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L'Union européenne et la lutte contre le terrorisme


Extrait de l'audition de M. Pierre SELLAL, Ambassadeur, Représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, devant la délégation pour l'Union européenne du Sénat le 17 novembre 2004

L'action européenne en matière de lutte contre le terrorisme est relativement récente. Elle ne figurait d'ailleurs pas parmi les priorités du premier programme relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », dit « programme de Tampere », d'octobre 1999. En réalité, cette action européenne, qui est le fruit des circonstances, s'est surtout développée après les attentats du 11 septembre 2001. Peu après ces attentats, l'Union européenne a adopté un premier plan d'action en matière de lutte contre le terrorisme. Un deuxième plan d'action a été adopté au niveau européen après les attentats de Madrid du 11 mars dernier, qui a permis un « recadrage » des différentes actions européennes en ce domaine.

Le nouveau programme pluriannuel sur l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », dit « programme de La Haye », qui a été adopté par le dernier Conseil européen, au début du mois de novembre, consacre une large place à la lutte contre le terrorisme. À la lecture de ce document, il me semble que l'on peut dégager trois caractéristiques essentielles de l'action de l'Union européenne en ce domaine :

- premièrement, une volonté clairement affirmée de lutter contre le terrorisme dans le respect de l'État de droit. Cette affirmation figure d'ailleurs en tête du « programme de La Haye » ;

- deuxièmement, le constat selon lequel la sécurité intérieure et la sécurité extérieure se confondent largement aujourd'hui. Une menace ne cesse pas de l'être parce qu'elle passe la frontière, l'action de chacun peut affecter la sécurité de tous. Certes, ce constat n'est pas nouveau. Mais, jusqu'à présent, il n'avait pas été formulé aussi explicitement et surtout, on lui donne à présent une traduction concrète et opérationnelle, par exemple en matière de renseignements ;

- troisièmement, l'accent mis sur la nécessité de lutter contre les facteurs susceptibles d'alimenter le terrorisme. La volonté européenne, à cet égard, est d'agir aussi par l'action politique, la prévention des crises, le règlement des conflits, l'aide au développement, la coopération, la formation....

En ce qui concerne les mesures concrètes envisagées au niveau européen, je voudrais insister en particulier sur deux sujets importants :

- d'une part, la lutte contre le financement du terrorisme. Plusieurs instruments ont déjà été adoptés en la matière au niveau européen, par exemple dans le domaine du gel des avoirs des personnes et organisations susceptibles d'avoir ou de financer des activités terroristes. Mais beaucoup reste encore à faire dans ce domaine. Hier, le « Conseil Ecofin » a dégagé un accord politique sur une proposition de règlement qui prévoit de renforcer le contrôle des mouvements d'argent liquide aux frontières extérieures de l'Union, à partir d'un seuil relativement bas. Le terrorisme, en effet, ne suppose pas nécessairement des techniques financières sophistiquées, au contraire, ni la mobilisation de moyens importants, comme en témoignent les attentats de Madrid, alors que ce sont les attentats les plus meurtriers jamais commis sur le sol européen ;

- la deuxième priorité me paraît être l'échange d'informations et de renseignements. C'est un domaine où il existe déjà de nombreux contacts informels, notamment sur un plan bilatéral. Il est nécessaire de renforcer ces échanges et de mieux les organiser, en allant vers une intéropérabilité des nombreuses bases de données existantes au niveau européen. Il faut aussi travailler en commun pour parvenir à une véritable évaluation collective de la menace terroriste. À cet égard, la création prochaine, au sein du secrétariat général du Conseil, d'une cellule d'analyse de la menace terroriste, me paraît prometteuse.

Pour répondre à votre question sur la répartition des rôles dans ce domaine, il est vrai que l'architecture institutionnelle européenne est ici assez complexe, mais ce n'est pas sans raison. Parce que ces questions relèvent de la souveraineté nationale, elles restent fortement ancrées au sein des compétences des États. En matière de renseignements ou sur les aspects opérationnels, la responsabilité première appartient aux gouvernements des États. La création du poste de coordonnateur européen de la lutte contre le terrorisme, décidée au lendemain des attentats de Madrid et dont le titulaire est M. Gijs de Vries, tient d'ailleurs le plus grand compte de cette donnée. Ce coordonnateur relève du Conseil des ministres et, comme il le souligne souvent lui-même, son rôle est celui d'un « aiguillon » pour améliorer et renforcer la coopération entre les États. La Commission européenne, pour sa part, a une responsabilité particulière sur les aspects législatifs. Par exemple, il est aujourd'hui nécessaire de revoir le cadre juridique de la protection des données, dans le respect des libertés fondamentales, puisque ce cadre, qui a été défini il y a déjà une dizaine d'années, est un peu dépassé par les évolutions technologiques d'une part, les besoins d'une plus grande sécurité d'autre part. Or ce domaine relève de la compétence communautaire, et la Commission a donc un rôle essentiel à jouer. Enfin, une action efficace suppose la mobilisation de toute la panoplie des instruments disponibles, qu'ils soient de la responsabilité des États ou de l'Union, qu'ils relèvent de la PESD, des actions « communautaires » gérées par la Commission ou du domaine « JAI ». Il en résulte nécessairement une architecture complexe, qui suppose un effort tout particulier de coordination et de mise en cohérence.

Pour conclure, je crois qu'il y a encore un domaine où il existe un vrai déficit au niveau européen : c'est le volet opérationnel. Il est très difficile d'organiser un cadre à vingt-cinq pour une coopération opérationnelle efficace. Il est patent que l'Union européenne n'a pas encore réussi à trouver une bonne articulation entre les organes existants au niveau européen, comme Europol et Eurojust, ou entre ceux-ci et le Conseil et les autorités compétentes des États membres, ou entre les coopérations opérationnelles à quelques uns, pragmatiques et ciblées, et des structures plus larges. On doit y travailler.


Les travaux du Sénat

puce_trb.gif (128 octets) Question orale européenne avec débat en séance publique au Sénat le 22 mars 2005 de M. Hubert HAENEL sur les mesures européennes de lutte contre le terrorisme

puce_trb.gif (128 octets) Communication de M. Hubert HAENEL devant la délégation le 20 juillet 2004 sur les échanges d'informations en matière de lutte contre le terrorisme (texte E 2576)

puce_trb.gif (128 octets) Question orale européenne avec débat en séance publique au Sénat le 25 octobre 2001 de M. Pierre FAUCHON sur les instruments de l'Union européenne nécessaires à la lutte efficace contre le terrorisme

Pour en savoir plus...

puce_trb.gif (128 octets) Le dossier sur la lutte contre le terrorisme sur le site du Conseil de l'Union européenne

puce_trb.gif (128 octets) Notre rubrique "Justice et affaires intérieures"