PROJET DE LOI adopté le 3 novembre 2010 |
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N° 13 SESSION
ORDINAIRE DE 2010-2011 |
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PROJET DE LOI MODIFIé par
le sénat de programmation des finances publiques pour les années 2011 à
2014. (procédure
accélérée) |
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Le Sénat a modifié,
en première lecture, le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en
première lecture après engagement de la procédure accélérée, dont la teneur
suit : |
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Voir les
numéros : Assemblée
nationale (13ème
législ.) :
2823, 2840 et
T.A. 549. Sénat : 66, 69, 78 et 79 (2010-2011). |
Article 1er
(Conforme)
Article 2
Est approuvé le rapport annexé à la présente loi
précisant le contexte, les objectifs et les conditions de réalisation de la
programmation des finances publiques pour la période mentionnée à l’article 1er.
Les objectifs généraux des finances publiques
Article 3
I. – (Non modifié)
II (nouveau). – (Supprimé)
Chapitre II
L’évolution des dépenses publiques
Article 4
I (nouveau). – L’objectif d’augmentation cumulée par rapport à 2010 des dépenses des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale est fixé aux montants suivants, définis en milliards d’euros de 2010 :
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
6 |
14 |
20 |
28 |
II (nouveau). – Pour l’application du I :
A. – Les montants des dépenses résultant du tableau ci-avant sont actualisés en fonction de la prévision d’indice des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour l’année concernée.
B. – Le montant de dépenses de 2010 pris comme référence est le plus récent publié par l’Institut national de la statistique et des études économiques à la fin du premier semestre de l’année concernée.
Article 5
I (nouveau). – Les dépenses du
budget général de l’État et les prélèvements sur recettes ne peuvent, à
périmètre 2010, excéder 352,3 milliards d’euros, pour chacune des années
2011, 2012, 2013 et 2014, en euros de 2010. Ce montant est actualisé en
fonction de la prévision d’indice des prix à la consommation hors tabac
associée au projet de loi de finances pour l’année concernée.
II. – Hors charge de la dette et hors contributions aux pensions des fonctionnaires de l’État, ces dépenses et prélèvements sur recettes sont, à périmètre constant, au plus égaux à 274,8 milliards d’euros.
Article 6
(Conforme)
Article 7
Pour
chacune des années 2011 à 2014, est stabilisé en valeur, à périmètre constant,
l’ensemble constitué par :
1° Les
prélèvements sur recettes de l’État établis au profit des collectivités
territoriales, à l’exception du fonds de compensation pour la taxe sur la
valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe
professionnelle ;
2° La
dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite
sur la mission « Travail et emploi » ;
3° Les
dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les
collectivités territoriales ».
Article 7 bis (nouveau)
Au quatrième alinéa du I de l'article 108 de la loi n° 2007‑1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, les mots : « constituant l'effort financier de l'État en faveur des collectivités territoriales » sont remplacés par les mots : « constituant les concours financiers de l'État aux collectivités territoriales ».
Article 8
I. – L’objectif
de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale est fixé,
à périmètre constant, aux montants suivants, exprimés en milliards
d’euros :
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
434,1 |
448,9 |
462,1 |
476,7 |
491,1 |
II. – (Non modifié)
III. – Pour garantir le respect des montants fixés au II, une partie des dotations relevant de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie est mise en réserve au début de chaque exercice. Son montant ne peut être inférieur à 0,3 % de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie.
Chapitre III
L’évolution des recettes publiques
Article 9
I. – L’impact annuel des
mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires, mentionnées dans le
rapport prévu à l’article 52 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances concernant la première année de la
période de programmation et votées par le Parlement ou prises par le
Gouvernement par voie réglementaire à compter du 1er juillet 2010, est au moins égal aux montants retracés dans le tableau
ci-dessous, exprimés en milliards d’euros :
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
11 |
3 |
3 |
3 |
II et III. – (Non modifiés)
Article 9 bis
Nonobstant les dispositions de l’article 1er, les créations ou extensions de dépenses fiscales, d’une part, et les créations ou extensions de réductions, exonérations ou abattements d’assiette s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, d’autre part, instaurées par un texte promulgué à compter du 1er janvier 2009, ne sont applicables qu’au titre des quatre années qui suivent celle de leur entrée en vigueur.
Article 10
(Conforme)
Chapitre IV
Limitation du recours à l’endettement de certains organismes publics
Article 11
I. – Nonobstant
toute disposition contraire des textes qui leur sont applicables, ne peuvent
contracter auprès d’un établissement de crédit un emprunt dont le terme est
supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède
cette durée les organismes français relevant de la catégorie des
administrations publiques centrales, au sens du règlement (CE) n° 2223/96
du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux
et régionaux dans
II. – (Non modifié)
Chapitre V
Article 12
I et II. – (Non modifiés)
M
III. – Dans les trois ans suivant l’entrée en vigueur de toute mesure mentionnée au I, le Gouvernement présente au Parlement une évaluation de son efficacité et de son coût. Pour les mesures en vigueur au 1er janvier 2009, cette évaluation est présentée au plus tard le 30 juin 2011.
Article 12 bis
À compter de 2011, le Gouvernement adresse au
Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à
Article 13
1I A
(nouveau). – Pour
l'application de la présente loi, au titre d'une année donnée :
21° Si
les dépenses de l'État ou des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
excèdent les montants prévus à l'article 5 et au I de l'article 8, ce
dépassement peut être compensé par des mesures nouvelles supplémentaires au
sens de l'article 9 ;
32° Si le niveau cumulé depuis 2011 des mesures nouvelles en recettes au sens de l'article 9 est inférieur aux montants prévus à cet article, il peut être compensé par une réduction des dépenses de l'État et des dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale prévues à l'article 5 et au I de l'article 8.
4I. – Le
Gouvernement établit et transmet chaque année au Parlement, avant le débat
d’orientation des finances publiques, un bilan de la mise en œuvre de la
présente loi. Ce bilan justifie les éventuels écarts constatés entre les
engagements pris dans le dernier programme de stabilité transmis à
5Il est présenté dans un document unique et rendu public. Il fait le point sur la mise en œuvre de chacun des articles 3 à 11 et du I du présent article à compter de l’année 2011. Pour les articles 5, 6, 7 et 8, il indique en particulier les données d’exécution à périmètre constant.
6Ce
document dresse également un bilan de l’application des programmes de stabilité
transmis à
7Si le Gouvernement estime qu’il existe un risque sérieux que les articles 4, 5, 6, 7, 8 ou 9 ne soient pas respectés en ce qui concerne l’année en cours ou les années suivantes, ce document indique les mesures qu’il entend prendre afin d'en assurer le respect pour l’année en cours et les années suivantes.
8II. – (Non modifié)
9III. – Le
Gouvernement présente chaque année au Parlement, au plus tard le premier mardi
d’octobre, l’évaluation des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements
obligatoires mentionnées au I de l’article 9. Cette évaluation est
présentée en prévision pour l’année suivante et, pour les années révolues, en
exécution, à compter de l’année 2009. Dans les deux cas, elle distingue le coût
de chacune des principales mesures nouvelles.
Article 14
(Conforme)
Délibéré en séance publique, à Paris, le 3 novembre 2010.
Le Président,
Signé :
Gérard LARCHER
RAPPORT SUR
INTRODUCTION........................................................................................................................................................ 13
I. CONTEXTE MACROéCONOMIQUE ET STRATéGIE D’ENSEMBLE........................................................ 14
A. Les hypothèses macroéconomiques retenues................................................................................................... 14
1. La situation et les perspectives à court terme (2010-2011)...................................................................... 14
2. Les perspectives à moyen terme (2012-2014).............................................................................................. 15
B. La stratégie de finances publiques....................................................................................................................... 16
1. La stratégie de finances publiques s’inscrit dans les
engagements européens de la France............. 16
2. Un effort inédit de maîtrise de la dépense..................................................................................................... 17
3. La stratégie en matière de prélèvements obligatoires................................................................................ 20
a) Une
stratégie fiscale pour accompagner la sortie de crise et contribuer au
redressement des finances publiques. ................................................................................................................................................................... 20
b) Un
article de la loi de programmation fixe la trajectoire de mesures nouvelles
afférentes aux prélèvements obligatoires. ................................................................................................................................................................... 23
C.
La trajectoire de finances publiques.................................................................................................................... 25
1. Évolution du solde public et du solde structurel........................................................................................ 25
2. L’évolution du solde public par sous-secteur des
administrations publiques...................................... 27
3. La trajectoire de dette publique..................................................................................................................... 28
D.
Des règles de gouvernance en dépense et en
recettes..................................................................................... 29
II. LA PROGRAMMATION DES DéPENSES ET RECETTES DE
L’éTAT..................................................... 34
A.
La programmation des dépenses de l’État.......................................................................................................... 34
B.
L’évolution des recettes........................................................................................................................................ 36
1. Évolution des recettes fiscales........................................................................................................................ 36
2. Évolution des recettes non fiscales................................................................................................................ 38
3. Évolution du solde des comptes spéciaux..................................................................................................... 38
C. Le solde de l’État..................................................................................................................................................... 38
1. En comptabilité budgétaire............................................................................................................................. 38
2. En comptabilité nationale............................................................................................................................... 40
III. PRéSENTATION DU BUDGET PLURIANNUEL DE L’éTAT...................................................................... 41
A.
Périmètre du budget pluriannuel.......................................................................................................................... 41
1. Une discipline appliquée au périmètre de la norme de
dépense élargie................................................ 41
2. Mesures de périmètre et charte de budgétisation....................................................................................... 41
B.
Nature et portée des autorisations du budget
pluriannuel............................................................................... 44
1. Les plafonds de crédits et les schémas d’emplois fixés dans
le budget triennal.................................... 44
a) Les
crédits de paiement................................................................................................................................ 44
b) Les
autorisations d’engagement................................................................................................................ 45
2. L’articulation entre les budgets pluriannuels et les lois
de finances annuelles................................... 46
C.
Les règles de fonctionnement du budget
triennal............................................................................................. 48
1. Une règle de fonctionnement essentielle : la mise en
œuvre du mécanisme d’ « auto-assurance »... 48
2. Réserve de budgétisation et réserve de précaution.................................................................................... 49
3. Le respect des règles « 0 volume » et « 0
valeur » en cas d’évolution des hypothèses d’inflation, de dette et de
pensions ........................................................................................................................................................................ 49
D. Les réformes par grands postes du budget de l’État........................................................................................ 50
1. Présentation de la
programmation par nature de dépense...................................................................... 50
a) Les emplois
et la masse salariale................................................................................................................. 51
b) Les
dépenses de fonctionnement............................................................................................................... 56
c) Les
interventions de l’État........................................................................................................................... 57
o Les interventions de
guichet...................................................................................................................... 57
o Les interventions discrétionnaires............................................................................................................. 59
2. Une programmation pour chaque politique publique............................................................................... 61
a) Les
politiques de recherche et de formation............................................................................................. 63
b) Les
services publics régaliens.................................................................................................................... 63
c) Les
politiques d’intervention...................................................................................................................... 67
d) Les
autres missions...................................................................................................................................... 75
e) Les
concours de l’État aux collectivités locales....................................................................................... 76
f) Le
concours de l’État à l’Union européenne............................................................................................. 77
IV. LES ORGANISMES DIVERS D’ADMINISTRATION CENTRALE........................................................... 77
A.
Trajectoire................................................................................................................................................................ 77
B. Des réformes transversales pour une meilleure maîtrise de la dépense des
opérateurs de l’État............... 78
C. La limitation de l’endettement des ODAC........................................................................................................... 79
V. LES ADMINISTRATIONS DE SECURITE SOCIALE.................................................................................... 81
A. Trajectoire................................................................................................................................................................ 82
1. Solde des administrations de sécurité sociale en
comptabilité nationale............................................. 82
2. Solde du régime général.................................................................................................................................. 83
B. Des mesures structurantes en faveur du redressement progressif des
comptes sociaux........................... 87
1. Engager des réformes structurelles pluriannuelles pour
permettre une progression de l’ONDAM inférieure à 3% sur 4 ans ........................................................................................................................................................................ 87
2. Mettre en œuvre la réforme des retraites, pour un retour à
l’équilibre du système par répartition à l’horizon 2018 ........................................................................................................................................................................ 90
a) L’augmentation
de la durée d’activité se fait de manière progressive, et l’effort est réparti
équitablement entre les assurés ................................................................................................................................................................... 91
b) L’équité
du système de retraites est renforcée entre secteur public et secteur privé........................ 92
c) Les
dispositifs de solidarité sont améliorés
pour certaines catégories d’assurés............................. 92
d) La
visibilité et la transparence des règles sont renforcées..................................................................... 93
e) Le
pilotage, notamment financier, des régimes de retraite sera assuré par une
structure dédiée..... 93
3. Assainir les finances de la branche accidents du travail –
maladies professionnelles pour lui permettre d’élargir ses missions.............................................................................................................................................................................. 93
4. Adapter la politique familiale aux évolutions économiques,
sociales et démographiques................ 94
C.
Un renforcement des outils de pilotage
des finances sociales........................................................................ 94
1. Accroître les leviers en faveur de la maîtrise de l’ONDAM
voté.............................................................. 95
2. Préserver les ressources de la sécurité sociale, notamment
grâce aux efforts menés en faveur de l’encadrement des niches ........................................................................................................................................................................ 97
D.
Pour les organismes de sécurité sociale, des
exigences fortes en matière de maîtrise des dépenses et de lutte contre la
fraude ........................................................................................................................................................................... 98
1. Associer les organismes de sécurité sociale aux objectifs
de maîtrise des dépenses............................ 98
2. Renforcer la lutte contre la fraude : une exigence
forte, tant sur le plan de l’équité sociale que sur celui de la maîtrise des
finances publiques............................................................................................................................................ 99
E.
Une réponse équilibrée et durable à la
question de la dette sociale.............................................................. 100
VI. LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES.................................................................................. 103
A.
La trajectoire de finances publiques du
sous-secteur.................................................................................... 103
B.
La contribution du Gouvernement à
l’amélioration de la maîtrise des dépenses locales........................... 106
1. À partir du budget triennal 2011-2013, les concours
financiers de l’État aux collectivités locales, hors FCTVA, seront stabilisés
en valeur......................................................................................................................................... 104
2. Ce gel des concours s’accompagnerait d’un renforcement de
la péréquation................................... 105
3. Les normes réglementaires imposées aux collectivités
locales seront davantage encadrées........... 105
4. Au-delà de ces mesures, le Gouvernement a entrepris de
soutenir les collectivités locales en agissant directement sur certaines
dépenses locales, et plus particulièrement sur les dépenses sociales des
départements. 106
L’objet du présent rapport, soumis à l’approbation du
Parlement en vertu de l’article 2, est de préciser les dispositions des
articles de la loi de programmation et les moyens qui seront mis en œuvre sur
la période pour atteindre nos objectifs de finances publiques.
Il comporte six parties :
– la première décrit le contexte macroéconomique
2010-2011 et les hypothèses retenues pour élaborer la trajectoire pluriannuelle
de finances publiques « toutes administrations publiques confondues »
sur la période 2011-2014 ; elle détaille également la part prise par
chaque sous-secteur dans l’effort d’ensemble ;
– la deuxième partie expose les principes de
construction et les grandes lignes du budget triennal 2011-2013 ;
– la troisième présente le champ, la portée et le
fonctionnement du budget triennal de l’État, ainsi que les réformes par grands
postes de dépense intégrées dans cette programmation ;
– la quatrième porte sur les organismes divers
d’administration centrale (ODAC). Elle présente le solde agrégé de ces entités,
les réformes les affectant sur la période de programmation et précise les
dispositions de l’article 11 de la loi de programmation relatif à la limitation
du recours à l’emprunt de ces organismes ;
– la cinquième expose la stratégie de
redressement des comptes des administrations de sécurité sociale et les
réformes qui la sous-tendent ;
– la sixième partie, enfin, porte sur l’évolution
des comptes des administrations publiques locales.
I. CONTEXTE MACROéCONOMIQUE ET
STRATéGIE D’ENSEMBLE
A. Les hypothèses macroéconomiques retenues
1. La situation et les perspectives
à court terme (2010-2011)
Entamée dès le deuxième trimestre 2009, la sortie de
crise de l’économie française s’est accélérée au deuxième trimestre 2010 avec
une croissance de + 0,7 % (après + 0,2 % au premier
trimestre). Pour la première fois depuis la crise de 2008, l’investissement des
entreprises a progressé. La consommation des ménages a une nouvelle fois
augmenté. Enfin, l’économie française a créé 59 000 emplois salariés
marchands au premier semestre, permettant un deuxième trimestre consécutif de
baisse du taux de chômage. Depuis le début de l’année, l’environnement
international est porteur pour
En 2010 et 2011, la croissance française se
redresserait progressivement, à respectivement + 1,5 % et
+ 2,0 %, après s’être contractée en 2009 (- 2,6 %). La
croissance, bien que modérée, serait équilibrée : l’emploi et toutes les
composantes de l’activité – exportations, investissement, consommation, variations
de stocks – seraient bien orientés, et l’inflation demeurerait contenue.
Les exportations seraient en hausse, de près de
9 % en 2010, et resteraient dynamiques en 2011 (+8 %) grâce aux
effets retardés de la dépréciation de l’euro et à un commerce mondial encore
au-dessus de son rythme tendanciel en 2011. Le commerce extérieur
soutiendrait l’activité pour 0,3 point en 2010 et 0,1 point en 2011.
L’évolution de la demande des entreprises
accompagnerait la reprise avec la fin progressive du déstockage et le
redressement des investissements face à l’amélioration des perspectives et au
besoin de renouvellement des équipements. Elle serait également favorisée par
l’amélioration du taux de marge lié au rebond de la productivité et à la
suppression de la taxe professionnelle.
La consommation n’a pas fléchi pendant la crise,
soutenue notamment par les mesures du plan de relance et le dynamisme des
prestations sociales. Elle progresserait en 2010 de + 1,4 % (après
+ 0,6 % en 2009) et de + 1,7 % en 2011. Les revenus des
ménages tireraient profit du rétablissement du marché du travail. En outre,
l’inflation rejoindrait un rythme proche de sa progression tendancielle, à
1,5 %, en 2010 et 2011.
Les aléas entourant ce scénario restent naturellement
nombreux. Parmi les facteurs baissiers qui peuvent peser sur le scénario
international figure un éventuel retour de tensions financières sur les marchés
obligataires ou boursiers. À l’inverse, compte tenu de l’important recul passé
de l’activité, le rebond cyclique de l’économie pourrait se révéler plus prononcé,
en France comme à l’étranger, avec un investissement des entreprises plus
dynamique. De plus, dans les pays où le taux d’épargne est élevé, comme
2. Les perspectives à moyen
terme (2012-2014)
La prévision de croissance à l’horizon 2014 s’appuie
d’abord sur la croissance potentielle de l’économie à cet horizon. Avec la
récession de 2008-2009, les dépenses d’investissement ont fortement chuté, le
chômage a augmenté et les gains de productivité ont pu être amoindris. Ces
éléments seraient à l’origine d’un ralentissement temporaire de la croissance
potentielle à partir de 2008. Cependant, dès 2011, l’accélération de
l’investissement, le rétablissement progressif du marché du travail, l’impact
positif de la réforme des retraites sur la population active et l’effet sur la
productivité des réformes structurelles du Gouvernement (loi de modernisation
de l’économie, réformes du crédit impôt recherche, investissements d’avenir)
permettraient un redressement progressif de la croissance potentielle pour
retrouver un rythme de 2 % entre 2012 et 2014. En moyenne sur la période
2009-2013, la croissance potentielle serait de 1,7 %. Sur 2009-2014, la
croissance potentielle moyenne serait de 1,8 %.
Le niveau du PIB effectif a nettement décroché du PIB
potentiel en 2008 et 2009, engendrant un « déficit d’activité » de
plus de 5 points du PIB potentiel en 2010. Le scénario économique de la
programmation pluriannuelle retient une hypothèse de croissance de 2,5 %
par an en 2012-2014 : elle est un peu supérieure à la croissance
potentielle, ce qui est normal en sortie de crise pour réduire progressivement
le déficit d’activité. Mais cette hypothèse reste prudente pour tenir compte de
l’incertitude sur le niveau d’activité potentiel : ainsi, l’activité ne
rejoindrait pas encore son niveau potentiel en 2014. Ce redressement de la
croissance, malgré le freinage de la demande publique, proviendrait d’un
dynamisme de l’investissement et de la bonne tenue de la consommation grâce aux
créations d’emplois, dans un contexte de croissance mondiale au rythme d’avant‑crise.
La masse salariale privée croîtrait ainsi à 4,5 % par an, un peu en deçà
de la valeur ajoutée privée, ce qui permettrait de retrouver à l’horizon 2014
la part des rémunérations dans la valeur ajoutée d’avant-crise.
Principaux
indicateurs du scénario macroéconomique 2012-2014
En % |
2012 |
2013 |
2014 |
PIB |
2,5 |
2,5 |
2,5 |
Déflateur de PIB |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
Indice des prix à la consommation |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
Masse salariale du secteur privé |
4,5 |
4,5 |
4,5 |
B. La stratégie de finances publiques
1. La
stratégie de finances publiques s’inscrit dans les engagements européens de
L’année
En 2010, le retrait du soutien
budgétaire à l’activité a été progressif afin de permettre à la reprise de
s’installer durablement, conformément à la stratégie adoptée par l’Union
européenne comme les pays du G20 et en ligne avec les recommandations des
organisations internationales. Parallèlement à l’extinction graduelle des
mesures de relance, le Gouvernement a pris des initiatives pour soutenir la
croissance potentielle de long terme afin de préparer au mieux
l’après-crise : ainsi, la suppression de la taxe professionnelle et les
investissements d’avenir stimuleront à moyen terme la compétitivité et la
productivité de notre économie, tandis que la réforme des retraites soutiendra
également la croissance potentielle, tout en contribuant à garantir la
soutenabilité des finances publiques.
Avec
la reprise, le redressement des finances publiques est un impératif, pour
éviter que le poids de la dette publique ne vienne menacer le potentiel de
croissance de l’économie française et que la charge de la dette ne limite de
manière excessive les marges de manœuvre de l’action publique. Ainsi, à
partir de 2011, le Gouvernement va renforcer considérablement ses efforts
d’assainissement : le déficit public sera ramené à 6 % du PIB en 2011, puis à 4,6 % du PIB en 2012, 3 %
du PIB en 2013 et 2 % du PIB en 2014.
Cette stratégie constitue la déclinaison des
engagements pris dès janvier 2010 dans le cadre de notre programme de stabilité
2010-2013.
Ce
redressement des finances publiques repose sur une stratégie cohérente, visant
notamment à éviter toute hausse générale d’impôt qui pourrait mettre en péril
la reprise de l’activité. Elle est fondée sur :
– une
sortie progressive du plan de relance : avec l’accélération de l’activité économique, les mesures de soutien
sont progressivement arrêtées au cours de l’année 2010 et ne pèseront plus sur
les finances publiques à partir de 2011. De même, la part temporaire du coût de
mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle en 2010 disparaîtra en 2011 ;
– un
partage équilibré du redressement entre économies en dépenses et mesures
ciblées en recettes : ainsi sur
la période 2011-2014, les économies en dépense représenteront environ 55 % de
l’effort de redressement ;
– une
fiscalité plus juste et économiquement plus efficace à travers la réduction des
niches fiscales et sociales :
des mesures permettant de réduire le coût des dépenses fiscales et
des niches sociales pour plus de 10 Md€ sont présentées dans le cadre des
projets de loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale pour
2011. Cet effort sera poursuivi les années suivantes, avec une réduction
supplémentaire de 3 Md€ par an du coût des niches fiscales et sociales. En
revanche, dans un pays qui atteint déjà
un niveau de prélèvements obligatoires élevé d’un point de vue international,
toute hausse généralisée d’impôt nuirait à la compétitivité de notre économie
et risquerait de compromettre la reprise : de telles mesures sont ainsi
écartées.
– une
maîtrise des dépenses qui s’inscrit dans la durée, partagée par l’ensemble des
acteurs publics et s’appuyant sur des réformes.
L’ensemble des réformes détaillées dans le 2 infra et dans les parties
consacrées à chacun des sous-secteurs des administrations publiques doit
ramener le rythme de progression de la dépense publique en volume à 0,6 %
par an en moyenne sur 2011-2014. Ce chiffre représente un taux moyen sur la
période, intégrant l’incidence de la non reconduction en 2011 des mesures du
plan de relance de 2010, qui contribue mécaniquement à ralentir le rythme
d’évolution de la dépense : hors contrecoup du plan de relance, ce rythme
de progression moyen atteint 0,8 % par an.
– une
amélioration de la gouvernance des finances publiques pour accompagner leur redressement (voir D infra).
2. Un
effort inédit de maîtrise de
Avec une croissance
annuelle moyenne de +0,6% par an en volume([1]), soit +0,8% par an hors plan de relance, l’évolution des
dépenses publiques sur la période 2011-2014 connaîtra un infléchissement
majeur par rapport à la tendance longue, puisque ce niveau de croissance de la
dépense n’a pas été atteint durant les vingt dernières années.
xx.
L’effort en dépenses doit être porté par tous les
sous-secteurs des administrations publiques tout en prenant en compte la
différence de dynamique spontanée des dépenses financées par chacun d’entre
eux, afin que les objectifs soient ambitieux mais réalistes.
La progression des dépenses consolidées des
administrations publiques centrales (APUC, dont l’État) en comptabilité
nationale s’établira à un rythme moyen proche de l’inflation (soit une
progression nulle en volume), une fois corrigés l’effet de l’extinction des
dernières mesures de relance en 2011 ainsi que celui du contrecoup du transfert
exceptionnel de l’État vers les collectivités locales réalisé dans le cadre de
la réforme de la taxe professionnelle en 2010 (ce transfert est en effet traité
en dépense en comptabilité nationale).
Ce résultat sera atteint en appliquant sur la période
2011-2014 au budget de l’État les deux règles fixées à l’article 5 de la
présente loi : la stabilisation des crédits en euros constants (norme dite
« 0 volume ») sur le champ de la norme élargie et la stabilisation en
euros courants de ces mêmes crédits hors charge de la dette et pensions des
fonctionnaires de l’État (norme dite « 0 valeur hors dette et
pensions »). Les modalités de respect de ces règles dans la construction
du budget triennal 2011-2013 sont détaillées dans les parties II.A et III.
Sur le champ des ASSO, la démarche de maîtrise des
dépenses sociales sera poursuivie avec un rythme d’évolution de 1,2 % en
volume sur la période 2011-2014. La
progression de l’objectif national de dépenses d’assurance-maladie de
l’ensemble des régimes obligatoires de base (ONDAM) sera limitée à 2,9 %
en valeur en 2011, puis 2,8 % par an à partir de 2012. Les
propositions du groupe Briet permettront d’améliorer leur pilotage (voir partie
V). La réforme des retraites présentée en septembre devrait permettre de
limiter la progression des prestations vieillesse dès le début de la période de
programmation. Enfin, l’amélioration de la situation sur le marché de l’emploi
permise sur le moyen terme par une croissance de l’activité supérieure à son
potentiel devrait conduire à une décrue marquée des dépenses de l’assurance
chômage.
Enfin, il est fait l’hypothèse que les dépenses des
collectivités locales connaîtront une croissance moins dynamique, à l’avenir,
en lien notamment avec la dégradation relative de leur situation financière ces
dernières années. Ainsi, la programmation est construite sous l’hypothèse que
les collectivités locales atteindraient l’équilibre à horizon 2014 grâce à une
progression des dépenses locales modérée, de 0,6 % par an en moyenne, soit
une croissance qui resterait néanmoins toujours plus dynamique que celle de
l’État. Cela résulterait notamment des effets d’un cycle d’investissement qui
pourrait être moins marqué que le précédent, d’une probable inflexion
significative des dépenses sociales liée à la fin de montée en charge de
certaines prestations (APA, PCH) et au reflux des dépenses de RSA socle permis
par l’amélioration de la conjoncture. La mise en œuvre des propositions du
groupe Carrez-Thénault, et notamment le gel des concours financiers de l’État
(hors FCTVA) et l’encadrement des normes réglementaires imposées aux
collectivités locales, contribueraient également à la maîtrise de la dépense
locale.
Évolution
des dépenses publiques en volume
|
|
en moyenne annuelle (*), à champ courant, en comptabilité nationale |
|
hors contrecoup du plan de relance |
|
|
|
|
2011-2014 |
Administrations
publiques |
0,8% |
Administrations
publiques centrales (APUC) (**) |
0,0% |
Administrations
publiques locales (APUL) |
0,6% |
Administrations de
sécurité sociale (ASSO) |
1,2% |
(*) il s’agit de la moyenne des progressions 2010-2011, 2011-2012,
2012-2013, 2013-2014 (**) hors transfert exceptionnel aux APUL lié à la réforme de la taxe
professionnelle |
Note de
lecture : les administrations publiques centrales (APUC) regroupent l’État
et les organismes divers d’administration (ODAC).
3. La
stratégie en matière
de prélèvements obligatoires
a) Une stratégie fiscale pour accompagner la sortie de
crise et contribuer au redressement des finances publiques.
Depuis 2007, la stratégie fiscale du Gouvernement s’est
articulée essentiellement autour de trois axes :
– Mener à bien des réformes structurelles pour
mettre notre système fiscal au service de la croissance, de l’emploi et de
l’investissement ;
Cet axe a notamment été illustré par (i) l’exonération
des heures supplémentaires et la création du régime fiscal et social de
l’auto-entrepreneur, qui ont apporté une contribution décisive à l’emploi, (ii)
la réforme du crédit d’impôt recherche et la suppression de la taxe
professionnelle, qui ont créé les conditions d’une reprise de l’investissement
des entreprises et de l’innovation, et enfin (iii) de nombreuses mesures d’aide
à l’équipement des ménages, principalement dans le domaine de l’environnement
(bonus-malus automobile, éco-prêt à taux zéro, crédit d’impôt développement
durable…) et dans le domaine du logement (réduction d’impôt
« Scellier », crédit d’impôt « TEPA ») ;
– Faire de la fiscalité un levier
d’accompagnement de la politique économique et de la stratégie de finances
publiques.
Ainsi, les mesures temporaires mises en place par le
Gouvernement en 2008 et 2009 (allégement d’un tiers de l’impôt sur le revenu
des classes moyennes, doublement du prêt à taux zéro, remboursement anticipé
des créances fiscales des entreprises en matière de TVA et d’impôt sur les
sociétés…) se sont traduites par une injection massive de trésorerie dans
l’économie, qui s’est révélée décisive pour aider ménages et entreprises à
surmonter la crise, sans pour autant compromettre la situation de long terme de
nos finances publiques compte tenu du caractère temporaire et réversible des
mesures prises ;
– Aller vers une fiscalité plus juste, plus
stable et plus équitable pour les contribuables.
Sur ce plan, des avancées majeures ont été accomplies
au cours des trois dernières années : la mise en œuvre du bouclier fiscal
a permis de mettre un terme aux situations de surimposition ; inversement,
le plafonnement de certains avantages fiscaux qui jusqu’à présent n’étaient pas
limités, ainsi que l’instauration d’un plafonnement global des niches fiscales,
ont permis de faire en sorte que certains contribuables ne puissent plus
échapper à l’impôt par le recours aux niches fiscales.
Le projet de loi de finances pour 2011 prolonge ces
trois orientations.
Il poursuit les réformes structurelles, notamment en
faveur de l’accession à la propriété (fusion du prêt à taux zéro et du crédit
d’impôt « TEPA ») et de l’innovation (pérennisation du remboursement
anticipé du CIR pour les PME, extension du régime fiscal des brevets, « clause
de réexamen » de la réforme de la taxe professionnelle).
Surtout, il met l’outil fiscal au service du
redressement des comptes publics. La crise économique a significativement
affecté le niveau des prélèvements obligatoires, tant en raison de la
surréaction à la baisse de certains prélèvements – principalement l’impôt sur
les sociétés – que par l’effet des mesures de soutien à l’économie mises en
œuvre fin 2008 et début 2009.
Dans la phase de sortie de crise, la fiscalité doit
désormais contribuer au redressement des comptes publics. Sous l’effet de la
reprise économique, le redressement spontané des recettes fiscales, entamé en
2010, devrait se poursuivre en 2011. La programmation table sur une élasticité
des prélèvements obligatoires au PIB légèrement supérieure à l’unité (1,1) en
2012 et 2013, avant de revenir sur une élasticité unitaire en 2014.
Cet effet mécanique sera toutefois insuffisant pour
tenir la trajectoire de redressement des comptes publics, et doit donc être
complété par des mesures de recettes nouvelles.
Le Gouvernement exclut le recours à une augmentation
généralisée des prélèvements obligatoires : celle-ci pèserait à court
terme sur l’activité et placerait dans le même temps
En revanche, un effort de réduction significative des
dépenses fiscales et des niches sociales peut accélérer le redressement des
comptes publics sans mettre en péril le redémarrage de l’activité. Il peut
aussi contribuer, en réduisant des avantages fiscaux inutiles, inefficaces ou
injustifiés, à mieux assurer l’équité fiscale entre contribuables et, ainsi, à
rendre plus légitime et plus acceptable la contribution de chacun au
rétablissement des finances publiques.
C’est pourquoi le Gouvernement proposera au Parlement,
dans le cadre du projet de loi de finances et du projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2011, un ensemble de mesures ambitieuses, qui vise
à réduire de plus de 10 Md€ en moyenne, sur 2011 et 2012, le coût global des
dépenses fiscales et des niches sociales.
Au total, ces différentes mesures, combinées aux
autres recettes nouvelles figurant dans le projet de loi de finances,
permettront d’accroître les recettes de l’État et des organismes de sécurité
sociale d’environ 10,5 Md€ en 2011 et de près de 3 Md€ supplémentaires en 2012.
Un premier ensemble de mesures, dont le rendement
total atteindra 3,5 Md€ dès 2011, vise à assurer la pérennité du système de
retraite. Elles comprennent des mesures fiscales et de réductions
d’exonérations de cotisations sociales :
– Augmentation d’un point du taux marginal
supérieur de l’impôt sur le revenu et du taux de certains prélèvements sur les
revenus du capital et du patrimoine (0,5 Md€ en 2011) ;
– Suppression du crédit d’impôt sur les
dividendes et du seuil de taxation des plus-values de cession mobilières, ainsi
que d’autres avantages dérogatoires relatifs aux revenus du
patrimoine (total : 0,6 Md€ en 2011 et 0,2 supplémentaires en
2012) ;
– Relèvement des taux des prélèvements sociaux
sur les stock-options et les retraites chapeau (0,2 Md€ en 2011) ;
– Annualisation des allègements généraux de charges
sociales des entreprises et modification du régime d’imposition des sociétés
mères (2,2 Md€ dès 2011).
Par ailleurs, 3,6 Md€ sont mobilisés en 2011 dans le
cadre du schéma de financement de la reprise de la dette sociale par
– Application « au fil de l’eau »
des prélèvements sociaux au fonds euros des contrats d’assurance vie (1,6 Md€
en 2011) ;
– Suppression partielle de l’exonération de taxe
sur les conventions d’assurances dont bénéficiaient les contrats « solidaires
et responsables » (1,1 Md€) ;
– « Exit tax » sur la réserve de
capitalisation des entreprises d’assurances en 2011 et 2012 (0,9 Md€
chaque année).
Au-delà de ces deux objectifs de long terme, plusieurs
mesures complémentaires contribueront à l’amélioration des recettes de l’État
et des organismes de sécurité sociale dès l’année 2011, à hauteur de 3,5 Md€,
dont notamment :
– La suppression du taux réduit de TVA sur les
offres mixtes comportant l’accès à un réseau de communications (1,1 Md€ en
2011) ;
– La taxe systémique sur les banques (0,5 Md€ en
2011) ;
– La hausse de 2 points du forfait social (+0,4
Md€ en 2011) ;
– La suppression ou la réduction de certaines
exonérations de cotisations employeurs de sécurité sociale (0,5 Md€ en
2010).
Sur la période 2012-2014, le Gouvernement s’est fixé
pour objectif, dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques,
de réduire les niches fiscales et sociales d’au moins 3 Md€
supplémentaires chaque année. En 2012, cet objectif sera atteint, notamment, grâce
à la mise en œuvre de mesures qui seront soumises au Parlement dès le projet de
loi de finances pour 2011, mais n’auront pas d’impact budgétaire avant 2012. Il
s’agit notamment de la réduction homothétique des niches fiscales à l’impôt sur
le revenu (dite « rabot fiscal »), dont le rendement devrait
atteindre 430 M€ en 2012, de la réduction des dispositifs fiscaux d’aide à
l’investissement dans l’énergie photovoltaïque, dont le rendement atteindra 850
M€ en 2012 et de la suppression de la triple déclaration l’année du mariage, du
divorce ou du PACS, dont le rendement en 2012 devrait être de 500 M€.
b) Un article de la loi de programmation fixe la
trajectoire de mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires.
La première loi de programmation des finances
publiques comportait des règles de maîtrise des recettes publiques. En
particulier, son article 11 posait en principe le gage des créations de niches
fiscales et sociales, par des remises en cause de mesures existantes.
L’article 9 de la présente loi de programmation va
au-delà de cette logique, pour deux raisons :
– D’une part, compte tenu de la situation de nos
finances publiques, l’idée de simplement « gager » les créations de
dépenses fiscales et de niches sociales nouvelles par des suppressions de même
montant est apparue insuffisante ; c’est
la raison pour laquelle, dès la présentation de notre programme de stabilité en
février 2010, le Gouvernement s’est fixé un objectif d’économies nettes sur les
dépenses fiscales et niches sociales ;
– D’autre part, la notion de « dépenses
fiscales et niches sociales » s’est avérée difficile à appréhender
juridiquement.
C’est la raison pour laquelle l’article 9 comporte un
tableau qui fixe, pour chaque année de la programmation, l’impact annuel
minimal des nouvelles mesures afférentes aux prélèvements obligatoires votées
par le Parlement ou prises par voie réglementaire. Cet article exclut donc les
hausses de prélèvements obligatoires sur lesquelles le pouvoir législatif ou le
pouvoir réglementaire n’ont pas directement prise. Sur la période de la
programmation, ces impacts minimaux sont positifs et surtout concentrés sur
l’année 2011, pour contribuer au redressement des comptes publics.
Ce faisant, l’article 9 est en quelque sorte le
pendant des articles de la loi de programmation qui fixent l’effort de maîtrise
de la dépense. L’ensemble de ces articles permet au Parlement d’approuver un
effort structurel minimal, en dépenses et en recettes, que le Parlement et le
Gouvernement entendent réaliser sur la période. La philosophie générale de ces
dispositions s’inspire de la préconisation du groupe de travail présidé par
M. Camdessus, de création d’une loi-cadre de programmation des finances
publiques qui fixerait sur un horizon pluriannuel des plafonds de dépenses et
des niveaux minimaux de mesures en recettes qui s’imposeraient aux textes
financiers. Conformément à ce qui est exposé plus haut, le Gouvernement
s’engage à ce que cet effort passe par des économies sur les dispositifs
fiscaux et sociaux dérogatoires, et non par des hausses généralisées d’impôts.
Les données présentées dans le tableau de l’article 9
de la loi sont construites en retenant les conventions suivantes :
– Elles concernent les prélèvements obligatoires
au sens de la comptabilité nationale, dont la définition est notamment rappelée
chaque année dans le rapport relatif aux prélèvements obligatoires et à leur
évolution, joint au projet de loi de finances ;
– Elles retracent l’effet des mesures nouvelles
qui modifient le rendement total des prélèvements obligatoires, que ce soit en
modifiant les taux d’imposition ou les assiettes, en
créant/modifiant/supprimant des crédits d’impôt spécifiques, en créant de
nouveaux impôts ou en supprimant des impôts existants ;
– L’impact est enregistré sur la période de
montée en charge de la mesure, qui peut s’étaler bien au-delà de la date à
laquelle elle entre en vigueur (cf. infra).
En revanche, une fois complètement montée en charge, l’évolution du coût/gain
de la mesure, due au vieillissement des bases taxables, n’est plus retracée.
Par exemple,
– Dans le cas d’une modification du taux de TVA
effectuée au 1er janvier de l’année N, on enregistre une mesure
nouvelle en année N du montant du coût/rendement de la mesure ;
– Dans le cas d’un changement de taux effectif à
mi-année, on enregistre deux mesures nouvelles en année N et en année N+1
égales à la moitié du coût/rendement de la mesure ;
– Dans le cas d’un impôt retardé, par exemple les
crédits d’impôts sur le revenu, il est possible d’enregistrer l’impact d’une
mesure nouvelle une ou plusieurs années après que celle-ci a été votée par le
Parlement ;
– Dans le cas d’une mesure augmentant les
recettes de manière exceptionnelle (non pérenne) en année N, on enregistre une
mesure nouvelle en année N et une mesure nouvelle de même montant mais de signe
opposé en année N+1.
C. La trajectoire de finances publiques
1. Évolution
du solde public et du solde structurel
Conformément à nos engagements européens, le solde
public atteindra -6,0 % en 2011 et -3,0 % en 2013.
Après une forte dégradation en 2009, due
principalement à la mise en œuvre du plan de relance et à la surréaction à la
baisse des recettes fiscales au repli de l’activité, le solde structurel serait
globalement stable en 2010. Cette neutralité de la politique budgétaire a
permis d’éviter qu’une consolidation trop précoce ne fragilise prématurément la
reprise, tout en œuvrant au soutien de l’activité potentielle à moyen et long
terme grâce à la mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle et des
investissements d’avenir.
À partir de 2011, un ajustement structurel important
sera mis en œuvre, qui permettra in fine
au solde structurel de s’améliorer de plus de 4 points de PIB en quatre ans sur
la période 2010-2013, conformément aux engagements européens de
Cet ajustement sera le fruit d’un effort conjugué de
maîtrise de la dépense publique, partagé par tous les secteurs des
administrations publiques, et, dans une moindre mesure, d’une réduction
significative du coût des niches fiscales et sociales, pour plus de
10 Md€ dans le cadre des projets de loi de finances et loi de financement
de
De manière plus ponctuelle, le solde structurel
bénéficiera en 2011 de l’extinction des dernières mesures de relance ainsi que
de la disparition du surcoût temporaire de mise en œuvre de la réforme de la
taxe professionnelle. L’ajustement structurel sera légèrement plus marqué en
2013 qu’en 2012, notamment en raison du profil d’évolution spontanée des
recettes fiscales (certaines recettes sont assises sur des bases retardées, et
la conjoncture devrait être meilleure en 2012 qu’en 2011), et de la montée en
charge progressive de la réforme des retraites. En 2014, il sera un peu moins
marqué, en particulier sous l’effet de la fin du rattrapage spontané des
recettes fiscales après la crise.
Dans le même temps, le solde conjoncturel
s’améliorerait également, à hauteur de 0,1 point en 2011, puis de 0,3 point de
PIB par an environ à partir de 2012, grâce à une croissance de l’activité plus
rapide que son potentiel, permettant de combler en partie l’écart de production
(output gap) qui s’est formé pendant
la crise.
(en % du
PIB) |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Solde public |
-7,5 |
-7,7 |
-6,0 |
-4,6 |
-3,0 |
-2,0 |
Variation du solde public |
-4,2 |
-0,2 |
1,8 |
1,4 |
1,6 |
1,0 |
Dont variation du solde conjoncturel |
-2,0 |
-0,3 |
0,1 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
Dont variation du solde structurel |
-2,2 |
0,1 |
1,6 |
1,1 |
1,3 |
0,8 |
Dans un scénario alternatif où la croissance de
l'activité n'atteindrait que 2 % par an sur 2012‑2014, les recettes
publiques connaîtraient une croissance spontanée moins dynamique et cela affecterait
la trajectoire de déficit public sur la période.
Bien que l'impact de la croissance sur le solde public
ne soit pas automatique, il est possible d'évaluer l'ordre de grandeur de
l'effort supplémentaire nécessaire pour conserver la même trajectoire de
déficit en points de PIB. Toutes choses égales par ailleurs, cet effort serait
compris entre 4 Md€ et 6 Md€ chaque année. Il pourrait toutefois être accru par
une évolution moins favorable du taux de chômage, ou une élasticité des
prélèvements obligatoires au PIB moins élevée. Le Gouvernement y ferait face
par des mesures d'économies supplémentaires sur les dépenses et les niches
fiscales ou sociales pour assurer le respect de la trajectoire de déficit fixée
dans la présente loi de programmation.
2. L’évolution
du solde public par sous secteur des administrations publiques
Chacun des sous-secteurs prendra part à la réduction
du besoin de financement des administrations publiques d’ici à 2014.
Capacité (+)
/ besoin (-) de financement des administrations publiques
(% du PIB)
(en % du PIB) |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Administrations publiques |
-7,5 |
-7,7 |
-6,0 |
-4,6 |
-3,0 |
-2,0 |
Administrations publiques
centrales |
-6,0 |
-5,6 |
-4,0 |
-3,1 |
-2,1 |
-1,5 |
dont État |
-6,2 |
-7,7 |
-4,3 |
-3,4 |
-2,4 |
-1,8 |
dont Organismes divers d’admin. centrale |
0,1 |
2,1 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,4 |
Administrations publiques
locales |
-0,3 |
-0,4 |
-0,5 |
-0,3 |
-0,2 |
0,0 |
Administrations de
sécurité sociale |
-1,3 |
-1,7 |
-1,5 |
-1,2 |
-0,8 |
-0,5 |
● Le besoin de financement des administrations
publiques centrales devrait diminuer d’environ 4 points de PIB entre 2010
et 2014 grâce à l’effort de maîtrise de la dépense résultant du respect des
normes « zéro volume » et « zéro valeur hors dette et pensions »
et des économies réalisées par les opérateurs, à l’effet du rattrapage spontané
des recettes fiscales après leur surréaction à la baisse observée pendant la
crise et aux bénéfices de la réduction du coût des niches fiscales et sociales.
À cela s’ajouterait en 2011 l’impact de l’extinction des mesures de gestion de
la crise économique et financière et de la disparition du surcoût temporaire
lié à la mise en place de la réforme de la taxe professionnelle, le coût de ces
deux mesures étant entièrement pris en charge par l’État.
● La décomposition du solde des administrations
publiques centrales entre solde de l’État et solde des ODAC (organismes divers
d’administration centrale) est fortement impactée par la dotation en 2010 de
l’État aux organismes en charge des investissements d’avenir, qui sont pour la
plupart des ODAC, comme l’ANR, l’ADEME ou encore le CEA.
● La programmation
est construite sous l’hypothèse que les collectivités locales se donneraient un
objectif d’équilibre à terme et que cet équilibre serait mis en œuvre à travers
une progression des dépenses locales modérée. Celle-ci serait permise notamment par un cycle d’investissement moins marqué que le précédent, par une
inflexion significative des dépenses sociales et par les bénéfices de la mise
en œuvre des propositions du groupe Carrez-Thénault, notamment le gel des
concours financiers de l’État (hors FCTVA) et l’encadrement des normes
règlementaires imposées aux collectivités locales.
Enfin, le solde des administrations de sécurité sociale
– qui comprend le régime général, mais aussi les régimes de retraites
complémentaires et l’assurance-chômage – se redresserait à partir de 2011. Il
bénéficierait en effet des efforts de maîtrise de la dépense réalisés,
notamment sur l’assurance maladie (avec un ONDAM dont la progression serait de
2,9 % en 2011, puis 2,8 % à partir de 2012), des conséquences
positives de la réforme des retraites, ainsi que de la diminution spontanée des
dépenses d’indemnisation du chômage liée à l’amélioration de la situation
économique. Les cotisations sociales profiteraient quant à elles du
redressement de la masse salariale privée consécutif à l’amélioration de la
conjoncture.
3. La
trajectoire de dette publique
Le ratio de dette publique a fortement progressé avec
la crise, sous l’effet conjugué de déficits élevés et d’une faible croissance
nominale de l’économie. Grâce à la réduction des déficits et à la reprise de
l’activité, la progression du ratio de dette devrait s’infléchir fortement dès
2011. Sous l’hypothèse conventionnelle de flux de créances nuls à partir de
2012, la dette publique au sens de Maastricht atteindrait 87,4 % du PIB en
2012, puis commencerait à diminuer dès 2013 grâce au retour du solde public au-dessus
du solde stabilisant([2]).
(en % du
PIB) |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Ratio
d’endettement au sens de Maastricht (1) |
78,1 |
82,9 |
86,2 |
87,4 |
86,8 |
85,3 |
Croissance
nominale du PIB, en % (2) |
-2,1 |
2,2 |
3,7 |
4,2 |
4,3 |
4,3 |
Solde
stabilisant le ratio d’endettement |
1,5 |
-1,6 |
-3,0 |
-3,5 |
-3,6 |
-3,5 |
Solde
public effectif (4) |
-7,5 |
-7,7 |
-6,0 |
-4,6 |
-3,0 |
-2,0 |
Écart
au solde stabilisant (A) = (3)-(4) |
9,0 |
6,1 |
3,0 |
1,1 |
-0,6 |
-1,5 |
Flux
de créances (B) |
1,6 |
-1,2 |
0,3 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
Variation
du ratio d’endettement (C) = (A)+(B) |
10,6 |
4,8 |
3,3 |
1,1 |
-0,5 |
-1,5 |
D. Des règles de gouvernance en dépense et en
recettes
Les instruments juridiques de gouvernance des finances
publiques jouent un rôle essentiel dans les stratégies de consolidation, en
France ou au niveau communautaire où des réformes d’ampleur sont engagées pour
une meilleure coordination des politiques budgétaires.
Le renforcement des normes budgétaires s’inscrit dans
le sens des recommandations des organisations internationales tels le FMI ou
l’OCDE et en ligne avec les conclusions du Conseil de l’Union européenne
d’octobre 2009 sur l’élaboration d’une stratégie de sortie de crise qui
insistaient sur le fait que « la stratégie de sortie de crise dans le
domaine budgétaire s’accompagnera d’importantes dispositions,
visant notamment à renforcer les cadres budgétaires nationaux en vue de
conforter la crédibilité des stratégies d’assainissement et des mesures
destinées à soutenir la viabilité à long terme des finances publiques, comme il
est souligné dans le pacte de stabilité et de croissance ».
Le tableau ci-dessous retrace les principales règles
juridiques en vigueur en France, selon qu’elles portent sur le solde, la dette,
les dépenses ou les recettes publiques, et selon leur position dans la
hiérarchie des normes. Certaines règles sont inscrites dans le bloc de
constitutionnalité et s’imposent aux pouvoirs législatif et
réglementaire ; d’autres n’ont pas de valeur normative mais sont néanmoins
mises en œuvre par le Gouvernement. La première LPFP 2009-2012 avait contribué
à enrichir les règles de finances publiques existantes, notamment en matière
d’encadrement des recettes fiscales et sociales.
117
La loi de programmation des finances publiques pour
les années 2011-2014 s’inscrit dans la continuité des règles existantes, tout
en préfigurant autant que possible la réforme constitutionnelle en cours de
discussion sur la base des conclusions du groupe de travail présidé par M.
Michel Camdessus. Cette réforme, qui vise à poser les bases pérennes d’une
nouvelle gouvernance de nos finances publiques, instaurerait une loi-cadre de
programmation des finances publiques (LCPFP), qui s’imposerait aux LF et LFSS
et fixerait une trajectoire d’effort structurel de redressement des finances
publiques.
Le rapport du groupe de travail présidé par M.
Camdessus préconise que les futures LCPFP fixent, pour chacune des années de la
période de programmation, un plafond de niveau de dépenses et un plancher
annuel des mesures nouvelles en recettes, c’est-à-dire une trajectoire d’effort
structurel de consolidation budgétaire. Ainsi défini, le concept d’effort
structurel permet de suivre les mesures discrétionnaires en dépense comme en
recettes, indépendamment de la surréaction des recettes à la conjoncture.
Les règles générales relatives aux recettes sont
explicitées dans cette partie du rapport tandis que celles propres à un
sous-secteur des administrations publiques le sont dans les parties
sectorielles :
Des règles générales de gouvernance en matière de
recettes
○ Le
Gouvernement s’engage à réserver aux lois de finances et lois de financement de
la sécurité sociale les dispositions relatives aux recettes fiscales et
sociales
Le rapport remis par le groupe de travail présidé par
M. Michel Camdessus préconise de conférer une compétence exclusive aux lois
financières en matière de prélèvements obligatoires. Cette proposition suppose
une modification de
Aussi, depuis cette date :
– Le Gouvernement n’insère plus de disposition
fiscale ou de disposition affectant les ressources de la sécurité sociale dans
les lois ordinaires ;
– Pour les textes déjà déposés et les
propositions de loi qui n’ont pas encore été examinés par la commission
compétente de la première assemblée saisie, le Gouvernement présentera des
amendements tendant à la suppression des dispositions de cette nature et
opposera un avis négatif à tout amendement qui tendrait à en introduire.
Le Gouvernement s’engage à respecter strictement ces
règles sur la période de programmation.
Le Parlement est par ailleurs invité à se conformer à
cette règle de bonne conduite afin de contribuer à l’objectif de réduction des
dispositifs fiscaux et sociaux dérogatoires. La bonne application et le respect
de cette règle garantissent ainsi la lisibilité et la cohérence de la politique
des prélèvements obligatoires, puisque c’est au moment du dépôt des lois
financières que l’impact des mesures en recettes sur les finances publiques est
présenté.
○ Une évaluation systématique des niches fiscales et
sociales
Dans le prolongement de la démarche engagée à
l’occasion de la première loi de programmation des finances publiques et de la
révision générale des politiques publiques (RGPP), l’évaluation de l’ensemble
des dispositifs d’atténuation de recettes fiscales et sociales permettra
d’éclairer le Gouvernement et le Parlement pendant la durée de programmation
sur leur coût, leur efficacité et le cas échéant les réformes possibles, voire
nécessaires. Une première évaluation globale de ces dispositifs sera remise au
Parlement avant le 30 juin 2011, conformément aux dispositions de
Le III de l’article 12 prévoit ainsi, sur le
champ fiscal comme sur le champ social, de poursuivre l’évaluation systématique
des dispositifs créés à compter de la présentation de la loi de programmation
trois ans après leur entrée en vigueur.
○ Affecter les surplus éventuels
constatés par rapport aux évaluations de la loi de finances et de la loi de
financement de la sécurité sociale de l’année à la réduction du déficit public
La loi de programmation des finances publiques pour la
période 2011-2014 étend au champ de la loi de financement de la sécurité
sociale l’application du principe selon lequel les éventuels surplus de
recettes constatés en cours d’année sont utilisés dans leur totalité pour
réduire le déficit public.
Pour l’État, ce principe avait été instauré par
Pour le champ de la loi de financement de la sécurité
sociale, il s’agit de prévenir les risques d’un pilotage des finances sociales
qui se réduirait à un seul pilotage par le solde des différentes
branches ; il convient donc de veiller à ce que les éventuels surplus de
recettes par rapport aux prévisions de la loi de financement de l’année ne
soient pas utilisés pour la mise en œuvre de mesures nouvelles en dépenses (ce
qui se traduirait par un dépassement des objectifs de dépense) ou de mesures
induisant une baisse des recettes.
II.
A. La programmation des dépenses de l’État
Pour assurer la contribution de l’État au redressement
des finances publiques, le budget triennal a été élaboré sur la base d’une
stabilisation en euros courants (« zéro valeur ») des crédits
budgétaires et des prélèvements sur recettes, hors charge de la dette et
pensions des fonctionnaires de l’État([3]).
Par ailleurs, en incluant ces deux postes de dépenses, l’augmentation annuelle
des crédits sera toujours au maximum égale à l’inflation (« zéro
volume ») sur le périmètre de la norme élargie présenté au III, soit
352,3 Md€ de crédits et prélèvements sur recettes en loi de finances
initiales (LFI) pour 2010([4]).
Cet effort de maîtrise des dépenses publiques est
ambitieux puisqu’il permettra de
faire mieux sur la période 2011-2013 que le simple respect d’une stabilisation
en volume des dépenses. En effet, le montant global des dépenses de l’État sur
le périmètre de la norme élargie diminuera en euros constants de 0,2 % en
2011.
C’est un effort particulièrement vertueux pour
l’avenir puisque la règle « 0
valeur hors charge de la dette et pensions » garantit que les économies
dégagées, grâce à la réforme des retraites, sur les dépenses de pensions des
fonctionnaires ne seront pas recyclées sur d’autres dépenses. Elles viendront
ainsi, en totalité, contribuer à l’effort de consolidation structurelle de nos
finances publiques.
La règle garantit, de la même façon, qu’une moindre
progression éventuelle de la charge de la dette, par rapport aux estimations
prévues sur la période, ne sera pas recyclée dans la construction budgétaire
sur d’autres dépenses de l’État.
C’est un effort inédit et un infléchissement marqué par rapport aux budgets
précédents.
En effet, pour les lois de finances initiales 2006 à
2010, les crédits du budget général et prélèvements sur recettes désormais soumis
au « 0 valeur » ont progressé en moyenne d’environ 2,9 Md€ par
an, là où ils seront désormais stabilisés sur 3 ans.
145
Un tel
effort requiert des économies importantes.
La norme « 0 valeur » s’impose à des
dépenses qui connaissent une tendance spontanée à la hausse.
Tout d’abord, le prélèvement sur recettes au profit de
l’Union européenne croîtra en moyenne de 0,5 Md€ par an sur la
période ; le respect de la règle « zéro valeur » implique donc
d’emblée une diminution en euros courants de l’ensemble des autres dépenses
(masse salariale, fonctionnement, subventions aux opérateurs, interventions et
investissements des ministères).
Ensuite, sans mesure de maîtrise de la dépense, la
plupart des dispositifs sous enveloppe « 0 valeur » croissent spontanément.
Cette dynamique tendancielle à la hausse peut avoir plusieurs origines, comme
par exemple :
– des mécanismes d’indexation automatique des
prix (par exemple pour les loyers) ou des prestations (les allocations
logement, certains minima sociaux…) ;
– une augmentation structurelle du nombre de
bénéficiaires d’interventions servies par l’État (pour l’allocation adulte
handicapé et les exonérations de cotisations sociales…) ;
– l’incidence pluriannuelle de décisions déjà
prises (par exemple en matière d’investissements ou du fait des contrats de
projet État-régions).
C’est
pourquoi des économies sont indispensables pour compenser la dynamique
spontanée de la dépense et dégager des moyens nouveaux pour financer des
priorités, tout en stabilisant en net les crédits de l’État.
Sur le périmètre « 0 volume », en dépit de
la réduction progressive du déficit budgétaire, la charge de la dette, dépense
largement héritée du passé, devrait connaître une croissance élevée sur la
période 2011-2013. Cette charge augmenterait en moyenne de plus de 4 Md€ par
an, par rapport au niveau prévu en loi de finances initiale pour 2010 (42,5
Md€), ce qui représente une croissance de 9 % par an en valeur, soit cinq
fois le rythme de l’inflation.
155
Le passage du budget à champ constant 2010 au budget à
champ courant résulte de la prise en compte des mesures de périmètre et de
transfert. Pour 2012 et 2013, les mesures figurant dans le tableau ci-dessus
sont celles associées à la loi de programmation des finances publiques ;
elles sont susceptibles d’évoluer d’ici le dépôt des projets de loi de finances
pour 2012 et 2013, sans impact toutefois sur la trajectoire à « 0
valeur ».
1. Évolution
des recettes fiscales
Les recettes fiscales nettes pour 2011 s’établiraient
à 254,4 Md€ à périmètre courant, soit un niveau relativement comparable à
celui de 2010. Ce niveau s’explique par les éléments suivants :
– Une évolution spontanée des recettes
fiscales nettes de +5,6 % imputable
à un redémarrage de l’activité économique, qui affecte positivement les
assiettes des principaux impôts ;
– L’impact positif sur le solde de l’État des
mesures fiscales mises en œuvre dans le cadre du projet de loi de finances
pour 2011 (+1,7 Md€) :
○ la
suppression du taux réduit de TVA en faveur des services de téléphonie payante
(+1,1 Md€) ;
○ l’aménagement
du crédit d’impôt développement durable (+0,2 Md€) ;
○ l’application
du droit commun de l’impôt sur les sociétés aux dotations à la réserve de
capitalisation des entreprises d’assurance (+0,2 Md€) ;
○ la
création d’une taxe systémique sur les banques (+0,5 Md€) ;
○ ces
économies sont en partie compensées par le remboursement immédiat des créances
de crédit d’impôt recherche en faveur des PME (-0,3 Md€) ;
– Le transfert de recettes fiscales en 2011 aux
collectivités locales, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle,
a un impact négatif de 21 Md€ par rapport à 2010, année toutefois
exceptionnelle dans la mesure où les nouvelles taxes créées en remplacement de
la taxe professionnelle sont temporairement affectées au budget de l’État et
donnent lieu à un versement de compensation aux collectivités depuis le budget
de l’État ;
– Par ailleurs, le projet de loi de finances pour
2011 prévoit un ensemble de mesures visant à assurer la pérennité du système de
retraite et l’équilibre financier de
À compter de 2012, les recettes de l’État
connaîtraient, à périmètre courant, une évolution moyenne de près de +19 Md€
par an entre 2011 et 2014, due à la fois :
– à une évolution spontanée des recettes
traduisant la reprise économique : après une surréaction à la baisse des
recettes fiscales affectant les exercices budgétaires 2009 et 2010, les
recettes devraient connaître un rattrapage avec une progression spontanée des
recettes fiscales nettes comprise entre +15 et +19 Md€ annuels sur
2012-2014 ;
– aux effets de la réduction des niches fiscales,
générant conventionnellement environ 2,4 Md€ d’économies annuelles entre
2012 et 2014 pour l’État.
2. Évolution
des recettes non fiscales
En 2011, les recettes non fiscales enregistreraient
une baisse de 1,7 Md€ par rapport à 2010, à périmètre courant. Cette diminution
s’explique principalement par le contrecoup de l’encaissement en 2010 de
recettes exceptionnelles, dont notamment le jugement du Tribunal de première
instance des communautés européennes relatif à un régime fiscal dérogatoire
dont a bénéficié France Télécom (-1 Md€) et l’amende infligée à 11 banques par
l’Autorité de la concurrence (‑0,4 Md€). Par ailleurs,
l’augmentation des prélèvements sur
À partir de 2012, le produit des recettes non fiscales
bénéficierait de l’effet de rattrapage économique et connaîtrait une évolution
spontanée relativement dynamique, notamment grâce aux revenus des
participations de l’État.
3. Évolution
du solde des comptes spéciaux
L’évolution
du solde des comptes spéciaux est principalement affectée sur l’année 2011 par
les opérations de prêts à
L’ensemble des évolutions exposées ci-dessus
conduisent à une amélioration continue du solde de l’État sur la période
2011-2014, en euros courants. Le redressement de déficit de l’État serait de
près de 20 Md€ par an sur la période 2012-2014. Le déficit budgétaire de l’État
atteindrait 44 Md€ en 2014, soit un niveau inférieur à 2008.
180
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
En Md€ - périmètre courant |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
DEPENSES EN NORME ELARGIE* |
424,2 |
359,8 |
366,2 |
372,6 |
379,1 |
|
|
|
|
|
|
DEPENSES DU BUDGET GENERAL |
320,9 |
286,4 |
291,8 |
297,6 |
303,4 |
|
|
|
|
|
|
PRELEVEMENTS SUR RECETTES |
103,3 |
73,4 |
74,4 |
75,0 |
75,7 |
dont
prélèvement au profit des collectivités territoriales** |
85,4 |
55,2 |
55,4 |
55,5 |
55,5 |
dont prélèvement au profit
de l’Union européenne |
17,9 |
18,2 |
19,1 |
19,6 |
20,1 |
|
|
|
|
|
|
RECETTES FISCALES NETTES |
254,7 |
254,4 |
273,7 |
295,0 |
310,4 |
|
|
|
|
|
|
RECETTES NON FISCALES |
18,6 |
16,9 |
19,4 |
22,5 |
23,6 |
|
|
|
|
|
|
SOLDE CST (HORS FMI) |
-1,1 |
-3,4 |
0,2 |
0,5 |
0,5 |
|
|
|
|
|
|
SOLDE BUDGETAIRE |
-152,0 |
-92,0 |
-72,9 |
-54,6 |
-44,4 |
|
|
|
|
|
|
CLE DE PASSAGE |
2,0 |
5,6 |
2,2 |
2,3 |
2,2 |
|
|
|
|
|
|
SOLDE ETAT |
-150,0 |
-86,4 |
-70,7 |
-52,3 |
-42,3 |
*Hors
affectations de recettes prises en compte dans les normes de dépense.
** Y compris
impact de la réforme de la taxe professionnelle.
Le budget de l’État est établi en comptabilité
budgétaire. La présentation de ses comptes selon les règles de la comptabilité
nationale est toutefois prévue par l’article 50 de la loi organique
n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de
finances (« le rapport sur la situation et les perspectives
économiques, sociales et financières de la nation joint au PLF explicite chaque
année, pour l’année considérée et celle qui précède, le passage du solde
budgétaire à la capacité ou au besoin de financement de l’État tel qu’il est
mesuré pour permettre la vérification du respect des engagements européens de
Sur la période, les principaux facteurs d’évolution de
la clé de passage permettant de transcrire en comptabilité nationale la
programmation établie en comptabilité budgétaire consistent à :
– ramener à l’exercice concerné l’enregistrement
de certaines dépenses et recettes du budget général (comptabilité de droits
constatés) ; c’est le cas des achats d’équipements militaires, enregistrés en
comptabilité nationale uniquement l’année de leur livraison ;
– retraiter des opérations budgétaires en
opérations financières ou de patrimoine ;
– intégrer des opérations non budgétaires,
principalement des remises de dettes aux États étrangers.
Une fois ces éléments pris en compte, le solde de
l’État s’établit comme suit :
Solde de
l’État, en comptabilité nationale
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Dépenses en points de PIB |
21,2 |
24,6 |
20,4 |
19,8 |
19,4 |
18,9 |
Recettes en points de PIB |
15,1 |
16,9 |
16,1 |
16,5 |
17,0 |
17,1 |
Solde en points de PIB |
-6,2 |
-7,7 |
-4,3 |
-3,4 |
-2,4 |
-1,8 |
Solde en Md€ |
-117,6 |
-150,0 |
-86,4 |
-70,7 |
-52,3 |
-42,3 |
NB : 0,1
point de PIB représente 1,9 Md€ en 2010, 2,0 Md€ en 2011, 2,1 Md€ en 2012, 2,2
Md€ en 2013 et 2,3 Md€ en 2014
III. PRÉSENTATION
DU BUDGET PLURIANNUEL DE L’ÉTAT
A. Périmètre du budget pluriannuel
1. Une
discipline appliquée au périmètre de
Le périmètre du budget triennal doit être suffisamment
large pour exercer un réel effet disciplinant sur la dépense de l’État, en
évitant les points de fuite, tout en étant circonscrit aux dépenses pour
lesquelles l’État dispose d’outils de prévision et de leviers de maîtrise de la
dépense en exécution.
Le champ d’application de la norme de dépense de
l’État a été élargi lors du projet de loi de finances pour 2008.
C’est sur ce périmètre qu’est construit le budget
triennal 2011-2013, comme le précédent budget 2009-2011. Il comprend :
– l’ensemble des
crédits du budget général de l’État (y compris la charge de la dette et les
pensions des fonctionnaires de l’État) ;
– les prélèvements sur recettes établis au profit des
collectivités territoriales et de l’Union européenne, à l’exception des
dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;
– les créations ou modifications d’affectations
de recettes, sauf exceptions explicitées ci-dessous.
Pour assurer la contribution de l’État au redressement
des finances publiques, mais également afin d’éviter que les économies issues
de la réforme des retraites ne soient recyclées en dépenses pérennes, le budget
triennal a été élaboré de manière à respecter une double limite sur
chacune des années de la programmation :
– une stabilisation en euros courants
(« zéro valeur ») pour les dépenses hors charge de la dette et
pensions des fonctionnaires de l’État, c’est-à-dire hors contributions au
compte d’affectation spéciale « Pensions » imputées sur le titre 2 ;
– une augmentation au maximum égale à l’inflation
(« zéro volume ») sur l’ensemble du périmètre de la norme élargie
présenté ci-dessus.
Pour chaque année de la programmation, ces deux règles
sont respectées, ce qui conduit en réalité à faire systématiquement application
de la plus contraignante.
2. Mesures
de périmètre et charte de budgétisation
Le principe du champ constant
Pour apprécier la réalité de la dynamique de la
dépense, la norme « 0 volume » et « 0 valeur hors dette et
pensions » s’applique et s’apprécie entre deux lois de finances initiales
consécutives, à périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre des
dépenses de l’État peut être amené à évoluer d’une année sur l’autre, certaines
dépenses ou recettes étant nouvellement inscrites au budget de l’État, d’autres
à l’inverse étant débudgétées. Il doit donc être retraité pour apprécier la
dynamique réelle de la dépense de l’État sur un périmètre identique
(« constant ») entre deux exercices.
Ainsi, seuls sont intégrés au calcul de la norme de
dépense les mouvements de dépense et les affectations de recettes ayant pour
effet d’accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique. A contrario,
les mouvements constituant une simple réimputation au sein du périmètre de la
norme élargie (par exemple, entre budget général et prélèvements sur recettes)
ou les mouvements équilibrés en recettes et en dépense, entre ce périmètre et
une autre entité (par exemple, les collectivités locales), ne doivent pas être
comptabilisés dans ce calcul.
Ces mouvements sont appelés mesures de transfert quand
ils ont lieu au sein du périmètre de la norme élargie ou mesures de périmètre
quand ils ont lieu entre ce même périmètre et une autre entité. Leur prise en
compte permet de passer du champ constant au champ courant, sur lequel est
effectivement présenté le projet de loi de finances de l’année, mais ils sont
sans influence sur l’appréciation de la dynamique du budget.
La charte de budgétisation
L’ensemble des règles qui suivent constituent la
charte de budgétisation de l’État, qui permet de déterminer l’évolution de la
dépense à champ constant.
Les mesures de périmètre, donnant lieu à des
inscriptions ou à l’inverse à des suppressions de crédits qui n’ont pas à être
intégrées dans l’évolution des dépenses à champ constant, recouvrent les
situations dans lesquelles l’État :
– transfère à une autre entité une dépense qu’il
assumait auparavant, en transférant parallèlement les ressources d’un même
montant permettant de la financer ;
– inscrit à son budget une dépense nouvelle
auparavant financée par un autre acteur, ainsi que les recettes d’un même
montant correspondantes ;
– prend en charge une dépense financée auparavant
par dotations en capital ou par une entité supprimée.
Les mouvements liés à la décentralisation illustrent
le premier cas de figure. Le deuxième correspond à des mesures de
rebudgétisation, par exemple la réintégration concomitante au sein du budget
général d’une recette affectée à un opérateur et des dépenses qu’elle finance.
Le troisième cas de figure, enfin, n’accroît pas la dépense publique ni le
déficit public, puisque la dépense existait déjà auparavant et était financée
par une recette non prise en compte dans le solde public selon les règles de la
comptabilité nationale.
Il convient par ailleurs de préciser les modalités de
prise en compte des créations et modifications de recettes affectées dans la
norme de dépense.
De manière générale, lorsque l’État affecte une
recette à une autre entité sans lui transférer pour le même montant une dépense
publique existante, ou au contraire, réintègre au budget général une recette
auparavant affectée à un tiers sans inscrire à son budget une dépense publique
existante de même montant, le montant déséquilibré de l’affectation ou de la
réaffectation est à prendre en compte dans la norme de dépense.
En effet, l’affectation d’une recette supplémentaire
induira une dépense publique nouvelle au sein de l’entité qui en
bénéficie ; à l’inverse, la reprise d’une recette se traduira par une
diminution de ses dépenses. Le cas échéant, si une partie du mouvement est
équilibrée en recettes et en dépenses, celle-ci est traitée en mesure de
périmètre.
Le terme d’affectation recouvre toutefois plusieurs
cas de figure : l’État peut en effet décider :
– soit d’affecter tout ou partie d’une recette
existante du budget général ;
– soit d’accroître une recette déjà partiellement
ou totalement affectée ;
– soit d’affecter une recette nouvellement créée.
● Dans le premier cas, le montant déséquilibré
de l’affectation de recette dégrade le solde de l’État à due concurrence. Ce
montant est dès lors systématiquement pris en compte dans la norme de dépense,
sauf lorsque l’affectation contribue à améliorer l’équilibre financier des
administrations de sécurité sociale ;
● Dans les deux autres cas (neutres sur le solde
du budget général), le montant déséquilibré de l’affectation de recettes est
par exception considéré comme n’ayant pas d’impact sur la norme de
dépense :
– lorsque l’affectation compense une réduction de
prélèvements obligatoires affectés à une autre personne morale ; elle
n’accroît ainsi pas la dépense publique. C’est le cas de la réforme de la taxe
professionnelle ;
– lorsque la recette affectée n’est pas un
prélèvement obligatoire, notamment si elle constitue une redevance ;
– lorsque la recette affectée suit une logique de
service rendu, les bénéficiaires des missions de service public contribuant directement
à leur financement, ou constitue une forme de contrepartie, en application du
principe pollueur-payeur ;
– lorsque la recette affectée résulte de la mise
en œuvre d’une péréquation interne à un secteur économique et permet ainsi
d’éviter le financement d’une dépense publique par l’ensemble des
contribuables.
Chaque année, les mouvements de dépense et de recettes
considérés comme des mesures de périmètre sont présentés dans l’exposé général
des motifs du projet de loi de finances initiale.
B. Nature et portée des autorisations du budget
pluriannuel
1. Les
plafonds de crédits et les schémas d’emplois fixés dans le budget triennal
Le budget pluriannuel détermine deux niveaux de
plafonds de crédits de paiement à respecter en construction de loi de finances
initiale chaque année de la période de programmation.
a) Il
comporte d’abord, pour chacune des trois années de la programmation, un plafond
global de crédits de paiement pour les dépenses soumises à la règle du « 0
valeur hors dette et pensions », conformément à l’article 5 de la présente
loi. Ce plafond est indépendant de l’hypothèse d’inflation et correspond, à
champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances initiale pour
2010.
Ce plafond s’inscrit dans le
périmètre plus global de la norme élargie (y compris charge de la dette et
pensions), qui fixe un plafond global de
crédits pour l’ensemble des dépenses de l’État. Ce plafond global n’augmente
pas plus vite, entre deux LFI successives, que l’évolution prévisionnelle des
prix (article 5 de la présente loi, qui pose le principe de la norme « 0
volume ») associée à la présente loi ou, selon les modalités prévues au
III infra, l’évolution prévisionnelle des prix associée au projet de loi
de finances de l’année, si celle-ci est différente. Ainsi, ce plafond global
peut être revu à la hausse comme à la baisse en cas de révision de l’hypothèse
d’inflation.
;
b) Le budget
pluriannuel comporte par ailleurs les plafonds 2011, 2012 et 2013 de chacune
des missions du budget général (voir article 6 de la loi de programmation). Ces
derniers sont exprimés en crédits de paiement ainsi qu’en autorisations
d’engagement (cf. point b) ci-après). Ils distinguent, pour les missions
supportant des dépenses de personnel, un plafond hors contributions de l’État
au compte d’affectation spéciale « Pensions » (celles-ci n’étant pas
prises en compte pour apprécier la norme « 0 valeur »).
Pour l’année 2011, les plafonds de dépense établis au
niveau des missions et la répartition par programme correspondent à ceux de
Pour l’année 2012, les plafonds sont fixés par mission
et complétés d’une répartition indicative des crédits par programme, présentée
dans les documents budgétaires du projet de loi de finances pour 2011.
Pour 2013, les crédits par mission pourront faire
l’objet d’ajustements complémentaires, dans le respect du plafond global de
dépense. Une répartition indicative par programme est également présentée dans
les documents budgétaires du projet de loi de finances pour 2011.
b) Les autorisations d’engagement
Les autorisations d’engagement fixées au niveau de la
mission à l’article 6 de la présente loi pourront, exceptionnellement, faire
l’objet d’ajustements liés au mode de budgétisation des crédits. Il s’agit, en
particulier, d’assurer la neutralité de la budgétisation selon les différents
types de commande publique utilisés, par exemple dans le cas d’un recours à une
convention pluriannuelle qui n’aurait pas été pris en compte dans le cadre de
la programmation initiale. Ceci peut conduire à augmenter le niveau des
autorisations d’engagement pour l’année où l’engagement juridique est
concrétisé et diminuer celui des années suivantes.
Cet ajustement éventuel sera opéré dans le cadre de la
préparation des projets de loi de finances pour 2012 et 2013. Il ne crée pas de
droits au titre des années suivantes, que ce soit en autorisations d’engagement
ou en crédits de paiement, et ne peut en aucun cas conduire à engendrer des
besoins en crédits de paiement excédant les plafonds de la programmation
initiale.
2. L’articulation
entre les budgets pluriannuels et les lois de finances annuelles
Pour chacune des années de la programmation, le projet
de loi de finances est élaboré et présenté au Parlement dans le respect des
plafonds fixés dans le budget pluriannuel.
La première année de la programmation constitue le
cadre du projet de loi de finances pour 2011, qui procède à la ventilation fine
des crédits par destination et, à titre indicatif, par nature.
La deuxième année de la programmation fera, de la même
façon, l’objet d’une déclinaison au niveau prévu par la loi organique
(programmes, actions, titres et catégories) dans le cadre du projet de loi de
finances pour 2012.
Enfin, la troisième année de la programmation (2013)
constituera le point de départ d’un nouveau budget pluriannuel portant sur
trois années (ajoutant ainsi deux années par rapport à la programmation
initiale), soit 2013 à 2015. Comme précisé infra, des ajustements dans
la répartition des crédits par mission seront possibles pour la première année
de la nouvelle programmation (2013), tout en respectant le montant global des
dépenses prévu dans le budget pluriannuel initial.
Le
schéma ci-dessous illustre les différents degrés de rigidité de la
programmation :
252
Le schéma ci-dessous illustre l’enchaînement des
différents budgets pluriannuels :
254
Chaque année, le Gouvernement établit et transmet au
Parlement, avant le débat d’orientation des finances publiques au plus tard, un
bilan des ajustements opérés par rapport aux plafonds
fixés dans le budget pluriannuel, tant en ce qui concerne le plafond global de
dépense que les plafonds par mission, conformément au I de
l’article 13 de
C. Les règles de fonctionnement du budget triennal
La réussite du budget triennal repose sur des règles
qui permettent de gérer les incertitudes inhérentes à la pluriannualité. Ces
règles doivent concilier deux impératifs : assurer une visibilité
suffisante aux gestionnaires et garantir le strict respect de la norme de
dépense, afin de contribuer de façon significative au redressement des comptes
publics.
La présente partie définit les modalités de
fonctionnement du budget pluriannuel.
1. Une
règle de fonctionnement essentielle :
Corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes
triennales allouées à chaque mission, le principe de responsabilisation des
ministères sur les plafonds pluriannuels par mission ou
« auto-assurance » est une règle de gouvernance budgétaire, au
niveau des missions, qui doit permettre de garantir le respect des plafonds par
mission du budget triennal.
En construction budgétaire (pour les budgets à venir
au-delà de celui de 2011) comme en gestion, ce principe implique que les aléas
ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d’une mission soient gérés
dans la limite du plafond de ses crédits soit par redéploiement de dépenses
discrétionnaires, soit par la réalisation d’économies. Ces redéploiements ou
économies doivent être mis en œuvre prioritairement au sein du programme qui
supporte les aléas ou les priorités nouvelles. À défaut, ils doivent être
réalisés entre les programmes de la même mission.
La mise en œuvre de ce principe serait facilitée par
l’identification, au sein de la mission, d’un responsable administratif chargé
du pilotage des crédits qui, sur le modèle du responsable de programme, serait
en mesure de proposer au(x) ministre(s) gestionnaire(s) concerné(s) des
redéploiements entre programmes de la mission ou des économies correctrices.
Des travaux seront conduits à cet effet.
La mise en œuvre du principe d’auto-assurance permet
ainsi de limiter aux seules situations exceptionnelles les ajustements
susceptibles d’affecter en cours d’année les plafonds définis par mission ou
leur révision dans le cadre des projets de lois de finances, selon les
modalités précisées ci-après.
En tout état de cause, afin de renforcer la logique
d’auto-assurance par rapport au précédent budget pluriannuel et d’inciter au
respect de la programmation, les dépassements de crédits réalisés en année n
pourront se traduire par une révision à la baisse des ressources disponibles
l’année n+1, par exemple par la limitation des reports de l’année n vers
l’année n+1 ou par l’application de taux dérogatoires de mise en réserve de
crédits en année n+1.
2. Réserve
de budgétisation et réserve de précaution
Contrairement au précédent budget triennal, le budget
triennal 2011-2013 ne prévoit aucune réserve de budgétisation. Les crédits budgétés
sur la mission « Provisions » sont en effet destinés essentiellement
aux dépenses accidentelles et imprévisibles, dont les crédits sont répartis par
décret conformément à l’article 11 de
Cela s’explique par l’ambition inédite du budget pluriannuel
2011-2013 en termes de maîtrise des dépenses, qui se traduit par la règle de
progression « zéro valeur hors dette et pensions » ; cette
contrainte plus élevée que par le passé ne permet pas de dégager des marges
complémentaires. Elle doit à l’inverse conduire à donner au principe
d’« auto-assurance » sa pleine portée.
La réserve de précaution constituée suivant les règles
posées par le 4°bis de
l’article 51 de
3. Le
respect des règles « 0 volume » et « 0 valeur » en cas
d’évolution des hypothèses d’inflation, de dette et de pensions
Le budget triennal fixé par l’article 5 de la présente
loi de programmation respecte la norme « 0 volume » sur le périmètre
de la norme élargie et la norme « 0 valeur hors dette et
pensions » sur la base d’hypothèses d’inflation, de dette et de pensions
présentées dans le présent rapport.
Or, celles-ci sont susceptibles d’évoluer d’ici
l’élaboration des projets de loi de finances 2012 et 2013.
Néanmoins, quelles que soient ces hypothèses, les
plafonds de dépenses résultant des normes « 0 volume » et « 0
valeur hors dette et pensions » seront respectés, la règle la plus
contraignante des deux étant retenue pour chaque année. Ainsi, en 2011, la
programmation est plus contraignante que le « 0 volume », puisque les crédits diminueront
en euros constants de près de 0,2 %.
Les années suivantes, si les prévisions de dépenses
relatives à la charge de la dette et aux pensions le permettent, le plafond
global de crédits sera révisé à la baisse par rapport à celui déterminé par
l’application du « 0 volume », ce qui contribuera au désendettement
de l’État.
À l’inverse, si les variations de prévisions
d’inflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond
global « 0 volume », et alors même que les crédits sur le périmètre
« hors dette et pensions » respecteraient la règle du « 0
valeur », les plafonds des crédits des missions seraient révisés à la
baisse de manière à respecter la norme « 0 volume ».
Ces ajustements seraient opérés conformément au
cadrage fixé par le Premier ministre au début de la procédure budgétaire. En
cas de révision à la baisse de l’hypothèse d’inflation, ils se feraient
prioritairement par la révision à la baisse des plafonds des missions
comprenant des dotations dont l’évolution est directement corrélée au niveau de
l’inflation, en vertu notamment de mécanismes d’indexation prévus par une
disposition juridique.
Comme par le passé, le Gouvernement s’attachera en
exécution à ce que la dépense hors variation des fonds de concours n’excède
pas, sur le périmètre de la norme « 0 volume », l’autorisation donnée
par le Parlement en loi de finances initiale.
D. Les réformes par grands postes du budget de l’État
1. Présentation de
La construction du budget triennal s’est appuyée sur
les règles transversales d’économies
fixées par le Premier ministre :
– remplacement d’un départ à la retraite sur deux
et diminution de 1,5 % chaque année des emplois des opérateurs, soit un
effort comparable à celui de l’État ;
– effort collectif de baisse de 10 % des
dépenses de fonctionnement, en commençant par 5 % dès 2011, au sein de
l’État comme de ses opérateurs ;
– réexamen systématique des dispositifs
d’intervention, avec pour objectif le même effort de 10 % à horizon 2013
que sur le fonctionnement.
Ces normes
transversales sont essentielles :
elles marquent l’ambition poursuivie par le Gouvernement et garantissent un
traitement équitable des budgets des différents ministères.
Elles peuvent connaître des exceptions limitées et
justifiées. Leur mise en œuvre a en effet été modulée selon les priorités politiques du Gouvernement : elles
s’appliquent par exemple intégralement aux fonctions support de l’État, alors
que certains dispositifs qui préparent l’avenir en ont été exonérés.
Elles ont également été adaptées lorsque leur
application aurait conduit à contredire des engagements ou des besoins
inéluctables (par exemple, l’augmentation du nombre de places dans les prisons
ou le financement de l’organisation des élections prévues en 2012).
a) Les
emplois et la masse salariale
Les réductions d’effectifs programmées dans les
services de l’État et des opérateurs sont documentées précisément par des
réformes expertisées, décidées et annoncées dans le cadre de la révision
générale des politiques publiques, dont le deuxième volet (RGPP 2) a été rendu
public le 30 juin 2010.
Ces réformes
s’articulent autour de trois axes principaux :
– Recentrer
l’État sur son cœur de métier : des gains sont rendus possibles via la
simplification de plusieurs procédures aujourd’hui trop complexes (par exemple,
démarches administratives dans le champ de l’emploi), en progressant dans la
dématérialisation de certaines tâches (augmentation des démarches fiscales en
ligne), ou en abandonnant des missions qui peuvent être assurées par le secteur
privé (exemple de l’ingénierie concurrentielle) ;
– Réorganiser
et rationaliser les administrations centrales, l’administration déconcentrée et
les réseaux à l’étranger : élaborée à partir de l’analyse des
structures et des moyens mis en œuvre par l’État pour assurer ses missions, la
nouvelle vague de RGPP inclut des réorganisations supplémentaires visant une plus
grande cohérence des services et permettant de dégager des gains de
productivité, à l’exemple des réseaux culturels français à l’étranger ou de la
poursuite de la réorganisation de l’administration territoriale ;
– Mutualiser
et professionnaliser les fonctions support sur une base interministérielle :
Les nouvelles mesures et réformes de modernisation du
service public annoncées le 30 juin 2010 et la poursuite des réformes décidées
par les CMPP de l’année 2008 conduiront à ne pas remplacer près de 100.000
départs en retraite sur la période 2011-2013, soit environ -31 600 ETP en
2011, -33 000 ETP en 2012 et ‑33 100 ETP en 2013. Ce niveau
correspond à la poursuite du non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la
retraite sur deux sur l’ensemble des trois années de la programmation, selon
des prévisions de départ à la retraite qui s’élèvent à environ 62 000 ETP
en 2011, 63 200 ETP en 2012 et 62 600 ETP en 2013.
La programmation pluriannuelle permet de répartir les
efforts dans le temps. Ainsi, l’effort en 2011 est un peu moins important que
les années suivantes. Ceci tient compte du fait que le volume global de
suppressions d’emplois 2008-
Les opérateurs de l’État seront également associés à
cette démarche et fourniront un effort sans précédent en termes de réduction
des effectifs, à l’exception des opérateurs rattachés au ministère de
l’enseignement supérieur et de la recherche, qui sont exonérés de réduction
d’effectifs sur la période de programmation. Il est ainsi prévu pour 2011 une
diminution de plus de 2 600 emplois au sein du plafond opérateurs, à
périmètre constant. Cela représente, hors le secteur de l’enseignement
supérieur et de la recherche, une diminution de l’ordre de -1,8 % par
rapport à 2010, diminution équivalente à l’effet du non-remplacement d’un
départ à la retraite sur deux pour les services de l’État.
296
De manière plus détaillée, à l’exception du ministère
de la justice et du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche,
tous les ministères verront leurs effectifs réduits sur les années 2011 à 2013.
Les efforts déployés ne résultent pas de l’application d’une règle
arithmétique, mais des gains de productivité documentés par la nouvelle vague
de réformes liées à la révision générale des politiques publiques. L’effort
demandé est ainsi variable selon les ministères, même si la recherche de gains
de productivité a été poursuivie par tous avec la même intensité.
Les schémas d’emplois ministériels pour l’année 2011
sont détaillés dans le tableau ci-après.
Schémas
d’emplois du PLF 2011 (en ETP)
300
Ces schémas d’emplois, annoncés dès juillet pour une
mise en œuvre l’année prochaine, sont désormais fixes. Ils n’ont pas vocation à
être revus dans l’éventualité où le volume des départs en retraite s’écarterait
des prévisions sous-jacentes à la programmation budgétaire, puisqu’ils sont
liés à des réformes permettant de documenter objectivement des réductions
d’effectifs en valeur absolue.
Près de 3 Md€ d’économies liées au
non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux sont ainsi prévus au cours
de la période 2011-2013. Ces non-remplacements s’accompagnent, comme lors du
premier budget triennal, d’un retour aux fonctionnaires à hauteur de 50 %
des économies induites (« retour catégoriel »).
La hausse du point fonction publique de 0,5 %
réalisée au 1er juillet 2010 et ses effets sur 2011 sont naturellement intégrés
à la programmation. En revanche, la contribution des fonctionnaires au
nécessaire redressement de nos finances publiques passe par une absence de
revalorisation du point fonction publique en 2011. Pour 2012 et 2013, le
rendez-vous salarial annuel permettra de déterminer l’évolution du point
d’indice, compte tenu de la croissance économique.
Toutefois, le pouvoir d’achat des agents publics
continuera de progresser globalement (+1,5 % en 2011), sous l’effet des
évolutions automatiques de carrières des fonctionnaires, des promotions
individuelles, et des mesures catégorielles interministérielles et
ministérielles. Pour les agents dont la progression au sein de la grille ne permettrait
pas le maintien du pouvoir d’achat, le Gouvernement prolongera sur l’ensemble
de la période 2011-2013 le mécanisme de garantie individuelle du pouvoir
d’achat (GIPA). Ainsi,
305
Source : estimations sur la base de données
budgétaires
Ces orientations permettront, après un léger ressaut
en 2011, une diminution de la masse salariale de l’État en valeur en 2012 et
2013, à périmètre constant (c’est-à-dire hors mesures de transferts et de
décentralisation). Les crédits passeront de 82,1 Md€ en 2010 à
82,7 Md€ en 2011 et 81,7 Md€ en 2013, soit une diminution de plus de 0,4%
en fin de période de programmation par rapport à la loi de finances initiale
pour 2010.
b) Les dépenses de fonctionnement
Réduire de 10 % en trois ans les crédits de
fonctionnement de l’État et de ses opérateurs ne peut se faire sans
réorganisation : un tel niveau de réduction excède en effet, très
largement, les marges naturelles que pourraient mobiliser les administrations
en l’absence de réformes.
Les économies programmées reposent, ainsi, sur un
champ très vaste :
– Elles portent sur les fonctions support comme les fonctions métiers ;
– Elles concernent les crédits destinés à
l’ensemble de l’État. Ainsi, par souci d’exemplarité, la réduction des dépenses
visera tout particulièrement certains avantages individuels comme les voitures
ou les logements de fonction, dont les critères d’attribution sont sensiblement
durcis ;
– Elles tendent à diminuer les prix des achats de l’État (grâce à la nouvelle politique des
achats) et à en maîtriser les volumes
(mètres carrés occupés, mutualisation des moyens, etc.) ; en matière immobilière
en particulier, la réduction des surfaces utilisées par les agents publics pour
converger vers la norme de
– Elles s’appuient, comme les réductions
d’effectifs, sur des chantiers
interministériels de réformes (création du service des achats de l’État, ou
de l’Opérateur national de paye). Des initiatives interministérielles
complémentaires couvrent également la fonction logistique (constitution de
marchés multiservices, mutualisations), la fonction systèmes d’information
(convergence vers des standards d’organisation plus élevés) ;
– Une fraction des économies, enfin, découle
mécaniquement de la diminution des effectifs de l’État (sur le champ des
dépenses directement variables avec les effectifs, correspondant à des coûts
dits « environnés »).
Au-delà, il appartiendra à chaque ministère de définir
son propre plan d’action pour réduire
ses dépenses de fonctionnement, parfois en révisant en profondeur son
organisation et ses procédures « métiers » (par exemple, le ministère
de l’intérieur réduira ses dépenses de fonctionnement « métiers » par
la diminution des dépenses de propagande électorale).
Les dépenses de fonctionnement (catégorie 31)
représentent au total 18,3 Md€ en LFI 2010 soit un peu plus de 5% de
l’assiette retenue pour la programmation du budget triennal.
Toutefois, pour apprécier les efforts de productivité
retenus dans le cadre du budget triennal sur le fonctionnement de l’État, il
convient d’isoler les crédits de fonctionnement de la mission défense
(7,8 Md€ en 2010), traités globalement dans le cadre de la loi de
programmation militaire, ainsi que les
crédits de la mission administration générale et territoriale de l’État
relatifs à la vie politique cultuelle et associative (0,2 Md€ en 2010), en
raison du ressaut lié à l’organisation des élections de 2012.
Retraitée de ces éléments, l’assiette des crédits de
fonctionnement sur laquelle portent les efforts de productivité retenus pour la
programmation du budget triennal s’élève à près de 10,3 Md€.
Sur cette assiette, en s’appuyant sur les résultats
des travaux conduits dans le cadre de
L’économie nette est de 0,2 Md€ compte tenu de
l’évolution des moyens inéluctables et de la mise en œuvre de moyens nouveaux –
à hauteur d’environ 0,3 Md€ en 2011 (notamment pour l’organisation des G8
et G20 sous présidence française, le respect des engagements pris sur la
mission « Justice », etc.)
Les efforts de productivité demandés à l’État ayant
été étendus à l’ensemble de ses opérateurs sur la période de programmation, leurs
dépenses de fonctionnement courant diminueront de 10 % sur la période.
c) Les interventions de l’État
Sous le vocable d’« interventions » de
l’État coexistent une très grande variété de dispositifs, de publics
bénéficiaires et de modalités de gestion.
Réformer les interventions de l’État est une nécessité compte tenu de leur
importance en termes de politiques publiques et des enjeux budgétaires qu’elles
représentent.
Il est utile, car les leviers de réforme ne sont pas
les mêmes, de distinguer au sein de ces dispositifs les interventions dites
de guichet, qui sont
versées automatiquement dès lors que le bénéficiaire répond à des conditions
définies par des textes, et les interventions hors guichet, pour
lesquelles le niveau de la dépense peut être piloté de manière discrétionnaire
par les ministères.
○ Les interventions de guichet
Pour les dispositifs de guichet, la maîtrise de la dépense peut passer par une
modification des paramètres législatifs ou réglementaires qui régissent le
niveau et les conditions d’ouverture des droits aux prestations ou, plus
ponctuellement, par une optimisation des processus de gestion des prestations,
notamment lorsqu’existent des disparités fortes sur le territoire.
Les
prestations de guichet de l’État en LFI 2010
330
Les crédits
des interventions de guichet sont quasiment stabilisés sur la période de
programmation. Ils s’établissent
ainsi à environ 37,6 Md€ en 2011, 37,5 Md€ en 2012 et 38,0 Md€ en 2013.
Compte tenu du fort dynamisme des minima sociaux, des
allocations et des compensations d’exonérations de charge, cette stabilisation
nécessite des réformes pour compenser les évolutions spontanées. Ces réformes
généreront des économies de l’ordre de 1,7 Md€ en 2011 et 2 Md€ en
2012 et 2013.
334
La forte progression tendancielle des dépenses de
guichet est due principalement à la dynamique spontanée des compensations des
exonérations de charges, qui en représente un peu plus de la moitié en 2013 et
à la progression des subventions aux régimes spéciaux de retraite, qui en
représente un peu plus du tiers cette même année.
Le reste de la progression est porté par les dépenses
de minima sociaux et autres allocations qui présentent toutefois des évolutions
contrastées :
– L’allocation adulte handicapé (AAH) progresse
fortement sur la période de programmation, +1,6 Md€ sur 2010-2013, reflet de
l’augmentation tendancielle du nombre de bénéficiaires et de la revalorisation
de la prestation. De même, les aides pour le logement progressent
tendanciellement de +0,3 Md€ sur 2010-2013 ;
– À l’inverse, les excédents du fonds finançant
le RSA (FNSA) seront mobilisés, permettant
de diminuer la subvention de l’État à ce dernier de 0,8 Md€ sur
2010-2013. Les prestations aux anciens combattants connaissent une diminution
spontanée de 0,3 Md€ sur 2010-2013. La subvention au Fonds de solidarité
connaît une diminution tendancielle de 0,6 Md€ sur 2010-2013 notamment en
raison de l’extinction de certains dispositifs.
○ Les
interventions discrétionnaires
L’effort de maîtrise des dépenses publiques porte
également sur les dépenses d’intervention discrétionnaires qui s’élèvent
à 21,9 Md€ en LFI 2010.
Pour celles-ci, qui s’inscrivent dans une logique d’enveloppe, la méthode
consistant à fixer a priori un objectif de réduction de la dépense (par
exemple de 10 %) est pertinente. Les leviers à activer par les
gestionnaires sont très variables, à l’image des dispositifs
eux-mêmes (meilleur ciblage/priorisation/recentrage des interventions,
mobilisation des ressources existantes en dehors du budget de l’État,
amélioration du fonctionnement et accroissement de la productivité des
structures financées par l’État, etc.).
341
La révision systématique de dépenses discrétionnaires
et la mise en œuvre de réformes ambitieuses conduisent à retenir une
programmation de 21,3 Md€ en 2011, 20,2 Md€ en 2012 et 19,1 Md€ en 2013
soit une réduction, par rapport à
En tenant compte des évolutions tendancielles des
dispositifs existants et du déploiement de moyens nouveaux, la programmation
permet de dégager environ 2 Md€ d’économies brutes en 2011 et plus de
3 Md€ à l’horizon 2013. Ces efforts concernent l’ensemble des missions de
l’État, les principales mesures étant détaillées ci-après.
2. Une
programmation pour chaque politique publique
Cette partie présente, pour les principales missions
du budget général et les prélèvements sur recettes, les hypothèses et réformes
qui sous-tendent la budgétisation triennale.
Les crédits des missions présentés dans le tableau
ci-après le sont à périmètre constant 2010, et hors cotisations au CAS
« pensions ». Ces éléments sont également rappelés dans la partie
pluriannuelle des « bleus » par mission.
347
a) Les politiques de recherche et de formation.
Recherche et enseignement supérieur
La mission « Recherche et enseignement
supérieur » (MIRES) reste la première priorité du Gouvernement. Ses
crédits progressent ainsi fortement sur la période de programmation.
Afin d’accompagner les réformes en cours (passage au
régime des responsabilités et compétences élargies), les moyens de
fonctionnement des universités continueront d’augmenter au cours de la période.
De plus, le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ne fera
l’objet, à titre exceptionnel, d’aucune suppression d’emplois sur l’ensemble de
la période.
Hors investissements d’avenir, les moyens alloués à la
recherche progressent également sur la période 2011-2013, notamment pour la
mise en œuvre du chantier relatif à l’attractivité des carrières. La
budgétisation des organismes de recherche intègre parallèlement la réalisation
d’économies résultant notamment du développement de la tarification à l’usage des
très grandes infrastructures de recherche (TGIR) et d’une rationalisation du
fonctionnement des organismes.
Enseignement scolaire
Un dialogue de gestion renouvelé avec les académies
permet à la mission « Enseignement scolaire » de contribuer
substantiellement à l’effort de non-remplacement d’un départ à la retraite sur
deux. Ainsi, 16 000 suppressions de postes sont prévues en 2011, qui
mobiliseront les marges de manœuvre identifiées au plus près du terrain sans
dégrader les performances du système éducatif. La moitié des économies ainsi
dégagées sera restituée aux personnels enseignants, notamment sous la forme
d’une revalorisation des primes et salaires.
b) Les services publics régaliens
Justice
Le ministère de la justice sera le seul ministère à bénéficier
de créations d’emplois nettes, avec 400 créations de postes en 2011. Par
ailleurs, le ratio greffiers/magistrats sera significativement amélioré.
En 2011, les priorités de la mission
« Justice » porteront sur une meilleure gestion des frais de justice,
ainsi que des crédits de fonctionnement tant des juridictions que de
l’administration pénitentiaire. La rationalisation des structures de la
protection judiciaire de la jeunesse sera poursuivie et celle de
l’administration centrale mise en œuvre par son installation sur un site
unique. Enfin, la réforme de la garde à vue contribuera à l’évolution de l’aide
juridictionnelle.
Des économies seront par ailleurs dégagées par
l’amélioration de la gestion des procédures : maîtrise des frais de
justice, amélioration du recouvrement de l’aide juridictionnelle en liaison
avec les services de Bercy, réorganisation de la gestion administrative de la
paye.
Le financement des opérations liées à la réforme de la
carte judiciaire et aux programmes immobiliers pénitentiaires sera poursuivi.
Défense
La loi de programmation militaire (LPM) prévoit de
compléter les crédits budgétaires alloués à la mission « Défense »
par des recettes exceptionnelles liées à la cession d’actifs au profit du
ministère.
Les recettes exceptionnelles prévues dans
Ceci permet une hausse des crédits budgétaires sur le
budget triennal moins forte que prévue initialement mais qui reste de 3 %
en valeur entre 2010 et 2013.
Cette progression des crédits budgétaires, complétée
par les recettes exceptionnelles attendues sur la période triennale, permettra de
respecter les objectifs sous-jacents à
Sécurité
Les crédits de la mission « Sécurité »
permettront de financer les priorités de la loi d’orientation et de programmation
pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) moyennant un étalement
de certains de ses programmes d’investissement. Les réformes qui seront mises
en œuvre s’appliqueront notamment aux fonctions support et permettront de
recentrer les forces de sécurité sur leur cœur de métier (réduction des gardes
statiques, modernisation des structures et des procédures de l’administration
centrale et des états-majors locaux, rationalisation des fonctions ressources
humaines…). Les emplois diminueront de 808 ETP en 2011 au sein de la police et
de la gendarmerie nationales.
Sécurité civile
Les crédits de la mission « Sécurité
civile » évoluent sur la période 2011-2013 en fonction du cadencement des
investissements prévus pour la mise en œuvre de
En 2011, l’accent sera mis sur la modernisation des
infrastructures. Parallèlement, l’optimisation de la maintenance et la
recherche de rationalisation des bases hélicoptères des flottes du ministère de
l’intérieur se poursuivent dans le cadre de la révision générale des politiques
publiques (RGPP).
Action extérieure de l’État
Les crédits de la mission « Action extérieure de
l’État » augmentent en 2011 en raison de la budgétisation des opérations
de maintien de la paix et d’une enveloppe de 70 M€ sur la période de
programmation inscrite sur le nouveau programme « Présidence française du
G8 et du G20 » qui retracera les dépenses liées à la préparation,
l’organisation et le déroulement des sommets.
Cette programmation permet notamment de renforcer les
capacités de notre diplomatie culturelle et d’influence grâce à la poursuite de
la modernisation du réseau de l’action culturelle extérieure de
Par ailleurs, le financement des bourses et de la
prise en charge de la gratuité de la scolarité des élèves français dans les
lycées du réseau de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger seront
assurés grâce à la mise en œuvre de réformes permettant d’en maîtriser le coût
global.
Gestion des finances publiques et des ressources
humaines
L’évolution des crédits consacrés à la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et des
effectifs (le schéma d’emplois s’élève à 3 127 ETP en 2011) traduit la
poursuite de l’effort de rationalisation et d’accroissement de la productivité
des grandes directions à réseaux du ministère du budget, des comptes publics et
de la réforme de l’État, initié depuis 2008.
Le processus d’unification des deux réseaux
déconcentrés des anciennes directions générales des impôts et de la comptabilité
publique au sein de la direction générale des finances publiques (DGFiP)
s’achèvera dès 2011, avec un an d’avance sur l’objectif fixé par le Président
de
Les grands chantiers de modernisation des systèmes
informatiques de gestion financière de l’État, dont l’aboutissement est l’une
des conditions de la réussite des réformes en cours, seront poursuivis. Le
déploiement du système CHORUS (outil de gestion de la dépense et de suivi de la
comptabilité de l’État) sera généralisé dans l’ensemble des départements
ministériels au 1er janvier 2011. L’Opérateur national de paye (ONP)
poursuivra l’élaboration d’un nouveau système d’information et de gestion de la
paye des agents de l’État afin que les premiers ministères puissent s’y
raccorder avant la fin de la période triennale. Enfin, les derniers systèmes
d’information issus du programme COPERNIC (services fiscaux) seront
opérationnels d’ici 2013.
S’agissant de la politique d’action sociale
interministérielle, l’offre de prestations notamment en matière de garde
d’enfants ou de réservation de logements sera consolidée.
Administration générale et territoriale de l’État
Hormis un ressaut 2012, lié au financement des
élections présidentielle et législatives, les crédits de la mission
« Administration générale et territoriale de l’État » connaîtront une
diminution du fait de réorganisations de grande ampleur.
Les principales réformes programmées sont :
– l’évolution des missions des préfectures et des
sous-préfectures, avec l’allégement du contrôle de légalité et la
centralisation de son traitement en préfecture ;
– l’amélioration de la mutualisation des
fonctions supports et plus généralement de leur efficience ;
– la poursuite de l’industrialisation et de la
rationalisation des processus d’établissement des titres (permis de conduire et
titres de voyage) et leur modernisation, qui aboutissent à la fourniture d’un
meilleur service pour les usagers ;
– le recentrage des missions des
sous-préfectures, sur le conseil aux collectivités, la coordination
interministérielle de l’action de l’État, la sécurité et le soutien au
développement économique et social.
Immigration asile et intégration
La programmation de la mission « Immigration
asile et intégration », dont les crédits sont stabilisés en 2011 et 2012
au niveau de
Direction de l’action du Gouvernement
Les crédits de la mission « Direction de l’action
du Gouvernement » progressent sur la période de programmation en raison
principalement des moyens nouveaux accordés au Secrétariat général de la
défense et de la sécurité nationale tandis que les crédits des services du
Premier ministre s’inscrivent en diminution sur la période.
c) Les politiques d’intervention
Travail et emploi
La trajectoire de crédits de la mission « Travail
et emploi » est marquée par les effets de la crise économique et
financière sur les moyens de la politique de l’emploi, qui se feront sentir
jusqu’en 2011 : les crédits de la mission connaîtront ainsi une légère
hausse en 2011 pour ensuite décroître fortement en 2012 et 2013 en lien avec
l’amélioration attendue de la situation de l’emploi et la pleine entrée en
vigueur des réformes programmées.
Conformément aux engagements du Gouvernement, certains
dispositifs d’exonération de cotisations sociales dont l’efficacité n’est pas
pleinement démontrée, mal ciblés ou qui apparaissent redondants avec d’autres
instruments existants seront supprimés ou réduits :
– L’exonération de l’avantage en nature constitué
par les repas des salariés du secteur des hôtels cafés restaurants sera
supprimée : son caractère incitatif est contestable (l’avantage en nature
accordé est une obligation juridique pour les employeurs) et redondant avec les
exonérations générales de charges. Par ailleurs, l’abaissement du taux de
– L’exonération des organismes d’intérêt général
dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) a déjà été réformée par
– l’exonération de 15 points des particuliers
employeurs et le régime spécifique des structures agréées dans le domaine des
services à la personne, conçus il y a cinq ans, lors de leur création, comme
des dispositifs d’amorçage, et qui s’ajoutent aux nombreux avantages, notamment
fiscaux, existants par ailleurs. La forte progression (+40 % en 4 ans) des
différentes aides publiques (6,6 Md€) justifie de faire des choix au sein des
mesures de soutien à ce secteur ; la volonté de préserver par ailleurs les
aides à la personne destinées spécifiquement aux publics fragiles, qui ne
seront pas modifiées, justifie de concentrer l’effort sur ces deux dispositifs.
Le partage des financements avec d’autres acteurs de
la politique de l’emploi sera privilégié, afin de concentrer les moyens de
l’État sur les publics prioritaires et les dispositifs les plus efficaces.
Ainsi, une partie des excédents du fonds de sécurisation des parcours
professionnels, résultant d’une montée en charge de ses dépenses modérée pour
sa première année de fonctionnement, seront mobilisés à hauteur de 300 M€
pour le financement de dépenses assurées par l’État dans le domaine de la
formation professionnelle.
Plus généralement, des gains de productivité
importants seront réalisés par les structures du service public de l’emploi
(Pôle emploi, missions locales, opérateurs privés de placement…), outre la
suppression des moyens exceptionnels dont ils ont bénéficié dans le cadre du
plan de relance. Pour tirer toutes les conséquences de la création d’un
opérateur unifié (Pôle emploi), la participation de l’État dans les maisons de
l’emploi sera réduite.
Dans un souci d’harmonisation et d’équité,
l’intéressement spécifique de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) sera
aligné sur celui du RSA.
Enfin, le volume de contrats aidés sera calibré en
fonction des perspectives d’amélioration de la situation de l’emploi. Il est
prévu respectivement 340 000, 270 000 et 200 000 nouveaux
contrats non marchands en 2011, 2012 et 2013. Les taux de subvention par l’État
qui avaient été augmentés lors de la crise reviendront à leur niveau normal.
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires
rurales
Sur l’ensemble du ministère de l’agriculture, 650
emplois seront supprimés en 2011 grâce aux réformes conduites dans le cadre de
Les crédits de la mission « Agriculture, pêche,
alimentation, forêt et affaires rurales » permettront de financer les
plans d’aide aux filières et les mesures d’accompagnement de la filière
piscicole et aquacole.
Les aides aux associations départementales pour
l’aménagement de structures et des exploitations agricoles (ADASEA) seront
progressivement prises en charge par les chambres d’agriculture. Le régime
forestier financé par les communes, l’Office national des forêts (ONF) et
l’État fera l’objet d’un audit en vue de définir un modèle économique plus
performant.
Ville et logement
La mission « Ville et logement » fait
l’objet de réformes importantes sur la période de programmation, qui
aboutissent globalement à une réduction de ses crédits d’environ 4 % à
horizon 2013, tout en préservant les politiques d’hébergement d’urgence,
d’accès au logement et d’aide à la construction et les actions territorialisées
de la politique de la ville.
Le budget consacré à la lutte contre l’exclusion
augmentera de près de 8 % permettant la mise en œuvre de la refondation du
dispositif d’hébergement et d’accès au logement qui marque la priorité du
« logement d’abord ». Cette refondation s’accompagnera d’une
convergence tarifaire et d’une harmonisation des taux d’encadrement entre
structures d’hébergement. Par ailleurs, le nombre de places en centres d’hébergement
d’urgence (CHU) et en centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)
sera stabilisé au niveau atteint fin 2009.
S’agissant des aides personnelles au logement, les
taux des contributions patronales appliqués sur la part des salaires située
au-delà du salaire plafond de la sécurité sociale seront harmonisés à
0,5 % à partir du 1er janvier 2011 pour les entreprises de plus
de 20 salariés, ce qui permettra d’abonder les ressources du Fonds national
d’aide au logement (FNAL), à hauteur de 86 M€ par an.
Le développement et l’amélioration de l’offre de
logement demeure prioritaire et le budget triennal 2011-2013 permettra la poursuite de la construction de logements, et
notamment de logements locatifs sociaux, en nombre suffisant pour répondre aux
besoins des Français, dans les zones où se manifeste un fort déséquilibre entre
l’offre et la demande : 500 M€ sont consacrés au financement du
développement de l’offre de logement social, soit +4 % par rapport à 2009.
Ces autorisations d’engagement permettront de financer 120 000 logements
sociaux en privilégiant les logements les plus sociaux (55 500 PLUS et
22 500 PLAI). De plus, Action logement subventionnera l’Agence
nationale de l’habitat (ANAH) et l’Agence nationale pour la rénovation urbaine
(ANRU) à hauteur de 1,25 Md€ en 2011, conformément à la programmation triennale
des emplois de la participation des employeurs à l’effort de construction, ce
qui permettra notamment à l’ANAH de financer des actions contre l’habitat
indigne et très dégradé ou la précarité énergétique.
Pour les années 2012 et 2013, la nouvelle
programmation arrêtée après concertation avec les partenaires sociaux en juin
2011 devra prévoir des contributions annuelles d’un montant équivalent, afin de
financer les engagements pris par l’ANRU vis-à-vis des collectivités locales au
titre de la réhabilitation des quartiers difficiles. Àpartir de 2014, la baisse
des besoins de l’ANRU autorisera une baisse de la contribution d’Action logement.
Parallèlement, il est proposé en projet de loi de finances
pour 2011 de confier à
Écologie, développement et aménagement durables
La programmation des crédits de la mission
« Écologie, développement et aménagement durables » tient compte des
engagements politiques forts relatifs à la mise en œuvre du Grenelle de
l’environnement, des orientations de la loi Grenelle 2 qui vient d’être
adoptée par le Parlement, et de l’arrivée à maturité de la loi de 2003 relative
à la prévention des risques technologiques et naturels (PPRT).
Tout en garantissant le respect des engagements pris,
la mission participe pleinement à l’effort de maîtrise des dépenses de l’État,
puisque ses crédits diminuent sur la période de programmation.
Cette diminution est permise par la rationalisation
des financements de l’État, qui seront concentrés sur la période de
programmation sur les priorités du Grenelle de l’environnement, par la
poursuite de la mise en œuvre des pistes d’économie identifiées dans le cadre de
La subvention allouée à l’Agence de financement des
infrastructures de transport de France (AFITF) sera reconduite au niveau de
La programmation garantit également le financement de
l’élaboration et de la mise en œuvre des PPRT et sécurise le financement de
l’ADEME qui bénéficiera d’une part accrue de taxe générale sur les activités
polluantes. Par ailleurs, il est prévu la création d’un compte d’affectation
spéciale intitulé « Engagements internationaux en matière de lutte contre
le changement climatique dans le cadre du mécanisme de financement
précoce » destiné au financement d’actions de lutte contre la
déforestation dans les pays en voie de développement.
Aide publique au développement
Les crédits de la mission « Aide publique au
développement » (APD) seront stabilisés en valeur sur la période de
programmation à un niveau légèrement inférieur à celui de 2010.
La mission APD bénéficie ainsi d’une application
sélective de la norme transversale de réduction des interventions. Les réformes
sous-jacentes à la programmation portent sur un recentrage des dispositifs d’APD
sur les priorités du CICID, en particulier pour les dispositifs d’attractivité
culturelle.
La programmation permet de financer, outre les
contributions obligatoires aux organismes internationaux et la participation
aux reconstitutions de fonds de développement, l’ensemble des priorités du
Gouvernement : concentration géographique de l’aide sur l’Afrique
sub-saharienne et financement des priorités de l’aide multilatérale, à
commencer par le fonds mondial SIDA, pour lequel la contribution française
augmentera globalement de 20 % par rapport à la précédente reconstitution.
L’APD bénéficiera par ailleurs de la mobilisation de
moyens de financement complémentaires : les engagements additionnels
souscrits dans le cadre de l’initiative « Fast start » seront financés
par une partie des recettes tirées de la vente des quotas de CO2 dits
« UQA » (protocole de Kyoto).
Solidarité,
insertion et égalité des chances
Les crédits de la mission, qui financent des
interventions sociales, connaissent une hausse significative sur la période.
Cette croissance tient pour l’essentiel à la dynamique
spontanée de l’allocation aux adultes
handicapés (AAH), en raison de l’augmentation tendancielle du nombre de
bénéficiaires, et de la revalorisation de la prestation de 25 % en cinq
ans, soit une revalorisation annuelle sensiblement supérieure à l’inflation
pour chacune des années de la programmation. Les modalités d’attribution de la
prestation seront révisées, avec pour objectif d’harmoniser les pratiques afin
de réduire les disparités territoriales. Enfin, l’examen des ressources sera
effectué régulièrement dans le temps, et les modalités de cumul entre
allocation et revenu d’activité seront revues.
La dotation au Fonds national de solidarité active
(FNSA) intègre la montée en charge
progressive du revenu de solidarité active (RSA) avec un doublement des
bénéficiaires sur la période, soit une cible de 1,2 million de bénéficiaires en
2013, contre moins de 0,6 million à la fin 2009. En septembre 2010, le RSA a
été étendu aux jeunes de moins de 25 ans, sous condition préalable d’activité,
ainsi qu’aux départements d’outre-mer. Enfin, le revenu supplémentaire
temporaire d’activité (RSTA) qui s’éteindra progressivement avec la montée en
charge du RSA dans les collectivités d’outre-mer, sera pris en charge par le
FNSA jusqu’en 2012.
Outre-mer
Les crédits de la mission « Outre-mer »,
destinés à financer des dispositifs spécifiques à destination des populations
ultramarines, progresseront légèrement sur la période de programmation.
Dans le contexte de maîtrise des dépenses de l’État,
cette progression permet le financement des mesures de
Culture
Le périmètre de la mission « Culture » fait
en 2011 l’objet de modifications par rapport à
Les crédits de la mission « Culture »
permettent de maintenir les efforts engagés en 2010 dans l’ensemble des
domaines dont le ministère a la charge : l’entretien et la rénovation du
patrimoine monumental et architectural, la poursuite des actions engagées dans
les secteurs muséaux et archivistiques (un plan « musées » est
lancé à compter de 2011), le soutien aux structures du spectacle vivant. Enfin,
le développement de l’éducation artistique et culturelle demeure une priorité.
Le ministère poursuivra la réforme de l’enseignement supérieur et mettra en
œuvre des plans d’actions tels que « Culture pour chacun » ou
« Dynamique Espoir Banlieue » dans sa mission de démocratisation de
la culture. Il développera également les réseaux et programmes d’échanges
culturels européens et internationaux (programme Odyssée).
Ces crédits permettront de poursuivre plusieurs
chantiers de rénovation, dans les domaines du spectacle vivant (Opéra comique,
Théâtre national de Chaillot, Comédie française), du patrimoine (Quadrilatère
Richelieu) ou de l’enseignement supérieur. Ces crédits financeront également la
poursuite de plusieurs grands projets culturels comme le Palais de
Tokyo, le musée des civilisations de l’Europe et de
L’objectif de maîtrise des dépenses et de réduction de
l’emploi public reste une priorité sur la période 2011-2013 pour les opérateurs
de la mission, qui appliqueront les règles de non-remplacement d’un départ à la
retraite sur deux et de réduction des dépenses de fonctionnement de 5 %
dès 2011. Cet effort doit se traduire par une diminution de 297 ETP à
horizon 2013.
Médias, livre et industries culturelles
Les crédits de la mission « Médias, livre et
industries culturelles » progressent en 2011 puis diminueront à compter de
2012. Ils financent en 2011 l’effort exceptionnel en faveur de la presse décidé
dans le cadre des États généraux de la presse écrite, les besoins relatifs à la
montée en puissance de
Par ailleurs, les crédits tiennent compte d’un
moratoire sur la suppression de la publicité en journée sur les antennes de
France Télévisions, dont le PLF 2011 propose le report jusqu’en janvier 2014.
Économie
Les crédits de la mission « Économie »
diminuent sur la période de programmation grâce à une optimisation accrue de
l’allocation des moyens d’intervention et de soutien aux
entreprises, ainsi qu’aux efforts d’efficience de l’État et de ses
opérateurs, qui permettent de respecter les éléments de cadrage transversal sur
les effectifs et les moyens de fonctionnement et d’intervention, tout en
assurant un effort au bénéfice d’OSEO Garantie et d’Ubifrance. Cette
évolution intègre par ailleurs la consolidation du budget de l’INSEE et de la
rémunération des prestations de
Santé
Les crédits de la mission « Santé » sont
stabilisés sur la période du budget triennal à un niveau légèrement supérieur à
celui de 2010.
Ils intègrent l’augmentation mécanique des
dépenses prises en charge par l’État dans le cadre de la formation initiale
des médecins, conséquence de l’augmentation du « numerus clausus »,
ainsi qu’une réévaluation des dépenses liées à l’Aide médicale d’État.
Les agences régionales de santé, créées en 2010 dans
le cadre de
Sport, jeunesse et vie associative
Les crédits de la mission « Sport, jeunesse et
vie associative », après une diminution en 2011, augmenteront à l’horizon
2013 en raison de la montée en charge du service civique qui concernera 15 000
volontaires dès 2011. Elle est cependant partiellement compensée par une baisse
des autres actions portées par cette mission.
Par ailleurs, une dotation de 25 M€ en 2011 et de 10
M€ en 2012 et 2013 est prévue pour le fonds d’expérimentation pour la jeunesse
afin de soutenir et d’évaluer des actions innovantes en faveur de l’insertion
sociale et professionnelle des jeunes. Parallèlement, les autres dépenses
d’intervention de la mission en faveur de la jeunesse et des associations seront
sensiblement réduites (-16 % en 2011, -20 % en 2012 et -24 % en
2013), dans un souci de meilleur ciblage des interventions de l’État.
Concernant les actions en faveur du sport, l’État
maintiendra son soutien aux fédérations sportives et achèvera la remise à
niveau des bâtiments de l’Institut national du sport et de l’éducation sportive
(INSEP). Dans la perspective de l’Euro 2016, la rénovation et la construction
des stades seront financées par le Centre national pour le développement du
sport (CNDS), qui bénéficie de l’affectation d’une taxe, assise sur les paris
sportifs des opérateurs agréés. En revanche, l’exonération fiscale et sociale
qui bénéficiait à certains joueurs (droit à l’image collective) a été supprimée
par anticipation et n’est plus en vigueur depuis le 30 juin 2010.
Régimes sociaux et de retraite
L’évolution des crédits de la mission « Régimes
sociaux et de retraite », qui finance des régimes spéciaux de retraite et
des dispositifs propres à certaines professions, est très dynamique. Elle est
déterminée par les évolutions démographiques propres à ces régimes. Par
ailleurs, l’extinction de la compensation spécifique entre régimes spéciaux en
2012, prévue par la loi de 2003 sur les retraites, implique une diminution des
ressources perçues à ce titre par les régimes subventionnés et leur
compensation par des subventions de l’État. Cette contrainte explique pour une
large part la hausse des crédits inscrits sur la mission. La progression de la
dépense est toutefois contenue par la poursuite des cessions immobilières de la
caisse des mines et par la mobilisation des réserves des régimes de retraite de
Anciens combattants
L’évolution des crédits de la mission « Anciens
combattants » s’explique essentiellement par la réduction du nombre de
pensionnés ainsi que par les réformes engagées dans le
cadre de
Politique des territoires
Les crédits de la mission « Politique des
territoires », en diminution sur la période de programmation, participent
à l’objectif de stabilisation du budget de l’État. La budgétisation intègre
notamment le financement des nouvelles mesures annoncées lors de la conclusion
des assises des territoires ruraux, la montée en charge du plan exceptionnel
d’investissements pour
Engagements financiers de l’État
La programmation des crédits de la mission
« Engagements financiers de l’État » traduit la forte progression de
la charge de la dette sur la période de programmation (plus de 4 Md€ par an en
moyenne, par rapport au niveau prévu en LFI 2010).
L’accroissement de la charge de la dette s’explique
principalement par un fort « effet volume » (environ 3 Md€ par
an sur la période 2011-2013), lié à l’augmentation importante du besoin de
financement depuis 2009 dans le contexte de la crise économique.
Il résulte également de la hausse anticipée des taux
d’intérêt, hausse dont l’ampleur et la rapidité restent incertaines (effet
estimé à environ 1 Md€ par an) et, dans une moindre mesure, de l’hypothèse d’un
retour de l’inflation à un niveau plus proche de l’objectif de long terme de
Enfin, la rémunération par le Trésor des dotations
« non consommables » transférées aux opérateurs dans le cadre du programme
des investissements d’avenir accroît légèrement la charge de la dette par
rapport à 2010, année d’amorçage du programme.
La programmation des crédits de la mission
« Engagements financiers de l’État », hors charge de la dette,
intègre notamment la fiscalisation prochaine des importantes générations de
plans d’épargne logement ouverts en 2001 et en 2002.
Conseil et contrôle de l’État
Les crédits de la mission « Conseil et contrôle
de l’État » progressent légèrement pour permettre le renforcement des
missions des juridictions administratives.
Pouvoirs publics
Pour le PLF 2011, les crédits de la mission
« Pouvoirs publics » sont stabilisés en valeur au niveau de
e) Les concours de l’État aux collectivités locales
L’effort de redressement des finances publiques engage
l’ensemble des administrations publiques : État, administrations sociales et
collectivités locales. Ainsi, dans le but d’associer les collectivités locales
au redressement des finances publiques, le Président de
La sortie du FCTVA de l’enveloppe des concours,
préconisée par le rapport Carrez-Thénault, rejoint une demande des élus locaux.
Afin de respecter la neutralité de la réforme de la
taxe professionnelle (TP) posée par le Gouvernement, ce gel des concours
s’entend hors impacts liés à la suppression de la part « équipements et
biens mobiliers » de la taxe professionnelle.
L’enveloppe en AE des concours de l’État aux
collectivités locales est stabilisée en valeur sur 2011-2013 au niveau de
– les prélèvements sur recettes au profit des
collectivités locales, à l’exception du FCTVA et du prélèvement sur recettes
« amendes de la circulation »([5]) ;
– la mission « Relations avec les
collectivités territoriales », excepté les subventions diverses pour
travaux d’intérêt général et les crédits de fonctionnement de
– la dotation générale de décentralisation
relative à la formation professionnelle (imputée sur la mission « Travail
et emploi »).
Ce gel s’accompagnera d’un encadrement des normes
réglementaires imposées par l’État aux collectivités locales et d’un
renforcement de la péréquation, conformément aux annonces du Président de
f) Le concours de l’État à l’Union européenne
Le PSR UE (18,15 Md€ en LFI 2010) augmentera en
moyenne de 0,5 Md€ par an, soit une évolution de l’ordre de +2,7 % en
valeur chaque année. Celle-ci reflète, à titre principal, la dynamique du
budget communautaire, supérieure à celle que
À cet égard, le Gouvernement souhaite, en conformité
avec les efforts que s’imposent les États membres au plan national, que la
progression du budget européen soit modérée. Ainsi, une progression du budget
européen de 6 % en crédits de paiement, telle qu’elle a été demandée par
IV. LES
ORGANISMES DIVERS D’ADMINISTRATION CENTRALE
Solde des
ODAC, en comptabilité nationale
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Dépenses en points de
PIB |
3,9 |
4,2 |
4,2 |
4,1 |
4,1 |
4,0 |
Recettes en points de
PIB |
4,0 |
6,2 |
4,5 |
4,4 |
4,4 |
4,3 |
Solde en points de PIB |
0,1 |
2,1 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,4 |
Solde en Md€ |
2,8 |
40,4 |
5,8 |
5,8 |
7,1 |
8,1 |
NB : 0,1
point de PIB représente 1,9 Md€ en 2010, 2,0 Md€ en 2011, 2,1 Md€ en 2012, 2,2
Md€ en 2013 et 2,3 Md€ en 2014
La lecture de l’évolution du solde des organismes
divers d’administration centrale (ODAC) sur la période de programmation est
notablement perturbée par les dotations exceptionnelles transférées de l’État à
un certain nombre d’organismes du sous-secteur en 2010 dans le cadre des
investissements d’avenir et du plan Campus : en effet, l’intégralité du
versement des fonds a été réalisée en 2010, tandis que ceux-ci ne seront
ensuite décaissés par les ODAC que de manière partielle (puisqu’une partie des
dotations est non-consomptible : c’est-à-dire que seuls les intérêts
versés sont décaissés) et étalés sur plusieurs années. Par conséquent, cette
opération améliore fortement le solde des ODAC en 2010, et contribue à le
dégrader les années suivantes, au rythme du décaissement des fonds (et lorsque
ces décaissements sont considérés comme des dépenses en comptabilité nationale([6])).
Malgré ce facteur de dégradation, le solde des ODAC
devrait globalement s’améliorer entre 2009 et 2014, grâce à plusieurs éléments.
Tout d’abord, l’affectation de nouvelles recettes à
B. Des réformes transversales pour une meilleure
maîtrise de la dépense des opérateurs de l’État
Le sous-secteur des organismes divers d’administration
centrale est un sous-secteur des administrations publiques peu homogène, qui
regroupe à la fois :
– des entités dont l’activité principale consiste
à effectuer des opérations de redistribution du revenu et de la richesse
nationale ;
– des producteurs non marchands dont la majeure
partie des ressources provient de subventions, d’impositions affectées ou
toutes autres ressources publiques.
La plupart des opérateurs de l’État sont des ODAC et
peuvent se rattacher à la seconde catégorie mentionnée ci-dessus.
Les opérateurs de l’État, dont la liste figure dans
l’annexe générale « opérateurs de l’État » annexée au PLF seront
associés à la démarche généralisée de maîtrise de la dépense puisque les règles
transversales appliquées à l’État dans le budget triennal 2011-2013 en matière
de fonctionnement et d’emplois leur sont transposées :
– Les opérateurs devront consentir un effort
collectif, analogue à celui de l’État, de baisse de 10 % de leurs dépenses
de fonctionnement, en commençant par 5 % dès 2011 ;
– La règle de non-remplacement d’un fonctionnaire
sur deux partant à la retraite applicable à l’État est déclinée mais adaptée
aux opérateurs : en effet, ils connaissent parfois des départs en retraite
moins importants que pour l’État (pyramide des âges différente de celle de
l’État) ; mais dans le même temps, ils ont plus de turn-over non
lié aux départs en retraites, ce qui leur donne plus de marges de manœuvre que
l’État. Ainsi, la traduction de l’objectif du « 1 sur 2 » est de
réaliser le même niveau de gains de productivité que l’État, soit un effort de
réduction des effectifs de 1,5 % par an à compter de 2011, hors opérateurs
rattachés au ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, qui sont
exonérés de l’application de cette règle sur la période de programmation.
Pour réaliser ces économies, une démarche d’audits des
opérateurs à forts enjeux a été lancée en 2009 et se poursuit sur la période de
programmation. Ces audits doivent permettre de fournir une assistance adaptée
aux opérateurs afin qu’ils mettent en œuvre les nouvelles règles de gouvernance
qui leurs sont applicables depuis 2009 (généralisation des contrats de
performance et des lettres de mission aux dirigeants, meilleur suivi des
opérateurs, amélioration de la transparence sur leurs structures et sur leurs
activités) et qu’ils atteignent les objectifs financiers qui leur ont été fixés
dans le cadre du budget triennal 2011‑2013. Ils doivent également
permettre de constituer une base opérationnelle de bonnes pratiques de gestion
qui puisse être applicable à d’autres opérateurs et leur apporter ainsi des
améliorations.
Avant la fin de l’année 2011, ce sont près de la
moitié des effectifs et du périmètre budgétaire des opérateurs (hors
universités) qui auront été passés en revue dans le cadre de cette démarche.
C. La limitation de l’endettement des ODAC
L’endettement public, au sens du règlement (CE) n° 2223/96
du Conseil, du 25 juin 1996, est l’endettement total des administrations
publiques vis-à-vis de tiers privés.
Pour en maîtriser la dynamique et en limiter le coût,
l’endettement devrait être concentré sur un ensemble limité d’acteurs :
l’État, les collectivités territoriales et
Sur le seul champ des opérateurs de l’État, soit des
organismes bénéficiaires d’une subvention ou d’une taxe affectée par l’État et
contrôlé par lui, près de cinquante organismes sont endettés auprès
d’établissements bancaires.
Les informations disponibles relatives à l’endettement
des établissements publics dotés d’un comptable public permettent de constater
que l’endettement auprès des établissements bancaires de ces seuls ODAC, hors
endettement de l’Établissement public de financement et de restructuration,
s’élevait à plus de 120 M€ au 31 mars 2008 et à près de 140 M€ au
31 décembre 2009. Les entités concernées relèvent de catégories juridiques
différentes (EPA, EPIC, EPSCP, GIP, …).
Cette situation est rendue possible par l’absence de
règle générale visant à limiter l’endettement des organismes publics.
Ainsi, il n’existe à ce jour pas de norme supérieure à
la loi visant à limiter l’endettement des organismes publics (excepté pour
Il est aujourd’hui nécessaire de définir un principe
général d’interdiction d’émettre des titres d’emprunt ou de contracter des
emprunts bancaires d’une durée supérieure à 12 mois :
– En l’absence d’approche globale, on assiste à
une dispersion et à une insuffisante maîtrise des sources d’émission d’emprunts
au sein des administrations publiques, alors que nos engagements européens au
titre du pacte de stabilité et de croissance portent bien sur l’ensemble des
administrations publiques, dont les organismes divers d’administration
centrale ;
– Stopper cette dissémination de la dette
publique est d’autant plus nécessaire que ces entités se financent la plupart
du temps à des coûts supérieurs à ceux observés pour l’État, augmentant ainsi
la charge d’intérêt supportée par les administrations publiques dans leur
ensemble ;
– Si les entités qui ont recours à l’emprunt
n’ont pas une capacité de remboursement propre suffisante, c’est au final
l’État qui est appelé à financer ces établissements ;
– Enfin, pour les organismes financés depuis le
budget de l’État, la faculté de recourir à l’emprunt peut constituer un moyen
de contourner la discipline appliquée à la dépense de l’État (plafond imposé à
la progression des dépenses de l’État d’une année sur l’autre).
L’objectif principal des dispositions prévues à
l’article 11 de la présente loi de programmation est d’appliquer sur un champ
cohérent en matière de finances publiques, c’est-à-dire un périmètre le plus
proche possible de celui de nos engagements européens, l’interdiction de
recourir à l’emprunt auprès d’établissements bancaires pour une durée
supérieure à 12 mois.
Le dispositif proposé vise à la fois à limiter, pour
la période de programmation, l’endettement des organismes existants et à
empêcher pour l’avenir que des organismes nouvellement créés puissent recourir
à cette faculté, sauf autorisation expresse du Parlement.
V. LES
ADMINISTRATIONS DE SECURITE SOCIALE
Le secteur des administrations de sécurité sociale,
dont les dépenses de prestations représentent près de
En réponse à une crise économique et financière d’une
ampleur exceptionnelle, les administrations de sécurité sociale ont, par leur
rôle de stabilisateurs automatiques, contribué à soutenir la consommation des
ménages et l’activité des entreprises. Grâce notamment à l’augmentation des
transferts sociaux et à la baisse des prélèvements dont les effets conjugués
ont permis de compenser la stagnation des revenus d’activité,
Grâce à la reprise qui s’est manifestée depuis la fin
2009, les comptes sociaux sortent
cependant moins dégradés de la crise que prévu initialement. Le renforcement de
la croissance économique contribuera à prolonger la réduction des déficits sur
les années suivantes. Pour autant, afin de conforter l’objectif de retour à
l’équilibre des comptes sociaux, des réformes structurantes seront nécessaires
et seront mises en œuvre pour assurer la pérennité de notre modèle de
protection sociale.
Le défi est important pour redresser les comptes tout
en absorbant le choc démographique qui modifie en profondeur la nature de nos
besoins collectifs et conduit à une accélération sensible des dépenses de
retraite et de prise en charge de la dépendance. En outre, ce défi implique
d’agir sur le comportement des acteurs qui conditionne significativement
la dynamique des dépenses dans le champ social : pratiques des professionnels
de santé, comportements des patients en matière de risque maladie, ou des
salariés et des employeurs en matière de départs à la retraite ou d’accidents
du travail par exemple.
Un objectif de réduction progressive mais vigoureuse
des comptes sociaux structurera ainsi l’action du Gouvernement sur la période
couverte par la loi de programmation.
Pour conforter l’avenir, qu’il s’agisse de garantir la
soutenabilité de notre système de protection sociale, de renforcer la logique
de solidarité qui le fonde ou encore d’apporter des réponses adaptées aux
évolutions économiques et sociales, l’action du Gouvernement s’articulera
autour de deux grands axes :
– Le renforcement des outils de pilotage afin
d’améliorer le suivi infra-annuel des dépenses et des recettes et d’ajuster en
cours d’exercice la mise en œuvre de nos politiques en vue d’assurer le respect
de la contrainte de soutenabilité. La déclinaison opérationnelle des
conclusions du rapport du groupe de travail présidé par M. Briet sur le
pilotage des dépenses d’assurance maladie jouera, à ce titre, un rôle
déterminant pour une meilleure maîtrise de l’ONDAM voté ;
– La détermination d’une stratégie de moyen
terme, claire et cohérente, qui seule permettra de donner de la visibilité aux
acteurs, laquelle est une condition forte pour la réussite des réformes
engagées. Le projet de loi portant réforme des retraites s’inscrit pleinement
dans cette perspective, pour prévoir un retour à l’équilibre des comptes tous
régimes à l’horizon
Les efforts entrepris ces dernières années en ce sens,
et qui ont déjà porté leurs fruits, seront poursuivis et approfondis, afin de
transmettre aux générations futures un système de protection sociale soutenable
et adapté aux enjeux de demain.
1. Solde
des administrations de sécurité sociale en comptabilité nationale
Solde des
ASSO, en comptabilité nationale
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Dépenses en points de
PIB |
25,9 |
26,3 |
26,2 |
25,9 |
25,5 |
25,1 |
Recettes en points de
PIB |
24,7 |
24,6 |
24,7 |
24,7 |
24,6 |
24,6 |
Solde en points de PIB |
-1,3 |
-1,7 |
-1,5 |
-1,2 |
-0,8 |
-0,5 |
Solde en Md€ |
-24,0 |
-32,8 |
-30,0 |
-25,3 |
-18,5 |
-11,6 |
NB : 0,1
point de PIB représente 1,9 Md€ en 2010, 2,0 Md€ en 2011, 2,1 Md€ en 2012, 2,2
Md€ en 2013 et 2,3 Md€ en 2014
Les administrations de sécurité sociale (ASSO) ont été
frappées de plein fouet par la récession économique de 2009 : ainsi, la
masse salariale au sens de l’ACOSS s’est repliée de 1,3 % alors que le PIB
reculait de 2,5 %. Cette dégradation sans précédent des comptes sociaux
devrait encore peser à l’horizon de la programmation.
Néanmoins, la reprise progressive de l’activité
économique et les réformes en cours devraient permettre une réduction du besoin
de financement des ASSO dès 2011 : ainsi, la masse salariale privée
accélérerait (+2,9 % en 2011, après +2,0 % en 2010) et des mesures en
recettes seraient prises dans le cadre du projet de loi de financement de la
sécurité sociale. Le rythme de progression des recettes doublerait en 2011
(+4,0 % contre +2,0 % en 2010). Par la suite, les créations d’emplois
permettraient une nouvelle accélération de la masse salariale privée (+4,5 %
à partir de 2012) qui soutiendrait la dynamique des recettes des
administrations de sécurité sociale.
Du côté des dépenses, une nette tendance à la
modération serait observée sur la période de programmation. Après la forte
hausse de 2009 (+4,5 %) portée par la dégradation du marché de l’emploi et
une importante revalorisation des prestations familiales, la dépense sociale
ralentirait en 2010 grâce à la maitrise des dépenses sous ONDAM. À moyen terme,
l’entrée en vigueur de la réforme des retraites en 2011 grâce au relèvement
progressif des bornes d’âges infléchirait la dépense vieillesse, ce qui
améliorerait les comptes des régimes vieillesse dans le cadre du rééquilibrage
des régimes à l’horizon de 2018. De même, la poursuite d’ambitieux objectifs en
matière de dépenses de santé et l’amélioration de la situation sur le marché de
l’emploi devraient favoriser une progression plus contenue de la dépense des
administrations de sécurité sociale.
Au total, les soldes sociaux s’amélioreraient
d’environ ¾ de point de PIB à l’horizon 2014 par rapport à 2009.
Charges,
produits et solde du régime général
En (Md€)
|
|
|
|
|
|
|
|
Produits nets |
|
|
|
|
|
331,2 |
345,0 |
Charges nettes |
|
|
|
|
|
|
|
Solde |
- |
- |
- |
-21,4 |
-19,6 |
-18,1 |
- |
Au point de départ de la période que couvrira la loi
de programmation des finances publiques, la dégradation des comptes sociaux est
moins importante que prévue : le déficit du régime général serait contenu
à 23,1 Md€ en
Partant de cette situation initiale qui marque un
premier arrêt de la dégradation des comptes sociaux, le cheminement proposé
dans la loi de programmation des finances publiques se fixe pour point
d’arrivée en 2014 une réduction significative du déficit du régime général, qui
retrouverait en
Il importe ainsi de préparer les conditions
économiques générales et de mettre en place les incitations aux acteurs du
système de protection sociale qui permettent de poursuivre le redressement des
comptes sociaux au-delà de
Une maîtrise
accrue des dépenses sociales
L’amélioration significative de la situation
financière du régime général sera due en majeure partie à un ralentissement
important des dépenses. L’objectif de dépenses retenu pour hypothèse
sous-jacente à la trajectoire du I de l’article
L’amélioration de la situation de la branche
vieillesse reposera pour une part essentielle sur une correction significative
de la trajectoire tendancielle des dépenses de retraite. Compte tenu de la
réforme des retraites, la projection quadriennale des comptes de
– 3,3 Md€ au titre des atténuations de
charges liées au relèvement de l’âge de la retraite, nettes de l’impact des
mesures positives (garantie de niveau des petites pensions notamment), dont la
montée en charge s’accélérera à partir de
– 2,8 Md€ au titre de la réduction des
charges financières liées aux reprises de dette prévues dans la loi de
financement de la sécurité sociale pour
En matière de dépenses d’assurance maladie, l’objectif
fixé au II de l’article
Il s’agit d’un objectif ambitieux, si l’on en juge par
l’observation du passé, au cours duquel jamais la dépense d’assurance maladie
n’a progressé à un rythme inférieur à 3 % deux années de suite (cf. graphique ci-dessous). L’année 2010
marquera à cet égard un tournant, avec une croissance de l’ONDAM
particulièrement modérée (
542
Les objectifs fixés en matière d’assurance maladie
consistent donc à stabiliser la progression des dépenses au rythme très modéré
qu’elles connaissent actuellement, sans remettre en cause le haut niveau de
qualité des soins. En particulier, les outils créés par la réforme de
l’assurance maladie de
544
Pour la période 2011-2014, le niveau ambitieux de
l’ONDAM est rendu crédible par les réformes structurelles en cours de mise en
œuvre (voir le 1 du B ci-dessous).
Un effort
accru de sécurisation des recettes
La stratégie de redressement des comptes de la
sécurité sociale présentée dans la loi de programmation des finances publiques
comporte des engagements importants en matière de dynamique des recettes
sociales, nécessaire pour assurer la préservation du haut niveau de protection
sociale dont bénéficient les Français. La projection associée à la présente loi
de programmation fait état d’une progression moyenne de 4, % par an des
produits nets du régime général. Cette évolution découle notamment des
hypothèses macro-économiques retenues dans les projections qui accompagnent la
présente loi de programmation, et de celle relative à la masse salariale du
secteur privé, principale assiette des ressources de la sécurité sociale. Le
scénario économique sous-jacent prévoit en
Au-delà de la dynamique propre des ressources du
régime général, la réforme des retraites comporte un volet
« recettes » important, avec l’affectation au Fonds de solidarité
vieillesse de produits supplémentaires pour un montant de
Par ailleurs, il est prévu en
D’une façon plus générale, le sentier de redressement
des comptes du régime général à l’horizon
B. Des mesures structurantes en faveur du
redressement progressif des comptes sociaux
1. Engager
des réformes structurelles pluriannuelles pour permettre une progression de
l’ONDAM inférieure à
Lors de la 2ème session de la conférence
sur le déficit le
Pour dégager les économies nécessaires au respect de
cette trajectoire, tout en maintenant une qualité de soins élevée, il est
indispensable de repenser les liens entre les différents types de prises en charge.
L’amélioration des synergies entre les secteurs
ambulatoire, hospitalier et médico-social constituera ainsi l’objectif
prioritaire du Gouvernement. La notion de parcours de soins doit en effet être
au cœur du système d’assurance maladie. Il s’agit là d’apporter les réponses
les plus adaptées aux assurés. Il s’agit également de faire évoluer la
structure de la dépense en limitant le recours aux hospitalisations ainsi que
la durée des séjours : il est important que la mobilisation des structures
les plus coûteuses n’intervienne qu’en cas de besoin avéré.
Pour l’atteinte de cet objectif structurant de
l’action publique dans le champ de l’assurance maladie, les agences régionales
de santé (ARS), créées en avril 2010, joueront un rôle central. Leur implication
contribuera de façon déterminante au décloisonnement entre la ville, l’hôpital
et le médico-social.
Plus précisément, s’agissant des soins de ville, les efforts vont prioritairement porter sur la
modernisation et la diversification des modes d’exercice des professionnels.
Les modes de rémunération des médecins libéraux doivent en effet évoluer pour
ne plus reposer exclusivement sur l’acte. Cette évolution doit notamment
pouvoir garantir une meilleure reconnaissance de la coordination des soins et de
l’offre de nouveaux services aux patients, comme la prévention et l’éducation
thérapeutique.
Dans cette perspective, l’expérimentation des nouveaux
modes de rémunération des médecins a d’ores et déjà été étendue à l’ensemble
des régions et devrait permettre d’atteindre l’objectif de la mise en place de
De plus, la démographie médicale et paramédicale doit
être adaptée aux besoins et aux moyens disponibles. En particulier, au niveau
des ARS, les schémas régionaux d’organisation des soins permettront une
meilleure répartition des professionnels sur le territoire.
Dans le champ
hospitalier, le Gouvernement s’attachera à améliorer l’efficience du
système de soins en recentrant l’hôpital sur son cœur de métier. Ainsi,
certaines activités exercées aujourd’hui en milieu hospitalier pourront être
transférées vers les soins de ville ou les établissements médico-sociaux. Cette
démarche sera conduite sur la base des référentiels établis par
Le Gouvernement se fixe également des objectifs forts
en faveur de l’amélioration de l’efficacité de la dépense. L’exigence de
performance sera placée au cœur du pilotage du système de soins. Les
réorganisations comptent parmi les leviers en ce sens. Elles seront menées sur
la base d’un plan pluriannuel : si une implication forte des acteurs est exigée
pour mener à leur terme les restructurations nécessaires, ceux-ci doivent
effectivement pouvoir mettre en œuvre les réformes de façon progressive afin
d’en conforter les conditions de réussite. Par ailleurs,
Dans le champ
médico-social, à la suite des recommandations d’une mission IGAS/IGF,
l’année
Par ailleurs, le Gouvernement s’emploiera, au cours
des années couvertes par la loi de programmation, à instituer dans ce secteur
une politique de gestion du risque adaptée, afin de garantir la qualité et
l’efficience de la prise en charge des personnes âgées et des personnes
handicapées. Parallèlement au dispositif de pilotage et de suivi de
l’allocation des crédits, des outils et systèmes d’information seront
progressivement développés pour améliorer la connaissance, l’analyse et in fine l’organisation de la prise en
charge au sein des établissements médico-sociaux, mais également dans le cadre
du parcours de soins s’articulant avec l’hôpital.
Le pilotage infra-annuel des dépenses ainsi que la
bonne conduite des réformes structurelles vont nécessairement reposer au plan
local sur la mobilisation des ARS. À cet égard, les ARS jouent un rôle de
premier ordre dans le pilotage et le suivi des dépenses de santé ainsi que dans
l’accompagnement, via des outils contractuels, des établissements de santé les
plus forts prescripteurs. En termes opérationnels, leur compétence transversale
doit leur permettre d’articuler les trois secteurs hospitalier, libéral et
médico-social et de les solliciter équitablement pour contribuer à l’effort
d’efficience du système de soins. L’un des chantiers majeurs que devront lancer
les ARS est celui de la reconversion des lits
L’ensemble de ces orientations sera bien entendu
articulé avec les priorités établies par le Gouvernement en matière de santé
publique. Au-delà de la réforme de la dépendance dont les objectifs et les
modalités donneront lieu à discussion avec les acteurs concernés à l’issue du débat sur les retraites, afin,
notamment, de mieux répondre aux enjeux posés par le vieillissement de la
population, tout en veillant à apporter des réponses soutenables
financièrement, ces priorités seront fixées, pour les cinq prochaines années, à
l’occasion de la révision de la loi n° 2004‑806 du 9 août
2004 relative à la politique de santé publique qui interviendra en cours
d’année 2011.
2. Mettre en
œuvre
La période couverte par la loi de programmation va
voir la montée en charge des mesures décidées dans le cadre du rendez-vous
retraites
Il relève de la responsabilité du Gouvernement de
mener à terme cette réforme dès cette année. D’une part, l’allongement de
l’espérance de vie et le départ à la retraite des générations nombreuses
d’après guerre conduisent à un déséquilibre démographique et, par voie de
conséquence, à une dégradation massive et continue des comptes des
régimes : alors qu’on recense aujourd’hui 1,7 cotisant pour un
retraité, ce ratio atteindra
Au total, pour
Le Gouvernement s’est ainsi
engagé à assurer la pérennité des régimes de retraites par répartition. Avec la
réforme proposée, le déficit des régimes
de retraites est réduit de près de la moitié dès les premières années. Plus
encore, l’équilibre financier du système est atteint à l’horizon
Pendant la phase de montée en charge des mesures de
redressement,
Pour atteindre l’objectif de retour à l’équilibre
financier à horizon
– augmenter la durée d’activité de manière
progressive et en tenant compte des différences de situation entre
assurés ;
– renforcer l’équité du système de retraites en
rapprochant les régimes publics et privés ;
– améliorer les mécanismes de solidarité ;
– déterminer de nouveaux outils de pilotage et
renforcer l’information en direction des assurés.
a) L’augmentation de la durée d’activité se fait de
manière progressive, et l’effort est réparti équitablement entre les assurés
Le problème des retraites est avant tout
démographique ; il appelle une réponse démographique. L’augmentation de la
durée d’activité pour tous les assurés, quel que soit leur régime, public ou
privé, constitue le cœur de la réforme
Dans un souci d’équité, le départ à la retraite à
– Le dispositif de retraite anticipée pour
carrières longues qui a été institué par la loi n° 2003‑775 du
– Un droit nouveau est institué pour les assurés
dont l’état de santé est dégradé à la suite d’expositions à des facteurs de
pénibilité au travail. Ils pourront partir à la retraite à taux plein à
– Ce dispositif de compensation de la pénibilité
sera complété par un renforcement des mesures de prévention qui pourront être
développées à partir de la mise en œuvre d’une traçabilité, pour le futur, des
expositions aux facteurs de pénibilité. Le coût de ce droit nouveau des
salariés sera intégralement compensé à
– Une pénalité de 1 % de la masse salariale
sera appliquée aux entreprises qui ne seront pas couvertes par un accord ou un
plan d’action relatif à la prévention de la pénibilité.
Enfin, l’effort en faveur de l’emploi des seniors sera
poursuivi et amplifié. En complément des nombreuses mesures déjà mises en œuvre
au cours des dernières années, une aide à l’embauche d’un an pour les chômeurs
de plus de 55 ans est créée. Le développement du tutorat sera par ailleurs
encouragé pour favoriser la transmission des savoirs et valoriser la fin de
carrière.
b) L’équité du système de retraites est renforcée
entre secteur public et secteur privé
Des dispositions renforcent le rapprochement des
règles applicables aux fonctionnaires de celles applicables aux salariés du
secteur privé :
– Le taux de cotisation acquitté par les
fonctionnaires pour leur retraite (
– Le dispositif de départ anticipé sans condition
d’âge pour les parents de trois enfants n’existant que dans le public sera
fermé à compter de
– Le minimum garanti applicable dans la fonction
publique sera désormais soumis à la même condition de durée d’activité que le
minimum de pension applicable aux salariés du secteur privé.
c) Les dispositifs de solidarité sont améliorés pour certaines catégories d’assurés
Des mesures d’amélioration des droits sont ainsi
prévues :
– En
direction des jeunes en situation précaire : un décret leur permettra de valider six trimestres au titre de
leur première période de chômage non indemnisé contre quatre aujourd’hui ;
– En
direction des femmes : les
indemnités journalières perçues pendant le congé de maternité seront désormais
assimilées à des salaires pour
– En
direction du monde agricole :
les terres agricoles et les corps de ferme ne feront plus l’objet d’un recours
sur succession pour récupération du minimum vieillesse. Par ailleurs,
l’affiliation des conjoints collaborateurs et des aides familiaux au régime
complémentaire des agriculteurs est rendue obligatoire, comme cela est le cas
pour le régime social des indépendants. Enfin, la prise en compte de la
pénibilité au travail est améliorée pour les salariés et non salariés
agricoles.
d) La visibilité et la transparence des règles
sont renforcées
Les précédentes réformes ont créé un droit à
l’information sur les retraites. Ceci a permis des progrès réels et très
significatifs. Le projet de loi renforce encore le dispositif par trois
nouvelles mesures :
– la création d’un point d’étape retraites à
– la transmission, dès l’entrée dans la vie
professionnelle, de documents d’information générale sur la retraite et le
système par répartition français ;
– la mise en place d’un relevé de carrière en
ligne dans tous les régimes de retraite.
e) Le pilotage, notamment financier, des régimes de
retraite sera assuré par une structure dédiée
Pour assurer le succès de la réforme, une nouvelle
instance de pilotage, associant l’État, les parlementaires ainsi que les
représentants des partenaires sociaux et des régimes de retraite est mise en
place. Elle aura pour mission de veiller à la pérennité financière des régimes
de retraites par répartition, à l’équité du système et au maintien du niveau de
vie des retraités à un niveau satisfaisant. Ce comité sera également en charge
de la préparation d’un rendez-vous sur les retraites en 2018, destiné notamment
à maintenir l’équilibre des régimes au-delà de 2020.
3. Assainir
les finances de la branche accidents du travail – maladies
professionnelles pour lui permettre d’élargir ses missions
La branche AT-MP, qui permet la prise en charge des
accidentés du travail, a vu ses comptes se dégrader fortement depuis
Son retour à l’équilibre assuré, la branche pourra,
sur des bases solides, contribuer dans le cadre de ses missions à la mise en
place d’un dispositif de prise en charge de la pénibilité dans le cadre de la
réforme des retraites permettant d’assurer la traçabilité des expositions
auxquelles ont été ou seront confrontés certains assurés.
4. Adapter
Compte tenu des évolutions démographiques observées en
France et de la politique menée par le Gouvernement en vue de mieux concilier
la vie professionnelle avec la vie familiale, le développement de l’offre d’accueil du jeune enfant demeurera l’un
des objectifs structurants assignés à la branche famille. Pour la période
Pour la branche famille, la période
– la poursuite de la mise en place du revenu de
solidarité active (RSA) qui sera par ailleurs étendu aux jeunes de
– la trimestrialisation de l’allocation aux
adultes handicapés (AAH), qui vise à davantage inciter les bénéficiaires à
reprendre ou exercer une activité professionnelle ;
– la départementalisation de Mayotte, qui va
conduire à une réflexion relative à l’alignement des prestations versées aux
Mahorais sur celles de la métropole.
Enfin, les efforts en termes de pilotage financier
vont être poursuivis. En matière d’action sociale, la réforme des outils
financiers a d’ores et déjà permis à la branche famille, sur la période
précédente, de concilier le développement d’une action sociale ambitieuse avec
la maîtrise du cadrage financier prévue dans
Ces orientations seront déclinées dans le cadre des
négociations de la future convention d’objectifs et de gestion entre l’État et
la caisse nationale.
C. Un renforcement des outils de pilotage des
finances sociales
1. Accroître
les leviers en faveur de
Lors de la première réunion de la conférence nationale
sur le déficit, le 28 janvier
Conformément aux décisions prises lors de la deuxième
session de la conférence sur le déficit, le 20 mai 2010, les préconisations du
groupe de travail présidé par M. Raoul Briet ont été validées et seront
mises en œuvre. Certaines le sont d’ores et déjà, d’autres font l’objet
d’articles du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ou
de la présente loi de programmation des finances publiques.
Le groupe de travail a mis en évidence l’intérêt d’une
maîtrise de l’ONDAM en exécution, rappelant que si les dépassements de l’ONDAM
sont d’apparence faibles (
Sur la base de ce constat, les propositions formulées
par le groupe de travail visent à améliorer le pilotage des dépenses
d’assurance maladie.
Trois d’entre elles concernent la construction et le
vote de l’ONDAM.
La première consiste à organiser via le comité d’alerte une expertise externe sur les
hypothèses techniques sous-tendant la construction de l’ONDAM avant le vote de
La deuxième vise à enrichir l’information du Parlement sur l’exécution de l’ONDAM de l’année en cours et sur les hypothèses techniques faites par la
construction de l’ONDAM de l’année à venir (décomposition par sous-objectif du
tendanciel, présentation détaillée des mesures correctrices et de leur impact).
Dès le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
La troisième vise à renforcer le caractère pluriannuel de la programmation de l’ONDAM.
Le II de l’article 8 de la loi de programmation
des finances publiques, qui fixe, en Md€, l’ONDAM pour chaque année de la
période de programmation, s’inscrit pleinement dans cet objectif.
Le groupe de travail a ensuite formulé des
propositions visant à rénover la gouvernance de l’ONDAM.
En premier lieu, le groupe de travail a proposé la
mise en place d’un comité de pilotage de
l’ONDAM, chargé du pilotage intégré de l’ensemble des secteurs de l’ONDAM.
Ce comité de pilotage a d’ores et déjà été mis en place ; il tient des réunions au niveau des
directeurs d’administration centrale ou des ministres.
En deuxième lieu, le groupe de travail a proposé le
renforcement du suivi statistique et
comptable de l’ONDAM, avec la
création d’un groupe dédié. Piloté par la direction de la sécurité
sociale, le groupe de suivi statistique de l’ONDAM réunit mensuellement depuis
le mois de juin 2010 les représentants des différentes administrations
concernées par le pilotage de l’ONDAM ainsi que les producteurs techniques des
données statistiques relatives aux dépenses relevant du champ de cet objectif.
Il assiste le comité de pilotage de l’ONDAM en centralisant les informations
existantes, en élaborant un diagnostic partagé de l’évolution des dépenses et
en réalisant des projections statistiques en vue de l’appréciation du risque de
dépassement.
En troisième lieu, le groupe de travail a préconisé d’augmenter la fréquence des avis
obligatoires du comité d’alerte en prévoyant un premier avis dès mi-avril. À
cette date, le comité rendra un avis sur le respect de l’ONDAM de l’exercice en
cours. Il analysera les conséquences sur le respect de cet objectif des
anticipations de réalisation de l’objectif de l’année précédente en se fondant
sur les données statistiques disponibles. Le comité rendra ensuite un avis sur
le respect de l’ONDAM n avant le
En quatrième et dernier lieu, le seuil d’alerte de
l’ONDAM sera abaissé progressivement
à 0,5 % de l’ONDAM d’ici 2012-2013, soit environ 0,8 Md€. Cette mesure
a pour but d’inciter l’ensemble des acteurs à une gestion préventive et
continue des risques de dépassement.
Enfin, plusieurs mesures visent à doter cette
gouvernance renouvelée d’outils complémentaires destinés à prévenir les dépassements.
Tout d’abord, la
mise en œuvre de tout ou partie des mesures nouvelles sera conditionnée à leur
compatibilité avec l’ONDAM voté, qu’il s’agisse des mesures nouvelles
incluses dans
Le groupe de travail a ensuite préconisé d’instaurer
des mécanismes systématiques de mise en
réserve en début d’année de dotations s’apparentant à des crédits
budgétaires, les décisions de dégel total ou partiel, ou d’annulation, étant
prises en cours d’année par le comité de pilotage. Le III de l’article 8 de la
loi de programmation des finances publiques met en œuvre cette
préconisation. Les mises en réserve ont été décidées dès cette année pour
assurer le respect de l’ONDAM 2010 : plus de 500 M€ de crédits ont été mis
en réserve. En application du II de l’article
13, le Gouvernement présentera chaque année au Parlement, avant le 15 octobre,
le montant des dotations mises en réserve en début d’année suivante pour
garantir le respect de l’ONDAM en exécution.
2. Préserver
les ressources de
Dans le domaine des « niches sociales », dès
De plus, la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de
programmation des finances publiques pour les années 2009 à
L’identification, dans un cadre unique, des
dispositifs dérogatoires en matière de prélèvements sociaux, engagée en
Le Gouvernement s’attachera dans les années à venir à
poursuivre ces efforts et à améliorer la connaissance des dispositifs, notamment
s’agissant des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale ainsi que des
niches qui portent sur les revenus autres que les revenus d’activité du secteur
privé. La nouvelle loi de programmation permettra de donner un cadre à
l’approfondissement des progrès déjà réalisés.
En outre, et parallèlement à l’action menée en faveur
d’une meilleure gouvernance des finances publiques, le Gouvernement poursuit
son action visant à préserver à la
sécurité sociale des ressources dynamiques. Dans un contexte de stabilité
des taux de prélèvement sur les salaires, cela nécessite une attention
particulière pour éviter toute forme d’érosion de l’assiette du prélèvement. À
cet égard, il faut souligner que l’évolution des pratiques managériales et de
rémunération des entreprises se traduit par le fort dynamisme d’éléments
accessoires au salaire de base (épargne salariale, protection sociale
complémentaire en entreprise, avantages type titres restaurant, CESU,
rémunérations versées par des tiers), lesquels évoluent plus fortement que la
masse salariale. Or, ces éléments sont également ceux qui sont exclus de
l’assiette des cotisations sociales, voire de
Pour assurer la contributivité de la plupart de ces
éléments au financement de la protection sociale et conforter le principe de
solidarité au cœur du système, le Gouvernement a instauré en
Enfin, plusieurs mesures en matière d’assujettissement
des revenus du capital ont permis de sécuriser le rendement des prélèvements
sociaux dans le respect du principe d’universalité, notamment grâce au
rapprochement des assiettes fiscales et sociales (seuil de cession en matière
de plus-value mobilière, revenus fonciers, assurance-vie en cas de décès de
l’assuré).
D. Pour les organismes de sécurité sociale, des
exigences fortes en matière de maîtrise des dépenses et de lutte contre la
fraude
1. Associer
les organismes de sécurité sociale aux objectifs de maîtrise des dépenses
À l’instar de l’État qui a engagé d’importantes
réformes dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, les
organismes de sécurité sociale ont accru leurs efforts ces dernières années en
faveur d’une plus grande efficience de leurs réseaux. Les conventions
d’objectifs et de gestion (COG) constituent le support privilégié de cette
démarche qui vise une meilleure maîtrise des dépenses de sécurité sociale, une
rationalisation des coûts de fonctionnement des caisses ainsi qu’une
amélioration du pilotage des politiques publiques.
Pour aller plus loin dans cette démarche, le conseil
de modernisation des politiques publiques a décidé, en juin
Enfin, la restructuration des réseaux et la
mutualisation des fonctions support voire de production, comme l’optimisation
des systèmes d’information et la promotion de l’outil internet, contribuent à
l’atteinte des objectifs fixés en matière de finances publiques.
2. Renforcer
Lutter contre la fraude à la sécurité sociale
constitue un axe fort de la politique du Gouvernement. Cette lutte contribue
d’une part à garantir le financement des régimes de sécurité sociale, en
participant à la fois à l’augmentation de l’assiette déclarée et à la maîtrise
des dépenses de prestations sociales. Elle est d’autre part au cœur des grandes
finalités de l’action publique en ce qu’elle s’inscrit dans la défense de notre
système de protection sociale, préserve le jeu normal de la concurrence entre
les entreprises, et garantit le respect des droits des salariés. Si elle ne
peut apporter à elle seule une réponse aux défis financiers, démographiques et
sociaux auxquels notre système de protection sociale est confronté, la lutte
contre la fraude n’en constitue pas moins un enjeu financier non négligeable,
appelant un renforcement de l’efficacité des actions engagées et une adaptation
renouvelée des outils de détection et de ciblage.
Une action de mise en
mouvement et de coordination de l’ensemble des acteurs a été menée ces
dernières années. La délégation nationale
à la lutte contre la fraude, créée en
Dans les organismes de sécurité sociale, la lutte
contre la fraude occupe désormais une place centrale au sein des politiques de
maîtrise des risques. Ainsi chacune des conventions d’objectifs et de gestion
(COG) signées entre l’État et les organismes nationaux de sécurité sociale
contient désormais un chapitre spécifique à cette problématique. À titre
d’exemple,
En appui à l’implication des acteurs, le Gouvernement
s’emploiera à renforcer l’efficacité financière
des actions engagées. Depuis
Le Gouvernement sera également attentif à l’adaptation des
outils de détection et de ciblage, ainsi qu’au développement des échanges
d’informations. Aussi, les années à venir
verront la réalisation du projet, lancé par le Gouvernement, de création d’un
outil partagé entre les administrations de recensement et de suivi des
procédures de travail illégal. Par ailleurs, le décloisonnement des données fiscales et sociales sera poursuivi
dans le but d’une meilleure maîtrise des risques d’erreurs et de fraudes par
les organismes de sécurité sociale.
Enfin la lutte
contre les fraudes transnationales comptera parmi les objectifs du
Gouvernement. La création de structures spécialisées telles que le Centre
national des firmes étrangères (CNFE), pour traiter spécifiquement de la
situation des entreprises étrangères employant des salariés en France sans y
posséder d’établissements, et celle du Centre national des soins à l’étranger
(CNSE) constituent une première étape dans cette évolution. Celle-ci sera
poursuivie par le développement de nouveaux moyens d’investigation, notamment
en lien avec nos partenaires de l’Union européenne.
E. Une réponse équilibrée et durable à la
question de la dette sociale
Les déficits cumulés des exercices 2009 et
Afin de ne pas entraver la reprise économique par une
hausse des prélèvements obligatoires, le Gouvernement avait fait le choix de ne
pas organiser de reprise de dette sociale fin 2009.
Il s’était toutefois engagé à
apporter une solution durable à la question de la dette sociale dès 2010,
souhaitant notamment préserver l’ACOSS dans sa mission de gestion des besoins
de financement de court terme du régime général. Au vu des travaux de la
commission de la dette sociale, qui a réuni au printemps de cette année sept
députés et sept sénateurs de la majorité et de l’opposition, le Gouvernement a
ainsi proposé un schéma qui apporte une réponse aux déficits passés mais
prépare également l’avenir, en prévoyant en particulier la reprise des déficits
futurs de la branche vieillesse jusqu’en 2018, date à laquelle la réforme des
retraites produira ses pleins effets et permettra un retour à l’équilibre du
système par répartition. Ce schéma, qui porte au total sur un montant de
Ce schéma repose sur un allongement, à la fois limité
et encadré, de la durée de vie de
Cet allongement limité s’accompagne d’un apport
important de ressources à la caisse, notamment dans le cadre de l’effort global
de réduction des niches fiscales et sociales. Ainsi, pour assurer la reprise
des déficits cumulés du régime général et du FSV sur les exercices
– taxe à la sortie sur les sommes placées dans la
réserve de capitalisation par les sociétés d’assurance, qui étaient jusqu’à
présent exonérées d’impôt sur les sociétés (pour un rendement cumulé de
1,7 Md€ sur les seules années 2011 et 2012) ;
– imposition, au fil de l’eau, aux contributions
sociales des compartiments euros des contrats d’assurance vie multisupports (
– instauration d’un taux réduit (
Compte tenu du caractère décroissant d’une partie des
ressources affectées à
Par ailleurs, il est clair que le traitement durable
de la dette sociale passe nécessairement par la réduction des déficits courants
du régime général, grâce à la mise en œuvre progressive de réformes
structurelles. Dans la phase de montée en charge de la réforme des retraites,
afin d’apporter une solution globale aux besoins de financement de la branche
vieillesse, le Gouvernement a d’ores et déjà prévu, dans la limite de
Au total, le transfert annoncé de 130 Md€ de dette
sociale à
VI. LES
ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES
A. La trajectoire de finances publiques du
sous-secteur
Solde des
APUL, en comptabilité nationale
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
Dépenses en points de PIB |
12,0 |
12,0 |
11,8 |
11,6 |
11,3 |
11,2 |
Recettes en points de PIB |
11,7 |
11,6 |
11,3 |
11,2 |
11,2 |
11,1 |
Solde en points de PIB |
-0,3 |
-0,4 |
-0,5 |
-0,3 |
-0,2 |
0,0 |
Solde en Md€ |
-5,6 |
-8,5 |
-9,9 |
-7,0 |
-3,3 |
-0,3 |
NB : 0,1
point de PIB représente 1,9 Md€ en 2010, 2,0 Md€ en 2011, 2,1 Md€ en 2012, 2,2
Md€ en 2013 et 2,3 Md€ en 2014
Après plusieurs années marquées par une progression de
l’endettement des administrations publiques locales, la programmation s’appuie
sur l’hypothèse que celles-ci visent un retour progressif à l’équilibre de leur
budget à l’horizon 2014. Cette amélioration de leur capacité de financement
passerait principalement par un ralentissement très marqué de la dépense locale
sur la période. Dans le même temps, les prélèvements obligatoires des APUL sont
supposés progresser spontanément à un rythme proche du PIB (élasticité
légèrement inférieure à l’unité), grâce notamment à un rattrapage des droits de
mutation à titre onéreux (DMTO) qui ont sensiblement diminué pendant la crise
économique. Par ailleurs, la programmation est construite sur l’hypothèse
prudente d’une hausse modérée des taux d’imposition locaux, se traduisant par
un surcroît de recettes de 1 Md€ par an en moyenne sur la période.
Plusieurs éléments devraient concourir au
ralentissement de la dépense locale à moyen terme. Tout d’abord, la situation
relativement dégradée des comptes des collectivités locales devrait les amener
à un effort de maîtrise important, comme ce fut par exemple le cas dans la
seconde moitié des années 1990. Cet effort sera accompagné et facilité par
l’État comme décrit dans la partie B infra.
Ces efforts de maîtrise de la dépense seront renforcés
par des facteurs plus « spontanés » de ralentissement de la dépense
locale. Tout d’abord, les collectivités locales bénéficieront de la fin de la
montée en charge de certaines prestations (allocation personnalisée
d’autonomie, prestation de compensation du handicap). Par ailleurs,
l’amélioration de la conjoncture économique permettra un certain reflux des
dépenses de RSA socle. Enfin, le prochain cycle d’investissement local devrait
se révéler moins dynamique que le précédent, qui s’était caractérisé par une
progression des coûts de construction plus rapide que l’inflation. Ce
ralentissement de l’investissement à moyen terme pourrait encore être accentué,
certains investissements locaux ayant été anticipés grâce aux mesures prises
dans le cadre du plan de relance, notamment la mesure de versement anticipé du
FCTVA mise en œuvre en 2009 et reconduite en 2010.
B. La
contribution du Gouvernement à l’amélioration de la maîtrise des dépenses
locales
L’orientation des dépenses des collectivités locales
dépend au premier chef des choix opérés par les collectivités. Le retour à
l’équilibre des collectivités territoriales ne pourra se faire qu’avec leur
participation active et une vigilance renforcée dans leur gestion.
Afin de soutenir les collectivités locales dans leur
effort, le Gouvernement a décidé, suite à la deuxième conférence sur le déficit
qui s’est tenue le 20 mai 2010, de la série de mesures suivantes, qui
permettront de contribuer à cet objectif :
1. À
partir du budget triennal 2011-2013, les concours financiers de l’État aux
collectivités locales, hors FCTVA, seront stabilisés en valeur
Cette décision rejoint la proposition faite par le
groupe Carrez-Thénault, qui indique dans son rapport que le gel des concours de
l’État aux collectivités se justifie non seulement par la nécessité de
maîtriser les dépenses de l’État, mais également par l’effet inflationniste du
niveau des recettes sur les dépenses.
Ce gel des concours s’entend hors FCTVA, sorti de
l’enveloppe des concours comme préconisé par le rapport Carrez-Thénault, et
hors impacts liés à la suppression de la part « équipements et biens
mobiliers » de la taxe professionnelle (TP), afin de respecter la
neutralité de la réforme de
L’enveloppe en autorisations d’engagement (AE) des
concours de l’État aux collectivités locales est stabilisée en valeur sur
2011-2013 au niveau de
● les prélèvements sur recettes au profit des
collectivités locales, à l’exception du FCTVA et du prélèvement sur recettes «
amendes de la circulation » ;
● la mission « Relations avec les collectivités
territoriales », excepté les subventions diverses pour travaux d’intérêt
général et les crédits de fonctionnement de
● la dotation générale de décentralisation
relative à la formation professionnelle (imputée sur la mission « Travail et
emploi »).
2. Ce
gel des concours s’accompagnerait d’un renforcement de
Le gel des concours de l’État combiné au constat d’une
forte disparité des dépenses au sein d’une même catégorie – majoritairement
liée à l’écart de ressources, en particulier au niveau communal – rend d’autant
plus nécessaire la péréquation entre collectivités, tant verticale
qu’horizontale. Pour être pleinement effective, la péréquation renforcée et
redéfinie devra :
– se faire au niveau consolidé communes /
intercommunalités,
– et tenir compte des incidences de la réforme de
la taxe professionnelle.
Un accroissement de la péréquation, comme l’indique le
rapport Carrez-Thénault, favorisera la maîtrise globale des dépenses en versant
moins aux collectivités les mieux dotées et plus aux collectivités les moins
bien dotées.
3. Les
normes réglementaires imposées aux collectivités locales seront davantage
encadrées
Cette limitation de l’effet inflationniste des normes
participe à la maîtrise de la dépense locale. L’impact des normes sur la
dépense locale est en effet connu et mieux quantifié depuis la création fin
2008 de
● L’application d’un moratoire à l’ensemble des
mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs
groupements et leurs établissements publics, dont l’adoption n’est commandée ni
par la mise en œuvre d’engagements internationaux de
● La consultation de
● Une meilleure intégration des coûts induits
par les dispositions envisagées dans la préparation des projets de loi, afin de
renforcer l’expertise sur les effets induits de la réglementation sur la
dépense locale ;
● La possibilité pour la commission de procéder,
sous certaines conditions, à un contre-rapport sur les projets de texte soumis
à la commission.
En outre, le Président de
4. Au-delà
de ces mesures, le Gouvernement a entrepris de soutenir les collectivités
locales en agissant directement sur certaines dépenses locales, et plus
particulièrement sur les dépenses sociales des départements
La réforme de la dépendance, qui sera engagée à
l’issue du débat sur les retraites, devra permettre de mieux répondre aux
enjeux posés par le vieillissement de la population tout en veillant à
apporter des réponses soutenables pour les finances publiques.
En outre, les départements devraient également
bénéficier de la mise en œuvre des propositions du rapport Jamet. Dans ce but,
des groupes de travail réunissant l’Association des départements de France
ainsi que les ministères concernés (intérieur, santé, budget) ont été chargés
d’approfondir les propositions du rapport Jamet notamment dans les champs suivants :
– la gouvernance et la mise en place de
référentiels communs à tous les départements et à l’État ;
– la diffusion des bonnes pratiques pour une
maîtrise des dépenses sociales ;
– la mutualisation des fonctions support.
Enfin, le choix du Gouvernement de ne pas revaloriser le point fonction publique en 2011 favorisera une inflexion de l’évolution des dépenses de fonctionnement.
Vu pour être annexé au projet de loi adopté par le Sénat dans sa séance du 3 novembre 2010.
Le Président,
Signé : Gérard LARCHER
([1]) Croissance de la dépense publique déflatée de l’indice des prix à la consommation hors tabac. C’est en effet cet indice qui sert de base à la revalorisation des principales prestations sociales (retraites, famille) et pour l’évolution des dépenses de l’État sur le périmètre de la norme élargie.
([2]) Le niveau de dette publique à la
fin d’une année donnée, exprimé en Md€, correspond au niveau de dette en début
d’année, auquel s’ajoutent le déficit public de l’année et d’éventuels
« flux de créances ». Sous l’hypothèse de flux de créances nuls, il
faudrait donc pour stabiliser le niveau de dette en Md€ que le solde public
soit à l’équilibre. En revanche, lorsque le niveau de dette est rapporté à la
taille de l’économie et exprimé en pourcentage du PIB, ce qui est usuellement
le cas, la condition pour le stabiliser est d’autant moins exigeante que la
croissance du PIB est rapide. En effet, pour stabiliser le ratio d’endettement
(dette/PIB), il suffit que numérateur et dénominateur croissent au même rythme.
Ainsi, en l’absence de flux de créances, on peut montrer que le solde public
stabilisant la dette publique est approximativement égal au produit du niveau
du ratio d’endettement de l’année précédente par le taux de croissance nominale
de l’économie :
([3]) C’est-à-dire hors contributions au compte
d’affectation spéciale « Pensions » imputées sur le titre 2.
([4]) Soit le niveau de
([5]) Un compte d’affectation spéciale « Contrôle
de la circulation et du stationnement routiers » sera créé en PLF 2011,
qui regroupera l’ensemble des recettes des amendes de la circulation, radars et
hors radars. Le prélèvement sur les recettes de l’État « amendes de la
circulation » sera corrélativement supprimé. Cette réforme permettra de
simplifier et de clarifier le circuit budgétaire des amendes de la police de la
circulation et prendra en compte la généralisation du procès-verbal
électronique.