Rapport d'information de M. Serge Lepeltier numéro 346.

Lors du Sommet de la Terre de RIO (1992), puis de la Conférence de KYOTO (1997), la France s’est engagée à contenir ses émissions de gaz à effet de serre à leur niveau de 1990. D’apparence modeste, cet engagement est en fait très contraignant. Or, l’ensemble des mesures mises en œuvre depuis 1992 ne représentent que 15 % environ des efforts requis, et les politiques de maîtrise des émissions de gaz à effet de serre sont curieusement absentes du débat public. 
Ce constat a conduit la Délégation du Sénat pour la Planification, organe de réflexion et de prospective économiques propre au Sénat, présidée par M. Joël BOURDIN, Sénateur (R.I.) de l’Eure, à confier un rapport d’information à M. Serge LEPELTIER, Sénateur-Maire (R.P.R.) de Bourges. Rendu public le 19 mai, le rapport du Sénateur LEPELTIER s’efforce de répondre aussi simplement que possible à des questions essentielles : 

Pourquoi limiter nos émissions de gaz à effet de serre ? 

Le premier chapitre du rapport rappelle l’état des connaissances scientifiques : les émissions de gaz à effet de serre s’accumulent dans l’atmosphère et tendent à changer le climat. Ce changement climatique se manifestera non seulement par un réchauffement de la planète (+ 1° C à + 3,5° C d’ici 2100) et par une élévation du niveau de la mer, mais aussi par une augmentation de la fréquence et de l’intensité des catastrophes climatiques (vagues de chaleur, tempêtes, cyclones, inondations, sécheresses). La France y perdrait ainsi la douceur de son climat, la qualité de ses sols agricoles et une partie de son patrimoine environnemental (la Camargue, les plages d’Aquitaine, les mangroves de Guadeloupe, les récifs coralliens de Polynésie). Le principe de précaution nous invite donc à maîtriser nos émissions de gaz à effet de serre.

Pourquoi les pays industrialisés doivent s’engager les premiers dans la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre ? 

Le rapport souligne que les pays en développement seront à l’avenir les principaux responsables et les principales victimes du changement climatique, car ils sont plus vulnérables et plus dépendants de l’environnement. Mais les pays industrialisés ont une avance technologique en matière de maîtrise des émissions et, surtout, une responsabilité historique pour les gaz accumulés jusqu’à aujourd’hui. Par surcroît, ils polluent encore dix fois plus par habitant que les pays en développement. Les pays industrialisés doivent donc s’engager les premiers dans la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre, de manière suffisamment crédible pour y rallier les pays en développement : si ces derniers n’infléchissent pas leur mode de développement au profit d’une croissance sobre, les efforts des pays industrialisés seront peu utiles.

Quels instruments économiques pour maîtriser les émissions au moindre coût ? 

La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre n’ira pas sans coûts au détriment des ménages, des entreprises ou des pays les plus pollueurs. Les instruments économiques ne peuvent que limiter et répartir efficacement les coûts de dépollution. 

Le rapport plaide à cet égard en faveur de la taxation des émissions de CO₂ : conforme au principe pollueur-payeur, simple, lisible, souple, efficace, la taxation des émissions de CO₂ serait aussi relativement aisée à coordonner à l’échelle internationale. La taxation pose toutefois un problème : elle pénaliserait la compétitivité d’un pays qui l’instaurerait unilatéralement. Le rapporteur regrette donc que les pays de l’Union européenne n’aient pas encore pu s’accorder sur l’assiette d’une " écotaxe " et surtout, que les Etats-Unis aient récusé par principe l’idée d’une taxe sur le CO₂ coordonnée à l’échelle des pays industrialisés. Mais le rapport souligne aussi que les permis d’émissions n’ont rien d’immoral : loin de consacrer un " droit à polluer ", la création de marchés de permis d’émissions restreint au contraire la faculté des agents d’émettre des gaz à effet de serre, qui était auparavant illimitée.

Les acquis et les zones d’ombre du protocole de Kyoto 

Le Sommet de KYOTO s’est conclu par un accord, non pas sur une taxe coordonnée, mais sur le principe de quotas d’émissions pour 6 gaz à effet de serre, qui n’ont, hélas, que peu à voir avec l’équité ou la rationalité économique, mais résultent de compromis diplomatiques. Les pays signataires du protocole de KYOTO se sont également accordés sur le principe d’échange et de négoce de ces quotas, afin que les réductions d’émissions soient effectuées là où leur coût est le plus faible. Le rapport souligne que ces mécanismes d’échange soulèvent des difficultés pratiques considérables (notamment de mesure et de sanction), mais que ces difficultés sont liées au principe même des quotas. Le développement des marchés de permis soulève ainsi des inquiétudes légitimes : distorsions de concurrence, désincitation à la maîtrise des émissions pour les pays industrialisés, etc.

La France aura besoin des marchés de permis 

Le rapport montre cependant que, sauf catastrophe économique ou miracle technologique, la France ne pourra pas respecter ses engagements sans recourir aux échanges de permis. 

Le rapport invite donc la France et l’Union européenne à envisager avec plus d’ouverture le développement des échanges de permis et à s’investir étroitement dans la définition des règles de fonctionnement de ces échanges (dont les enjeux financiers pourraient atteindre plusieurs milliards de francs par an pour la France), afin que ceux-ci soient transparents, ouverts et non-discriminatoires. Le rapport plaide ainsi pour le renforcement de la présence d’économistes, de spécialistes des marchés financiers et d’experts en droit économique international au sein des délégations européennes aux conférences internationales sur le climat. Par ailleurs, le rapport invite l’Union européenne à ne plus défendre l’idée de limiter les échanges de permis : ce rationnement poserait des problèmes administratifs considérables et pénaliserait avant tout les pays européens (où il existe peu de gisements d’économie d’énergie à faible coût).

Quelles mesures concrètes peuvent prendre dès aujourd’hui la France et l’Union européenne ? 

Le rapport préconise de refonder et de rétablir la notion d’économie d’énergie, de restaurer les moyens de l’ADEME, de rééquilibrer la fiscalité des carburants, de moduler la fiscalité des véhicules selon leurs émissions polluantes, maîtriser la voiture en ville, développer l’offre de transports en commun, promouvoir la cogénération, etc.

Pour un marché européen de permis d’émissions 

Le rapport invite aussi à des mesures plus ambitieuses, comme le développement avant 2008 d’un marché européen de permis d’émissions ouvert aux entreprises intensives en énergie : à défaut d’une taxe sur les émissions de CO₂ coordonnée à l’échelle des pays de l’OCDE, il s’agit du seul instrument qui concilie l’efficience économique, la nécessité d’inciter les gros émetteurs à maîtriser leurs émissions et la volonté légitime de ne pas pénaliser nos entreprises industrielles par rapport à leurs concurrents internationaux. En outre, l’Union et les entreprises européennes seraient mieux préparées au démarrage des échanges internationaux de permis en 2008.

Le devoir de cohérence et d’exemplarité des administrations publiques 

Au-delà de ces suggestions, les paragraphes du quatrième chapitre scandent un discours de la méthode : pour des politiques graduelles, prévisibles et crédibles ; pour des politiques coordonnées à l’échelle européenne ; privilégier les mesures utiles en tout état de cause (comme la suppression des distorsions fiscales et réglementaires) ; différencier les instruments de maîtrise des émissions selon le secteur d’activité ; privilégier la vérité des prix dans le secteur des transports ; simplifier et mieux contrôler la réglementation dans le bâtiment, etc. 

Citant l’exemple emblématique du ministère des Finances à Bercy, conçu pour réguler avec précision la température de chaque bureau à 21° C, alors que la réglementation limite à 19°C la température dans les locaux publics, le rapporteur rappelle les administrations publiques à leur devoir d’exemplarité. Il plaide aussi pour la prise en compte du changement climatique lors des grandes décisions publiques (contrats de plan, contrats d’agglomération) et préconise que les émissions de gaz à effet de serre évitées ou suscitées par un projet d’infrastructure soient intégrées dans l’évaluation de leur rentabilité pour la collectivité.

Informer les citoyens 

Le rapport souligne enfin que rien ne se fera sans l’adhésion et la participation des citoyens, comme des collectivités locales : les citoyens et leurs élus doivent donc être informés, aussi bien sur les enjeux liés au changement climatique, que sur les gisements d’économies d’énergie. Le rapport propose notamment de sensibiliser les jeunes aux consommations inutiles, de développer l’appui au conseil énergétique pour les collectivités locales, les PME et les particuliers, de mettre à disposition sur le réseau Internet des " auto-diagnostics énergétiques ". Enfin, le rapporteur regrette vivement que les plans nationaux de lutte contre l’effet de serre ne soient pas débattus au Parlement.

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