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4 mai 2012 : Statut de la magistrature ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 518

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 mai 2012

PROJET DE LOI ORGANIQUE

relatif au statut de la magistrature,

PRÉSENTÉ

au nom de M. François FILLON,

Premier ministre

Par M. Michel MERCIER,

garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés

(Envoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi organique modifie l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

L'objet de cette modification est, en premier lieu, d'étendre à certains magistrats de l'ordre judiciaire le renforcement des obligations de transparence et la formalisation de certains des mécanismes de prévention des conflits d'intérêt prévus dans le projet de loi relatif à la déontologie et à la prévention des conflits d'intérêts.

En second lieu, ce projet de loi organique tend à améliorer certains dispositifs de gestion de la carrière des magistrats.

En effet, les réformes du statut des magistrats, notamment celles intervenues en 2001 et 2007, ont profondément remanié le cadre juridique de la gestion des magistrats et les conditions d'exercice des fonctions judiciaires, afin de renforcer leur indépendance et de préserver la nécessaire confiance des citoyens en l'institution judiciaire. La mise en oeuvre de certains des mécanismes ainsi créés a toutefois montré la nécessité de les développer et de les affiner ou de réviser certains de leurs aspects qui posent des difficultés d'application.

L'article 1er modifie les dispositions relatives aux magistrats placés auprès des chefs de cour d'appel. Il s'agit, d'une part, d'exclure de la priorité dont ces magistrats bénéficient les emplois qui correspondent à des fonctions d'encadrement intermédiaire requérant des profils particuliers. D'autre part, il est proposé d'augmenter la durée maximum d'exercice de ce type de fonctions, pour répondre à la fois aux voeux de certains de ces magistrats ainsi qu'aux besoins des juridictions, sans que cela n'enlève aux intéressés la garantie de pouvoir y mettre fin après deux années d'exercice.

Ces fonctions ne pourront être exercées plus de six ans consécutivement et douze ans sur l'ensemble de la carrière.

Après avoir affirmé que les magistrats doivent veiller à prévenir ou à régler immédiatement les éventuels conflits d'intérêts, l'article 2 introduit, pour les magistrats nommés à la Cour de cassation, juridiction la plus élevée de l'ordre judiciaire, ainsi que pour les conseillers et avocats généraux en service extraordinaire au sein de cette Cour, l'obligation d'une déclaration d'intérêts. Ces déclarations sont remises, pour les magistrats du siège et du parquet et pour les conseillers et avocats généraux en service extraordinaire, respectivement au Premier président ou au Procureur général de la Cour. Ces derniers remettent la leur, respectivement, au président de chambre de la Cour dont le rang est le plus élevé ou au premier avocat général dont le rang est le plus élevé.

Les premiers présidents et procureurs généraux de cour d'appel ainsi que le président et le procureur du tribunal de grande instance de Paris, qui statutairement sont des magistrats de la Cour de cassation bien que n'y exerçant pas, sont inclus dans ce dispositif.

Les déclarations d'intérêts ne seront communiquées qu'aux intéressés.

Il est renvoyé à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer le modèle, le contenu ainsi que les modalités de dépôt, d'actualisation et de conservation de cette déclaration.

Le décret recensera notamment les autres fonctions, responsabilités et activités exercées en sus des fonctions juridictionnelles qui seront soumis à la procédure de déclaration d'intérêts, en incluant celles exercées durant les trois années précédant la prise de fonction. Il prévoira également que des informations sur les intérêts financiers détenus par l'intéressé, dans la mesure où ils peuvent donner lieu à conflit d'intérêts, ainsi que des éléments sur le conjoint (intérêts financiers, fonctions exercées) devront être déclarés.

Le droit à la formation continue étant devenu pour chaque magistrat une obligation, l'article 3 prévoit la possibilité, pour les magistrats en stage de formation continue, de participer - sous certaines conditions - à l'activité juridictionnelle, afin de renforcer l'apprentissage pratique.

L'article 4 assouplit la règle relative à la priorité d'affectation à la Cour de cassation des conseillers et avocats généraux référendaires à ladite Cour, afin d'éviter certains blocages, tout en maintenant cette priorité qui permet de faire profiter cette juridiction de l'expérience de ses anciens référendaires.

Dans le souci de prendre en compte l'intérêt des juridictions de profiter plus longtemps de l'expérience des juges de proximité, ce qui répond également à une demande de ceux-ci, l'article 5 rend possible le renouvellement de leur mandat, en prévoyant une nomination pour une durée de cinq ans renouvelable une fois, au lieu de sept ans non renouvelables. Afin de garantir l'indépendance de ces juges, il est prévu que le renouvellement est de droit, sauf opposition du Conseil supérieur de la magistrature tenant à l'inaptitude de l'intéressé.

L'article 6 modifie l'article 69 de l'ordonnance statutaire issue de la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007, qui a créé un comité médical national propre aux magistrats pour connaître des demandes de placement d'office en congés maladie. Le décret d'application de cet article n'a pu être pris compte tenu de certaines difficultés nées de la rédaction de l'article 69 lui-même, qui conservait une ambiguïté quant à la nature des congés qui pouvaient être accordés et qui ne prévoyait aucune procédure de contestation des avis du comité médical national. La présente loi organique lève sur ces deux points les obstacles qui empêchaient la mise en oeuvre de cette disposition. 

Les articles 7 et 8 instaurent des mécanismes propres aux magistrats pour les retours de détachement et de congé parental, car les dispositifs prévus dans le statut général de la fonction publique, actuellement applicables aux magistrats, sont inadaptés aux spécificités du processus de nomination de ces derniers. Ce dispositif de retour de détachement ne s'appliquera aux emplois de directeur, de chef de service, de directeur adjoint ou de sous-directeur dans les administrations centrales de l'État et de directeur de l'École nationale de la magistrature, compte tenu du caractère particulier de leurs fonctions.

L'article 9 modifie l'article 76-4 de l'ordonnance statutaire relatif à l'obligation de mobilité prévue pour l'accès aux emplois hors hiérarchie, afin d'assurer la réussite dans les faits de ce dispositif introduit par la loi organique n° 2007-287 du 5 mars 2007. L'objet de cette mobilité sera redéfini, afin de permettre aux magistrats de l'accomplir auprès de juridictions administratives, financières ou internationales. En outre, la durée de la période de mobilité statutaire sera portée à deux ans non renouvelable, ce qui correspond davantage aux besoins des structures d'accueil. Par ailleurs, les services accomplis au titre de la mobilité seront assimilés à des services effectifs dans le corps judiciaire, pour de ne pas désavantager les magistrats qui seraient placés en position de disponibilité pour accomplir leur mobilité statutaire. Il sera enfin précisé que la mobilité statutaire pourra être accomplie dans toute position conforme au statut des magistrats et non seulement en position de détachement et de disponibilité.

L'article 10 prévoit enfin les conditions d'entrée en vigueur de la loi organique.

D'une part, la disposition relative à la prévention des conflits d'intérêt sera applicable aux personnes en fonctions à la date d'entrée en vigueur du décret d'application de l'article 2 du présent projet de loi organique.

D'autre part, la disposition modifiant la durée du mandat des juges de proximité s'appliquera aux nominations intervenant à compter de la publication de la loi organique. Toutefois, les juges de proximité nommés antérieurement à cette date pourront être nommés pour un second mandat d'une durée de trois ans suivant les modalités de renouvellement introduites par les dispositions de l'article 5 de la présente loi.

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Le Premier ministre,

Sur le rapport du garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi organique relatif au statut de la magistrature, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

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Article 1er

L'article 3-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature est ainsi modifié :

1° Au huitième alinéa, après les mots : « chef de juridiction » sont ajoutés les mots : « ou de premier vice-président, premier vice-président adjoint, procureur de la République adjoint ou premier vice-procureur de la République des tribunaux de grande instance. » ;

2° Les deux premières phrases du dixième alinéa sont ainsi rédigées : « Ces magistrats ne peuvent en aucun cas exercer les fonctions prévues au présent article pendant une durée supérieure à six ans consécutifs et à douze ans sur l'ensemble de leur carrière. À l'issue de chacune de ces périodes, ils sont nommés respectivement en qualité de magistrat du siège ou du parquet du niveau hiérarchique auquel ils appartiennent dans celle des deux juridictions mentionnées à l'alinéa précédent où, au plus tard quatre mois avant la fin, selon le cas, de leur sixième ou douzième année de fonction, ils ont demandé à être affectés. »

Article 2

Après l'article 8 de la même ordonnance, il est inséré un article 8-1 ainsi rédigé :

« Art. 8-1. - I. - Les magistrats veillent à prévenir ou à faire cesser immédiatement les situations de conflits d'intérêts.

« II. - Les magistrats nommés à la Cour de cassation et les personnes visées à l'article 40-1 sont tenus, lors de l'installation dans leurs fonctions, de déclarer leurs intérêts.

« Le modèle, le contenu et les conditions de mise à jour et de conservation de la déclaration d'intérêts sont fixés par décret en Conseil d'État.

« Les déclarations du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près cette Cour sont adressées respectivement au président de chambre de cette Cour dont le rang est le plus élevé et au premier avocat général dont le rang est le plus élevé.

« Les déclarations des autres magistrats du siège et du parquet de la Cour de cassation et celles des conseillers et avocats généraux en service extraordinaire sont adressées respectivement au premier président de la Cour de cassation et au procureur général près cette Cour.

« Ces déclarations d'intérêts ne sont communicables qu'à l'intéressé. »

Article 3

Au deuxième alinéa de l'article 14 de la même ordonnance, après la première phrase, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « Les magistrats en stage de formation continue peuvent participer à l'activité juridictionnelle, sous la responsabilité des magistrats de la juridiction les accueillant, sans pouvoir toutefois recevoir délégation de signature. » 

Article 4

Au quatrième alinéa de l'article 39 de la même ordonnance, le mot : « quatre » est remplacé par le mot : « six ».

Article 5

L'article 41-19 de la même ordonnance est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « sept ans non renouvelable » sont remplacés par les mots : « cinq ans renouvelable une fois » et il est ajouté deux phrases ainsi rédigées : « Le renouvellement est de droit, sauf opposition de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature tenant à l'inaptitude de l'intéressé. Ce renouvellement est de droit dans la même juridiction. » ;

2° Au troisième alinéa, après le mot : « avis » sont ajoutés les mots : « sur le projet de nomination pour la première période de cinq ans ».

Article 6

L'article 69 de la même ordonnance est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après le mot : « maladie » sont ajoutés les mots : « , de longue maladie ou de longue durée » ;

2° Avant le dernier alinéa, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Les avis du comité médical national peuvent être contestés, soit par le garde des sceaux, ministre de la justice, soit par le magistrat, devant le comité médical national d'appel. » ;

3° Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

« Un décret en Conseil d'État définit l'organisation et le fonctionnement du comité médical national et du comité médical national d'appel visés au présent article. » 

Article 7

Au dernier alinéa de l'article 72 de la même ordonnance, les mots : « et 38 » sont remplacés par les mots : « 38 et 72-1 ».

Article 8

Après l'article 72 de la même ordonnance, sont insérés deux articles 72-1 et 72-2 ainsi rédigés :

« Art. 72-1. - Neuf mois au plus tard avant l'expiration du détachement, le magistrat placé en position de détachement fait connaître au garde des sceaux, ministre de la justice, sa décision de solliciter le renouvellement du détachement ou de réintégrer le corps judiciaire.

« Huit mois au plus tard avant l'expiration du détachement, l'administration ou l'organisme d'accueil fait connaître au magistrat concerné et au garde des sceaux, ministre de la justice, sa décision de renouveler ou non le détachement.

« Dans les cas où le renouvellement n'est pas sollicité par le magistrat, n'est pas décidé par l'administration ou l'organisme d'accueil ou est refusé par le garde des sceaux, ministre de la justice, et au plus tard sept mois avant l'expiration du détachement, le magistrat fait connaître au garde des sceaux, ministre de la justice, l'affectation qu'il désirerait recevoir dans trois juridictions au moins appartenant à des ressorts de cours d'appel différents. Pour les magistrats du second grade inscrits au tableau d'avancement, seules deux demandes peuvent porter sur des emplois du premier grade, lesquelles ne peuvent porter exclusivement sur des emplois de président d'une juridiction, de procureur de la République près une juridiction, ou de premier vice-président, premier vice-président adjoint, procureur de la République adjoint ou premier vice-procureur de la République des tribunaux de grande instance. Pour les magistrats du premier grade remplissant les conditions prévues à l'article 39 pour l'accès à un emploi hors hiérarchie, seules deux demandes peuvent porter sur un emploi placé hors hiérarchie, lesquelles ne peuvent porter exclusivement sur des emplois de premier président de cour d'appel ou de procureur général près une cour d'appel.

« Six mois au plus tard avant l'expiration du détachement, le garde des sceaux, ministre de la justice, peut inviter le magistrat à présenter trois demandes supplémentaires d'affectation dans trois autres juridictions appartenant à des ressorts de cour d'appel différents, selon des modalités identiques à celles prévues à l'alinéa précédent.

« À l'expiration du détachement, le magistrat est réintégré immédiatement dans le corps judiciaire et nommé, sans préjudice du sixième alinéa du présent article, dans l'une des fonctions qui ont fait l'objet de ses demandes dans les conditions prévues au troisième et, le cas échéant, au quatrième alinéa du présent article.

« Si le magistrat n'a pas exprimé de demande dans les conditions prévues au troisième et, le cas échéant, au quatrième alinéa du présent article, ou si aucune des demandes ainsi formulées ne peut être satisfaite, le garde des sceaux, ministre de la justice, lui propose une affectation dans trois juridictions. À défaut d'acceptation dans le délai d'un mois, le magistrat est, à l'expiration du détachement, nommé dans l'une de ces juridictions aux fonctions qui lui ont été offertes.

« Les dispositions des troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas du présent article s'appliquent aux magistrats placés en position de détachement en application de l'article 76-4, sans préjudice de leur droit à retrouver une affectation dans la juridiction dans laquelle ils exerçaient précédemment leurs fonctions prévu au sixième alinéa de l'article 76-4. Le magistrat qui souhaite bénéficier de ce droit fait connaître sa décision au garde des sceaux au plus tard sept mois avant l'expiration du détachement.

« Les dispositions du présent article ne s'appliquent pas aux magistrats détachés dans les emplois de directeur, de chef de service, de directeur adjoint ou de sous-directeur dans les administrations centrales de l'État ou de directeur de l'École nationale de la magistrature.

« Art. 72-2. - La réintégration des magistrats après un congé parental est prononcée conformément aux dispositions des articles 28, 37 et 38.

« Six mois au plus tard avant l'expiration du congé parental, le magistrat concerné fait connaître au garde des sceaux, ministre de la justice, sa décision de solliciter le renouvellement du congé parental ou de réintégrer le corps judiciaire.

« Dans les cas où le renouvellement n'est pas sollicité par le magistrat ou est refusé par le garde des sceaux, ministre de la justice, et au plus tard cinq mois avant l'expiration du congé parental, le magistrat fait connaître au garde des sceaux, ministre de la justice, l'affectation qu'il désirerait recevoir dans trois juridictions au moins. Pour les magistrats du second grade inscrits au tableau d'avancement, seules deux demandes peuvent porter sur des emplois du premier grade, lesquelles ne peuvent porter exclusivement sur des emplois de président d'une juridiction, de procureur de la République près une juridiction, ou de premier vice-président, premier vice-président adjoint, procureur de la République adjoint ou premier vice-procureur de la République des tribunaux de grande instance. Pour les magistrats du premier grade remplissant les conditions prévues à l'article 39 pour l'accès à un emploi hors hiérarchie, seules deux demandes peuvent porter sur un emploi placé hors hiérarchie, lesquelles ne peuvent porter exclusivement sur des emplois de premier président de cour d'appel ou de procureur général près une cour d'appel.

« Quatre mois au plus tard avant l'expiration du congé parental, le garde des sceaux, ministre de la justice, peut inviter le magistrat à présenter trois demandes supplémentaires d'affectation dans trois autres juridictions, selon des modalités identiques à celles prévues à l'alinéa précédent.

« À l'expiration du congé parental, le magistrat est réintégré immédiatement dans le corps judiciaire et nommé, sans préjudice du sixième alinéa du présent article, dans l'une des fonctions qui ont fait l'objet de ses demandes dans les conditions prévues au troisième et, le cas échéant, au quatrième alinéa du présent article.

« Si le magistrat n'a pas exprimé de demande dans les conditions prévues au troisième et, le cas échéant, au quatrième alinéa du présent article, ou si aucune des demandes ainsi formulées ne peut être satisfaite, le garde des sceaux, ministre de la justice, propose au magistrat concerné une affectation dans trois juridictions. À défaut d'acceptation dans le délai d'un mois, le magistrat est, à l'expiration du congé parental, nommé dans l'une de ces juridictions aux fonctions qui lui ont été offertes.

« Les dispositions des troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas s'appliquent aux magistrats qui sollicitent leur réintégration à l'issue d'un congé parental sans préjudice de leur droit à retrouver une affectation dans la juridiction dans laquelle ils exerçaient précédemment leurs fonctions. »

Article 9

L'article 76-4 de la même ordonnance est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « ils ne peuvent exercer de fonctions d'ordre juridictionnel » sont remplacés par les mots : « ils exercent des fonctions différentes de celles normalement dévolues aux membres du corps judiciaire » et il est ajouté une seconde phrase ainsi rédigée : « Ils sont à cet effet placés dans une position conforme à leur statut par un acte qui précise qu'ils le sont au titre de la mobilité régie par le présent article. » ;

2° Au sixième alinéa, les mots : « d'un an renouvelable une fois » sont remplacés par les mots : « de deux ans » ;

3° Après le dernier alinéa, est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les services accomplis au titre de la mobilité statutaire sont assimilés à des services effectifs dans le corps judiciaire. »

Article 10

I. - Les dispositions de l'article 8-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature sont applicables aux personnes en fonctions à la date d'entrée en vigueur du décret en Conseil d'État prévu au II de ce même article.

II. - Les dispositions de l'article 41-19 de la même ordonnance, dans la rédaction résultant de l'article 5 de la présente loi organique, s'appliquent aux nominations intervenant à compter de la publication de la présente loi organique. Toutefois, les juges de proximité nommés antérieurement à cette date peuvent être nommés pour un second mandat d'une durée de trois ans suivant les modalités de renouvellement prévues par les dispositions précitées.

Fait à Paris, le 4 mai 2012

Signé : FRANÇOIS FILLON

Par le Premier ministre :

Le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés,

Signé : MICHEL MERCIER