Communication de M. Joël BOURDIN lors du séminaire de Bissau : les relations entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire

Sans renier l'héritage républicain et parlementaire, et la fidélité au principe de séparation des pouvoirs, l'aménagement des institutions établi en 1958 répond à l'objectif premier des fondateurs de la Vème République, qui est de restaurer l'Etat et de prévenir les débordements des assemblées qui avaient paralysé le fonctionnement des Républiques précédentes.

La Constitution élaborée en 1958 met en place un schéma institutionnel décrit par M. Debré, Garde des Sceaux du Général de Gaulle, comme « une collaboration entre les pouvoirs », avec « un Chef de l'Etat et un Parlement séparés, encadrant un gouvernement issu du premier et responsable devant le second ».

Il convient d'observer que cette organisation des pouvoirs n'affecte que l'Exécutif et le Législatif ; conformément à la tradition institutionnelle française, le Judiciaire demeure une «autorité», dont l'indépendance est à la fois garantie et limitée.

Les mécanismes destinés à assurer la stabilité du régime ont longtemps fonctionné au seul profit de l'Exécutif (I) ; aussi, la réhabilitation du Parlement, qui est en cours, l'émancipation de l'autorité judiciaire, qui s'amorce, se révèlent des correctifs nécessaires au déséquilibre des pouvoirs (II).

I - UNE COLLABORATION ENTRE LES POUVOIRS FAVORABLE A L'EXECUTIF

La restauration de l'Etat, voulue par les constituants de 1958, s'est traduite dans les institutions par le renforcement de l'Exécutif, l'affaiblissement du rôle du Parlement et par la réglementation juridique des rapports entre le Parlement et le gouvernement. Cet aménagement a rapidement créé un déséquilibre, au profit de l'Exécutif.

Le renforcement de l'Exécutif

1) Le Premier ministre est doté d'attributions importantes qui lui confèrent une prééminence réelle au sein du gouvernement : il dirige l'action du gouvernement (art. 21.1), dispose à titre principal du pouvoir réglementaire, et engage la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale (art. 49.1).

2 ) Mais le Président de la République est le détenteur initial du pouvoir exécutif, au même titre que le Parlement l'est du pouvoir législatif :

- il veille au respect de la Constitution et assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat (art.5) ;

- la direction de l'Etat lui est entièrement confiée en cas de crise (art. 16) ; la décision de dissoudre l'Assemblée nationale lui appartient (art.12) ; la possibilité d'un dialogue direct avec le peuple lui est ouverte par la voie du référendum (art.11).

- C'est de lui que procède le gouvernement : il nomme le Premier ministre et met fin à ses fonctions (art.8) ; il nomme les autres ministres sur proposition du Premier ministre ; la procédure d'investiture du Gouvernement par l'Assemblée nationale est supprimée (art.49.1).

En outre, l'indépendance du gouvernement est confortée par l'incompatibilité des fonctions ministérielles avec le mandat parlementaire, ce qui contribue à réduire l'influence du Parlement.

L'autorité du Chef de l'Etat est renforcée par la réforme constitutionnelle de 1962 qui instaure le suffrage universel direct pour son élection, et lui confère de ce fait, une légitimité démocratique équivalente à celle des membres de l'Assemblée nationale.

L'affaiblissement du rôle du Parlement

Il concerne à la fois l'organisation de l'institution, et ses fonctions.

a) En matière d'organisation, l'effacement est inscrit dans l'encadrement du régime des sessions et la limitation du nombre des commissions.



La constitution de 1958 avait initialement limité la durée des sessions en prévoyant deux sessions ordinaires par an, le Parlement pouvant toutefois être convoqué en session extraordinaire.

Le souci de permettre une surveillance constante et étroite du gouvernement avait conduit les régimes précédents à prévoir un nombre élevé de commissions parlementaires. Sous la Vème République, leur nombre est limité à six pour chaque assemblée, avec comme conséquence une pléthore d'effectifs pour certaines d'entre elles, et pour toutes, une déspécialisation de ces effectifs.



b) Le déclin du rôle du Parlement tient également à l'encadrement de ses fonctions
S'agissant de la fonction législative, la délimitation du domaine de la loi prive le Parlement du monopole normatif

Jusqu'en 1958, la loi se définit comme l'acte voté par le Parlement, et apparaît, à ce titre, comme l'«expression de la volonté générale». La conséquence est qu'il n'y a pas d'autorité supérieure à celle de la loi, et que son domaine est illimité. Le pouvoir réglementaire est un pouvoir dérivé, dont la vocation est d'«assurer l'exécution des lois».

La Constitution de 1958 délimite a priori le domaine de la loi et reconnaît l'existence d'un domaine réglementaire autonome. La loi devient une catégorie d'acte juridique, soumise au contrôle du Conseil Constitutionnel, institution nouvelle chargée de veiller à la conformité des lois à la Constitution.

Une telle répartition, qui limite la puissance du Parlement, est au surplus protégée . Deux techniques permettent au gouvernement de prévenir tout empiétement du Législateur dans le domaine réglementaire : l'irrecevabilité 6( * ) , qui est opposable a priori, et la délégalisation 7( * ) par laquelle le gouvernement intervient a posteriori.

La seconde fonction, le contrôle de l'action gouvernementale, est bridée.

Ce contrôle s'effectue par deux grands types de procédés -les questions et commissions d'enquête, d'une part ; la censure, d'autre part-. Evoquons le pouvoir de censure ; nous parlerons plus loin du procédé des questions et commissions d'enquête.

La mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement s'effectue uniquement devant l'assemblée élue au suffrage direct, l'Assemblée nationale, à l'initiative du Premier ministre, ou des députés.

1) Le Premier ministre engage la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sur un texte 8( * ) .Dans le premier cas, l'assemblée approuve le programme par un vote de confiance à la majorité absolue des suffrages exprimés ; dans le second cas, le texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure est votée.

2) Les députés mettent en cause la responsabilité du gouvernement en adoptant une motion de censure 9( * ) . La principale innovation réside dans le mode d'adoption de la motion. Seuls sont recensés les votes qui la soutiennent ; c'est-à-dire que seuls les députés favorables à la censure participent au scrutin, qui a lieu à la tribune. La motion est adoptée à la majorité des membres composant l'Assemblée. Les députés qui ne participent pas au vote sont donc censés appuyer le Gouvernement.

c) La rationalisation des mécanismes parlementaires

Pour les Constituants de 1958, l'action politique se traduisant avant tout par l'édiction de normes, le gouvernement dispose de prérogatives lui assurant la direction effective du travail législatif et lui permettant d'encadrer une majorité faible, divisée ou encore indisciplinée. On évoquera les principales :

- la priorité pour la fixation de l'ordre du jour (art.48.1) : de fait, si l'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement (cf. art. 39.1), le nombre des lois d'origine gouvernementale l'emporte de beaucoup sur celui des lois d'origine parlementaire ;

- la maîtrise du bicamérisme : les projets de lois sont déposés au choix du gouvernement dans l'une ou l'autre assemblée (art. 39.2); et c'est le texte présenté par le gouvernement qui est discuté en séance publique par la première assemblée saisie (cf. art. 42).

- La détermination du rythme des débats : le gouvernement peut déclarer l'urgence sur un texte, ce qui en limite le nombre des lectures (art. 45.2), interrompre la navette entre les deux assemblées pour donner le dernier mot à l'Assemblée nationale (art.45.4), ou encore utiliser la procédure du vote bloqué (art.44.3).

Le gouvernement contrôle en outre l'exercice du droit d'amendement et encadre la procédure budgétaire. Des restrictions financières sont apportées à l'initiative législative (art.40).

d) Le déséquilibre des relations entre l'Exécutif et le Législatif

L'efficacité des mécanismes s'est toutefois avérée excessive après la formation d'un système de partis structurés, et d'une majorité de soutien au Chef de l'Etat et à son gouvernement. La pratique institutionnelle qui s'est instaurée dès les premières années du régime a conduit à une instrumentalisation du Parlement, les prérogatives de l'Exécutif se superposant à la discipline politique de la majorité.

La collusion entre une majorité parlementaire et un Exécutif fort a confiné les députés dans un rôle passif, parfois poussé à l'absurde. De plus, les techniques du parlementarisme rationalisé ont servi à plusieurs reprises à exclure l'opposition du débat parlementaire.

Ses excès ont suscité des tentatives pour réhabiliter le Parlement. Se dessinait parallèlement un mouvement d'émancipation du Judiciaire.

II - LA REHABILITATION DU PARLEMENT ET L'EMANCIPATION DE L'AUTORITE JUDICIAIRE
A) La réhabilitation du Parlement

Sous la Vème République, l'ambition de rénover le travail parlementaire, de légiférer mieux, de développer et de diversifier les méthodes de contrôle a toujours été d'une actualité quasi-permanente. C'est certainement en matière de contrôle que les avancées ont été les plus rapides, la restriction du droit de censure incitant les assemblées à rechercher de nouvelles formes d'action. Par ailleurs, le souci de « décrisper » la vie politique, affiché par le Président Giscard d'Estaing dès 1974 a favorisé l'expression de la représentation nationale.

a) Les nouvelles formes du contrôle parlementaire

1) Des pouvoirs d'information en développement


Les questions ont connu une grande évolution ; indiquons, à titre d'illustration:

- qu'une procédure de questions au Gouvernement a été instaurée en 1974 à l'Assemblée Nationale, puis au Sénat, par un accord direct avec l'Exécutif ; et les séances en sont télévisées.

- que depuis 1978 et surtout 1981 la discussion de la loi de finances comprend une phase de questions des députés au ministre dont le budget est examiné. La procédure est analogue à celle des questions au Gouvernement.

Le rôle d'information des commissions permanentes s'est élargi 10( * ) . Depuis 1996, en particulier, elles bénéficient, à leur demande et pour une durée n'excédant pas six mois, des prérogatives des commissions d'enquête.



Au sein de la commission des finances, les rapporteurs budgétaires peuvent suivre et contrôler de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits aux budgets des différents ministères 11( * ) , et disposent du concours de la Cour des Comptes.

Ajoutons que la disproportion des moyens d'information mis à la disposition respectivement du Gouvernement et du Parlement a poussé les assemblées à développer les effectifs d'aide et d'assistance aux parlementaires et à moderniser leurs méthodes et leurs instruments de travail, en se dotant en particulier d'instruments d'évaluation qui leur soient propres 12( * ) .

2) Un accroissement des pouvoirs d'investigation

Le droit d'enquête, qui avait suscité de nombreux abus sous les Républiques précédentes, a été strictement encadré dans la Constitution de 1958, tandis que le phénomène majoritaire le privait par la suite d'une grande part de son intérêt.

Deux réformes intervenues en 1977 et 1991, ont donné aux commissions d'enquête des moyens nouveaux - notamment un droit de citation directe pour les auditions, qui est assorti de sanctions pénales - et amélioré leur fonctionnement en levant le secret des auditions.

Il faut toutefois souligner que le respect du principe de séparation des pouvoirs interdit qu'une commission d'enquête soit créée sur des faits donnant lieu à des poursuites judiciaires, et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours ; de même, sa mission cesse dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits qui ont motivé sa création.

La délimitation précise des domaines respectifs de l'enquête parlementaire et des investigations judiciaires peut s'avérer délicate dans certains cas, mais elle peut donner lieu à une coopération : lorsque la commission d'enquête, en procédant à ses investigations, découvre des faits délictueux, elle peut transmettre les informations recueillies au ministère de la justice, aux fins d'ouverture d'une enquête.

Les missions d'information ont une vocation voisine de celle des commissions d'enquête, les parlementaires utilisant d'ailleurs l'une ou l'autre formule, en fonction du sujet et de l'opportunité politique. Elles présentent toutefois l'avantage d'une plus grande facilité de création et d'un moindre formalisme dans les règles de fonctionnement.

b) L'élargissement du cadre de l'activité parlementaire en 1995 a favorisé la réorganisation du travail au sein des assemblées.

L'instauration d'une session unique de 120 jours était destinée, au plan technique, à aménager le rythme du travail parlementaire en augmentation constante et le contenu des débats ; elle s'inscrit, au plan institutionnel, dans la logique d'une diversification des pouvoirs du Parlement, et de sa capacité de contrôle de l'action gouvernementale, avec en particulier, la possibilité pour les assemblées, de déterminer chaque mois l'ordre du jour de plusieurs séances.

Ce mouvement est appelé à se poursuivre, puiqu'une réforme de la procédure budgétaire est actuellement à l'étude ; son objectif, qui est d'améliorer la gestion publique en rendant plus lisibles les missions de chaque ministère, coïncide avec l'ambition de rendre plus efficace le contrôle du Parlement sur les gestionnaires.

B) L'autorité judiciaire : d'une indépendance protégée vers une émancipation réelle

Si l'indépendance du judiciaire, gardien des libertés individuelles, a toujours été une exigence de la tradition républicaine, la primauté du politique, dont la légitimité s'appuie sur l'élection, ainsi que la méfiance à l'égard des juges, ont longtemps marqué l'organisation française ; en outre, le principe de séparation des pouvoirs a justifié la mise en place d'un régime spécial de responsabilité pénale pour le Chef de l'Etat et les membres du gouvernement, et de protection des parlementaires (les immunités).

Les dispositions de la Constitution de 1958 reflètent bien ce double aspect : le judiciaire n'est pas assimilé à un pouvoir, mais à une « autorité » dont l'indépendance par rapport à l'Exécutif et au Législatif est à la fois garantie et limitée.

a) Une indépendance protégée mais limitée

L'immixion de l'Exécutif dans le Judiciaire est institutionnalisée :

- C'est le Président de la République qui est le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire ;



- le Président de la République préside le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM), instance qui l'assiste pour les questions d'avancement et de discipline ; jusqu'en 1993, il en désignait également les membres et avait ainsi un droit de regard sur les nominations des magistrats soumises à l'aval du CSM;



- les magistrats du siège (les juges) sont inamovibles, mais leur carrière dépend de l'Exécutif ; par ailleurs, la règle de l'inamovibilité ne s`applique pas aux magistrats de parquet (qui représentent l'Etat devant les juridictions) ;
Le Législateur est toutefois compétent dans deux domaines : la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats, qui est fixé par une loi organique et requiert donc en outre l'intervention du Conseil constitutionnel.

En définitive, la principale garantie à l'indépendance de l'autorité judiciaire est que cette indépendance constitue, selon le Conseil constitutionnel, un principe à valeur constitutionnelle ; ni le Parlement ni le gouvernement ne peuvent empiéter sur les fonctions dévolues aux juridictions en censurant leurs décisions, en leur adressant des injonctions ou en se substituant à elles dans le jugement de litiges relevant de leur compétence 13( * ) .

La demande exprimée par l'opinion publique, et relayée par les médias, d'une moralisation de la vie politique, l'action de plusieurs magistrats qui ont mis en cause des élus, des membres et anciens membres du gouvernement, ont conduit l'Exécutif à réduire son emprise sur le judiciaire. Toutefois, une réforme complète de la Justice n'a pu être menée à bien.

b) vers une émancipation réelle

1) Une réforme constitutionnelle visant à conférer au Conseil Supérieur de la Magistrature une réelle indépendance, a été adoptée en 1993 14( * ) . Le Conseil demeure présidé par le Président de la République, mais sa structure et sa composition sont notablement modifiés.

Le texte retire au Chef de l'Etat le droit de nommer tous les membres du Conseil et accroît la représentation des magistrats. Par ailleurs, le Conseil acquiert des pouvoirs importants dans la nomination des magistrats du siège.

Cependant, la nomination des magistrats du parquet continue dans une large mesure à lui échapper : les procureurs généraux sont nommés en conseil des ministres ; les nominations des procureurs sont soumises à l'avis simple du Conseil qui ne s'impose pas au gouvernement ; observons toutefois que depuis 1997, le ministre de la justice a toujours suivi les avis du CSM.

2) Une Cour de Justice de la République (CJR) a été instituée en 1993 pour mettre fin à l'irresponsabilité pénale de fait des ministres dans l'exercice de leurs fonctions.

Précisons qu'auparavant les ministres relevaient de la Haute Cour de Justice, chargée de juger le Président de la République en cas de haute trahison.

La Cour de Justice de la République comprend trois magistrats professionnels issus de la Cour de Cassation, auxquels s'ajoutent douze parlementaires élus par les assemblées (à raison de six dans chacune).

La Cour de Justice de la République constitue une juridiction d'exception, mais contrairement à la Haute Cour, devant laquelle les ministres étaient mis en accusation par le Parlement, elle peut être saisie par tout particulier qui s'estime lésé par un crime ou un délit commis par un ministre dans l'exercice de ses fonctions. Les plaintes sont examinées par une commission des requêtes qui fonctionne comme une instance de filtrage.

La Cour de Justice de la République s'est réunie en mars 1999 pour juger trois anciens membres du gouvernement 15( * ) et a condamné l'un d'eux pour délit non intentionnel commis dans l'exercice de ses fonctions.

3) Une réforme plus complète de la Justice, qui permettait notamment d'accroître l'indépendance des magistrats du parquet, n'a pas abouti.

Les mesures contenues dans les projets de lois constitutionnelles présentés à partir de juin 1998 par le gouvernement visaient d'une part, à renforcer les garanties relatives aux nominations des magistrats, l'ensemble de ces nomination devant obtenir l'avis conforme du Conseil Supérieur de la Magistrature ; d'autre part à clarifier les relations entre les parquets et le garde des sceaux en supprimant toute possibilité pour le garde des sceaux, de donner des instructions aux procureurs dans les affaires individuelles. En contrepartie, le garde des sceaux se voyait reconnaître un droit d'action propre , lui permettant de mettre en mouvement l'action publique ; par ailleurs, son rôle dans la définition des orientations de la politique pénale était confirmé.

Le mouvement en faveur d'une réhabilitation du Parlement devrait se poursuivre, avec comme objectif, on l'a vu, un plus grand contrôle de l'action publique.

Le moment semble venu de reconnaître à l'autorité judiciaire la place qui lui revient dans le système institutionnel de la République, non plus dans la dépendance politique ou l'indépendance totale, mais dans un système d'interdépendance avec les autres pouvoirs qui constitue la meilleure garantie contre l'arbitraire et en réalise la limitation.

C'est à ces deux conditions que le rééquilibrage des pouvoirs s'effectuera au profit des citoyens.

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