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Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne

20 octobre 1999


Institutions communautaires

Communication de M. Hubert Haenel sur la XXIème Conférence des Organes spécialisés dans les Affaires communautaires (COSAC) qui s'est tenue à Helsinki les 11 et 12 octobre 1999

Annexe : Règlement de la COSAC

 

Politique commerciale

Communication de M. Hubert Haenel sur les textes E 1264 et E 1303 relatifs à la conclusion et à la mise en oeuvre de l'accord de commerce, de développement et de coopération entre la Communauté européenne et la République d'Afrique du Sud

Marché intérieur

Communication de M. Marcel Deneux sur le texte E 1184 concernant la commercialisation à distance
des services financiers


Institutions communautaires

 

Communication de M. Hubert Haenel sur la XXIème Conférence des Organes spécialisés dans les Affaires communautaires (COSAC) qui s'est tenue à Helsinki les 11 et 12 octobre 1999

Pierre Fauchon, Serge Lagauche et moi-même avons participé, au début de la semaine dernière, à la XXIème réunion de la COSAC qui s'est tenue à Helsinki.

Je vous rappelle que la COSAC, qui a été créée en 1989, réunit six parlementaires de chaque Etat membre, choisis parmi les membres des commissions européennes, ainsi que 6 membres du Parlement européen. Elle se réunit chaque semestre à l'invitation du Parlement du pays qui exerce la présidence. C'est pourquoi elle se tenait à Helsinki. Depuis que le processus d'élargissement a été lancé, elle accueille en outre trois observateurs du Parlement de chaque pays concerné par ce processus.

C'est donc au total plus de 130 parlementaires qui participent aujourd'hui à la COSAC contre 60 environ pour la première COSAC qui s'était réunie au Palais Bourbon en 1989.

Le Gouvernement finlandais, qui exerce actuellement la présidence du Conseil de l'Union, a participé très activement au débat, puisque nous avons entendu successivement le Premier ministre, le ministre de l'Intérieur, le ministre de la Justice et le ministre des Affaires étrangères. De plus, M. Erkki Liikanen, qui est le membre de la Commission d'origine finlandaise, est également intervenu dans le débat.

1. L'espace de sécurité, de liberté et de justice

Le premier thème des discussions a porté sur les sujets du Conseil européen de Tampere qui devait se dérouler quelques jours plus tard, c'est-à-dire sur " l'espace de liberté, de sécurité et de justice ", ainsi que sur la préparation d'une Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

Compte tenu de la multiplicité des actions qui peuvent être menées dans le cadre de la mise en place de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, le débat a eu un caractère assez général et il est difficile d'en dégager des lignes directrices.

Certains parlementaires ont fait porter leur intervention sur le thème de l'immigration et de l'asile et l'on a évoqué tout aussi bien la notion de " pays sûr ", que l'idée de créer un fonds européen d'aide à la politique d'accueil des étrangers, celle de partager équitablement le fardeau ou celle d'instituer un système de répartition des réfugiés par quotas nationaux.

D'autres ont davantage insisté sur le thème de la lutte contre la criminalité. Ce fut le cas notamment de Pierre Fauchon qui a mentionné la nécessité de mettre en place les éléments fondamentaux d'un droit pénal européen et d'un ministère public centralisé. D'autres parlementaires encore ont centré leur intervention sur la question de l'espace judiciaire européen.

Il est clair en tout cas que l'ensemble des intervenants était très sensibilisé sur cette question et comprenait la nécessité d'agir en ce domaine qui préoccupe beaucoup les citoyens.

2. La Charte des droits fondamentaux

Le deuxième point qui a été évoqué dans le cadre de la préparation du Conseil européen de Tampere, c'est la préparation de la Charte de l'Union européenne sur les droits fondamentaux.

Vous vous rappelez que le Conseil européen de Cologne, en juin dernier, avait décidé " qu'une enceinte composée de représentants des Chefs d'Etat et de Gouvernement et du président de la Commission européenne ainsi que de membres du Parlement européen et des parlements nationaux devrait élaborer un projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ".

Sur ce point, les débats de la COSAC ont surtout fait apparaître une perplexité de la plupart des délégations. Des parlementaires espagnols, suédois, belges, danois, portugais, britanniques et polonais ont notamment fait valoir que l'élaboration d'une telle Charte risquerait de créer une concurrence avec la Convention européenne des Droits de l'Homme et de faire apparaître deux jurisprudences, l'une émanant de la Cour de Justice des Communautés européennes de Luxembourg et l'autre, de la Cour de Strasbourg. Seule la délégation allemande et les représentants du Parlement européen ont soutenu sans réserve l'idée d'élaborer cette Charte.

Les conclusions du Conseil européen de Tampere, qui ont été adoptées samedi dernier, précisent que cette Charte des Droits fondamentaux de l'Union européenne serait élaborée dans une enceinte composée de :

- quinze représentants des Chefs d'Etat ou de Gouvernement des Etats membres,

- un représentant du Président de la Commission européenne,

- seize membres du Parlement européen,

- trente membres des Parlements nationaux (deux par Parlement).

Nous aurons l'occasion de revenir sur ce sujet qui sera évoqué devant nous par le ministre des Affaires européennes la semaine prochaine.

3. Conséquences économiques et financières de l'élargissement de l'Union

Les débats ont fait apparaître deux types de préoccupations selon que les intervenants appartenaient aux Etats membres ou aux pays candidats à l'adhésion.

Pour la plupart des parlementaires représentant les Etats membres, les questions soulevées ont porté sur la nécessité de procéder aux réformes institutionnelles préalables à l'élargissement et sur la marge de manoeuvre financière disponible dans le cadre des perspectives arrêtées par le Conseil européen de Berlin. La préoccupation principale exprimée sur ce dernier point consistait à s'assurer que le plafond de 1,27 % prévu pour les perspectives financières pourrait suffire pour mener à bien le processus d'élargissement.

Je suis moi-même intervenu dans le débat pour mentionner que les études dont nous disposions montraient que l'élargissement peut être financé sans modification du plafond des ressources propres. J'ai signalé que l'aide que l'Union avait déjà consacrée à la préparation des pays candidats à l'adhésion avait été importante, mais qu'elle n'avait pas été assez efficace et j'ai souligné que la Commission avait une responsabilité importante à exercer pour que le dispositif donne de meilleurs résultats qu'auparavant. Enfin, j'ai évoqué la question des flux migratoires ; d'abord, pour rappeler que la situation de l'emploi dans l'Europe des Quinze, les barrières linguistiques et l'attachement des Européens du centre et de l'est à leurs pays respectifs devaient amener à relativiser les craintes de flux migratoires importants en provenance des pays d'Europe centrale et orientale ; ensuite, pour rappeler que les migrations au sein de l'Europe ne devaient pas être ressenties comme une menace car c'était une des raisons d'être de la construction européenne que de les rendre plus faciles.

Pour les parlementaires appartenant aux pays candidats, les questions abordées ont principalement été le coût social des efforts engagés pour l'adoption de l'acquis communautaire ainsi que les problèmes que peut poser la discrimination entre les pays candidats dans les négociations d'adhésion.

C'est le commissaire européen Erkki Liikanen qui a conclu cette partie des travaux en développant trois points :

- que doit faire l'Union européenne pour réussir l'élargissement ?

- que doivent faire les pays candidats ?

- que doivent faire ensemble les Etats membres et les pays candidats ?

Sur le premier point, il a estimé que l'essentiel était de mener à bien la réforme institutionnelle et de régler les questions qui avaient été laissées de côté lors de la conclusion du Traité d'Amsterdam. En revanche, il a estimé que, pour la réforme de la politique agricole commune comme pour celle des fonds structurels, les décisions avaient été prises à Berlin et qu'il n'était plus question de négocier ces réformes, mais de les mettre en oeuvre. Enfin, il a estimé que la marge financière dégagée à Berlin constituait déjà une contribution majeure pour les pays candidats à l'adhésion et qu'il importait surtout de l'utiliser le mieux possible.

Sur le deuxième point, il a insisté sur l'application de l'acquis communautaire. Il ne suffit pas d'adopter formellement la législation communautaire, mais il faut l'appliquer effectivement. Or, cela nécessite notamment une administration et une justice indépendantes.

Enfin, sur le troisième point, il a jugé qu'il fallait, dans la stratégie de pré-adhésion, se concentrer sur les points les plus faibles et insister sur la nécessité du contrôle financier et de la transparence.

En conclusion, il a appelé à la définition d'une stratégie européenne globale qui, tout en posant les bases d'une Europe à 20 ou 25 pays, élaborerait des politiques vis-à-vis des pays des Balkans non candidats, vis-à-vis de nos partenaires méditerranéens, ainsi que vis-à-vis de la Russie et de l'Ukraine.

*

La matinée du mardi matin a été consacrée aux relations entre l'Union européenne et la Russie ainsi qu'à l'adoption du nouveau règlement de la COSAC.

1. Les relations entre l'Union européenne et la Russie

Les travaux sur " les relations entre l'Union européenne et la Russie " ont été introduits par Mme Tarja Halonen, ministre des Affaires étrangères de Finlande, qui a décrit les évolutions internes préoccupantes de la Russie. Elle a insisté tout particulièrement sur la nécessité d'établir des relations directes avec les gouverneurs de la fédération et a estimé que le Conseil de la Fédération était un élément important de la stabilité en Russie.

La plupart des intervenants ont exprimé de sérieuses réserves sur les conditions dans lesquelles l'Union européenne a géré ses relations avec la Russie : exigences insuffisantes au regard de l'état de droit, du respect des droits de l'homme et des engagements pris par ce pays après son accession au Conseil de l'Europe ; absence de contrôle de l'aide économique et financière qui a été détournée par des organisations criminelles et par les dirigeants de Moscou.

Quant aux représentants des pays candidats, ils ont surtout regretté que les Etats membres n'aient pas consulté leurs pays alors qu'ils disposent d'une bonne connaissance de la situation en Russie : ils devraient, de leur point de vue, être associés à la stratégie commune engagée par le Conseil de Cologne et à laquelle la présidence finlandaise est en train de donner une substance concrète.

2. Le règlement de la COSAC

Enfin, la dernière partie des travaux de cette COSAC visait à adopter un nouveau règlement.

C'est en raison de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam qu'il a paru nécessaire de modifier le règlement de la COSAC. Le protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne annexé au traité d'Amsterdam prévoit en effet que la COSAC peut soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'intention des institutions de l'Union européenne.

Or, le règlement en vigueur jusque là ne prévoyait aucune disposition permettant d'adopter des contributions.

Lors de la XXe COSAC, qui s'était réunie à Berlin les 31 mai et 1er juin derniers, il avait donc été décidé de constituer un groupe de travail chargé de présenter à la COSAC d'Helsinki un projet de révision du règlement intérieur de la COSAC.

Le groupe de travail s'est réuni le 20 septembre 1999 à Helsinki. M. Pierre Fauchon y a participé pour la délégation du Sénat. Le projet de règlement adopté par le groupe de travail vise à permettre l'adoption de contributions à l'unanimité des délégations présentes, les abstentions de certaines délégations n'empêchant pas l'adoption de la contribution. Cette proposition constitue un progrès non négligeable par rapport à la situation actuelle dans laquelle toute adoption doit se faire au consensus de l'ensemble des membres.

Il demeurait toutefois deux désaccords qui n'avaient pas été tranchés lors de la réunion du groupe de travail.

D'une part, l'Allemagne, soutenue par le Luxembourg et l'Autriche, souhaitait accorder à la langue allemande le statut d'une langue de travail de la COSAC. Le règlement actuel prévoit en effet une interprétation dans les onze langues de l'Union européenne, mais une présentation des documents écrits en anglais et français seulement. Lors de la COSAC, la délégation allemande a fait connaître qu'elle n'insistait pas pour que le règlement prévoie une présentation de tous les documents écrits en langue allemande. Elle a admis en effet que la question du statut de la langue allemande était un problème qui devait être réglé globalement pour les différentes institutions de l'Union européenne.

D'autre part, le Danemark et le Portugal considéraient que les membres du Parlement européen ne devraient pas participer aux votes qui concernent l'adoption des contributions de la COSAC lorsque celles-ci sont adressées notamment au Parlement européen. Ce point a provoqué un débat fort animé. La délégation espagnole et la délégation française ont en effet insisté pour que le règlement mentionne l'abstention du Parlement européen sur les contributions dont il était destinataire.

Or, le Parlement européen proposait seulement de mentionner, dans une déclaration annexée au Règlement, que " pendant les discussions sur les contributions, il se comporterait de façon adéquate " et que, " si une contribution était adressée de manière spécifique au Parlement européen, il s'abstiendrait lors du vote ".

Chacun restant sur ses positions, un débat assez tendu s'est institué au sein de la COSAC. Enfin, à la suite d'interventions du Président de la délégation de la deuxième chambre néerlandaise et du Président de la délégation de la Chambre des députés italienne, qui ont fait valoir tous deux que le protocole annexé au Traité d'Amsterdam visait à permettre l'expression des Parlements nationaux et non du Parlement européen, ce dernier a finalement accepté qu'une déclaration annexée au règlement précise que " le Parlement européen s'abstient lors du vote sur une contribution qui le compte parmi ses destinataires ". Cette phrase n'est qu'annexée au règlement, mais elle a le mérite d'être claire.

De plus, il a été prévu qu'un débat sur le rôle du Parlement européen au sein de la COSAC serait inscrit à l'ordre du jour de la prochaine réunion de celle-ci, qui doit se tenir à Lisbonne en mai 2000.

Je crois qu'il faut retenir essentiellement que le nouveau règlement devrait rendre possible l'adoption de résolutions, c'est-à-dire la mise en oeuvre du protocole annexé au Traité d'Amsterdam. Ceci devrait permettre de centrer les débats de la COSAC sur des sujets plus précis que ce ne fut le cas pour cette réunion.

Compte rendu sommaire du débat

consécutif à la communication

M. Lucien Lanier :

J'ai déjà eu l'occasion de dire que la COSAC est un organe impuissant, qui, en raison même de sa composition et de son mode de fonctionnement, ne peut que procéder à des échanges de vues sans réelle portée politique. Mais surtout je crains que, en cherchant à renforcer la COSAC, on aille à l'encontre de la mise en place d'un véritable contrepoids au Parlement européen que pourrait constituer une assemblée représentative des parlements nationaux. Le processus de l'élargissement va en effet conduire le Parlement européen, même si le nombre de ses membres restera théoriquement limité à 700, à un fonctionnement tel que le besoin se fera sentir de la mise en place, non pas d'un Sénat européen, mais d'un organisme permettant de contrebalancer le rôle de l'assemblée européenne dans son activité législative.

M. Jacques Oudin :

A l'occasion de chaque compte-rendu d'une réunion de la COSAC, les mêmes réflexions se posent, montrant par là qu'il existe un problème que personne n'a le courage de résoudre. Chacun convient que le rôle de la COSAC est incertain et que ses débats ne servent pas à grand-chose. Mais tout le monde est d'accord pour reconnaître que les parlements nationaux doivent pouvoir se réunir. Le mot de " Sénat européen " fait bondir ; mais il est aussi vrai que, dans l'Europe qui s'instaure, apparaissent des doses de fédéralisme. On refuse d'admettre la logique selon laquelle le fédéralisme implique un mécanisme de double chambre qui permettrait la représentation des Etats. Notre ancien collègue Michel Barnier s'est vivement opposé, au cours de son audition devant le Parlement européen, à cette idée d'une deuxième chambre. Mais d'un autre côté, ici même, devant notre délégation, Jacques Delors m'a clairement répondu qu'il était en faveur d'une réflexion sur cette deuxième chambre. Nous aurions du courage à analyser rationnellement et calmement cette question dans le cadre de la préparation de la prochaine conférence intergouvernementale. Le Sénat français, qui a été la première assemblée européenne à en émettre l'idée, s'honorerait à poursuivre sa réflexion en dépit des critiques dont il pourrait être l'objet.

M. Louis Le Pensec :

Le rapport des sages qui vient d'être déposé sur la réforme institutionnelle sera une pièce essentielle pour alimenter notre réflexion. Je ne doute pas que nous en serons destinataires ; il nous fournira l'occasion d'aborder de front cette question qui conditionne toute l'efficacité de la Commission et des autres institutions. Même si la COSAC n'a pas retenu toute l'attention des sages, il ne nous est pas interdit de faire des propositions sur ce point.

M. Lucien Lanier :

L'opinion de Jacques Delors sur ce sujet est importante compte tenu des fonctions qu'il a occupées dans le passé. C'est pourquoi nous devons faire progresser la réflexion sur l'idée d'une deuxième chambre. Si cette idée ne progresse pas assez vite, ce sera la COSAC qui jouera ce rôle malgré tous les inconvénients tenant à ses insuffisances.

*  *   *

Annexe : Règlement de la COSAC


Politique commerciale

 

Communication de M. Hubert Haenel sur les textes E 1264 et E 1303 relatifs à la conclusion et à la mise en oeuvre de l'accord de commerce, de développement et de coopération entre la Communauté européenne et la République d'Afrique du Sud

L'accord commercial conclu entre l'Union européenne et l'Afrique du Sud constitue une sorte de feuilleton à épisodes d'une grande complexité, dont je vais tenter de vous résumer, aussi clairement que possible, les différents rebondissements.

Sur la base d'une stratégie définie en juin 1995, sous présidence française, le Conseil a autorisé la Commission à entamer les négociations avec l'Afrique du Sud. Il ne s'agissait pas d'instaurer des relations nouvelles avec ce pays puisqu'un accord de coopération, signé le 10 octobre 1994, régissait déjà les relations bilatérales, mais d'aboutir à un accord plus vaste, parallèlement avec l'adhésion de l'Afrique du Sud à la Convention de Lomé, effective en avril 1997.

Durant près de quatre années, la recherche d'un accord global concernant les relations commerciales, le développement et la coopération entre l'Europe et l'Afrique du Sud a fait l'objet d'âpres discussions. Après vingt-cinq cycles de négociations, un accord a été finalisé le 24 mars dernier en marge du Conseil européen de Berlin.

Il s'agit d'un accord essentiel dans le domaine des relations extérieures de l'Union car il instaure une zone de libre-échange bilatéral entre les deux partenaires - ce qui n'a rien d'exceptionnel - mais qui concerne tous les secteurs, y compris l'agriculture - ce qui constitue une grande première.

Il en résultera la libéralisation des échanges à hauteur de 86 % des exportations européennes côté sud-africain et 95 % des exportations sud-africaines côté européen.

La libre circulation s'appliquera après une période transitoire maximale de douze ans pour la partie sud-africaine, et de dix ans pour la Communauté, dans le respect des règles de l'OMC. Elle se traduit par la réduction annuelle et échelonnée des droits de douane, variable selon les produits, et la suppression immédiate des restrictions quantitatives aux échanges.

L'accord prévoit également la libéralisation des échanges dans le secteur des services et la libre circulation des capitaux. Il a en outre pour but de renforcer l'aide européenne au développement dans ce pays et comporte une série d'engagements offrant la perspective d'une coopération plus intense dans le domaine économique concernant de nombreux secteurs (industrie, commerce, agriculture, télécommunications, poste, énergie, transports...) et dans le domaine social, la priorité étant donnée à la lutte contre la pauvreté. Il prévoit enfin l'instauration d'un dialogue politique structuré sur des questions d'intérêt commun.

Pour atteindre les objectifs de l'accord, l'Afrique du Sud bénéficiera de l'assistance financière et technique de la Communauté, sous forme de prêts et de subventions.

*

Lorsque cet accord a été transmis à notre délégation, en juin dernier, la Commission, soucieuse d'accélérer les procédures d'adoption de l'accord, avait pris l'initiative d'opter pour une proposition de nature communautaire : dès sa signature entre le Conseil et les autorités sud-africaines, et après approbation du Parlement européen, il pourrait entrer en vigueur et la coopération se mettrait aussitôt en place dans tous les secteurs identifiés par l'accord. Il ferait alors partie de l'acquis communautaire et ne serait pas susceptible de négociations distinctes avec les futurs membres de l'Union européenne.

En juillet 1999, l'ensemble des Etats membres a souhaité modifier cette logique de base : ils ont décidé que l'accord devrait aussi comprendre des dispositions politiques et de coopération. Ce faisant, ils se sont prononcés pour un accord de nature mixte, c'est-à-dire conclu avec la communauté et avec les Etats membres, dont l'entrée en vigueur dépendait de sa ratification par les Quinze.

Or, comme les parties attachaient une valeur symbolique à l'entrée en vigueur de l'accord au 1er janvier 2000, - échéance trop proche pour permettre les ratifications nationales -, une deuxième proposition d'acte communautaire E 1282 a été soumise le 23 juillet en urgence au Parlement français.

Ce texte avait pour objet d'autoriser une application provisoire de certaines des dispositions de l'accord dès le 1er janvier 2000. Il s'agissait de dispositions relatives aux échanges et à la coopération au développement, donc de nature communautaire. A l'appui de la demande d'urgence, il était précisé que cette proposition devait être adoptée dès le 29 juillet par le Conseil Affaires générales.

Compte tenu des délais d'examen qui nous étaient impartis - moins d'une semaine - et de la période de vacances parlementaires, le Président de notre délégation, M. Michel Barnier, avait adressé au Gouvernement une lettre l'informant de notre position. En l'espèce, il s'était montré très désagréablement surpris par la procédure suivie, qui plus est pour un texte fondamental, très complexe et non exempt de critiques, la suite allait le montrer. Ce texte n'étant applicable qu'à partir du 1er janvier 2000, il s'interrogeait sur les motifs conduisant à ne pas respecter le délai de six semaines, inscrit dans le protocole annexé au Traité d'Amsterdam et relatif au rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne.

Il concluait en laissant au Gouvernement le soin d'apprécier l'opportunité d'accepter cette proposition, à son sens fort mal venue. Le 30 juillet, le Conseil de l'Union a effectivement entériné ce texte.

Depuis lors, une troisième proposition E 1303 s'est surajoutée à l'ensemble. Il s'agit cette fois d'une proposition de règlement relatif à certaines procédures de mise en oeuvre de l'accord : ouverture et gestion de contingents tarifaires pour les fleurs, les fruits, les fromages, la caillebotte et les vins, modalités de calcul des droits préférentiels, surveillance des importations préférentielles. Il comporte ainsi, notamment, un quota annuel d'entrée sur le territoire de l'Union à droits nuls pour 32 millions de litres de vins sud-africains.

Autrement dit, en application du E 1282 - adopté en urgence - sur la base du E 1264 non encore accepté, il fixe des règles de calcul de droits de douane et des quotas pour certains produits agricoles, en vertu d'un accord commercial non encore signé, à l'époque. Les institutions communautaires souhaitent que cette troisième proposition soit publiée au JOCE du 31 octobre 1999 pour une application à compter du 1er janvier 2000.

*

Enfin, s'il est vrai que l'accord a finalement été formellement signé à Pretoria le 11 octobre dernier, il a fait l'objet d'une vive contestation par les producteurs de vins et spiritueux tant européens que sud-africains, qui n'a été levée qu'à la dernière minute.

Pourquoi ? Parce que durant les négociations, afin d'obtenir un accord global des parties - et notamment de convaincre l'Espagne et le Portugal -, il avait été prévu que des accords particuliers seraient pris, parallèlement à l'accord général, dans le domaine des vins, essentiellement sur la protection des appellations d'origine " Porto " et " Sherry ". Un autre accord était également prévu, sur la pêche, mais la question est si complexe que les parties l'ont remis sine die.

Sur le fond, j'ai tendance à penser qu'il était dangereux d'accepter ainsi la conclusion d'un accord séparé sur les vins, considérant que l'on créait ainsi un précédent qui pourrait nous être opposé dans d'autres enceintes, notamment l'OMC.

Mais surtout, ce texte complémentaire, qui constituait un élément essentiel susceptible de compromettre la signature de l'accord, n'a été élaboré que très tardivement. Il n'était pas encore disponible en juillet, lors de la demande de procédure d'urgence -ce que M. Michel Barnier n'avait pas manqué de souligner alors. Il devait être signé " au plus tard en septembre 1999 " et ce n'est que le 10 octobre au soir qu'une déclaration commune établie, in extremis, entre les parties, a permis de donner une issue favorable à l'accord général.

Sur le fond, je suis bien évidemment très satisfait que des négociations aussi complexes aient finalement abouti. En revanche, je suis beaucoup plus réservé sur les procédures qui nous ont été imposées, notamment pour cette demande d'urgence, très contestable. Qui plus est, je vous indique que la lettre de M. Barnier à M. Moscovici, en date du 27 juillet, n'a reçu de réponse qu'aujourd'hui même, j'y reviendrai dans un instant.

Ce dossier pose, à mon sens, trois difficultés essentielles :

- Le fait que les deux textes d'application provisoire à partir du 1er janvier 2000 ne comportent pas de limite d'application dans le temps, ce qui signifie que, dans l'hypothèse où l'accord ne serait jamais -ou très tardivement- ratifié par les Quinze, ils continueraient de s'appliquer. Et le climat final de la négociation laisse penser que la ratification ne sera pas si facile à obtenir.

- Le fait que l'accord " pêche " ait été reporté à une date ultérieure non précisée, alors qu'il devait être négocié parallèlement à l'accord global.

- Le fait que le contingent de vin à droits nuls s'appliquera, en principe, dès le 1er janvier 2000, alors qu'il constitue clairement la contrepartie des engagements pris par l'Afrique du Sud sur le respect des appellations d'origine. Je considère qu'il est dangereux d'accorder le déblocage de ces contingents avant même que l'on ait la certitude que l'Afrique du Sud applique de bonne grâce sa partie du contrat.

Ce faisant, l'Union se placerait en position de faiblesse, non seulement vis-à-vis de ce partenaire, mais aussi vis-à-vis de l'ensemble des autres pays nouvellement producteurs de vins. En outre, les négociations futures à l'OMC pourraient à nouveau mettre à mal, en prenant appui sur cet accord commercial, nos positions.

C'est pourquoi, je vous propose d'interroger le Ministre sur ce point, lors de son audition la semaine prochaine, et de prendre, suivant les réponses qu'il nous apportera, les positions opportunes sur cette question délicate.

Pour revenir à la réponse du ministre à la lettre que lui avait adressée Michel Barnier lors de la procédure d'urgence de juillet dernier, celle-ci m'est parvenue aujourd'hui même, en début d'après-midi.

Elle n'aborde pas l'ensemble des observations soulevées par Michel Barnier, mais traite les deux points suivants :

- concernant la contestation du bien-fondé de la procédure d'urgence, elle fait valoir des éléments de calendrier imposés par la présidence finlandaise qui ne me semblent pas convaincants. Dès lors que le protocole annexé au Traité d'Amsterdam réserve aux Parlements nationaux un délai d'examen de six semaines, nous devons impérativement avoir les moyens de respecter cette disposition ;

- concernant le compromis sur les vins, il considère qu'en application de la déclaration commune du 10 octobre, un accord sera effectivement négocié d'ici la fin du mois avec la partie sud-africaine. Celui-ci devrait entrer en vigueur au 1er janvier 2000 et conditionnera dans les faits, l'ouverture du contingent de vin à droits nuls. Si tel est bien le cas, et si nos partenaires sud-africains respectent leurs engagements, nous pourrions éventuellement nous en contenter.

Je suis toutefois moins optimiste que M. Moscovici, car, selon les derniers renseignements que j'ai pu recueillir, j'ai eu le sentiment, au contraire, que l'Afrique du Sud pourrait être moins bien disposée sur cette question qu'il ne l'affirme. C'est pourquoi je maintiens qu'il serait regrettable que l'Union se prive d'un argument fondamental de discussion en libérant les contingents de vin sud-africains sans l'assurance du respect des contreparties annoncées.

 

Compte rendu sommaire du débat consécutif à la communication

M. Louis Le Pensec :

Je n'ai pas été personnellement engagé dans cette négociation, mais je pense qu'il est prudent d'appliquer le " principe de précaution " à cette matière.

Ce sont des considérations politiques qui ont animé les parties, c'est un grand geste pour l'Afrique du Sud qu'accomplit l'Union, à quelques jours de l'ouverture des nouvelles négociations OMC. En principe, il n'est pas d'usage de négocier un accord général en laissant de côté des points aussi importants que les secteurs de la pêche et du vin. J'ignore, de surcroît, si l'Afrique du Sud est en mesure de respecter la réglementation exigeante qu'elle s'est engagée à mettre en oeuvre.

Je suis donc tenté de me rallier à votre position de prudence avant d'en savoir plus. Une simple concession à Bruxelles peut mettre le feu à nos campagnes ; que penser de l'effet produit par l'ouverture d'un contingent, de vins aussi important ? J'espère que M. Glavany a été consulté sur ce point.

M. Jacques Oudin :

Je partage les réserves émises par mes collègues. J'observe que les procédures d'urgence sont souvent mal appliquées, nous l'avons maintes fois constaté sur le plan national. Pourquoi l'Afrique du Sud ? Pourquoi choisir un pays où l'ordre public est en dégradation notoire et rapide ? Comment pourra-t-il appliquer des réglementations aussi sévères ? Je suis d'autant plus inquiet que sur les deux secteurs en cause, le vin et la pêche, l'un d'eux concerne directement la région dont je suis l'élu.

M. Robert Del Picchia :

Ayant " couvert ", en tant que journaliste, différents Conseils européens, je puis apporter une réponse à la question : " Pourquoi l'Afrique du Sud ? ". Au sommet de Cardiff, où M. Mandela était invité, et en présence de la Reine d'Angleterre, les Etats membres se sont engagés à cet accord. C'était bien une décision politique du moment. Je m'interroge, pour ma part, sur un autre problème : celui du sucre, puisque la production du Swaziland est importante. Ce produit est-il concerné par l'accord ?

M. Hubert Haenel :

Il figure, comme les autres produits agricoles, dans l'accord général.

Mme Danielle Bidard-Reydet :

Un point m'intrigue : est-ce la règle de pouvoir continuer à utiliser un nom d'appellation contrôlée sur le marché intérieur quand son usage est interdit sur les marchés à l'exportation ?

M. Louis Le Pensec :

C'est un problème que l'on rencontre souvent : l'Union a ainsi de nombreux contentieux, avec les Etats-Unis, par exemple, qui utilisent librement certaines appellations contrôlées. L'OMC est saisie d'un grand nombre de contentieux en la matière.

M. Hubert Haenel :

Depuis l'Uruguay Round, les appellations contrôlées bénéficient, sur le plan international, d'une protection théorique, mais très faible en pratique, car aucun texte ne définit les modalités et l'étendue de cette protection. Il est donc malheureusement fréquent de voir détourner les appellations au profit de productions parfois fantaisistes.

L'Union européenne souhaite que l'on mette en place un registre rassemblant les appellations protégées, mais elle n'a pas obtenu satisfaction jusqu'ici. La seule protection efficace repose, pour l'instant, sur des accords bilatéraux négociés par l'Union européenne, ou par chaque Etat membre, avec les pays tiers concernés. Ces négociations sont d'une extrême complexité, y compris lorsqu'elles sont conduites avec des pays développés. C'est ainsi que la France se trouve souvent en difficulté, sur ce terrain, avec les Etats-Unis ou avec la Suisse. Les risques d'usurpation de la part de producteurs d'Afrique du Sud sont donc considérables dès lors que ce pays ne s'est engagé vis-à-vis de l'Europe que d'une manière très théorique.

Je constate que nous sommes d'accord pour réserver notre position jusqu'après l'audition de M. Moscovici devant notre délégation la semaine prochaine.


Marché intérieur

 

Communication de M. Marcel Deneux sur le texte E 1184 concernant la commercialisation à distance des services financiers

Cette proposition de directive a pour objectif de fournir un cadre juridique harmonisé aux contrats de vente à distance de services financiers, qui soit adapté aux spécificités de ces produits et établisse un niveau adéquat de protection des consommateurs.

Elle complète la directive 97/7/CE du 20 mai 1997 concernant la protection des consommateurs en matière de contrats à distance, dont le champ d'application excluait expressément ce type de produits, compte tenu de leurs particularités.

Toutefois, la création d'un marché unique des services financiers, l'introduction de la monnaie unique et le développement des nouvelles technologies de communication, s'ils ont permis d'offrir un choix plus vaste aux consommateurs de produits financiers, justifient désormais une harmonisation des conditions de vente de ceux-ci.

Avant d'aborder le contenu du texte, il faut d'abord préciser qu'une première version de celui-ci, adoptée par la Commission en novembre 1998, a soulevé de nombreuses difficultés, notamment au Parlement européen et au Conseil économique et social. C'est donc la version corrigée de cette proposition, présentée le 23 juillet dernier, que nous examinons aujourd'hui, qui prévoit une plus grande protection pour le consommateur et harmonise ses dispositions avec celles de la directive-cadre.

1. Le champ d'application du texte

Ce texte propose donc d'assurer un niveau élevé de protection des consommateurs de services financiers de détail (services bancaires, d'assurances et d'investissements), commercialisés par courrier, par téléphone, par fax, par minitel en France, par voie électronique, ou par toute autre technique à venir.

Elle s'applique aux contrats conclus dans le cadre d'un système organisé de vente ou de prestation à distance, par lequel le fournisseur et le consommateur utilisent exclusivement une ou plusieurs techniques de communication à distance. Elle ne concerne donc pas un contrat négocié à distance à titre purement occasionnel entre les parties.

Enfin, il s'agit bien de réglementer une technique de vente, et non le contenu même des contrats.

2. Les droits du consommateur

a) Avant la conclusion du contrat

Il était tout d'abord prévu un droit de réflexion de 14 jours durant lequel le fournisseur devait garantir le maintien du prix de son offre. Cette disposition, très contestée notamment par les professionnels, a été supprimée dans la nouvelle version et remplacée par un droit à information complète et préalable pour le consommateur, lui permettant de comparer les offres en toute connaissance de cause.

Une liste des informations à fournir, de manière claire et compréhensible, figure à l'article 3 du texte. Elle comprend les éléments relatifs à l'identité du fournisseur, la description du service financier, le prix avec ses variables (taxes, mode de paiement, durée de validité, variations éventuelles), les conditions d'usage du droit de rétractation (délai, modalités, coût), ainsi que les procédures de réclamation, la loi applicable au contrat et le tribunal compétent en cas de litige.

Ces informations doivent être communiquées sur support papier ou tout autre support durable, au plus tard à la conclusion du contrat. Elles doivent aussi être " claires ", ce qui ne signifie pas " dans la langue du consommateur ", je vous en reparlerai.

b) Après la conclusion du contrat

La nouvelle proposition a modifié la logique initiale en instaurant, au profit de tout consommateur, un droit de rétractation, sans motif ni pénalité, pendant un délai de 14 à 30 jours pouvant varier suivant le service financier concerné. Ce délai court à compter soit de la conclusion du contrat, soit de la réception, sur support durable, des éléments d'information ci-dessus.

Dans la précédente version, seul le consommateur ayant conclu le contrat avant la réception des conditions contractuelles pouvait prétendre à en bénéficier.

Le droit de rétractation est toutefois exclu pour certains contrats affectés de fluctuations financières exogènes (opérations de change, contrats à terme, titres négociables...), pour les assurances non vie d'une durée inférieure à deux mois et pour les contrats entièrement exécutés avant que le consommateur n'ait exercé son droit. Il est en outre accordé aux Etats membres le droit de l'exclure pour certaines opérations de crédit immobilier.

Enfin, il n'est pas inutile de confirmer que l'existence d'un droit de rétractation général ne s'oppose pas à la résolution du contrat, si l'attitude déloyale du fournisseur le justifie.

L'existence d'une période de rétractation ne s'oppose pas à la mise en oeuvre du contrat dès sa signature. Toutefois, celle-ci suppose l'accord exprès du consommateur.

Dans l'hypothèse où il exercerait par la suite son droit de rétractation, le consommateur ne peut être tenu qu'au paiement du service effectivement fourni durant la période comprise entre la conclusion du contrat et la rétractation, sans que ce montant puisse constituer une pénalité. Toute somme supérieure perçue par le fournisseur doit lui être restituée dans les trente jours.

c) En cas d'inexécution du contrat

S'il s'avérait que le service vendu soit finalement indisponible, le fournisseur doit en informer sans délai le consommateur et procéder au remboursement de celui-ci dans les trente jours. Toutefois, si l'indisponibilité du service financier n'est que partielle, les parties peuvent convenir du maintien de la partie du contrat exécutable, avec remboursement des sommes afférentes à la partie du service non exécutée, dans le même délai de trente jours.

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Outre ces conditions générales, la proposition a intégré de nouveaux articles assurant une meilleure protection du consommateur :

- il est demandé aux Etats membres de veiller à assurer l'annulation et le remboursement d'un paiement en cas d'utilisation frauduleuse de cartes de crédit (encore qu'on ait du mal à apprécier les services financiers qui pourraient être réglés par carte de paiement) ;

- il est exigé du fournisseur la restitution au consommateur de tout document contractuel si celui-ci a usé de son droit de rétractation ou en cas de service indisponible ;

- il est demandé aux Etats membres de prendre les mesures nécessaires pour interdire la fourniture de services financiers sans demande préalable de celui-ci dans le cas d'un paiement immédiat ou différé. L'absence de réponse ne valant pas acceptation, le consommateur ne doit être tenu à aucune obligation en cas de fourniture de services non sollicitée.

- il est envisagé une protection contre le démarchage, identique à celle prévue dans la directive-cadre : l'utilisation d'automate d'appel et de fax est subordonnée au consentement préalable du consommateur, encore que l'on voit mal la manière dont s'organisera cette disposition, j'y reviendrai par la suite ; les autres moyens de communication sont utilisables, sauf opposition manifeste du destinataire. Il appartient aux Etats membres de prévoir les sanctions adéquates, en cas de manquement à cette obligation, par exemple en permettant la résiliation sans frais et à tout moment du contrat.

Les autres dispositions (charge de la preuve incombant au fournisseur, caractère impératif des dispositions de la présente directive, règlement des litiges) sont classiques et n'appellent pas de développement particulier, sauf à préciser que les recours sont ouverts aux organisations professionnelles ou de défense des consommateurs pour assurer la mise en oeuvre satisfaisante de la directive.

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Avant d'aborder les problèmes de fond de ce dossier, laissez-moi vous livrer quelques éléments de calendrier. Il semble que la présidence finlandaise souhaite faire progresser ce texte d'ici la fin de son mandat, mais n'envisage pas d'achever les négociations avant l'an 2000. Elle souhaite toutefois obtenir un accord politique lors du Conseil consommateurs du 8 novembre prochain.

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Quelles observations appelle cette proposition de directive ?

Deux points de principe ont dominé les débats :

1°/ Faut-il prévoir une harmonisation minimale ou maximale des réglementations nationales ? Deux approches différentes étaient en effet concevables :

· l'harmonisation minimale, c'est-à-dire la définition d'un socle commun, tout en permettant aux Etats membres de prévoir des dispositifs plus favorables ; c'est la ligne généralement suivie par les instances européennes en matière de protection des consommateurs.

· l'harmonisation maximale, c'est-à-dire la fixation de règles impératives pour rapprocher au maximum les réglementations des Etats membres.

Dans ses deux versions successives, la proposition a fait le choix de l'harmonisation maximale. Le considérant 9 prévoit ainsi qu'il n'est pas permis aux Etats membres d'adopter ou de maintenir des dispositions plus protectrices pour les consommateurs que celles prévues par le présent texte : " Considérant qu'eu égard au niveau élevé de protection des consommateurs assuré par la présente directive afin d'assurer la libre circulation des services financiers, les Etats membres ne peuvent prévoir d'autres dispositions que celles établies par la présente directive pour les domaines harmonisés par celle-ci ".

Cette optique a été également soutenue par le Parlement européen, afin d'éviter aux fournisseurs de devoir se conformer à des législations nationales différentes et de ne pas créer de confusion dans les ventes transfrontalières.

Parmi les Etats membres, seuls le Royaume-Uni et les Pays-Bas se sont montrés favorables à cette approche, les treize autres partenaires optant pour une réglementation fixant des normes minimales que les Etats membres pourraient librement renforcer. C'est surtout le cas des pays disposant déjà de réglementations contraignantes (Belgique, pays nordiques), qui souhaitaient conserver un haut niveau de protection des consommateurs.

Or, il semble que la réflexion ait évolué au cours des différents débats : lors du dernier conseil Consommateurs, la présidence a retenu l'optique d'une harmonisation minimale, mais l'ambiguïté des rédactions n'est pas encore levée.

Dans le même temps, la France a fait connaître qu'elle était désormais favorable à une harmonisation maximale à condition que la protection des consommateurs soit d'un niveau élevé, afin d'éviter des distorsions de concurrence entre opérateurs financiers.

En l'état actuel des choses, et dès lors que la proposition modifiée a relevé le niveau d'exigence en instaurant notamment le droit de rétractation général, on peut envisager qu'un accord soit désormais trouvé au sein des Quinze.

Il conviendra toutefois que les réglementations nationales ne soient pas trop éloignées les unes des autres lors de la fixation des différents délais de rétractation, pour éviter des confusions ultérieures.

2°/ Faut-il prévoir une réglementation unique pour l'ensemble des produits financiers ou privilégier une approche sectorielle des choses ?

La question a été longuement débattue en raison de la grande diversité des services offerts dans chaque Etat membre. La France s'est montrée favorable à " l'optique horizontale " au nom de la simplification du dispositif et je considère que c'est effectivement la meilleure démarche possible. Elle a pour contrepartie de rendre nécessaire une définition très précise des services financiers visés par le texte afin d'assurer la sécurité juridique des consommateurs et l'égalité des conditions de concurrence pour les opérateurs financiers.

Le problème se pose en particulier pour ce qui concerne certaines opérations de crédit immobilier. Il s'agit, en l'occurrence, des opérations conclues devant notaire, de celles ayant déjà fait l'objet de versements et de celles adossées à des obligations foncières. Dans ces trois cas, en l'état actuel du texte, l'emprunteur ne dispose ni du droit de rétractation -qui est expressément exclu du dispositif proposé- ni d'un délai de réflexion, sur le modèle prévu en France par la " loi Scrivener ". Il est donc nécessaire de clarifier ce point dans le texte final.

Enfin, toujours dans l'idée de rendre aussi cohérente que possible la réglementation européenne dans cette matière complexe, je crois utile de rappeler qu'une autre proposition de directive, relative au commerce électronique, est en cours d'adoption.

Afin de conforter la sécurité juridique pour l'ensemble des parties, il convient d'organiser clairement l'articulation juridique de ces deux textes, qui diffèrent encore, semble-t-il, sur deux points :

- la liste des informations à fournir au consommateur (le présent texte est plus exigeant) ;

- la définition du droit applicable au contrat (le présent texte se borne à une information du consommateur sans fixer lui-même les règles de principe).

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Mon sentiment est donc que ce texte va désormais dans la bonne direction et qu'il peut être envisagé de l'adopter sous réserve des observations suivantes que je vous suggère sous forme de conclusions de notre délégation.

Mon souci a été de rechercher la plus grande précision possible dans la rédaction de ce texte, afin d'éviter les contentieux qui pourraient résulter de certaines approximations, notamment en matière de :

- disparités dans les délais de rétractation entre les Etats membres ;

- diversité linguistique au sein de l'Union ;

- définition des opérations financières visées, notamment en matière de crédit immobilier ;

- incompatibilités avec la réglementation européenne sur le commerce électronique ;

- protection du consommateur contre le démarchage ;

- fixation de point de départ pour le délai de remboursement du consommateur ayant exercé son droit de rétractation.

 

Compte rendu sommaire du débat consécutif à la communication

M. Lucien Lanier :

Je suis également très soucieux de clarifier les ambiguïtés contenues dans les propositions communautaires afin d'éviter des problèmes juridiques ultérieurs et je vous remercie, mon Cher collègue, de vous être attelé à cette tâche dans un texte aussi complexe.

M. Louis Le Pensec :

Pourriez-vous m'indiquer si les négociations OMC auront à connaître de cette matière ?

M. Marcel Deneux :

Les services font en effet partie des sujets qu'aborderont les négociateurs à Seattle.

M. Robert Del Picchia :

C'est effectivement un point crucial car, au-delà des frontières de l'Union, le marché financier international est déjà une réalité. Nous recherchons ici une position commune aux Quinze, mais qu'en est-il vis-à-vis des autres pays ?

M. Lucien Lanier :

Je suis partisan de saisir l'occasion de cette proposition de directive pour confirmer l'intérêt que nous attachons à la protection des consommateurs.

A la suite de ce débat, les conclusions proposées par le rapporteur ont été complétées dans le sens souhaité et ainsi adoptées :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne,

Vu la proposition d'acte communautaire E 1184 concernant la commercialisation à distance des services financiers auprès des consommateurs, ainsi que sa version modifiée présentée en juillet 1999 ;

Se déclare globalement satisfaite des améliorations apportées à ce texte et notamment du remplacement du délai de réflexion par un droit à l'information complète et préalable du consommateur ; approuve également la reconnaissance d'un droit général de rétractation accordé à tout consommateur de services financiers vendus à distance, qui assurera la cohérence de la présente directive avec les positions retenues dans la directive-cadre ;

Estime, d'ailleurs, qu'il serait opportun que l'Union européenne fasse valoir, lors des négociations au sein de l'OMC, les principes de protection du consommateur contenus dans cette directive ;

Observe, toutefois, que le délai d'utilisation du droit de rétractation est fixé par les Etats membres, dans les limites définies par le texte, et que des disparités importantes peuvent de ce fait exister au sein de la Communauté ; souhaite donc que la directive prévoie d'obliger le fournisseur à donner une information précise au consommateur lorsque le délai de rétractation retenu au contrat est inférieur à celui en vigueur dans l'Etat membre de résidence de celui-ci ;

Souhaite également qu'il soit clairement établi que les informations et dispositions contractuelles adressées au consommateur sur support durable doivent lui être transmises dans la langue de son pays de résidence, sauf accord entre les parties ;

Etant donné la difficulté de procéder à la définition d'une réglementation unique pour l'ensemble des services financiers existant dans les Etats membres, rappelle la nécessité d'obtenir une clarification des opérations financières précisément concernées ; demande notamment qu'une protection soit accordée à l'emprunteur immobilier, qui se trouve privé de son droit de rétractation, en l'état actuel du texte ;

Estime que la protection des consommateurs doit conduire à rechercher la cohérence du dispositif proposé avec la directive relative au commerce électronique en cours d'adoption ;

Demande, enfin, que la directive précise :

- le point de départ du délai de remboursement de trente jours consécutif à l'usage du droit de rétraction par le consommateur, prévu à l'article 5 ou dans l'hypothèse de service indisponible, prévu à l'article 8 ;

- la manière dont sera recueilli le consentement préalable du consommateur au démarchage par automate d'appel et fax, prévu à l'article 10.