union doit concentrer ses interventions législatives vers les questions où une action de l'Union est susceptible d'apporter une réelle valeur ajoutée, sans susciter des contraintes disproportionnées. Ils ont estimé également qu'il était nécessaire de réduire la bureaucratie dans l'Union européenne et le poids des règles issues des normes européennes. La situation des entreprises européennes dans la compétition internationale doit être prise en compte. Toute proposition législative importante doit être accompagnée d'une étude d'impact détaillée, notamment quant aux charges administratives et aux implications pour les budgets nationaux et locaux. Toute initiative législative importante doit être précédée d'une phase de large concertation dont les résultats doivent être rendus publics.

Pour autant, l'objectif de « mieux légiférer » ne signifie pas que l'Union doive systématiquement moins légiférer, quel que soit le domaine concerné. À cet égard, il a été décidé que la commission des Affaires européennes du Bundesrat communiquera à la délégation pour l'Union européenne du Sénat la proposition qu'elle a formulée à ce sujet.

*

À propos de la stratégie de communication de l'Union européenne, les participants ont constaté que l'acquis européen ne suffit plus pour obtenir l'adhésion des citoyens, dont la préoccupation première est désormais l'emploi. Les délocalisations, hors d'Europe mais aussi à l'intérieur de celle-ci, suscitent l'inquiétude et entraînent une attitude très réservée à l'égard de nouveaux élargissements. Le « plan D » de la Commission contient de bonnes bases ; il doit maintenant se traduire par des applications concrètes, de manière à pouvoir donner une impulsion décisive.

Les gouvernements ont une part de responsabilité dans la crise de confiance actuelle, car ils ont trop souvent fait de l'Europe le « bouc émissaire » de difficultés intérieures. Mais les institutions européennes ne pourront s'adresser efficacement aux citoyens qu'en sachant se concentrer sur un petit nombre d'actions prioritaires, répondant aux attentes les plus largement partagées à l'égard de l'Europe, conformément à une bonne application du principe de subsidiarité.

Les participants sont convenus que leurs initiatives communes à venir devraient avoir notamment pour objectif de rapprocher concrètement l'Europe des citoyens.


ANNEXE I

INTERVENTION DE M. HUBERT HAENEL
À LA CONFÉRENCE SUR LA SUBSIDIARITÉ

(17 NOVEMBRE 2005 - LA HAYE)

La notion de subsidiarité est profondément étrangère à la culture administrative française. En effet, le modèle français repose sur l'uniformité et l'égalité. Et la loi est l'instrument privilégié pour atteindre cette uniformité.

Lorsque la France a participé au lancement de la construction européenne, elle a eu tendance à exporter son propre modèle au niveau européen. Et elle a milité pour obtenir un maximum d'uniformité à l'échelon européen.

Or, nous avons pris conscience que l'opinion publique française n'adhérait pas forcément à cet objectif et qu'elle était parfois réticente à une harmonisation trop poussée. Mais lorsque nous avons voulu mettre davantage en avant le principe de subsidiarité pour répondre à cette préoccupation, nous nous sommes aperçus que nous n'avions pas d'expérience dans ce domaine.

Nous n'avons guère de théories ou de doctrines en la matière sur lesquelles on pourrait s'appuyer. Lorsque nous examinons les projets européens au regard de ce principe, nous procédons donc essentiellement au cas par cas. Et c'est seulement à partir de cette analyse empirique que l'on peut tenter de dégager quelques lignes directrices.

Je vais présenter quatre de ces lignes directrices. Et je vais tenter d'illustrer chacune à travers des exemples concrets de textes relatifs à la coopération policière et judiciaire, que nous avons examinés récemment au sein de la commission européenne du Sénat français.

1. Première ligne directrice : le caractère transfrontalier

Les articles des traités relatifs à la coopération policière et judiciaire reposent sur un critère clair et précis pour déterminer ce qui relève ou non du champ d'intervention de l'Union européenne : le caractère transfrontalier. Or, la Commission européenne a tendance à développer dans ses propositions législatives une interprétation très large de ce critère. En effet, elle considère souvent que, dès lors qu'une mesure est susceptible d'avoir des incidences, même minimes, sur des affaires transfrontalières, elle peut également s'appliquer à des situations purement internes.

Les mesures relatives à la coopération judiciaire civile offrent une bonne illustration de cette tendance.

La Commission a ainsi proposé la création d'une procédure européenne d'injonction de payer afin de faciliter le recouvrement des créances incontestées au sein de l'Union européenne. Dans sa proposition initiale, cet instrument avait vocation à s'appliquer non seulement pour les litiges transfrontaliers, mais aussi dans les affaires internes, qui constituent la très grande majorité des cas. Pourquoi ? Parce que, selon la Commission, la coexistence de deux procédures distinctes pour le demandeur présenterait le risque d'une rupture d'égalité entre les créanciers, selon que le débiteur est situé ou non dans le même État membre. La Commission proposait en conséquence une procédure uniforme d'injonction de payer applicable à toutes les situations, obligeant à modifier la procédure civile de chaque État membre. Au Sénat, nous avons estimé qu'il était préférable de limiter le champ de cet instrument aux aspects transfrontaliers, qui seuls nécessitent véritablement une intervention de l'Union européenne. 

Et cet exemple ne constitue nullement un cas isolé.

La Commission européenne vient, en effet, de proposer une directive relative à la médiation, qui vise un champ très large puisqu'elle contient des règles détaillées relatives à la qualité, à la confidentialité et à la portée de ce mode alternatif de règlement des litiges. Et, là encore, le projet proposé par la Commission n'est pas limité aux affaires transfrontalières, mais il a vocation à s'appliquer également à des situations internes. Est-il nécessaire d'harmoniser l'ensemble des règles relatives à la médiation uniquement pour faciliter l'accès des citoyens à la justice dans les affaires transfrontalières, qui présentent une très faible proportion des cas où il est fait usage de la médiation ? Il parait plus conforme au principe de subsidiarité de limiter le champ d'intervention de cet instrument aux seules affaires transfrontalières.

Le même critère peut s'appliquer à la coopération policière.

Je mentionnerai ici le projet de décision de la Commission visant à améliorer l'échange d'informations en matière de lutte contre le terrorisme. Dans sa proposition initiale, la Commission prévoyait l'obligation pour les États membres d'informer ses partenaires de toutes les affaires de terrorisme dont ils avaient connaissance. Et cette obligation ne jouait pas seulement pour le terrorisme international, mais aussi pour le terrorisme à caractère interne.

Or, qui peut croire sérieusement que, pour lutter efficacement contre certaines formes de terrorisme localisé, comme le terrorisme corse ou le terrorisme basque, il est nécessaire d'échanger des informations sensibles entre vingt-cinq États membres ou d'impliquer Europol et Eurojust ? La lutte contre ces formes de terrorisme est appelée à se circonscrire, la plupart du temps, dans un cadre national ou bilatéral. Car, en réalité, c'est essentiellement en matière de lutte contre le terrorisme international, comme le terrorisme islamiste, que l'Union européenne peut apporter une réelle valeur ajoutée.

Au Sénat, nous avons donc plaidé pour que ce projet soit limité aux affaires de terrorisme présentant une dimension transfrontalière. Et les négociations au sein du Conseil sont allées dans le même sens, puisque, en définitive, le texte qui a fait l'objet d'un accord politique en décembre dernier, est limité aux affaires de terrorisme qui concernent au moins deux États membres.

2. Ceci nous amène au deuxième critère, qui peut s'énoncer de la manière suivante : l'Union européenne ne devrait intervenir que lorsque la coopération bilatérale n'est pas suffisante pour atteindre l'objectif fixé.

En novembre dernier, nous avons ainsi examiné au Sénat un projet de décision, présenté par la Commission, qui vise à modifier certaines dispositions issues de la Convention d'application de Schengen.

Comme vous le savez, la Convention d'application de l'accord de Schengen a prévu un ensemble de mesures destinées à compenser la levée des contrôles aux frontières intérieures par un renforcement de la coopération policière entre les États parties à ces accords. Elle a notamment encouragé la conclusion d'accords bilatéraux ou multilatéraux entre les États membres afin de renforcer la coopération policière opérationnelle dans les zones frontalières. Ainsi, la France a conclu plusieurs accords de coopération transfrontalière avec ses principaux voisins et elle a mis en place des commissariats communs. Cette coopération bilatérale centrée sur l'opérationnel et la problématique des frontières a fait la preuve de son efficacité. Or, dans sa proposition, la Commission européenne envisage de définir un cadre général en la matière qui s'imposerait aux États membres. Elle estime, en effet, que les dispositions actuelles de la Convention de Schengen laissent trop de liberté aux États membres pour définir les modalités concrètes de leur coopération opérationnelle. Je rappelle qu'il s'agit pourtant le plus souvent de la coopération entre deux États seulement.

Au Sénat, nous nous sommes interrogés sur la conformité de ce texte avec le principe de subsidiarité. Nous avons estimé que les États membres paraissaient les mieux placés pour définir les modalités concrètes de la coopération opérationnelle dans les zones frontalières, qui sont très différentes au sein de l'Union en termes de géographie et de pression migratoire.

3. Le troisième critère tient à l'équilibre entre l'harmonisation et la reconnaissance mutuelle.

Le principe de la reconnaissance mutuelle, dégagé par la Cour de justice à propos du marché unique, a été consacré comme la « pierre angulaire » de la coopération judiciaire, tant civile que pénale, par le Conseil européen de Tampere d'octobre 1999. Dans le domaine de la coopération judiciaire, ce principe apparaît souvent plus conforme au principe de subsidiarité que l'harmonisation et plus respectueux des différences entre les traditions et les systèmes juridiques des États membres.

Prenons l'exemple du droit de la famille. Tout le monde s'accorde sur la nécessité d'une intervention de l'Europe pour assurer la reconnaissance mutuelle des jugements en matière matrimoniale et faciliter l'exercice du droit de visite pour résoudre les problèmes douloureux des enfants de couples mixtes divorcés ou séparés. Mais qui peut croire sérieusement que l'Europe a vocation à réécrire tout le droit de la famille ? Dans une Europe à vingt-cinq aujourd'hui, trente demain, comment imaginer aboutir à un droit de la famille unique, compte tenu des fortes divergences qui existent dans ce domaine ? Et surtout, quelle serait l'utilité d'un droit de la famille harmonisé ? En réalité, ce qui importe aux couples mixtes, c'est de savoir quelles règles vont s'appliquer. Ainsi, il faut des critères clairs pour déterminer les règles de compétence et rendre les décisions directement exécutoires dans l'ensemble de l'Union.

De même, en matière pénale, est-il réellement nécessaire et raisonnable de s'engager dans la voie d'une harmonisation des procédures pénales des États membres, comme l'envisage la Commission européenne dans son Livre vert sur les sanctions pénales ? Est-il réellement nécessaire, par exemple, de vouloir harmoniser au niveau européen les peines alternatives, comme le travail d'intérêt général, alors même que ces peines alternatives ne jouent la plupart du temps que pour la criminalité domestique et non pour la criminalité internationale ? De même, faut-il véritablement envisager de légiférer au niveau européen afin d'harmoniser les systèmes de poursuites, le prononcé des peines ou encore la libération conditionnelle, sans considération des traditions juridiques et judiciaires qui sont très différentes entre les États membres ?

Dans notre réponse au Livre vert, nous avons estimé que, de manière générale, la pleine application du principe de la reconnaissance mutuelle devait être préférée à l'harmonisation dans ce domaine. Faut-il rappeler qu'aux États-Unis, il n'a pas été nécessaire d'harmoniser les procédures pénales entre les États ?

4. Enfin, le dernier critère que nous avons dégagé tient à la proportionnalité des mesures envisagées avec l'objectif fixé.

Ainsi, on peut légitimement se demander pour quelles raisons l'Union européenne devrait légiférer pour supprimer la réclusion criminelle à perpétuité, comme l'envisage la Commission dans son Livre vert sur les sanctions pénales. Cette mesure excède à l'évidence ce qui est nécessaire pour réaliser l'objectif visé, à savoir renforcer la coopération judiciaire entre les États.

De la même manière, nous avons estimé que le projet de décision-cadre sur les droits des suspects était contestable sur bien des aspects au regard du principe de subsidiarité. Certes il est très bien d'inclure dans ce texte l'obligation d'informer les suspects des droits dont ils disposent. Mais faut-il réellement prévoir les modalités précises de la mise en oeuvre de ce droit avec notamment un formulaire harmonisé au niveau européen, comme le propose la Commission ?

Il paraît plus conforme au principe de subsidiarité de prévoir uniquement l'obligation d'informer les suspects des droits dont ils disposent, tout en laissant aux États membres le choix des modalités concrètes de cette information.

*

Tous les exemples que j'ai cités concernent la coopération policière et judiciaire. Mais on pourrait en évoquer bien d'autres, aussi bien dans la réglementation des transports ferroviaires que dans celle du permis de conduire, dans la protection de l'environnement ou dans le bien-être des animaux, où le recours à l'un des quatre critères que j'ai mentionnés permettrait de contester la réelle valeur ajoutée de certaines interventions de la Communauté européenne.

Et pourtant, c'est en restant vigilants sur les points où la réglementation européenne apparaît à nos concitoyens comme une contrainte supplémentaire sans réelle utilité que nous pourrons mieux leur faire comprendre combien l'action de l'Union dans d'autres domaines peut être précieuse.


ANNEXE II

TEXTES ADOPTÉS PAR LA CONFÉRENCE DES MINISTRES
CHARGÉS DE L'EUROPE AU SEIN DES LÄNDER
À PROPOS DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

(26 OCTOBRE 2005 - BERLIN)

I - DÉCISION

1. Les Ministres et sénateurs chargés de l'Europe adoptent les « recommandations pour un renforcement du principe de subsidiarité » qui sont annexées.

2. Ils prient le Land exerçant la présidence de présenter cette décision à la Conférence des ministres-présidents (MPK).

3. Ils proposent à la MPK d'adopter la résolution suivante :

a) Les chefs de gouvernement des Länder adoptent les « recommandations pour le renforcement du principe de subsidiarité » qui sont annexées.

b) Les chefs de gouvernement des Länder réaffirment leur soutien au traité constitutionnel européen. Ils prient le gouvernement fédéral, en accord avec le Bundesrat et le Bundestag, de mener des pourparlers avec les institutions de l'Union et les autres États membres en vue d'une introduction anticipée du système d'alerte précoce pour le contrôle du principe de subsidiarité.

c) Ils prient la présidence de la MPK de transmettre cette décision au Gouvernement fédéral et de plaider auprès de la Commission pour une introduction anticipée du système d'alerte précoce.

4. Les ministres et sénateurs chargés de l'Europe sont d'avis que les réserves des citoyens à l'égard des développements de l'Union devront être davantage prises en compte à l'avenir. C'est pourquoi la communication avec les citoyens doit également être améliorée. La Commission a l'intention d'engager une nouvelle stratégie de communication, qui doit encore faire la preuve de son efficacité. Comme première étape, elle a présenté une communication sur le « Plan D pour la démocratie, le dialogue et la discussion ». Le renforcement, qui y est annoncé, du dialogue avec les parlements nationaux, la COSAC et les parlements régionaux est fondamentalement à saluer. Les Länder sont toutefois d'avis que la stratégie de communication de la Commission doit, plus fortement que jusqu'à présent et selon une procédure plus simple, être mise en oeuvre en commun et en partenariat avec les États membres, les Länder et les régions, comme l'ont déjà exigé les décisions du Bundesrat des 27 septembre 2001, 18 octobre 2002 et 11 juin 2004.

5. Les ministres et sénateurs chargés de l'Europe s'accordent pour mettre au premier plan, dans les activités de communication des Länder au sujet de la politique européenne - entre autres lors de la fixation des priorités de la semaine de l'Europe de 2006 - le débat sur le traité constitutionnel européen et le développement futur de l'Union. Ils y voient une contribution à la phase de réflexion, dont est convenu le Conseil européen, au sujet de l'avenir du traité constitutionnel européen.

II. « RECOMMANDATIONS POUR UN RENFORCEMENT DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ »

1. Les Länder jugent nécessaire de renforcer la confiance des citoyens dans l'intégration européenne et dans le traité constitutionnel par une énergique politique de réformes. Cela est tout particulièrement valable face à la crise de confiance dans l'Union qu'ont rendue manifeste les référendums négatifs en France et aux Pays-Bas et les sondages sur la politique européenne.

Les analyses ont montré jusqu'à présent que les motifs de rejet du traité constitutionnel sont multiples et partiellement contradictoires. À côté des aspects internes aux États entrent en compte l'inquiétude pour l'emploi et la protection sociale, le rejet de la centralisation croissante et de la bureaucratie, la crainte d'une perte de souveraineté nationale, le sentiment que sa voix dans l'Union compte peu et les réserves devant le processus d'élargissement, exprimées en particulier à l'égard de la Turquie, de la Bulgarie et de la Roumanie. À cela s'ajoute que la majorité des citoyens déclare ne pas en savoir assez au sujet de l'Union. Mais les sondages montrent aussi que les citoyens dans leur majorité se prononcent fermement pour l'Union européenne et l'appartenance de leur pays à celle-ci.

2. Les Länder voient dans le traité constitutionnel européen une contribution importante à la réforme de l'Union. C'est un pas important vers plus de proximité à l'égard des citoyens, de démocratie, de transparence, d'efficience et de subsidiarité au sein de l'Union. Le traité constitutionnel apporte des réponses à une série de réserves des citoyens. Les Länder renvoient pour le détail à leur appréciation favorable du traité constitutionnel exprimée par la décision du Bundesrat du 18 février 2005.

Dans ce contexte, les Länder se prononcent - indépendamment du destin ultérieur du traité constitutionnel - pour que s'engage une discussion publique sur le point de savoir si des parties du traité, et le cas échéant lesquelles, qui conduisent à plus de proximité à l'égard des citoyens et de démocratie sans exiger de révision des traités, ne devraient pas être mises en oeuvre dès maintenant à travers des mesures appropriées, par exemple des modifications du règlement intérieur des organes de l'Union ou des accords interinstitutionnels. L'objectif prioritaire des Länder est cependant que le traité constitutionnel entre en vigueur dans sa forme actuelle.

3. Les Länder se prononcent pour que le système d'alerte précoce sur la subsidiarité soit dès maintenant mis en oeuvre par un accord interinstitutionnel des organes de l'Union. Par ce biais, un progrès en termes de démocratie, de subsidiarité et de proximité à l'égard des citoyens pourrait être rapidement réalisé dans l'Union. Il serait garanti que, à un stade précoce, les projets européens donnent lieu à un débat public dont la Commission serait amenée à tenir compte sur le plan politique. Le système d'alerte précoce prévoit entre autres le devoir pour la Commission de justifier de manière plus approfondie ses propositions et de transmettre directement les documents aux parlements nationaux. Ceux-ci se trouvent à même de prendre précocement position et peuvent en conséquence faire valoir d'éventuelles objections auprès de la Commission. La Commission s'engage, en cas d'opposition d'une proportion définie des parlements nationaux, à fournir une nouvelle justification de son projet et/ou à le réexaminer.

4. Les Länder invitent la Commission à transmettre directement aux parlements nationaux tous les projets législatifs de la Commission. Ils l'invitent ensuite à assortir ses documents d'indications détaillées, permettant de juger si les exigences de subsidiarité et de proportionnalité sont respectées. De plus, des précisions devraient être fournies sur les conséquences financières et, éventuellement, dans le cas de lois-cadres, sur les conséquences sur les prescriptions juridiques nationales ou régionales. Les Länder invitent la Commission à prendre en considération les prises de position des parlements nationaux et, quand un tiers des parlements nationaux émet une objection fondée sur la subsidiarité, d'exposer par une prise de position étayée si elle maintient le projet, le modifie ou le retire.

5. Les Länder invitent en outre le Gouvernement fédéral à appliquer la réglementation correspondante de la loi sur l'élargissement et le renforcement des droits du Bundestag et du Bundesrat dans les affaires de l'Union européenne, dès que le système d'alerte précoce sera appliqué à l'échelon de l'Union. Ils invitent en particulier le Bundesrat à instruire de manière approfondie les projets législatifs de l'Union aussitôt que possible, au plus tard deux semaines après le début du délai de six semaines. Le Gouvernement fédéral est invité à fournir des informations étendues sur l'appréciation de ces projets au regard de la subsidiarité. De plus, tous les documents officiels de l'Union qui sont en rapport avec le projet législatif, ainsi que les prises de positions du Gouvernement fédéral, devraient être retransmis au Bundestag et au Bundesrat.

6. Les Länder soulignent que dans d'autres domaines également les réformes nécessaires devront être entreprises. Ils se prononcent en particulier pour l'application de la stratégie de Lisbonne par l'Union et les États membres, chacun dans sa sphère de responsabilité, pour la stricte observation du principe de subsidiarité et la réduction de la bureaucratie à l'échelon de l'Union. Ils sont d'avis que de nouvelles adhésions à l'Union supposent le strict respect des critères d'accès et dépendent de la capacité de l'Union à accueillir de nouveaux membres.