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4 mai 2012 : Pêches ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 525

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 mai 2012

PROJET DE LOI

autorisant la ratification de l'accord relatif aux pêches dans le sud de l'Océan Indien,

PRÉSENTÉ

au nom de M. François FILLON,

Premier ministre

Par M. Alain JUPPÉ,

ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes

(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Longtemps les ressources de la mer sont apparues inépuisables. La situation a totalement changé du fait de l'augmentation des besoins d'une population en constante progression, qui a engendré des campagnes de pêche de plus en plus lointaines avec des équipements de plus en plus sophistiqués. Le taux annuel de capture avait déjà atteint 80 millions de tonnes par an il y a quinze ans et l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (OAA/FAO) faisait alors état de données selon lesquelles la biomasse de la plupart des espèces se situait à un niveau critique. La gestion inadaptée des ressources marines vivantes et les perspectives de surexploitation, voire de disparition des stocks ont été perçues depuis longtemps pour certaines espèces (phoque à fourrure en 1911, flétan du Pacifique en 1923, saumon sockeye du fleuve Fraser en 1930, baleine en 1931) mais c'est surtout après 1945 que les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) se sont développées pour une espèce ou une région donnée, comme une des voies privilégiées pour sauvegarder des ressources aujourd'hui menacées par la pression démographique et l'industrialisation à outrance du secteur de la pêche.

Les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) sont des organisations internationales qui se consacrent à la gestion durable des ressources halieutiques dans les eaux internationales, ou des grands migrateurs, comme le thon. Les règles et le mode de fonctionnement de chaque ORGP sont adaptés à sa situation géographique et à ses priorités. En règle générale, elles regroupent des états côtiers et d'autres parties concernées par les pêcheries en question. Il existe deux types d'ORGP. Les premières sont responsables des grands migrateurs (thon et espadon), les secondes des espèces pélagiques et démersales. Alors que quelques-unes de ces organisations ont un rôle purement consultatif, la plupart est dotée de réelles compétences en matière de gestion. En général, elles prennent trois types de décisions réglementaires, qui concernent :

- des limitations de la pêche (totaux admissibles des captures, nombre maximal de navires, durée et lieu des activités de pêche) ;

- des mesures techniques (définition du mode de fonctionnement des activités de pêche, engins autorisés et contrôle technique des navires et du matériel) ;

- des mesures de contrôle (contrôle et surveillance des activités de pêche).

Ces décisions sont contraignantes pour leurs membres et, dans le cas de l'Union européenne, doivent être transposées dans la législation communautaire. La recherche scientifique fait également partie des tâches des ORGP, qui peuvent par ailleurs apporter une assistance à leurs membres sur des aspects tels que le renforcement des capacités, la coopération extérieure et/ou le développement de la pêche.

La convention des Nations unies sur le droit de la mer de 19821(*) a d'ailleurs appelé les États à coopérer pour assurer la conservation et la gestion des ressources marines, en créant, le cas échéant, des ORGP (articles 63, 64 et 118). L'accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion, adopté le 24 novembre 1993 par l'OAA2(*), invite de son côté les États « qui ne font pas partie d'organisations ou d'arrangements mondiaux, régionaux ou sous-régionaux concernant la pêche à adhérer ou, selon le cas, à conclure des ententes ou des arrangements avec ces organisations ou avec les parties à ces organisations, afin de favoriser l'application des mesures internationales de conservation et de gestion ». L'accord du 4 décembre 1995 sur les stocks chevauchants et les grands migrateurs3(*) a quant à lui instauré un système beaucoup plus contraignant de coopération en vertu duquel les États intéressés par l'exploitation de ces espèces sont tenus de coopérer avec les commissions de pêche, soit en y adhérant, soit en respectant leurs réglementations.

Les compétences en matière de pêche ont été entièrement transférées à l'Union européenne, avec toutefois une exception pour les pays et territoires d'outre-mer (listés en annexe II du TFUE) non inclus dans le territoire de l'Union. L'Union européenne est déjà partie au présent accord, qu'elle a approuvé en 2008. Dans le sud de l'océan Indien, à l'instar de la France, l'Union a le statut d'« État côtier » (au titre de l'île de la Réunion) et celui d'État pêcheur car plusieurs navires battant pavillon de pays de l'Union y pratiquent la pêche. La France a la qualité pour devenir partie à l'accord, en son nom propre, aux côtés de l'Union, car les territoires d'Amsterdam et de Crozet sont, aux termes du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), des pays et territoires d'outre-mer (PTOM).

La France participe pleinement au renforcement de la gouvernance des pêches : elle est ainsi membre actif de la plupart des ORGP mondiales thonières et non thonières. Elle a approuvé les trois accords et conventions précités, rappelés dans le préambule de l'accord, et est membre, que ce soit en tant que partie contractante ou en tant qu'État membre de l'Union européenne, de la Commission des pêches de l'Atlantique du Nord-est (CPANE/NEAFC), de l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest (OPANO/NAFO), de la Commission des pêches du Pacifique centre ouest (WCPFC), de la Commission générale des pêches pour la Méditerranée (CGPM/GFCM), de la Commission interaméricaine pour le thon tropical (CIATT/IATTC), de l'Organisation de gestion des pêches de l'Atlantique du Sud-est (connue sous l'acronyme SEAFO), de la Commission internationale pour la conservation du thon de l'Atlantique (CICTA/ICCAT), de la Commission pour la conservation de la faune et de la flore marines dans l'Antarctique (CCAMLR).

En ce qui concerne l'océan Indien, la France a un intérêt particulier à ratifier cet accord puisque l'insularité qui caractérise les territoires français de l'océan Indien lui confère une zone économique exclusive dans la région de 2,7 millions de km2, soit environ un quart du domaine maritime français, et neuf fois la zone métropolitaine. Selon un rapport du Sénat de 1996, l'océan Indien représente un quart des captures de la flotte de pêche française, tous poissons confondus, et de 62 % des prises de thonidés (cette proportion est de 3,5 % pour l'Atlantique, et de 1,9 % pour le Pacifique). La frontière entre sa ZEE et la haute mer est une des plus longues, sinon la plus longue, dans la zone de compétence de l'accord : elle est donc un État côtier incontournable qui doit veiller à ce que la pêche réalisée dans sa ZEE ne soit pas altérée par une surpêche qui aurait lieu en face de sa ZEE. La France peut justifier d'une signature propre de cet accord, qui s'ajoute à celle de la Communauté européenne, pour les cas où ses territoires non communautaires pêchent sous leur pavillon ou ont l'intention, à plu ou moins long terme, de le faire. Le stipulations de l'accord lui permettront de défendre ses ressources naturelles, en particulier les stocks pélagiques dits « chevauchants » (c'est-à-dire circulant entre sa ZEE et la haute mer), qui se situent majoritairement dans les eaux internationales jouxtant sa ZEE et qu'elle pourrait vouloir pêcher au-delà de sa ZEE. L'accord lui donne également les moyens de combattre la surpêche en face de sa ZEE d' États pêcheurs qui cherchent à optimiser leurs droits de pêche hors-ZEE tant que l'accord n'est pas entré en vigueur.

Dans cette zone, deux organismes existent déjà : la Commission du thon de l'océan Indien (CTOI/IOTC4(*), compétente pour le thon et les espèces apparentées et couvrant les ZEE et la haute mer) et la Commission des pêches de l'Océan Indien du Sud-Ouest (CPSOOI/SWIOFC5(*), couvrant toutes les espèces, sans préjudice des activités de la CTOI, mais seulement dans les espaces maritimes sous juridiction nationale), dont la France est membre. Mais aucune ORGP ne couvrait les espèces non thonières en haute mer et le présent accord relatif aux pêches dans le sud de l'Océan Indien vise précisément à pallier ce vide juridique.

L'accord a donc pour objectif d'assurer la conservation à long terme et l'utilisation durable des ressources halieutiques dans la zone considérée par la coopération entre les parties contractantes et d'y promouvoir le développement durable des pêches (article 2). A vocation à être partie à l'accord « tout État ou organisation d'intégration économique régionale » (telle l'Union européenne) ayant consenti à être lié par l'accord (article 1 e). L'organe principal est la réunion des États parties, qui a lieu au moins une fois par an (article 5. 2) et prend des décisions sur les questions de fond par consensus (article 8 1. : à noter par comparaison que la CTOI prend ses décisions les plus importantes à la majorité des deux tiers seulement) et sur les autres questions, à la majorité simple des présents et votants (article 8 2.). La réunion des États parties est assistée par un comité scientifique permanent (article 7 1.), par un comité d'application (article 7 2.) qui vérifie la bonne application des décisions de la réunion des États parties, et par un Secrétariat (article 9).

Les missions imparties à la réunion des États parties sont définies à l'article 6 et concernent, d'une part, la coopération entre les États membres et, d'autre part, la conservation des ressources halieutiques hors espèces sédentaires et thonidés :

- l'accord fixe les principes généraux qui doivent guider les États parties lorsqu'ils s'acquittent de leur « devoir de coopération » (article 4) ;

- pour ce qui concerne les mesures relatives à la conservation des espèces concernées : elles comprennent, selon l'article 6 :

? le suivi de l'état des ressources halieutiques, y compris leur abondance et leur niveau d'exploitation ;

? l'évaluation de l'impact de la pêche sur les ressources halieutiques et le milieu marin ;

? la coordination avec les États côtiers pour la conservation et la gestion des stocks chevauchants qui circulent entre les eaux sous juridiction de ces États et la haute mer ;

? l'élaboration d'un corpus normatif (normes minimales pour la conduite responsable des opérations de pêche, règles pour la collecte et la vérification des données scientifiques et statistiques, ainsi que leur diffusion, leur publication et leur utilisation, règles et procédures pour le suivi, le contrôle et la surveillance des activités de pêche, règles pour empêcher, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, dite « pêche INN » 6(*)) ;

? la formulation et l'adoption de mesures de conservation et de gestion nécessaires pour assurer la durabilité à long terme des ressources halieutiques, y compris les allocations de capture permise pour chaque État partie et le niveau total d'effort de pêche.

L'article 10 précise les obligations de chaque État partie au titre de l'accord, tandis que les articles suivants rappellent les devoirs de l'État du pavillon (article 11) et ceux de l'État du port (article 12).

Enfin, l'accord, conformément à l'esprit de la convention des Nations unies sur le droit de la mer, mentionne expressément les intérêts des États en développement (article 13), « en particulier les moins avancés d'entre eux et les petits États insulaires en développement « (préambule et article 4 g).

La conférence pour l'adoption de l'accord relatif aux pêches dans le sud de l'océan Indien, à laquelle participait la France, s'est réunie le 7 décembre 2006 au siège de l'OAA à Rome et a adopté l'accord à l'unanimité. La France a signé le même jour cet accord, qui doit maintenant être ratifié.

Telles sont les principales observations qu'appelle l'accord relatif aux pêches dans le sud de l'Océan Indien qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant la ratification de l'accord relatif aux pêches dans le sud de l'Océan Indien, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée la ratification de l'accord relatif aux pêches dans le sud de l'Océan Indien, signé à Rome, le 7 juillet 2006, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 4 mai 2012

Signé : FRANÇOIS FILLON

Par le Premier ministre :

Le ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes,

Signé : ALAIN JUPPÉ


* 1 Convention des Nations unies sur le droit de la mer, adoptée à Montego Bay le 10 décembre 1982 (signée par la France le 10 décembre 1982, loi autorisant la ratification n° 95-1311 du 21 décembre 1995, entrée en vigueur France : 11 avril 1996)

* 2 Adopté à Rome le 24 novembre 1993 par la Conférence de l'OAA à sa vingt-septième session par sa Résolution 15/93 (entrée en vigueur : 24 avril 2003)

* 3 accord aux fins de l'application des dispositions de la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur qu'au delà des zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs, adopté à New York le 4 août 1995, ouvert à la signature le 4 décembre 1995, signé par la France le 4 décembre 1996, ratification autorisée par la loi n° 2002-1034 du 6 août 1992, entrée en vigueur France: 18 janvier 2004, publié par décret n° 2004-215 du 8 mars 2004.

* 4 Accord portant création de la Commission des thons de l'Océan Indien, adopté à Rome le 25 novembre 1993, (ratification autorisée par la loi n° 96-1025 du 29 novembre 1996, entrée en vigueur France : 3 décembre 1996, publié par décret n° 2007-1033 du 15 juin 2007).

* 5 La CPSOOI a été établie par la Résolution 1/127 du Conseil de l'OAA du 25 novembre 2004. Les membres de la Commission sont les membres de l'OAA qui sont des Etats côtiers dont tout ou partie du territoire se trouve dans la zone de compétence de la Commission.

* 6 Lorsque le navire dépasse, sans pouvoir se justifier, les quotas qui lui sont alloués (par le secrétariat exécutif d'une ORGP dont la convention est signée et en vigueur) ou s'il dépasse sensiblement ses quotas, le secrétariat exécutif de la zone déclare le navire concerné comme navire INN et l'inscrit sur une « liste noire », ce qui permet à l'Etat côtier d'interdire aux navires figurant sur cette liste d'accéder à ses ports.