Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 20 février 2008




Agriculture et pêche

Audition de M. Michel Barnier,
ministre de l'agriculture et de la pêche

M. Hubert Haenel :

Notre réunion d'aujourd'hui vient à point nommé dans le calendrier européen. En effet, le Conseil « agriculture » s'est réuni avant-hier afin, notamment, de poursuivre le débat engagé depuis l'automne sur le « bilan de santé » de la politique agricole commune (PAC). À vrai dire, « bilan de santé » est l'expression consacrée, mais, sous ce vocable, la Commission propose des évolutions qui sont loin d'être sans importance. Et puis, dans cette revue à mi-parcours, c'est déjà le débat sur la PAC d'après-2013 qui se profile. En tout état de cause, c'est sous présidence française que les négociations vont normalement se conclure : nous sommes donc devant un des principaux enjeux de la présidence française. Alors, où en sommes-nous de ce bilan de santé et quelles sont les perspectives ?

Les négociations de l'OMC sont le deuxième sujet sur lequel nous souhaiterions connaître votre sentiment. Car, pour l'instant, la tournure de ces négociations ne paraît guère encourageante. On peut avoir le sentiment que, une fois de plus, l'agriculture se trouve au centre des discussions et qu'on demande toujours plus de concessions aux Européens sans leur offrir, en contrepartie, des ouvertures dans les secteurs de l'industrie et des services. Est-ce que cette inquiétude vous paraît fondée ?

Enfin, le Conseil « agriculture » d'avant-hier devait se prononcer sur l'autorisation éventuelle de nouvelles variétés d'OGM. Là encore, nous souhaiterions que vous fassiez le point sur ce sujet où s'exercent des poussées de sens contraire et où nos concitoyens ont quelque peine à voir clair.

M. Michel Barnier :

C'est avec un immense plaisir que je vous retrouve aujourd'hui pour débattre avec vous du bilan de santé de la PAC. 2008 sera, je le souhaite, pour notre pays, une grande année européenne avec la présidence française. Cette présidence française, c'est une chance pour le projet que, conformément aux orientations du Président de la République, je veux porter pour une agriculture durable et stratégique pour notre continent.

Ce projet s'inscrit dans la vision de l'Europe portée par la France : une Union européenne qui est tout à la fois une puissance politique, un marché régulé et une communauté solidaire avec des politiques intégrées. La détermination du Président de la République pour sortir de l'impasse, dès son élection, avec le traité simplifié en témoigne. Le traité de Lisbonne nous apporte la boîte à outils institutionnelle dont l'Europe a besoin. Il n'y a pas, en Europe, de politiques fortes sans des institutions fortes. Je suis donc confiant pour l'avenir des politiques communes, d'autant que nous ne sommes plus les seuls à penser que le « tout libéral » montre ses limites. Ce projet s'inscrit totalement dans le calendrier du second semestre 2008 avec la conclusion du bilan de santé de la PAC. Mais, pour conclure en décembre, nous devons travailler étroitement avec la présidence slovène.

Ce projet s'inscrit enfin dans la volonté du Président de la République de ne pas attendre et de ne pas toujours reporter à plus tard. A cet égard, 2008 est une période charnière. 2009 sera l'année des élections européennes et du renouvellement de la Commission et, dès 2010, le débat va s'ouvrir sur les perspectives financières 2013-2020. C'est maintenant qu'il faut préparer l'après 2013 pour que l'agriculture ne soit pas la variable d'ajustement des discussions budgétaires.

Notre agriculture a besoin d'une politique agricole ambitieuse. Cette politique agricole, parce qu'elle s'inscrit dans un monde et une Europe qui bougent, doit s'adapter pour être pérennisée : le bilan de santé nous en donne l'opportunité. Enfin, cette politique agricole renouvelée, nous ne l'imposerons pas, nous devons la faire partager.

Notre agriculture en Europe a besoin d'une politique ambitieuse. Notre horizon, c'est une planète plus peuplée et une demande alimentaire qui va doubler d'ici 2050 ; ce sont des prix des matières premières, dont les matières premières agricoles, à la hausse, alors qu'en 20 ans les prix agricoles ont été, en France, divisés par 2 ; ce sont des risques sanitaires plus fréquents ; c'est une sensibilité croissante de nos concitoyens à la préservation de nos ressources naturelles ; c'est une nouvelle donne économique qui fait de l'écologie une des composantes de notre développement. Ce contexte renouvelle l'avenir de l'agriculture qui devra relever le double défi alimentaire et environnemental. Notre agriculture devra produire plus et produire mieux.

Ce que certains appellent ici le grand retour de l'agriculture n'est pas une analyse franco-française qui serait orientée par la puissance de notre agriculture. Dans les instances internationales, et je pense à la Banque Mondiale, l'agriculture redevient un enjeu de développement, comme en témoigne son dernier rapport consacré à l'agriculture, le premier depuis 25 ans. Le Forum économique de Davos classe l'insécurité alimentaire comme une des quatre menaces pour notre planète.

C'est cette analyse qui a fondé ma conviction : l'agriculture constitue un actif stratégique majeur de l'Union européenne et la politique agricole doit rester une politique économique et commune. Elle a également fondé mon ambition de construire, avec la Commission et le Parlement européen, avec les forces vives de notre pays, et avec les agriculteurs bien sûr, une politique alimentaire, agricole et territoriale renouvelée dans ses objectifs.

Ces objectifs, nous les avons construits dans le cadre des Assises de l'Agriculture que j'ai installées début septembre. Ils ont été adoptés à l'unanimité des familles professionnelles agricoles, des industriels de l'agroalimentaire, des distributeurs, des consommateurs, ainsi que des associations de protection de la nature. Le premier de ces objectifs, c'est assurer l'indépendance et la sécurité alimentaire des consommateurs européens. L'indépendance, c'est l'assurance d'un approvisionnement régulier, accessible ; la sécurité, c'est la garantie sanitaire. Le deuxième objectif de cette politique renouvelée, c'est participer aux équilibres alimentaires mondiaux. Il ne s'agit pas d'abord d'exporter nos produits, mais d'apporter notre contribution à la résolution du défi alimentaire de notre planète. Le troisième objectif de cette politique, c'est contribuer à la lutte contre les changements climatiques et à l'amélioration de l'environnement. À cet égard, la politique agricole commune participe totalement à la stratégie de Lisbonne qui veut faire de l'économie européenne la plus performante et la plus durable du monde. Le quatrième objectif de cette politique, c'est préserver les équilibres de nos territoires qui sont des espaces peuplés, cultivés, générateurs de richesse et d'emplois. Et, l'on sait tous que les bassins de production, armature économique d'un grand nombre d'entre eux, peuvent rapidement se délocaliser avec l'évolution des politiques.

Ces objectifs sont sans ambiguïté : l'alimentation des européens et leur cadre de vie ne doivent pas être laissés à la spéculation financière et au moins disant sanitaire ou environnemental. Cette politique prend appui sur une préférence européenne renforcée et sans complexe. Cette préférence européenne que nous devons porter à l'OMC, au-delà des tarifs douaniers qu'il faut préserver, ce sont des normes sanitaires, environnementales, sociales, c'est également le respect de la propriété intellectuelle et des règles d'origine. Nous n'avons pas à nous excuser de préférer l'Europe. Je vais, à la demande du Président de la République, déposer un mémorandum prochainement sur les contrôles à l'importation de produits en provenance des pays tiers.

Cette ambition pour l'agriculture passe par une adaptation de la PAC, le bilan de santé nous en donne l'opportunité. Le bilan de santé, qui était prévu dans la réforme de juin 2003, ne se réduit pas pour nous, contrairement à ce que semble penser la Commission, à un taux de découplage, à un niveau de modulation, ou encore à un plafonnement des aides, en un mot à des ajustements à la marge dans la continuité.

Ma divergence majeure avec les propositions de la Commission, porte sur le constat qu'elle dresse. Pour elle, les agriculteurs avec des aides découplées et le renforcement du second pilier sont en mesure de répondre aux signaux des marchés et aux défis environnementaux. La Commission sous-estime ce qui va pourtant constituer le nouveau cadre de l'exercice de l'activité agricole : la volatilité des prix sur des marchés plus instables et la montée des risques. C'est sur la base des objectifs que nous avons définis que nous arrêterons notre position sur le bilan de santé. Il n'y a pas, d'un côté, les perspectives pour demain sur lesquelles nous serions ambitieux et offensifs et, de l'autre, des décisions à prendre dans le cadre du bilan de santé sur lesquelles nous serions timides et frileux.

Vous l'avez compris : la France ne sera pas sur la défensive. Et j'aborde ce débat avec sérénité, ouverture et exigence : sérénité, parce que le contexte économique facilite certaines évolutions, parce que le cadre budgétaire est garanti jusqu'en 2013 ; ouverture parce que l'immobilisme en 2008 condamnerait la PAC en 2013, parce que les organisations professionnelles sont dans le mouvement ; exigence, parce que les aides directes ne sont pas la réponse à tous les défis que doit relever notre agriculture, et parce que le second pilier n'est pas l'avenir de la politique agricole commune.

Je défendrai quatre priorités dans ce bilan de santé.

Adapter les instruments de la PAC à la nouvelle réalité des marchés agricoles dans l'intérêt des consommateurs et des agriculteurs. Cela passe par la mise en place d'un dispositif de gestion des risques renouvelé dans ses principes et ses outils. Tout d'abord, je défendrai les mécanismes de gestion des marchés qui ont fait la preuve de leur efficacité, notamment l'intervention. Pour les quotas laitiers, leur suppression n'est envisageable qu'à la double condition d'une contractualisation durable de la production et d'un soutien à la production de lait dans les zones difficiles. Ensuite, je défendrai une plus grande responsabilité des filières pour stabiliser les marchés en sécurisant juridiquement leurs moyens d'intervention. C'est le sens du mémorandum sur le droit de la concurrence demandé par le Président de la République et que j'ai adressé à la Commission dès la mi-janvier. Je souhaite que les propositions qu'il contient soient traduites dès le bilan de santé. Enfin, je demanderai que, au sein du premier pilier, des dispositifs de couverture de risques climatiques et sanitaires soient créés. La Commission le propose pour les premiers dans le second pilier. Cette priorité qui vise à stabiliser les marchés, et qui est pour moi la première, sera le point dur dans la négociation.

Consolider les productions les plus fragilisées par les évolutions de la PAC. La discussion avec la Commission devrait être plus facile dans la mesure où elle a ouvert la possibilité, à travers le premier pilier et l'article 69 du règlement agricole européen qui permet aux États de redistribuer une partie des aides à la production, de soutenir la production de lait en montagne suite à la suppression des quotas laitiers. Je souhaite aller plus loin en l'élargissant au secteur ovin, à l'agriculture biologique et aux protéines végétales. Je pense également que l'on devra prendre en compte les hectares de fruits et légumes qui sont sans droit au paiement unique (DPU) aujourd'hui. De même, le débat sur une politique de l'herbe rénovée devra être mené à son terme avec l'avenir des aides animales. Si je résume mon propos, je souhaite, avec les neuf milliards d'euros dont la ferme France dispose, réorienter les soutiens en tenant compte des évolutions sur les marchés.

Ces deux premières priorités constituent le coeur de ma stratégie. Elles sont indissociables et sont la condition d'une économie agricole régulée.

Limiter le transfert sur le second pilier. La proposition de la Commission d'une modulation de 2 % par an à partir de 2010 est excessive. La PAC doit rester d'abord une politique économique et son avenir ne se réduit pas à se transformer en politique de développement rural. Il y a une place pour ces deux politiques.

Préserver dans la durée le soutien à l'agriculture en améliorant sa lisibilité et sa légitimité. La proposition de la Commission d'un plafonnement des aides ne me choque pas, mais elle provoque les foudres de plusieurs États membres. Nous devrons trouver un compromis. Pour nous, la question majeure pour l'avenir est ailleurs. J'ai acquis une double conviction : d'une part, nous devons redonner du sens à notre politique agricole qui en a perdu avec le découplage des aides ; d'autre part, nous devons redonner de la légitimité à notre politique agricole en réduisant les écarts de soutien entre agriculteurs, entre productions et entre territoires. Si nous ne bougeons pas, nous risquons d'être l'État membre le plus éloigné du centre de gravité européen en 2013.

Je souhaite ouvrir ce débat avec la profession agricole : le contexte peut faciliter les évolutions et nous pouvons jouer sur la progressivité. Nous avons plusieurs voies pour atteindre ces objectifs, si nous les partageons et si nous voulons anticiper 2013. Le débat va s'accélérer au niveau communautaire. En effet, conclure le bilan de santé sous présidence française implique que la présidence slovène soit très active sur le premier semestre et fasse adopter au printemps des conclusions du Conseil sur les grandes lignes de la communication de la Commission. Sur cette base, la Commission publiera, en mai, ses propositions de textes législatifs qu'il nous reviendra de faire adopter sous notre présidence. Certaines de mes priorités ne figurent pas dans la communication de la Commission, mon objectif est qu'elles se retrouvent dans les projets législatifs.

Enfin, cette politique renouvelée pour notre agriculture, nous ne l'imposerons pas. La France ne sera pas arrogante, elle ne sera pas non plus sur la défensive en bloquant tout avec l'illusion d'imposer au dernier moment son point de vue. Tout cela ressort d'une stratégie du passé, vouée à coup sûr à l'échec. Notre force réside dans notre capacité à convaincre, parce que nous avons une agriculture puissante et une agriculture plurielle. C'est la raison pour laquelle :

- dès mon arrivée rue de Varenne, j'ai entamé le tour des capitales européennes. Je l'aurai terminé avant que ne démarre la présidence française le 1er juillet prochain : j'aurai rencontré chaque ministre de l'agriculture des 26 États membres dans son pays. C'est cela la stratégie d'alliances ;

- j'ai souhaité engager, dès le Conseil Informel d'Annecy les 21, 22 et 23 septembre prochains, le débat sur les perspectives de la PAC de l'après 2013. Il n'est pas trop tôt pour l'engager dès à présent ;

- j'ai noué des relations étroites avec le Parlement européen. La codécision devrait être effective dès le 1er janvier 2009. Je me suis attaché à travailler de façon étroite avec les membres de la Commission Agriculture, en particulier avec les rapporteurs sur le bilan de santé ;

- j'ai voulu rapprocher l'Europe du terrain et j'ai lancé le débat sur le bilan de santé de la PAC dans les départements. Les chambres d'agriculture ont tenu, à ma demande, une session extraordinaire entre le 30 janvier et le 11 février. Près de 5 000 personnes ont été mobilisées. Ce sont des options sur les décisions que nous devons prendre que j'ai mises en débat : leur champ, leur ampleur, leur calendrier.

Les enseignements sont riches. Je retiens d'ores et déjà que la démarche participative a été saluée et que le consensus est là pour engager des évolutions de notre politique agricole en 2008. Mais je ne vous étonnerai pas en vous disant que les départements font remonter à la fois des interrogations, des craintes, voire des rejets de certaines propositions. Nous allons continuer à débattre. Cette démarche de terrain et avec nos partenaires participe de ma volonté de tisser un lien entre les 27, entre l'Europe et nos institutions, entre l'Europe et nos concitoyens. L'Europe, c'est chacun d'entre nous et c'est notre avenir.

M. Aymeri de Montesquiou :

Alors que notre agriculture a beaucoup bénéficié de la construction européenne, l'électorat agricole s'est montré un des plus hostiles au traité constitutionnel. La raison, à mon avis, est la montée d'une exaspération devant des charges administratives insupportables. Une simplification est impérative.

Pour faire face à l'évolution des marchés agricoles mondiaux, ne pourrait-on envisager de garantir les prix dans la limite de certaines quantités, en laissant le surplus s'écouler librement sur le marché ? Ce serait un moyen de maîtriser les dépenses agricoles, dont une partie pourrait être redéployée.

M. Marcel Deneux :

Rien ne m'a choqué dans les propos du ministre, que j'ai globalement beaucoup appréciés. Effectivement, il faudra répondre à des besoins alimentaires en augmentation ; si l'on réduit les aides, on risque de ne pouvoir y parvenir.

En ce qui concerne l'OMC, je suis sceptique sur la possibilité d'un accord avant les élections américaines. Et s'il y en avait un, quelle serait sa crédibilité alors que les élections américaines se dérouleront dans quelques mois et alors qu'il n'y a pas de « fast track ».

Vous avez raison de souligner que, dans le domaine de l'agriculture, le marché ne peut être le guide unique. Les modèles conçus pour l'industrie ne peuvent s'appliquer. On ne peut pas créer de terres ! La surface agricole utile ne peut que diminuer.

En ce qui concerne le plafonnement des subventions, je ne suis pas hostile au principe, mais il faudrait inclure les effets de la fiscalité et prendre en compte ce qui reste après impôt.

Rendre publiques les aides ne sera pas un si grand changement. Dans les villages, elles sont déjà connues de tous ! Je regrette qu'il n'y ait pas le même effort de transparence pour les aides régionales, dont les montants et les incidences sont mal connus, et qui peuvent varier considérablement d'une région à l'autre.

Une des caractéristiques de l'agriculture française est d'être très diversifiée. Aussi la France est-elle présente sur tous les grands dossiers agricoles.

M. Michel Barnier :

Mêmes sur les bananes !

M. Marcel Deneux :

Cela rend parfois nos dossiers difficiles à comprendre et à plaider. Il nous faut faire un effort en direction de l'opinion publique.

Une dernière question : une grande réunion à Bruxelles, en juillet, a été annoncée. De quoi s'agit-il ?

M. Charles Josselin :

J'approuve votre diagnostic, même s'il n'est pas toujours encourageant ! L'année 2009 sera nécessairement peu féconde, à l'échelon européen, sur le plan législatif. J'espère que la contrepartie sera la fécondité du débat politique avec les élections européennes.

Le volet externe de la PAC est effectivement difficile à gérer. C'est déjà le cas pour l'articulation avec l'aide au développement. C'est aussi le cas pour l'OMC. On a vu qu'on ne pouvait avoir d'accord sans intégrer l'agriculture, mais maintenant on voudrait ne parler que d'agriculture : c'est une situation dangereuse. J'espère que l'Europe pourra s'appuyer sur l'incapacité des États-Unis à décider pendant quelques mois pour obtenir que l'on revienne à une approche plus équilibrée.

Pour la publicité des aides, comment va-t-on procéder ? Par ailleurs, la suppression de la jachère est unanimement souhaitée, compte tenu de la nouvelle situation des marchés. Mais est-ce compatible avec les objectifs retenus par le « Grenelle de l'environnement » ?

L'hypothèse d'une renationalisation de la PAC est préoccupante. Où trouverait-on le financement ?

M. Jean-Claude Frécon :

Les réunions des chambres d'agriculture ont été utiles malgré des délais très courts. J'approuve l'analyse d'Aymeri de Montesquiou sur l'exaspération des agriculteurs devant la complexité des règlementations européennes. Je n'ai pas d'objection à la publicité des aides ; d'autant que dans mon département on trouve surtout des petites et moyennes exploitations. J'ai bien compris le message sur la nécessité de conforter le premier pilier, y compris pour des raisons de contrainte budgétaire, puisque le deuxième pilier, pour sa part, est cofinancé. Cela ne doit pas faire oublier, pour autant, l'intérêt du deuxième pilier.

M. Michel Barnier :

La publicité des aides est une décision du Conseil. Nous devons de toute manière l'appliquer. Son objectif est la transparence. Elle sera entourée d'une présentation aidant à comprendre la justification de ces aides. De plus, nous ne serons pas réduits à la défense : les références historiques ne vont pas être conservées indéfiniment, nous sommes prêts à des évolutions. Les aides seront rendues publiques sur Internet, par le ministère. La publicité portera sur les droits à paiement unique (DPU).

Je partage totalement l'objectif de simplification. Un premier train de mesures a déjà été décidé en décembre 2007, avec une clause de minimis, qui évite la réduction des aides en cas de pénalités de faible montant, et avec la possibilité de ne pas sanctionner des infractions mineures.

M. Aymeri de Montesquiou :

Il faut aller plus loin. Par exemple, on fixe des dates aux agriculteurs pour l'utilisation des nitrates. Pourquoi cela ? Ce doit être à l'agriculteur de décider, en fonction de la situation. La bêtise finit par provoquer la haine !

M. Michel Barnier :

J'ai constaté moi-même qu'une utilisation intelligente des engrais permet d'en réduire l'utilisation de 30 %. Je souhaite que soient corrigées les réglementations excessives.

M. Marcel Deneux :

Il est difficile de comprendre les motifs de certaines réglementations. Mais quelquefois il existe de bons motifs et il serait bon qu'ils soient portés à la connaissance des intéressés.

M. Michel Barnier :

Un système de prix garantis dans des limites de quantité ne serait plus possible, puisque nous avons renoncé à la logique des prix garantis. On ne pourra pas revenir en arrière. Notre but est de conserver cependant des filets de sécurité, d'avoir des instruments de régulation.

Le défi alimentaire doit être mis au premier plan : j'aimerais d'ailleurs changer l'intitulé de mon ministère - dont nous sommes en train de réformer en profondeur les structures - pour faire apparaître le mot « alimentation ».

Les États-Unis vont-ils retarder un accord à l'OMC ? Je n'en suis pas sûr, d'autant qu'ils ont su créer un outil de stabilisation de rechange en subventionnant massivement les biocarburants, en dehors du farm bill. Mais, s'il devait y avoir un échec, on pourrait se demander s'il ne faudrait pas saisir l'occasion pour proposer d'aborder l'agriculture dans un cadre spécifique, plus approprié. Puisqu'en fait on ne lie pas les sujets, pourquoi ne pas aller jusqu'au bout du raisonnement et définir un cadre particulier pour les négociations agricoles ?

La jachère va effectivement être supprimée, mais non la jachère écologique de 3 %. Nous obtiendrons ainsi une augmentation de 4 à 5 % de la production de céréales.

Les aides régionales à l'agriculture ne peuvent concerner que le deuxième pilier. Les situations sont effectivement très diverses et un tableau d'ensemble serait utile.

La réunion de Bruxelles en juillet portera sur les perspectives mondiales de l'agriculture et fera suite à deux réunions organisées à Paris, l'une sur l'alimentation, l'autre sur la recherche.

La renationalisation partielle de la PAC se réaliserait si on basculait l'essentiel des soutiens vers le deuxième pilier, pour lequel s'applique un cofinancement à 50 %. Dans certains pays, par exemple l'Autriche, la majorité des dépenses relèvent déjà du deuxième pilier. À plus long terme, nous serons devant un choix politique. Après 2013, la France deviendra contributeur net pour les dépenses agricoles, comme elle l'est déjà pour les autres politiques. La pression sera forte en faveur d'une réduction du budget européen plutôt que d'un renforcement des politiques communes. Il faudra choisir.

M. Marcel Deneux :

Il faudrait faire mieux connaître les ratios pris agricoles/prix alimentaires, aides agricoles/aides à l'aménagement du territoire. Cela ramènerait les chiffres à leur juste dimension.

M. Michel Barnier :

La PAC représente 0,4 % du RNB européen. Si la part dans le budget européen est importante, c'est parce que c'est la seule politique mutualisée. Si les dépenses de recherche étaient mutualisées, elles représenteraient 2 % du RNB européen. On ne peut donc dire que nous sacrifions la recherche au profit de l'aide à l'agriculture : c'est une illusion d'optique.

Il serait utile de mesurer quel serait le coût de l'absence de PAC, en prenant en compte les conséquences que cela aurait sur la sécurité alimentaire et sanitaire, les emplois, la désertification...

M. Marcel Deneux :

La dépense agricole est efficace. Par exemple, les jeunes qui ont été aidés à s'installer sont presque tous encore là dix ans après. On ne voit pas les mêmes résultats dans les autres domaines.