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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 20 mai 2003





Institutions européennes

 

Audition de Mme Noëlle Lenoir,
ministre déléguée aux affaires européennes

M. Hubert Haenel :

Madame la ministre, au cours de cette réunion, nous aimerions que vous nous fassiez une présentation globale de l'ensemble des positions défendues par l'exécutif français au sein de la Convention. Les débats de la Convention ont été en effet répartis par thèmes différents et il est difficile d'avoir une appréhension synthétique des positions françaises.

Mais, avant cela, peut-être pourriez-vous nous relater les points marquants des dernières réunions du Conseil auxquelles vous venez de participer. Et peut-être pourriez-vous également nous dire si le passage de quinze à vingt-cinq États membres a modifié sensiblement l'ambiance et le fonctionnement du Conseil.

Mme Noëlle Lenoir :

L'Europe prend véritablement un tournant avec des Conseils des ministres qui comprennent maintenant vingt-cinq, cinquante, cent participants, voire davantage, puisque, pour les Conseils « Affaires générales », les ministres sont accompagnés de leur ministre des affaires européennes, et d'au moins deux accompagnants pour les autres Conseils. L'atmosphère de ces Conseils est très contrastée selon les formations, les nouveaux pays intervenant beaucoup plus sur les questions de politique extérieure, comme les relations avec la Russie ou les Balkans, que sur les problèmes techniques, comme le régime des OPA. Les débats sur la Russie, où l'on discerne à la fois le souhait d'un partenariat et une forme toujours présente de méfiance, occupent un temps de plus en plus important au sein du Conseil « Affaires générales ».

La France, au sein de la Convention, se veut ouverte, mais aussi déterminée sur un certain nombre de propositions essentielles. Elle souhaite l'adoption d'un texte qui ne comporterait pas d'options, ce qui devrait faciliter les travaux de la Conférence intergouvernementale (CIG) qui suivra. La France souhaite également que l'on surmonte le clivage entre les « petits » et les « grands » pays, parmi lesquels figure maintenant la Pologne, car ce clivage a été jusqu'ici préjudiciable à la sérénité des travaux de la Convention.

Quant au calendrier, le président de la Convention avait, à bon droit selon nous, demandé à pouvoir disposer de l'été pour mettre au point un texte final. Pour l'instant, cette prolongation n'a pas été accordée et le président Giscard d'Estaing devrait présenter un projet de traité constitutionnel le 20 juin prochain, au Conseil européen de Thessalonique. Il serait raisonnable d'accorder ce délai supplémentaire à la Convention compte tenu du travail considérable que représente la rédaction du texte, mais la décision n'a pas encore été prise. Par ailleurs, les nouveaux pays membres demandent à ce que la CIG ne débute pas avant le dernier référendum portant sur l'élargissement, qui interviendra le 20 septembre en Lettonie, après les référendums en Pologne, les 7 et 8 juin, en République tchèque, les 13 et 14 juin, et en Estonie le 14 septembre.

Sur le fond, la France souhaite un renforcement des institutions européennes. J'ai constitué à mes côtés un groupe de juristes, composé de professeurs de droit comparé, de droit communautaire et de droit constitutionnel, pour nous aider à rédiger des amendements aux propositions du présidium et pour veiller au respect des équilibres institutionnels. Or, la France ne souhaite pas prendre le risque d'une remise en cause des politiques communes, comme la politique agricole commune, la politique de la pêche, les fonds structurels.

Nous ne voulons pas transformer l'Union européenne en un « super-État » fédéral, mais nous proposons de tirer parti de l'originalité des institutions européennes avec une consolidation du triangle institutionnel formé par la Commission, le Parlement et le Conseil.

Nous voulons un Conseil européen des chefs d'État et de gouvernement, qui assure une plus grande visibilité politique de l'Europe, qui soit doté d'une présidence stable et à temps plein, et qui privilégie la recherche du consensus. Un président « animateur », disposant du temps nécessaire, aura notamment la possibilité d'effectuer la centaine de déplacements annuels qui sont nécessaires à la préparation des sessions du Conseil européen, sans compter les déplacements dans les pays tiers.

La France souhaite également la consolidation du Parlement européen. Au-delà de la réforme du mode d'élection des députés européens - qui doit les rapprocher des électeurs, tout en tenant compte des impératifs de la représentation proportionnelle -, le Parlement européen, comme co-législateur, doit être plus responsable politiquement. C'est la raison pour laquelle nous avons proposé que, de même que le Parlement peut renverser la Commission, celle-ci puisse demander au Conseil européen, en cas de crise majeure, la dissolution du Parlement.

Nous sommes enfin conscients du fait que la Commission doit être renforcée dans le processus de prise de décisions pour lui permettre de faire face aux enjeux de la mondialisation et pour faire bénéficier au mieux les citoyens des effets du marché intérieur avec, d'une part, la réaffirmation de son monopole d'initiative et, d'autre part, sa participation à la définition, par le Conseil européen, de la stratégie pluriannuelle de l'Union. La Commission devrait également disposer d'une capacité de législation déléguée pour alléger les travaux du Parlement européen des débats techniques, un peu sur le modèle du pouvoir réglementaire de l'article 37 de notre Constitution. Nous proposons aussi que la Commission soit plus présente dans la définition des grandes orientations de politique économique. Le marché et ses impératifs imposent en définitive que l'on affirme mieux les capacités de décision de l'Europe à vingt-cinq pays.

Nous voulons enfin créer un « ministre européen des affaires étrangères » qui soit l'expression d'une politique étrangère et de sécurité commune que les citoyens européens appellent de leurs voeux. Nous avons fait des propositions pour que ce ministre soit à la fois un ministre nommé par le Conseil européen, représentant l'intergouvernemental, et un vice-président de la Commission disposant de moyens budgétaires.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

La division entre « petits » et « grands » États est grave. Nous sentons bien qu'il y a une sorte de fronde des « petits » et des « moyens » États, et en particulier de la plupart des nouveaux États membres. Le Benelux essaie de trouver des rapprochements et des synthèses qui finiront vraisemblablement par aboutir. D'un autre côté, l'Autriche soutient les « petits » pays, sans doute parce qu'elle se rappelle qu'elle a été un grand pays, parce qu'elle pense retrouver ainsi une certaine influence, et parce qu'elle garde un souvenir âpre des sanctions qu'elle a subies, en étant persuadée que l'on n'aurait pas agi de la même manière avec un « grand » pays.

Je suis en plein accord avec vous sur la conclusion des travaux de la Convention. La plupart des États membres, et notamment les « grands » pays, veulent parvenir à un texte comportant le moins d'options possibles, car, dans le cadre de la Convention, un pays ne peut pas s'opposer au consensus. En revanche, avec la règle de l'unanimité dans la CIG, n'importe quel État pourra s'opposer. Il faut donc conclure le plus complètement possible pour laisser le moins d'options ouvertes à la CIG. Quant au calendrier, je comprends que les nouveaux pays ne veuillent pas que la CIG commence avant le 20 septembre.

Pour les buts à atteindre, tant mon collègue de l'Assemblée nationale que moi-même, rejoignons les propositions du gouvernement ; j'insiste beaucoup pour que les parlements nationaux aient un rôle à jouer, d'abord vis-à-vis de leur gouvernement - car nous avons encore beaucoup à faire chez nous pour rejoindre les pays nordiques sur ce point - et également dans le contrôle du principe de subsidiarité - notamment avec la possibilité qui pourrait leur être donnée de saisir directement la Cour de justice de Luxembourg. Pour ma part, je suis très favorable à la possibilité de dissoudre le Parlement européen afin de le rendre responsable en cas de censure de la Commission. J'ai d'ailleurs déposé avec Robert Badinter un amendement dans ce sens. Il y a maintenant accord sur le principe de la création d'un « ministre des affaires étrangères de l'Union ». Sur la présidence du Conseil européen, les débats ne sont pas terminés, certains mettant en avant les conflits de légitimité qui pourraient surgir entre les présidents du Conseil et de la Commission.

M. Aymeri de Montesquiou :

Pourquoi n'y a-t-il pas de débat parlementaire au Sénat avant la fin des travaux de la Convention ? Nous sommes le seul pays à ne pas débattre du futur traité constitutionnel.

M. Hubert Haenel :

Le gouvernement nous a fait savoir qu'il était disponible pour ce débat. Mais on m'a fait valoir, d'une part, que le président Giscard d'Estaing, qui avait été invité à venir en débattre avec nous, n'avait pu se libérer, et, d'autre part, que l'ordre du jour de notre assemblée ne permettait pas de tenir un tel débat dans les délais d'achèvement des travaux de la Convention.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Je trouve très étrange qu'on prenne prétexte de l'indisponibilité du président Giscard d'Estaing pour repousser l'organisation de ce débat.

M. Denis Badré :

J'ai été frappé, à l'occasion de déplacements dans les « petits » pays qui vont bientôt nous rejoindre, par le caractère récurrent de l'opposition à la présidence stable et de l'attachement au principe d'un commissaire par État membre. Ces pays soulignent le caractère pédagogique de l'exercice de la présidence et la possibilité, pour chaque État, de prouver ainsi sa compétence et ils proposent que le système de la présidence tournante fonctionne au moins une fois pour chacun d'eux pendant les cinq ans qui viennent.

Mme Noëlle Lenoir :

La France n'a pas proposé d'amendements à la proposition du présidium de la Convention de limiter le nombre des membres de la Commission à treize. Mais nous accepterons un compromis avec vingt-cinq commissaires, compromis qui est celui du traité de Nice. Pour ma part, je pense qu'il est raisonnable, au moment de l'élargissement, d'admettre un commissaire par État, parce que c'est la Commission qui change le plus les habitudes gouvernementales des nouveaux pays adhérents et que c'est une façon de montrer à leurs populations qu'ils sont entrés dans la grande famille européenne avec tous les droits attachés à cette adhésion.

S'il est clair que la présidence tournante n'est plus viable à vingt-cinq, en revanche il est aussi certain que la présidence de l'Union permet à un pays hôte de se réapproprier les institutions européennes. Nous réfléchissons donc à la possibilité d'établir des présidences tournantes pour les Conseils des ministres et de remettre en question la centralisation à Bruxelles de tous les conseils européens qui avait été décidée à Nice. Il faut se préoccuper à la fois de l'efficacité des présidences et de la fierté que ressent chaque pays lorsqu'il organise un Conseil européen.

M. Denis Badré :

Je voudrais aussi insister sur l'importance des relations avec la Russie pour les pays candidats, qui ont, en général, un réflexe de méfiance vis-à-vis de ce partenaire encore instable, mais avec lequel ils continuent d'avoir des relations commerciales importantes. Ils veulent d'autant moins être exclus des négociations avec la Russie, qu'ils la connaissent bien ; il est donc souhaitable de les associer à la mise en place d'un partenariat, ne serait-ce que pour éviter de donner une autorité exclusive aux États-Unis dans ce dossier. Dans ce contexte, les déclarations du Président de la République - qui ont pu présenter certains inconvénients quant à leur forme - étaient, sur ce point, très positives, puisqu'elles conduisent ces pays à reconnaître que la France peut être considérée, par les Russes, comme un interlocuteur aussi valable que les Américains.

Mme Noëlle Lenoir :

Je souscris entièrement aux propos du sénateur Denis Badré. Le partenariat avec la Russie est un enjeu très important pour la stabilité et l'avenir de l'Europe et c'est une carte maîtresse à jouer pour la France. Dans la perspective du sommet de Saint-Petersbourg du 31 mai prochain, qui, pour la première fois, rassemblera les vingt-cinq, nous avons proposé un projet ambitieux d'espace commun de sécurité, de coopération scientifique et technique et, à terme, de circulation des personnes. Les Russes veulent surtout obtenir l'accès à l'Union européenne sans visa. Nous n'en sommes pas encore là, mais nous pouvons fixer une perspective pour engager un dialogue politique et économique, d'autant qu'il existe un sérieux problème d'approvisionnement énergétique dans la plupart des États limitrophes de la Russie. On ne peut pas exiger de ces pays le démantèlement de leurs centrales nucléaires de type « Tchernobyl » sans les soutenir dans leur dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie.

M. Pierre Fauchon :

L'Union semble vouloir faire des avancées dans le domaine du troisième pilier « Justice et affaires intérieures », avancées qui nous paraissent intellectuellement justifiées, mais qui nous semblent aussi parfois dépourvues de fondements juridiques sérieux. Je vise en particulier les accords en matière d'extradition et d'entraide judiciaire entre l'Union européenne et les États-unis et le Livre vert sur les garanties procédurales accordées aux suspects. Nous avons manifesté notre grande surprise, car nous nous interrogeons sur la base juridique de ces propositions. Nous nous souvenons que la Commission avait souhaité la mise en place d'un procureur européen, projet que nous soutenions mais qui avait été rejeté dans le cadre du traité de Nice. Ne cherche-t-elle pas une consolation dans des mesures secondaires qui sont dépourvues de fondements juridiques et qui seront écartées, au pénal, par les magistrats ? Par ailleurs, ne risque-t-on pas de créer par des effets d'annonces prématurées, des attentes excessives vis-à-vis de nos partenaires américains qui, à l'usage, seront tentés de penser que les Européens ne sont pas fiables ? Le gouvernement ne devrait-il pas attirer l'attention de la Commission et du Conseil sur la fragilité de ce genre de projets ? Par ailleurs que pensez-vous des coopérations renforcées qui pourraient permettre à l'Europe à vingt-cinq d'agir avec efficacité ?

Mme Noëlle Lenoir :

Une partie du troisième pilier est déjà communautarisée pour la partie « immigration et asile ». La Commission fait par ailleurs des propositions alors que la Convention est saisie de cette question. Avec les États-Unis, il ne s'agit pas d'accords dérogatoires, car il n'y a pas d'espace commun et on en reste à la procédure traditionnelle de l'extradition. Il est vrai qu'avec le terrorisme, qui est une menace commune, nous avons éprouvé le besoin d'avoir des accords permettant d'échanger des informations entre Europol et les États-unis. Mais il est vrai aussi que les possibilités manquent, en droit communautaire, pour permettre l'intervention de la Commission dans le troisième pilier, même si la Commission dispose d'un droit d'initiative parallèle à celui des États membres.

Quant aux coopérations renforcées, elles n'ont jamais pu être mises en oeuvre jusqu'à présent car il faut huit États pour les engager avec des conditions très restrictives. Tout ce qui a été réalisé, jusqu'à présent, en dehors du cadre communautaire, comme l'euro ou Schengen, l'a été sans recours aux mécanismes juridiques des coopérations renforcées. La France est déterminée à ce qu'il n'y ait pas un seul noyau dur en Europe, même si la relation franco-allemande est pour nous très privilégiée, car cela accréditerait l'idée selon laquelle la France voudrait exercer une sorte de direction politique sur l'ensemble des pays européens. Mais on ne pourra pas avancer à vingt-cinq dans la plupart des cas, notamment pour la défense ; seule l'harmonisation du marché intérieur exclut le recours aux coopérations renforcées. C'est pourquoi il faut simplifier les règles de mise en oeuvre des coopérations renforcées afin de consolider l'influence de l'Europe dans le monde sur une base de volontariat.

M. Emmanuel Hamel :

Permettez-moi très respectueusement de vous dire que je suis consterné de vous avoir entendue. Je suis d'une autre génération que la vôtre, mais que restera-t-il de la France quand vous aurez mon âge, si ce que vous nous annoncez avec une sérénité consternante se concrétise ? « Un Conseil européen avec un président stable », n'est-ce pas installer un président qui va retirer son influence au Président de la République française ? « Un Parlement européen consolidé », n'est-ce pas la diminution de l'influence du parlement français élu par nos concitoyens ? « Renforcer les pouvoirs de la Commission », n'est-ce pas continuer à augmenter les pouvoirs de cette technocratie de Bruxelles, dont vous connaissez les conséquences sur le gouvernement français, qui déjà, dans bien des domaines, est paralysé et se fait imposer des décisions parfois contraires à nos intérêts ? Enfin, « créer un ministre européen des affaires étrangères », c'est mettre en place une politique concurrente de celle de la France ! Et c'est nous qui proposons de réduire à néant notre influence ! C'est désespérant !

Mme Noëlle Lenoir :

Je comprends votre position, qui est digne et respectable. Les propositions dont j'ai fait part sont celles du Président de la République française. Il sait porter haut et fort les intérêts de notre pays et il exerce, comme on peut le constater, un « leadership » européen et même mondial qui hausse le niveau d'influence de notre pays. Mais il est vrai que la mondialisation accentue l'interdépendance entre les pays, avec des marchés très ouverts ; à mon sens, l'identité française et le rôle de la France ne se sont pas amoindris dans une période récente.

M. Yann Gaillard :

Je suis un peu gêné car je vais donner l'impression d'aller dans le sens de notre collègue Hamel, que je respecte énormément, mais avec qui je ne suis d'accord à peu près sur rien. Mais, s'agissant de la politique étrangère, j'avoue avoir du mal à comprendre pourquoi on veut avoir un ministre des affaires étrangères, alors qu'il n'y aucun accord, nulle part en Europe, pour une politique étrangère commune. Je note à ce propos l'interview étrange de Silvio Berlusconi demandant qu'entrent dans l'Europe la Russie, l'Ukraine, la Turquie et Israël. Quel sérieux peut-on accorder à ce genre de déclaration ?

Mme Noëlle Lenoir :

L'Europe est incontestablement à un tournant en matière de politique étrangère. Sans doute, affiche-t-elle des divisions profondes sur sa place dans le monde et sur le sens de la construction européenne. Mais je suis persuadée que, sans perspective d'intégration dans l'Union européenne, la plupart des pays entrants n'auraient pas résisté au choc de la transition vers la société post-communiste. La question de la politique étrangère de l'Europe est du même ordre que celle de la création de la monnaie unique. C'est après trente-trois ans de débats que l'euro est entré en circulation ! Comment peut-on imaginer contrebalancer les États-unis, demain la Chine ou l'Inde, sans l'union des forces démographiques, économiques et politiques des pays européens ? C'est le constat de tous les chefs d'État et de gouvernement qui estiment que, si l'Europe veut compter dans le monde, si elle veut assurer sa propre sécurité - ce qui n'a pas été le cas dans les Balkans -, si elle veut continuer à avoir une capacité d'influence en Afrique, alors l'Europe doit s'unir. L'enjeu de la politique étrangère européenne, c'est l'enjeu de l'existence politique de l'Europe. Le contexte de la mondialisation fait que, même avec 60 ou 80 millions d'habitants, on compte moins qu'avec 500 millions d'habitants, comme ce sera le cas avec l'Europe élargie. C'est la raison pour laquelle le gouvernement français est ambitieux et demande que, sauf clauses de sauvegarde, on généralise la prise de décision en matière de politique étrangère à la majorité qualifiée. L'Europe ne peut pas continuer à être un espace économique sans intérêts politiques communs.

M. Marcel Deneux :

Que reste-t-il de la tension qui régnait entre les vingt-cinq au moment de la guerre en Irak ? Comment se comporte la Pologne ? Que peut-on attendre de l'unité européenne dans les négociations commerciales qui vont bientôt commencer ?

Mme Noëlle Lenoir :

Il n'y a pas de mauvais climat entre les États membres. Il y a toujours eu des différences de conception de l'Europe ; mais ces différences n'altèrent pas le climat des débats, même si elles rendent plus difficile la prise des décisions. En dehors de la crise irakienne, il existe un accord sur le Proche-Orient, sur la politique dans les Balkans, sur la démarche de la France en Afrique. La crise irakienne fait évidemment exception à la règle, parce qu'elle porte sur la manière d'aborder les nouvelles menaces, sur la relation transatlantique, sur la notion de « guerre préventive », etc.

M. Robert Del Picchia :

Actuellement, il y a deux ministres des affaires étrangères, Chris Patten et Javier Solana. Avec un seul ministre, nous saurons sans doute mieux où va l'Europe. Si j'ai bien compris, le présidium de la Convention serait plutôt favorable à un vote à la majorité qualifiée lorsqu'il y a une proposition commune de la Commission et du ministre des affaires étrangères, ce qui limite déjà beaucoup les risques de division. Par ailleurs, l'unanimité serait limitée aux questions militaires.

Mme Noëlle Lenoir :

Il pourrait y avoir une « surmajorité » qualifiée pour la politique étrangère. S'agissant du ministre, le changement principal est que le futur ministre des affaires étrangères fera partie du collège des commissaires. Ceci lui permettra de formuler des demandes budgétaires qui, selon nous, ne devraient lui être refusées qu'à une majorité surqualifiée des deux tiers ; mais son mandat devra dépendre totalement du Conseil européen.

M. Alex Türk :

S'il est vrai qu'on peut considérer comme inéluctable l'évolution vers la situation évoquée par Emmanuel Hamel - une présidence stable, un ministre des affaires étrangères, un parlement consolidé, etc. -, encore faut-il qu'il y ait une présence française dans toutes ces institutions. J'étais souverainiste il y a quelques années et, aujourd'hui, je suis totalement pour le développement de l'Europe, parce que nous ne pouvons plus faire autrement dans le monde où nous vivons, mais il faut que les Français soient présents dans les institutions européennes. Une Europe dans laquelle les Français sont présents aux postes essentiels ne m'inquiète pas. Mais je constate que les Français ne sont présents, ni au Parlement européen, ni dans les exécutifs européens, ni dans les organismes dépendant des institutions de l'Union : le vrai combat est là.

M. Robert Del Picchia :

Je crois qu'il vaut mieux être présent là où on décide, car de toute façon il y aura un ministre des affaires étrangères de l'Union.

M. Lucien Lanier :

L'Irak est une exception de taille qui remet en cause complètement la conception même de l'Europe. L'affaire irakienne a provoqué la renaissance de la lutte entre la conception anglo-saxonne de l'Europe et la conception française de l'Europe des Nations. Elle est posée avec une telle acuité que rien ne se règlera par les processus normaux : commissions, conseils, si hauts placés soient-ils... Il faudra bien s'asseoir autour d'une table pour remettre à plat les problèmes européens avec les Anglo-saxons. Tant mieux, si nous avons la même conception sur le Proche-Orient, même si je n'en suis pas si sûr. Mais sur l'Europe, il est grand temps de « crever l'abcès », sinon notre pays va être grignoté par une conception différente de la nôtre et nous nous retrouverons un jour devant le fait accompli.

Mme Noëlle Lenoir :

Vous soulevez le vrai problème de la place de l'Europe comme projet politique. La crise irakienne a le mérite de poser ce problème politique de l'Europe, comme il l'était dans les années 1952-1954 avec la création de la Communauté européenne de défense (CED). Lorsque l'Europe s'inscrivait dans le cadre du « monde libre » par rapport au « bloc soviétique », les alliances se dessinaient naturellement et la France avait le souci du maintien d'une certaine autonomie par rapport au géant américain. Aujourd'hui, l'Europe est à nouveau à l'heure de vérité puisqu'il s'agit de savoir quelle est sa conception de la relation transatlantique, même si celle-ci reste très importante pour nous aussi, surtout dans un contexte mondial très menaçant. La France, sous l'impulsion du Président de la République, est parvenue à faire admettre un certain nombre de décisions qui s'opposent à la tendance naturelle des dernières années, dans tous les États européens à l'exception du Royaume-Uni, à la chute des budgets consacrés à la défense. On vient d'admettre la création d'une agence européenne de défense pour la programmation et l'achat de matériels militaires européens. Nous ne pourrons construire une Europe politique que si nous disposons de capacités militaires européennes.