N° 33 SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018 19 décembre 2017 |
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PROJET
DE LOI de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. |
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Le Sénat a modifié,
en nouvelle lecture, le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle
lecture, dont la teneur suit : |
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Voir
les numéros : Assemblée nationale (15e législ.) : 1re
lecture : 234, 268 et T.A. 28. Sénat : 1re lecture : 40, 56,
57, 58 et T.A. 17 (2017-2018). C.M.P. :
170
et 171 (2017-2018). Nouvelle
lecture : 173, 177 et
178 (2017-2018). |
Orientations
pluriannuelles des finances publiques
Est approuvé le rapport annexé à la
présente loi, prévu à l’article 5 de la loi organique n° 2012‑1403
du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des
finances publiques.
Les objectifs
généraux des finances publiques
Article 3
Dans le contexte
macroéconomique et selon les hypothèses et les méthodes retenues pour établir
la programmation mentionnée à l’article 2 :
1° L’évolution
du solde public effectif, du solde conjoncturel, des mesures ponctuelles et
temporaires, du solde structurel et de la dette publique s’établit comme
suit :
(En
points de produit intérieur brut) |
|
||||||
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
Solde public effectif (1 + 2 + 3) |
‑2,9 |
‑2,8 |
‑2,9 |
‑1,5 |
‑0,9 |
‑0,3 |
|
Solde
conjoncturel (1) |
‑0,6 |
‑0,4 |
‑0,1 |
0,1 |
0,3 |
0,6 |
|
Mesures
ponctuelles et temporaires (2) |
‑0,1 |
‑0,2 |
‑0,9 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
Solde
structurel (en points de PIB potentiel) (3) |
‑2,2 |
‑2,1 |
‑1,9 |
‑1,6 |
‑1,2 |
‑0,8 |
|
Dette
des administrations publiques |
96,7 |
96,9 |
97,1 |
96,1 |
94,2 |
91,4 |
; |
2° L’évolution
du solde public effectif, décliné par sous‑secteur des administrations
publiques, s’établit comme suit :
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Solde public effectif |
‑2,9 |
‑2,8 |
‑2,9 |
‑1,5 |
‑0,9 |
‑0,3 |
Dont : (ligne supprimée) |
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|
- administrations publiques centrales (ligne
supprimée) |
||||||
- administrations publiques locales (ligne
supprimée) |
||||||
- administrations de sécurité sociale (ligne
supprimée) |
I. – L’objectif d’évolution des dépenses
des administrations publiques, déduction faite des mesures discrétionnaires en
matière de recettes, mentionné au b
du 1 de l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la
gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, signé à Bruxelles le 2 mars
2012, s’établit comme suit :
(En %) |
||||||
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Dépenses
pilotables nettes |
2,2 |
2,2 |
1,6 |
1,2 |
1,9 |
1,6 |
Dépenses pilotables nettes |
1,5 |
1,0 |
0,3 |
-0,3 |
0,1 |
-0,2 |
II. – L’évolution du ratio d’endettement
des administrations publiques corrigé des effets de la conjoncture s’établit
comme suit :
(En
points de PIB potentiel) |
||||||
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Variation
du ratio d’endettement corrigé des effets de la conjoncture |
1,3 |
1,0 |
1,4 |
-0,3 |
-1,3 |
-2,2 |
Articles 4 et 5
......................................................................................................... |
Article 6 bis
L’évolution
des dépenses publiques sur la période 2017‑2022
Dans le contexte
macroéconomique mentionné à l’article 2, les objectifs d’évolution de
la dépense publique des sous‑secteurs des administrations publiques
s’établissent comme suit :
Taux
de croissance des dépenses publiques en volume, hors crédits d’impôt et
transferts, corrigées des changements de périmètre |
||||||
(En %) |
||||||
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Administrations
publiques, hors crédits d’impôt |
0,9 |
0,6 |
0,7 |
0,3 |
0,2 |
0,1 |
Dont
:(ligne supprimée) |
|
|
|
|
|
|
-
administrations publiques centrales |
||||||
-
administrations publiques locales |
||||||
-
administrations de sécurité sociale |
||||||
Administrations publiques, y compris crédits
d’impôt |
1 |
1,0 |
0,5 |
‑1,2 |
0,1 |
0,1 |
Dont
administrations publiques centrales (ligne supprimée) |
|
|
|
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|
|
(Conforme)
......................................................................................................... |
Articles 8 ter
et 9
(Conformes)
I et
II. – (Non modifiés)
III. – L’objectif
national d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement des collectivités
territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre correspond à un taux
de croissance annuel de 1,9 % appliqué à une base de dépenses réelles de
fonctionnement en 2017, en valeur et à périmètre constant. Pour une base 100 en
2017, cette évolution s’établit selon l’indice suivant :
Collectivités territoriales |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
Dépenses
de fonctionnement |
101,9 |
103,8 |
105,8 |
107,8 |
109,9 |
|
IV. – (Non modifié)
V. – (Supprimé)
(Conforme)
L’évolution des dépenses de l’État
(Conformes)
Le montant de restes à payer, tel que retracé
annuellement dans le compte général de l’état annexé au projet de loi de
règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des
engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau
atteint fin 2017.
Le présent article ne s’applique pas aux dépenses
du ministère des armées, à l’exclusion de celles portées par la mission
« Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».
......................................................................................................... |
Chapitre IV
Les recettes
publiques et le pilotage des niches fiscales et sociales
......................................................................................................... |
Article 17
(Conforme)
DISPOSITIONS
RELATIVES
À LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET
À L’INFORMATION ET AU CONTRÔLE DU PARLEMENT
Rapport sur la
conformité des projets de loi de programmation
à la loi de programmation des finances publiques
......................................................................................................... |
TITRE II
(Suppression conforme
de la division et de l’intitulé)
État et
opérateurs de l’État
......................................................................................................... |
Article 19 bis
Au premier alinéa du I de
l’article 12 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de
programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, les mots :
« au moins 6 % » sont remplacés par les mots : « entre
3 % et 6 % ».
Article 20
(Conforme)
......................................................................................................... |
Chapitre II
Administrations
de sécurité sociale
......................................................................................................... |
Article 23 bis
Le Gouvernement transmet chaque année au Parlement,
avant le 15 octobre, une décomposition
du solde du sous‑secteur des administrations de sécurité sociale
entre les régimes obligatoires de base et les organismes concourant à leur financement, les organismes
concourant à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de
recettes à leur profit, les autres régimes d’assurance sociale et les
organismes divers de sécurité sociale.
Il transmet les prévisions pour l’année à venir, de
solde structurel, de solde conjoncturel et de solde effectif des
administrations de sécurité sociale et indique les écarts aux prévisions
détaillées par le rapport annexé à la présente loi.
Administrations
publiques locales
I. – Des
contrats conclus à l’issue d’un dialogue entre le représentant de l’État et les
régions, la collectivité de Corse, les collectivités territoriales de
Martinique et de Guyane, les départements et la métropole de Lyon ont pour
objet de consolider leur capacité d’autofinancement et d’organiser leur
contribution à la réduction des dépenses publiques et du déficit public.
Ils visent aussi à analyser les conditions d’une meilleure compensation des
charges transférées.
Des contrats de
même nature sont conclus entre le représentant de l’État, les communes et les
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dont
les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du
budget principal au titre de l’année 2016 sont supérieures à
60 millions d’euros.
Les autres
collectivités territoriales et établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre peuvent demander au représentant de l’État la
conclusion d’un contrat.
À cette fin, les
contrats déterminent sur le périmètre du budget principal de la collectivité ou
de l’établissement :
1° Un
objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement ;
2° Un
objectif d’amélioration du besoin de financement ;
3° Et, pour
les collectivités et les établissements dont la capacité de désendettement
dépasse en 2016 le plafond national de référence défini au présent article, une
trajectoire d’amélioration de la capacité de désendettement.
L’évolution des dépenses réelles de fonctionnement
est appréciée en déduisant du montant des dépenses constatées le coût net des
dispositions législatives ou réglementaires nouvelles, y compris en matière de
fonction publique, applicables l’année précédente à chaque collectivité territoriale
ou établissement public de coopération intercommunale, calculé dans les
conditions prévues à l’alinéa suivant.
Chaque année, un décret constate le coût net des
dispositions législatives ou réglementaires nouvelles, y compris en matière de
fonction publique, applicables l’année précédente aux collectivités
territoriales, par grandes catégories de dépenses, à partir du rapport public
annuel du Conseil national d’évaluation des normes prévu à l’article
L. 1212‑1 du code général des collectivités territoriales. Dans les
conditions prévues par décret en Conseil d’État, le coût constaté par grande
catégorie de dépenses est réparti entre chaque collectivité territoriale ou
établissement public de coopération intercommunale, en fonction de la part que
représente chacune de ces grandes catégories de dépenses dans leur budget
général.
Le bilan prévu au VIII du présent article tient
compte du rapport public annuel du Conseil national d’évaluation des normes.
Pour les
départements et la métropole de Lyon, l’évolution des dépenses réelles de
fonctionnement est appréciée en déduisant du montant des dépenses constatées la
part supérieure à 2 % de la hausse des dépenses exposées au titre du
revenu de solidarité active, de l’allocation personnalisée d’autonomie et de la
prestation de compensation du handicap, définies respectivement aux
articles L. 262‑24, L. 232‑1 et L. 245‑1
du code de l’action sociale et des familles.
La capacité de
désendettement d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de
collectivités territoriales est définie comme le rapport entre l’encours de
dette à la date de clôture des comptes et l’épargne brute de l’exercice écoulé
ou comme la moyenne de ce ratio au cours des trois derniers exercices écoulés.
Il est retenu le plus faible de ces deux chiffres. Ce ratio prend
en compte le budget principal. Il est défini en nombre d’années.
L’épargne brute est égale à la différence entre les
recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement.
Lorsque l’épargne brute d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de
collectivités territoriales est négative ou nulle, son montant est considéré
comme égal à un euro pour le calcul de la capacité de désendettement
mentionnée au neuvième alinéa du présent I.
Pour chaque type de collectivité territoriale ou de
groupements, le plafond national de référence est de :
a) Douze
années pour les communes et pour les établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre ;
b) Dix
années pour les départements et la métropole de Lyon ;
c) Neuf
années pour les régions, la collectivité de Corse, les collectivités
territoriales de Guyane et de Martinique.
Pour le calcul
de la capacité de désendettement de la commune de Paris et du département de
Paris, ces deux collectivités territoriales sont considérées comme une seule
entité. Le plafond national de référence est celui des communes.
II à IV. – (Non modifiés)
V. – À
compter de 2018, il est constaté chaque année la différence entre le niveau des
dépenses réelles de fonctionnement exécuté par la collectivité territoriale ou
l’établissement et l’objectif annuel de dépenses fixé dans le contrat. Cette
différence est appréciée sur la base des derniers comptes de gestion
disponibles.
1. Dans le cas
où cette différence est supérieure à 0, il est appliqué une reprise financière
dont le montant est égal à 75 % de l’écart constaté. Le montant de cette
reprise ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du
budget principal de l’année considérée.
Le niveau des
dépenses réelles de fonctionnement considéré pour l’application du premier
alinéa du présent 1 prend en compte les éléments susceptibles d’affecter
leur comparaison sur plusieurs exercices, et notamment les changements de
périmètre et les transferts de charges entre collectivité et établissement à
fiscalité propre ou la survenance d’éléments exceptionnels affectant
significativement le résultat. Le représentant de l’État propose, s’il y a
lieu, le montant de la reprise financière.
La collectivité
territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre dispose d’un mois pour adresser au représentant de l’État ses
observations. Si la collectivité territoriale ou l’établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre présente des observations, le
représentant de l’État, s’il y a lieu, arrête le montant de la reprise
financière. Il en informe la collectivité ou l’établissement en assortissant
cette décision d’une motivation explicite.
Si la collectivité
territoriale ou l’établissement public de coopération intercommunale à
fiscalité propre ne s’est pas prononcée dans le délai prescrit, le représentant
de l’État arrête le montant de la reprise financière.
Le montant de la
reprise est prélevé, pour les collectivités territoriales n’entrant pas dans le
champ de l’article 149 de la loi n° 2016‑1917 du 29 décembre
2016 de finances pour 2017, sur les douzièmes prévus aux articles L. 2332‑2
et L. 3332‑1‑1 du code général des collectivités
territoriales.
Pour les
collectivités entrant dans le champ de l’article 149 de la
loi n° 2016‑1917 du 29 décembre 2016 précitée, le montant
de la reprise est prélevé sur le montant prévu au IV du même
article 149 ou sur les douzièmes prévus à l’article L. 4331‑2‑1
du code général des collectivités territoriales.
2. Dans le cas où cette différence est inférieure à
0, la collectivité territoriale ou l’établissement public de coopération
intercommunale est éligible au mécanisme prévu au VII du présent article.
VI. – (Non modifié)
VII. – Il
est institué, à compter de 2019, un prélèvement sur les recettes de l’État
destiné à soutenir les collectivités territoriales et établissements publics de
coopération intercommunale ayant respecté l’objectif leur ayant été assigné en vertu
du IV ou du VI du présent article. Le montant de ce prélèvement est égal à la
somme, l’année de répartition, des reprises financières prévues au 1 du V et au
VI du présent article.
Ce montant est réparti entre les collectivités
territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale
éligibles en application du 2 du V, en fonction de l’écart constaté pour chacun
d’entre eux en application du premier alinéa du même V.
Le représentant de l’État peut accorder à ces
communes et établissements publics de coopération intercommunale une majoration
du taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la dotation de soutien
à l’investissement local.
VIII. – Le
Gouvernement dresse un bilan de l’application des dispositions des
articles 10 et 24 de la présente loi avant le débat d’orientation des
finances publiques du projet de loi de finances pour 2020.
IX et X. – (Non modifiés)
XI (nouveau). – La
perte de recettes résultant pour l’État du VII est compensée, à due
concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux
articles 575 et 575 A du code général des impôts.
......................................................................................................... |
Article 25 bis
I. – Les critères utilisés
pour calculer les attributions et prélèvements dont font l’objet les
collectivités territoriales, leurs groupements et les ensembles intercommunaux
sont mis à la disposition du public.
La publication prévue au premier alinéa
du présent I porte sur chaque concours financier de l’État mentionné à
l’article 13 de la présente loi ainsi que sur chaque dispositif de péréquation.
Elle porte sur le montant attribué ou
prélevé ainsi que sur chaque critère individuel utilisé pour calculer
l’attribution ou le prélèvement ainsi que, le cas échéant, chaque indice,
fraction ou critère intermédiaire utilisé.
II. – Les données
individuelles relatives à la base, au taux, au produit et au nombre
d’assujettis de chaque imposition directe ou indirecte locale versée à chaque
collectivité territoriale ou groupement sont également publiées. Il en est de
même pour le montant et le nombre de bénéficiaires de chaque dégrèvement
d’impôt local.
III. – Ces données sont mises
à la disposition du public sur internet, avant le 1er septembre de
l’année de répartition, dans un document unique par échelon de collectivité
territoriale et par année, sous une forme susceptible d’être exploitée grâce à
des logiciels de traitement de base de données.
Autres
dispositions
.........................................................................................................
Les dépenses fiscales dont le coût figurant à
l’annexe prévue au 4° de l’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er
août 2001 relative aux lois de finances est supérieur à 2 % du coût total
des dépenses fiscales pour au moins trois exercices consécutifs font l’objet
d’une évaluation bisannuelle indépendante visant à déterminer leur efficacité
et leur efficience. Les évaluations sont transmises au Parlement avant le 1er juillet
de chaque année.
(Conforme)
À l’exception de l’article 12, des
articles 26 et 28 et des articles 31, 32 et 34, la loi n° 2014-1653
du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les
années 2014 à 2019 est abrogée.
Délibéré en séance publique, à Paris, le 19 décembre 2017.
Le
Président,
Signé :
Gérard LARCHER
I.
Le contexte macroéconomique s’améliore, mais les finances publiques restent
structurellement dégradées
A.
Les perspectives à court terme (2017‑2018)
B.
Les perspectives à moyen terme (2019‑2022)
II.
Dès 2018 et tout au long du quinquennat, le Gouvernement engage une
transformation profonde des structures de l’action publique qui permettra le
respect de nos engagements de finances publiques.
A.
Conformément à nos engagements européens, la politique du Gouvernement vise un
retour vers l’équilibre structurel et une réduction du ratio de dette publique.
B.
Le taux de prélèvements obligatoires sera abaissé de 1 point sur le quinquennat
pour favoriser la croissance et l’emploi
C.
Une baisse de plus de 3 points de la dépense publique à horizon 2022.
D. À
l’horizon du quinquennat, l’effort structurel portera sur la dépense et
permettra la diminution du ratio de dette publique.
E.
Une transformation de l’action et de la gestion publique.
III.
L’effort sera équitablement réparti entre les sous‑secteurs des
administrations publiques.
A.
La trajectoire de l’État
B.
La trajectoire des organismes divers d’administration centrale.
C.
La trajectoire des administrations de sécurité sociale.
D.
La trajectoire des administrations publiques locales.
E.
Si la législation et les politiques de finances publiques n’étaient pas
réformées, le déficit public se résorberait plus lentement et la dette ne
décroîtrait pas sur le quinquennat
Annexes.
A.
Annexe 1. Principales définitions.
B.
Annexe 2. Mode de calcul du solde
structurel
C.
Annexe 3. Périmètre des mesures
ponctuelles et temporaires à exclure de la mesure du solde structurel
D.
Annexe 4. Précisions méthodologiques
concernant le budget quinquennal
E.
Annexe 5. Précisions méthodologiques
concernant la mesure de la croissance des dépenses au sein de l’objectif
national des dépenses d’assurance maladie (Ondam)
F.
Annexe 6. Table de passage entre les
dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la
gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé.
I ‑ Le
contexte macroéconomique s’améliore, mais les finances publiques restent
structurellement dégradées
A. Les perspectives à
court terme (2017‑2018)
L’économie française
est sur une trajectoire de reprise plus vigoureuse depuis fin 2016 : la
croissance s’établirait à +1,7 % en 2017 et en 2018 (1).
Alors que la crise de la dette en zone euro avait fortement pesé sur l’activité
économique en 2012 et 2013, celle‑ci a retrouvé un rythme de croissance
plus solide, proche de 1 % entre 2014 et 2016, mais toujours modéré au regard
de la croissance potentielle de l’économie française, estimée à environ 1,25 %.
À partir de l’automne 2016, l’activité a accéléré pour atteindre une
progression trimestrielle autour de 0,5 % au dernier trimestre 2016 et au
premier semestre 2017, dans un contexte où les entreprises et les ménages sont
nettement plus optimistes sur la situation et les perspectives économiques
depuis le second trimestre 2017.
L’activité serait
aussi soutenue par une plus forte croissance dans les pays avancés et
émergents. La demande mondiale adressée à la France accélèrerait fortement en
2017 et progresserait encore nettement en 2018 mais sans accélérer, car
l’accélération de l’activité aux États‑Unis et de l’investissement privé
en Allemagne serait compensée par le ralentissement économique attendu en Chine
et au Royaume‑Uni. Ce regain de dynamisme extérieur se traduirait par des
exportations qui croîtraient en 2017‑2018 de manière plus vigoureuse
qu’en 2016.
La demande
intérieure marquerait le pas en 2017 puis accélérerait en 2018 : en
particulier, après un dynamisme marqué en 2016, la consommation des ménages
ralentirait en 2017, en partie en raison d’un 1e trimestre décevant, lié à de
faibles dépenses en énergie. L’investissement des entreprises resterait allant
à horizon de la prévision, soutenu par la demande tant extérieure qu’intérieure
et les mesures fiscales de Gouvernement, tandis que l’investissement des
ménages serait soutenu par un contexte économique (dynamisme du pouvoir d’achat
et de l’emploi) et financier favorable en dépit de la remontée des taux
d’intérêt.
Ce scénario de
croissance est proche des dernières anticipations des autres
prévisionnistes : l’OCDE anticipe une croissance de +1,7 % en 2017 puis
+1,6 % en 2018 dans le rapport EDR France publié le 14 septembre. Le consensus
des économistes de marché s’établit en septembre à +1,6 % en 2017 comme en
2018. L’Insee attendait +1,6 % pour 2017 dans sa note de conjoncture de juin,
le FMI prévoyait +1,5 % en 2017 et +1,7 % en 2018 dans ses prévisions de
juillet, et la Banque de France tablait sur +1,6 % les deux années en juillet.
Pour sa part, la Commission européenne n’a pas encore revu sa prévision publiée
au printemps dernier : +1,4 % en 2017 puis +1,7 % en 2018.
Cette prévision est
soumise à de nombreux aléas. L’environnement international est incertain, en
particulier en ce qui concerne les négociations sur la sortie du Royaume‑Uni
de l’UE et l’orientation de la politique budgétaire américaine. Les évolutions
du pétrole et du change sont également sources d’incertitudes. L’investissement
des entreprises pourrait être moins dynamique qu’attendu, si celles‑ci
souhaitaient réduire leur endettement. À l’inverse, il pourrait être plus
dynamique si la reprise économique était plus marquée. Le dynamisme de l’emploi
et le regain de confiance des ménages pourraient soutenir la consommation plus
qu’escompté. Toutefois, l’investissement des ménages pourrait être moins élevé
si le ralentissement des mises en chantier observé depuis quelques mois
s’accentuait.
B. Les perspectives à moyen terme (2019‑2022)
À moyen‑terme,
les projections de finances publiques reposent sur une hypothèse de
stabilisation de la croissance à +1,7 % de 2019 à 2021, puis à +1,8 % en 2022.
Cette projection
s’appuie sur des hypothèses prudentes de croissance potentielle et d’écarts de
production.
La croissance
potentielle s’établirait à 1,25 % sur 2017‑2020, 1,3 % en 2021 et 1,35 %
en 2022. Cette estimation est proche de celle de la Commission (voir encadré)
et repose sur une tendance de la productivité plus faible qu’avant‑crise,
en raison notamment du ralentissement des effets du progrès technique au niveau
mondial.
La croissance
potentielle augmenterait à l’horizon 2022 grâce aux effets positifs des
réformes structurelles qui seront mises en œuvre lors du quinquennat, notamment
pour favoriser la formation et l’apprentissage, réformer l’indemnisation du
chômage, baisser le coin socio‑fiscal (bascule des cotisations salariales
sur la CSG), moderniser le code du travail, et soutenir l’investissement
productif (abaissement de l’impôt sur les sociétés (IS) à 25 %, mise en place
du prélèvement forfaitaire unique, réforme de l’impôt de solidarité sur la
fortune (ISF) qui ne pèsera plus sur les valeurs mobilières) et l’innovation
(pérennisation du crédit d’impôt‑recherche).
Le scénario de moyen‑terme
est celui d’un redressement progressif de l’écart de production, de ‑1,5
% en 2016 à +1,1 % en 2022. Après huit années d’écart de production négatif
(entre 2012 et 2019), il serait positif à partir de 2020 mais resterait
inférieur aux niveaux observés avant la crise de 2008‑2009 ou au début
des années 2000.
Le scénario
macroéconomique retenu pour la programmation pluriannuelle fait en outre
l’hypothèse d’un retour progressif des prix vers des niveaux cohérents avec la
cible de la Banque centrale européenne.
Tableau :
principales hypothèses du scénario macroéconomique 2018‑2022 (*)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
PIB (**) |
1,1 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
1,8 |
Déflateur de PIB |
0,4 |
0,8 |
1,1 |
1,25 |
1,5 |
1,75 |
1,75 |
Indice des prix à la consommation hors tabac |
0,2 |
1,0 |
1,0 |
1,1 |
1,4 |
1,75 |
1,75 |
Masse salariale privée |
2,4 |
3,3 |
3,1 |
3,2 |
3,6 |
3,8 |
3,8 |
Croissance potentielle |
1,2 |
1,25 |
1,25 |
1,25 |
1,25 |
1,30 |
1,35 |
PIB potentiel (en Md€ 2010) |
2154 |
2181 |
2209 |
2236 |
2264 |
2294 |
2325 |
Ecart de production (en % du PIB) |
‑1,5 |
‑1,1 |
‑0,7 |
‑0,2 |
0,2 |
0,6 |
1,1 |
Note : (*)
Données exprimées en taux d’évolution annuelle, sauf précision contraire.(**)
Données corrigées des jours ouvrables. |
II ‑ Dès 2018 et
tout au long du quinquennat, le Gouvernement engage une transformation profonde
des structures de l’action publique qui permettra le respect de nos engagements
de finances publiques
A. Conformément à nos engagements
européens, la politique du Gouvernement vise un retour vers l’équilibre
structurel et une réduction du ratio de dette publique
Le Gouvernement a
pris des mesures fortes de maîtrise des dépenses publiques dès son arrivée,
afin de respecter l’objectif de 2,9 % de déficit, de sorte à permettre la
sortie de la procédure pour déficit public excessif ouverte à l’encontre de la
France depuis 2009. Le Conseil européen du 5 mars 2015 a recommandé à la France
de corriger son déficit excessif en 2017 au plus tard. La chronique de déficits
publics prévue par la LPFP, présentant un retour durable du déficit public sous
3,0 % du PIB à partir de 2017, permet de préparer une sortie de la procédure en
2018. Celle‑ci pourrait être proposée par la Commission et décidée par le
Conseil, sur la base des données d’exécution de l’année 2017, qui seront
notifiées par Eurostat en avril 2018, et des prévisions de printemps de la
Commission pour les déficits publics des années 2018 et 2019.
Pour la suite de la
trajectoire, et comme prévu dans le traité sur la stabilité, la coordination et
la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), l’objectif à
moyen terme d’équilibre structurel des finances publiques (OMT) est fixé de
manière spécifique par chaque État, avec une limite inférieure de ‑0,5 %
de PIB potentiel. Conformément à l’article 1er de la loi organique n° 2012‑1403
du 17 décembre relative à la programmation et à la gouvernance des finances
publiques, il revient à la loi de programmation des finances publiques de fixer
l’OMT visé par le gouvernement. L’article 2 de la présente loi de programmation
fixe l’OMT à ‑0,4 % du PIB potentiel. L’OMT est inchangé par rapport
à la précédente LPFP.
Une nouvelle
estimation menée à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques
2017 a conduit à revoir le niveau de l’écart de production par rapport au
cadrage macroéconomique retenu par le précédent Gouvernement. Ainsi, pour
l’année 2016, le niveau du solde structurel a été dégradé, passant de ‑1,5
% à ‑2,5 %. Cela signifie que le déficit public est en réalité moins dû à
la situation conjoncturelle, qu’à un niveau de dépenses structurellement élevé.
Cette révision a pour effet, toutes choses égales par ailleurs, d’allonger la
durée de consolidation budgétaire permettant d’atteindre l’OMT. La trajectoire
de la présente loi de programmation permet une amélioration continue du solde
structurel jusqu’en 2022, où il s’établira à ‑0,8 % de PIB potentiel, ce
qui permettra d’atteindre l’OMT en 2023.
Une telle
trajectoire tient compte de la nécessité de soutenir la reprise en cours, alors
que la France est l’un des pays de la zone euro dont l’écart de production est
le plus creusé, d’après les dernières estimations de la Commission européenne.
En outre, cette trajectoire de consolidation progressive des finances publiques
permettra de soutenir le déploiement des réformes structurelles engagées par le
Gouvernement, qui généreront des effets positifs à moyen terme sur la
soutenabilité des finances publiques et le potentiel d’activité. Le rythme de
réduction du déficit public prévu sur la durée du quinquennat s’inscrit donc
dans la stratégie globale de politique économique du Gouvernement et permettra
de combler la plus large partie de l’écart entre le déficit structurel actuel
et l’objectif de moyen terme au cours du quinquennat.
Dans le même temps,
les efforts consentis permettront de réduire la dette publique de manière
significative dans les cinq années à venir. Ainsi, le ratio de dette sur PIB,
qui atteint 96,3 % en 2016 s’établira à 91,4 % en 2022 et sera inscrit à cet
horizon sur une pente décroissante.
La conformité de
cette trajectoire aux règles budgétaires européennes sera évaluée chaque année
sur la base des données notifiées, dans le cadre d’une analyse d’ensemble de la
Commission, qui tient compte de la situation économique de chaque pays. Pour
l’année 2018, cette dernière a précisé que l’évaluation du respect de
l’ajustement recommandé sera faite à la lumière de la position des États
membres dans le cycle économique, afin de tenir compte notamment de la
nécessité relative de soutenir la reprise économique en cours. L’ajustement
structurel 2018 serait de 0,1 pt de PIB, dans un contexte d’écart de production
encore creusé et de mise en œuvre de réformes structurelles majeures (marché du
travail, fiscalité, investissement, logement, climat, …). L’ensemble de
ces facteurs sont pris en compte dans les règles budgétaires européennes pour
évaluer le caractère approprié de l’ajustement structurel par rapport à la
réalité économique et aux réformes de chaque pays. L’ajustement prévu par la
France pour 2018 permettrait de ne pas dévier significativement de la
recommandation qui lui a été adressée par le Conseil. A partir de 2019,
l’ajustement structurel sera en moyenne de 0,35 point de PIB potentiel par an,
conformément à nos engagements européens2.
B. Le taux de prélèvements
obligatoires sera abaissé de 1 point sur le quinquennat pour favoriser la
croissance et l’emploi
La pression fiscale
qui pèse sur les entreprises et les ménages français, entravant la demande et
l’initiative privées, sera relâchée. La baisse des prélèvements obligatoires se
poursuivra avec une baisse d’un point de PIB d’ici 2022, dont plus de 10
milliards d’euros de baisse d’ici à fin 2018, bénéficiant à la fois aux ménages
et aux entreprises. Sur la période de programmation, le taux de prélèvements
obligatoires sera ramené de 44,7 % en 2017 à 43,7 % en 2022. Cette baisse
répond à trois choix stratégiques du Gouvernement. Le premier est de soutenir
immédiatement la croissance et de favoriser l’emploi et le pouvoir d’achat en
récompensant le travail, en engageant ces baisses dès le 1er janvier 2018, le
deuxième d’améliorer la compétitivité et de libérer l’activité des entreprises,
et le troisième de soutenir l’investissement privé dans les entreprises qui
prennent des risques, qui innovent et qui créent les emplois de demain.
Cette baisse de la
fiscalité portera en grande partie sur les ménages et bénéficiera en priorité
aux actifs des classes moyennes et aux ménages modestes. Pour cela, les
cotisations salariales maladie et chômage des salariés du secteur privé seront
supprimées et financée par une hausse partielle de CSG dont l’assiette est plus
large, permettant ainsi d’élargir les bases fiscales notamment s’agissant du
financement de la protection sociale afin qu’il ne pèse pas uniquement sur le
coût du travail. Outre le gain net de pouvoir d’achat que représentent ces
baisses pour les actifs, elles stimuleront à la fois la demande et l’offre de
travail en réduisant le coin fiscalo‑social sur les salaires, en
complément de la revalorisation de la prime d’activité. Par ailleurs, 80 % des
ménages seront progressivement exonérés d’ici 2020 de la taxe d’habitation,
avec un premier allègement de 3 milliards d’euros dès 2018, pour un gain de
pouvoir d’achat et une plus grande équité fiscale (2).
Afin de renforcer la
compétitivité des entreprises, l’activité et l’attractivité de notre économie,
la fiscalité des entreprises sera allégée et simplifiée. Le taux facial de
l’impôt sur les sociétés sera réduit, par étapes, à 25 % d’ici 2022. Cette
baisse permettra de converger vers la moyenne européenne et de réduire le coût
du capital, stimulant ainsi l’investissement à long terme. Par ailleurs, le
CICE sera transformé en allègement pérenne de cotisations patronales dès 2019 –
date privilégiée afin de garantir, dans un premier temps, un retour durable du
déficit public sous 3 % du PIB – afin de simplifier le dispositif existant et
de soutenir dans la durée l’emploi et la compétitivité des entreprises
françaises. Cette transformation du CICE est également un gage de stabilité pour
les entreprises, en particulier pour les plus petites d’entre elles. Cette
baisse de cotisations sécurisera non seulement l’effort entrepris jusqu’ici
pour aider les entreprises à restaurer leurs marges, mais elle soutiendra aussi
la demande de travail peu qualifié du fait d’un ciblage plus important
qu’aujourd’hui au niveau du salaire minimum.
Pour stimuler
l’investissement productif, risqué et innovant, l’Impôt de solidarité sur la
fortune (ISF) sera transformé en Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI) dès
2018 et un taux de prélèvement unique de 30 % sur les revenus de l’épargne sera
également instauré en 2018, incluant les prélèvements sociaux. Dans un contexte
de transition technologique profonde, le besoin en capital est encore plus
important qu’hier et alléger sa fiscalité est devenu indispensable. Ces
différentes mesures s’inscrivent également dans une logique de convergence
européenne, puisque les taxes sur le capital ont, en France, un poids
particulièrement élevé par rapport à nos partenaires européens. Outre le fait
que ces mesures participent à l’effort de réduction du coût du capital, elles
réorienteront l’épargne nationale vers le financement des entreprises.
Afin d’accélérer la
conversion écologique de notre économie, la hausse de la fiscalité du carbone
sera amplifiée et la convergence de la fiscalité du diesel sur celle de
l’essence sera pleinement effective à l’horizon du quinquennat. Ceci permettra
aux acteurs économiques d’internaliser le coût social généré par l’usage des
énergies fossiles, réduisant ainsi nos émissions de CO2. La France progressera
ainsi en matière de poids des recettes reposant sur la fiscalité
environnementale. Des mesures budgétaires comme la généralisation du chèque‑énergie
et la mise en place d’une prime à la conversion pour les véhicules anciens sont
prévues pour accompagner les plus fragiles dans la transition écologique.
Tableau :
principales mesures nouvelles en prélèvements obligatoires à fin 2018
|
2018 |
Dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages |
‑3,0 |
Création de l’Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI) |
‑3,2 |
Mise en place d’un prélèvement forfaitaire unique |
‑1,3 |
Baisse du taux d’IS de 33% à 25% |
‑1,2 |
Suppression de la 4e tranche de la taxe sur les salaires |
‑0,1 |
Hausse de la fiscalité énergétique |
3,7 |
Fiscalité du tabac |
0,5 |
CICE ‑ Montée en charge et hausse de taux de 6 à 7 % en
2018 |
‑4,0 |
Crédit d’impôt sur la taxe sur les salaires |
‑0,6 |
Elargissement du crédit d’impôt pour l’emploi de personnes à
domicile |
‑1,0 |
Total |
‑10,3 |
Note :
ce tableau n’intègre pas la mesure nouvelle de gain de pouvoir d’achat pour
les actifs liée à la baisse des charges en basculement de la CSG dont la
première étape aura lieu le 1er janvier et dont l’effet plein interviendra à
compter d’octobre 2018 |
C. Une baisse de plus de 3 points de la dépense publique à horizon
2022
La trajectoire de la
loi de programmation 2018‑2022 prévoit une baisse du poids de la dépense
publique hors crédits d’impôts dans le PIB de plus de 3 points à horizon 2022.
La dépense publique
devrait ralentir lors des cinq prochaines années : sur la période 2018‑2022,
sa croissance en volume sera en moyenne de +0,4 %, contre +1,3 % sur les 10
dernières années. Cette croissance contenue sera rendue possible grâce aux
importants efforts d’économies que l’ensemble des administrations publiques
fourniront. Le rythme des dépenses s’infléchira au fur et à mesure de la mise
en œuvre des économies structurelles identifiées par le processus "Action
publique 2022" (cf. infra).
Ainsi, sur le
périmètre de la norme pilotable, l’évolution de la dépense de l’État en 2018
s’élèvera à +1,0 % en volume, puis à ‑0,5 % en volume en 2019, soit +1,6
Md€ par rapport à 2018. Sur la période 2020‑2022, alors que la charge de
la dette augmentera de l’ordre de 0,1 point de PIB par an, le taux
d’évolution en volume de la dépense sous norme pilotable sera de ‑1 % par
an et reposera notamment sur les réformes documentées dans le cadre du
processus « Action Publique 2022 ».
De même, les
collectivités locales maîtriseront leurs dépenses de fonctionnement dans le
cadre du nouveau pacte financier avec l’État : en comptabilité nationale,
les dépenses finales de fonctionnement ne progresseront que de 1,2 % en
valeur en moyenne sur le quinquennat, en cohérence avec l’objectif fixé dans la
loi de programmation. Ceci correspond à un effort de 13 Md€ par rapport à une
trajectoire spontanée de dépenses.
Enfin, les dépenses
sociales seront maitrisées : en dépit d’une reprise de l’inflation,
l’ONDAM sera maintenu à 2,3% sur la période 2018‑2020 (cf. infra).
D. À l’horizon du quinquennat, l’effort structurel portera sur la
dépense et permettra la diminution du ratio de dette publique
Les tableaux
suivants sont exprimés en comptabilité nationale et non en comptabilité
budgétaire ou en comptabilité générale comme les objectifs d’économie ci‑dessus.
Ces différentes comptabilités peuvent ainsi présenter des écarts significatifs.
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Solde public (en point de
PIB) |
‑3,4 |
‑2,9 |
‑2,8 |
‑2,9 |
‑1,5 |
‑0,9 |
‑0,3 |
Solde structurel (en points de PIB potentiel) |
‑2,5 |
‑2,2 |
‑2,1 |
‑1,9 |
‑1,6 |
‑1,2 |
‑0,8 |
Ajustement structurel |
0,2 |
0,3 |
0,1 |
0,3 |
0,3 |
0,4 |
0,4 |
Tableau :
dépenses et recettes (exprimés suivant les conventions de la comptabilité
nationale)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Ratio de dépenses publiques (*) |
55,0 |
54,7 |
54,0 |
53,4 |
52,6 |
51,9 |
51,1 |
Ratio de prélèvements obligatoires |
44,4 |
44,7 |
44,3 |
43,4 |
43,7 |
43,7 |
43,7 |
Ratio de recettes hors prélèvements obligatoires |
7,5 |
7,3 |
7,2 |
7,2 |
7,2 |
7,1 |
7,1 |
Clé de crédits d’impôts |
‑0,2 |
‑0,1 |
‑0,1 |
‑0,1 |
0,3 |
0,3 |
0,1 |
Note :
(*) hors crédits d’impôts |
Tableau :
croissance de la dépense publique hors crédits d’impôt
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Taux de croissance en valeur |
1,9 |
1,6 |
1,8 |
1,7 |
2,0 |
1,9 |
Taux de croissance en volume |
0,9 |
0,6 |
0,7 |
0,3 |
0,2 |
0,1 |
Inflation hors tabac |
1,0 |
1,0 |
1,1 |
1,4 |
1,75 |
1,75 |
Tableau :
dépense publique par sous‑secteur, hors transferts, hors crédits d’impôts
Croissance en volume |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
APU |
0,9 |
0,6 |
0,7 |
0,3 |
0,2 |
0,1 |
APUC |
1,0** |
0,3** |
0,8 |
1,2 |
0,7 |
0,2 |
APUL |
1,7 |
0,2 |
0,9 |
‑0,4 |
‑1,6 |
‑0,6 |
ASSO |
0,6** |
0,9** |
0,4 |
0,1 |
0,6 |
0,4 |
Note :
* Dépense en volume hors crédits d’impôts et hors transferts entre sous‑secteurs
des administrations publiques, exprimée à champ courant sauf mention
contraire (**) |
En 2017, la budgétisation du financement des ESAT
augmente la dépense des ASSO et diminue la dépense des APUC (+1,5 Md€).
En 2018, les prestations auparavant versées par le
fonds social chômage, classé en APUC, sont transférées vers Pôle Emploi en ASSO
(2,5 Md€).
1. L’effort structurel
portera exclusivement sur la dépense publique
L’écart de
production persistant en 2017 serait résorbé à l’horizon 2020, grâce à une
croissance effective du PIB supérieure à la croissance potentielle. Sur le
quinquennat, l’écart de production, encore très négatif en 2017 (‑1,1 %
de PIB potentiel) deviendra positif en 2020 et s’établira en 2022 à +1,1 % de
PIB potentiel. Ainsi, la variation conjoncturelle du solde public contribuera
de manière significative au redressement des finances publiques entre 2017 et
2022.
Cependant, la
stratégie de redressement des finances publiques ira bien au‑delà de
l’effet mécanique de la résorption des effets de la crise passée : la
France doit tirer profit de l’amélioration de la conjoncture économique pour
engager un ajustement pérenne de ses finances publiques et en recomposer la
structure par des choix stratégiques. Ainsi, le solde structurel, qui s’établit
à ‑2,2 % de PIB potentiel en 2017, se redressera à ‑0,8 % en 2022.
Cela permettra d’atteindre l’OMT, fixé à ‑0,4 % de PIB potentiel, en
2023. À partir de 2019, l’ajustement structurel sera en moyenne de 0,3 point de
PIB potentiel par an. Au total, il sera de 1,4 point de PIB potentiel entre
2017 et 2022.
Cet ajustement sera
entièrement porté par un effort structurel en dépense : ce dernier sera de
2,4 points de PIB potentiel sur la période, grâce à une progression des
dépenses publiques en volume nettement inférieure à la croissance potentielle
de l’économie française. À l’inverse, les mesures nouvelles en prélèvement
obligatoires visant à la simplification, la recomposition et la réorientation
de nos recettes fiscales, pèseront sur l’ajustement structurel pour près de 1
point de PIB potentiel sur la période. Cette stratégie permettra de libérer
l’activité, le pouvoir d’achat, et de stimuler l’investissement productif,
risqué et innovant. Enfin, plus spécifiquement, compte tenu du traitement en
comptabilité nationale du CICE comme une dépense, la disparition de ce crédit
d’impôt en 2019 pour être remplacé par une baisse pérenne des cotisations
sociales jouera favorablement sur l’ajustement structurel entre 2017 et 2022
(+0,3 point de PIB potentiel) : la créance en comptabilité nationale sera
quasiment éteinte dès 2020, alors qu’un coût budgétaire persistera tout au long
des restitutions. Au total, l’effort structurel, c’est‑à‑dire
l’effet des mesures discrétionnaires, permettra d’améliorer le solde structurel
de 1,8 point de PIB potentiel sur la période considérée.
Enfin, les mesures exceptionnelles
et temporaires prévisibles dans le cadre du présent rapport perturberont la
chronique de solde public de manière transitoire. En particulier, la
transformation du CICE en allègement pérenne de cotisations sociales patronales
entraînera en 2019 une double dépense qui pèsera lourdement (20,6 Md€) sur le
déficit nominal.
Tableau :
mesures exceptionnelles et temporaires ‑ Hypothèses retenues dans la
programmation
(écart au compte central, en Md€) |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Mesures en recettes |
‑1,5 |
‑4,9 |
‑22,5 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
dont : |
|
|
|
|
|
|
Contentieux OPCVM |
‑0,8 |
‑0,8 |
‑0,7 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
De Ruyter |
‑0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
Stéria |
‑0,5 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
3% dividendes |
‑4,5 |
‑4,5 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
Surtaxe d’IS |
4,7 |
0,6 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
CVAE |
‑0,3 |
‑0,2 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
Double coût bascule CITE |
|
|
‑1,1 |
|
|
|
Double coût bascule CICE |
|
|
‑20,6 |
|
|
|
Mesures en dépense |
0,7 |
0,7 |
0,2 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
dont : |
|
|
|
|
|
|
Intérêts des contentieux |
0,7 |
0,7 |
0,2 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
Tableau :
variation du solde structurel des administrations publiques
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Variation du solde structurel
(ajustement structurel) |
0,2 |
0,1 |
0,3 |
0,3 |
0,4 |
0,4 |
Effort structurel |
0,1 |
0,2 |
0,3 |
0,4 |
0,5 |
0,5 |
Mesures nouvelles en recettes (net des CI) et hors one‑offs |
‑0,1 |
‑0,3 |
‑0,1 |
‑0,5 |
0,0 |
0,1 |
Effort en dépense |
0,1 |
0,4 |
0,4 |
0,5 |
0,5 |
0,6 |
Clé en crédits d’impôt |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,4 |
0,0 |
‑0,2 |
Composante non discrétionnaire |
0,2 |
‑0,1 |
0,0 |
‑0,1 |
‑0,1 |
‑0,1 |
Tableau :
élasticité des prélèvements obligatoires
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Élasticité des prélèvements obligatoires (hors UE) |
1,4 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
Tableau :
décomposition structurelle par sous‑secteur
En % PIB |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
APU |
Solde effectif |
‑2,9 |
‑2,8 |
‑2,9 |
‑1,5 |
‑0,9 |
‑0,3 |
Solde conjoncturel |
‑0,6 |
‑0,4 |
‑0,1 |
0,1 |
0,3 |
0,6 |
|
Solde structurel |
‑2,2 |
‑2,1 |
‑1,9 |
‑1,6 |
‑1,2 |
‑0,8 |
|
Solde des one‑offs |
‑0,1 |
‑0,2 |
‑0,9 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
APUC |
Solde effectif |
‑3,2 |
‑3,4 |
‑3,9 |
‑2,6 |
‑2,3 |
‑1,8 |
Solde conjoncturel |
‑0,3 |
‑0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,1 |
0,2 |
|
Solde structurel |
‑2,8 |
‑3,0 |
‑3,7 |
‑2,6 |
‑2,4 |
‑2,0 |
|
Solde des one‑offs |
‑0,1 |
‑0,2 |
‑0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
APUL |
Solde effectif |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,3 |
0,5 |
0,7 |
Solde conjoncturel |
‑0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,1 |
|
Solde structurel |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,3 |
0,5 |
0,7 |
|
Solde des one‑offs |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
ASSO |
Solde effectif |
0,2 |
0,5 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
Solde conjoncturel |
‑0,3 |
‑0,2 |
‑0,1 |
0,1 |
0,2 |
0,3 |
|
Solde structurel |
0,5 |
0,7 |
1,7 |
0,8 |
0,6 |
0,5 |
|
Solde des one‑offs |
0,0 |
0,0 |
‑0,9 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
Tableau :
effort structurel par sous‑secteur
En % PIB |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
APU |
Variation du solde structurel |
0,3 |
0,1 |
0,3 |
0,3 |
0,4 |
0,4 |
dont effort structurel |
0,0 |
0,2 |
0,3 |
0,4 |
0,5 |
0,5 |
|
Effort en recettes |
‑0,1 |
‑0,3 |
‑0,1 |
‑0,5 |
0,0 |
0,1 |
|
Effort en dépense |
0,0 |
0,4 |
0,4 |
0,5 |
0,5 |
0,6 |
|
Clé de crédits d’impôts |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,4 |
0,0 |
‑0,2 |
|
APUC |
Variation du solde structurel |
0,2 |
‑0,2 |
‑0,8 |
1,1 |
0,2 |
0,4 |
dont effort structurel |
0,0 |
‑0,2 |
0,4 |
0,9 |
0,1 |
0,1 |
|
Effort en recettes |
‑0,1 |
‑0,4 |
0,3 |
0,5 |
0,0 |
0,0 |
|
Effort en dépense |
0,0 |
0,2 |
0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,2 |
|
Clé de crédits d’impôts |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,4 |
0,0 |
‑0,2 |
|
APUL |
Variation du solde structurel |
‑0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,1 |
0,3 |
0,2 |
dont effort structurel |
‑0,1 |
0,0 |
‑0,1 |
0,1 |
0,3 |
0,2 |
|
Effort en recettes |
0,0 |
‑0,1 |
‑0,1 |
‑0,1 |
0,0 |
0,0 |
|
Effort en dépense |
‑0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,2 |
0,3 |
0,2 |
|
Clé de crédits d’impôts |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
ASSO |
Variation du solde structurel |
0,2 |
0,2 |
1,0 |
‑1,0 |
‑0,1 |
‑0,1 |
dont effort structurel |
0,1 |
0,3 |
0,0 |
‑0,6 |
0,1 |
0,2 |
|
Effort en recettes |
0,0 |
0,2 |
‑0,2 |
‑0,9 |
0,0 |
0,0 |
|
Effort en dépense |
0,1 |
0,1 |
0,2 |
0,3 |
0,1 |
0,2 |
|
Clé de crédits d’impôts |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
2. Le ratio de dette des administrations publiques
sera réduit de 5 points pendant le quinquennat
La trajectoire de
réduction des dépenses publiques de plus de 3 points de PIB et l’augmentation
de la croissance, stimulée par les réformes prévues pendant le quinquennat,
permettront à horizon 2022 de réduire le ratio de dette publique de 5 points.
Cette baisse du ratio d’endettement permettra de renforcer la résilience et de
dégager des marges de manœuvre budgétaires, en cas de nouvelle crise,
améliorant ainsi la soutenabilité des finances publiques.
Le ratio
d’endettement devrait ainsi diminuer à partir de 2020 après avoir atteint un
pic en 2019. Cette augmentation en 2019 serait due au « double coût »
exceptionnel lié à la transformation du CICE en baisse pérenne de cotisations.
À partir de 2020, la baisse du déficit liée à la poursuite des efforts de
consolidation et à la disparition de ce surcoût temporaire permettrait de
commencer à faire décroître le ratio de dette. Des flux de créance viendraient
cependant compenser en partie les effets de la baisse du déficit et de la
croissance sur le ratio de dette. L’effet principal serait lié à l’extinction
du CICE entre 2020 et 2022. En effet, à partir de 2019 aucun nouveau droit au
CICE ne serait acquis mais il resterait un stock de créances fiscales acquises
les années précédentes à restituer aux entreprises. Cet effet de trésorerie,
neutre sur le solde public à partir de 2019, a néanmoins un impact sur le ratio
de dette. Il s’estompe au fur et à mesure que le stock de restitution diminue.
Malgré ces flux de créances pesant sur la dette, le ratio dette sur PIB
diminuerait ainsi de plus de 5 points entre fin 2019 et 2022.
Tableau :
la trajectoire de dette publique des administrations publiques,
et détail par sous‑secteur
(En points de PIB) |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Ratio d’endettement au sens de Maastricht |
96,3 |
96,7 |
96,9 |
97,1 |
96,1 |
94,2 |
91,4 |
Contribution des administrations publiques centrales (APUC) |
77,3 |
78,3 |
79,4 |
81,1 |
81,7 |
81,6 |
80,8 |
Contribution des administrations publiques locales (APUL) |
9,0 |
8,7 |
8,4 |
8,1 |
7,5 |
6,7 |
5,8 |
Contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO) |
10,1 |
9,7 |
9,0 |
8,0 |
6,9 |
5,9 |
4,8 |
Tableau :
l’écart au solde stabilisant, le flux de créances
et la variation du ratio d’endettement
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Variation du ratio d’endettement (1+2) |
0,4 |
0,2 |
0,3 |
‑1,1 |
‑1,9 |
‑2,8 |
Ecart au solde stabilisant (1) = (a ‑b) |
0,6 |
0,1 |
0,1 |
‑1,6 |
‑2,3 |
‑3,0 |
Solde stabilisant la dette (a) |
‑2,3 |
‑2,7 |
‑2,8 |
‑3,0 |
‑3,2 |
‑3,3 |
Pm. Croissance nominale |
2,5 |
2,9 |
3,0 |
3,2 |
3,5 |
3,6 |
Solde public au sens de Maastricht (b) |
‑2,9 |
‑2,8 |
‑2,9 |
‑1,5 |
‑0,9 |
‑0,3 |
Flux de créances (2) |
‑0,2 |
0,1 |
0,1 |
0,5 |
0,4 |
0,2 |
Encadré – Coût de financement de l’État et hypothèses
de taux d’intérêt
En 2017 la France
continue de bénéficier de conditions de financement très favorables, grâce au
maintien de la confiance des investisseurs et aux effets de la politique
monétaire accommodante menée par la Banque centrale européenne (BCE). À mi‑septembre
2017 le taux moyen à l’émission des titres à court terme (BTF) s’établit à ‑0,60
% après ‑0,53% en 2016, celui des titres à moyen‑long terme à 0,71%
après 0,37% en 2016. Du fait de l’affermissement de la croissance en Europe et
du retour graduel de l’inflation enclenché depuis mi 2016, la perspective d’un
resserrement progressif de la politique monétaire de la BCE se confirme.
Le profil de taux
sous‑jacent à la prévision de la charge de la dette repose sur
l’hypothèse d’un resserrement graduel de la politique monétaire européenne à
partir de 2018, en cohérence avec le scénario macroéconomique global de
consolidation de la croissance et de l’inflation. Il table sur une poursuite du
redressement des taux de moyen‑long terme au rythme moyen de 75 points de
base par an. Le taux à dix ans s’établirait à 1,85% fin 2018, puis 2,60 % fin
2019 et 3,75 % fin 2021.
Niveaux en fin d’année (hypothèses) |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Taux courts (BTF 3 mois) Taux longs (OAT à 10 ans) |
‑0,50 % 1,10 % |
‑0,10 % 1,85 % |
0,70 % 2,60 % |
1,50 % 3,25 % |
2,00 % 3,75 % |
2,50 % 4,00 % |
Tableau :
charge d’intérêts et solde primaire
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Solde public |
‑3,4 |
‑2,9 |
‑2,8 |
‑2,9 |
‑1,5 |
‑0,9 |
‑0,3 |
Charge d’intérêt |
1,9 |
1,8 |
1,8 |
1,8 |
1,9 |
2,0 |
2,1 |
Solde primaire |
‑1,5 |
‑1,1 |
‑1,0 |
‑1,2 |
0,4 |
1,1 |
1,8 |
E. Une
transformation de l’action et de la gestion publique
1. Action publique 2022
Lancé dès 2017, le
processus « Action publique 2022 » permettra de dégager des économies
structurelles à moyen terme. La trajectoire fixée par la présente loi prévoit
une baisse de plus de trois points de PIB de la dépense publique. Le
Gouvernement entend atteindre cet objectif, en examinant le périmètre de
l’action publique d’un point de vue stratégique et en impliquant les usagers et
les agents, afin d’améliorer l’efficience des politiques publiques :
meilleure qualité de service pour les usagers, meilleur environnement de
travail pour les agents, et meilleure utilisation des impôts des contribuables.
Cela suppose de mettre en œuvre un processus ambitieux de réforme de l’action
publique. S’appuyant sur une démarche de revue des missions et de la dépense
publique dans une approche par politique publique, le programme « Action
publique 2022 » portera sur la définition et la mise en œuvre de réformes
structurelles qui se déploieront au cours du quinquennat.
Constatant que les
exercices de réforme de l’État et des administrations publiques qui se
succèdent depuis dix ans (« Révision générale des politiques », de
2007 à 2012 et « Modernisation de l’action publique » de 2012 à 2017),
et plus généralement les approches par le rabot, n’ont pas été à la hauteur des
enjeux de redressement des finances publiques et de modernisation de l’action
publique, le Gouvernement souhaite lancer un processus de réforme d’un type
nouveau, placé sous l’autorité du Premier ministre, avec l’appui du ministre de
l’action et des comptes publics.
Il couvre l’ensemble
des administrations publiques et de la dépense publique, dans la mesure où le
champ de l’État ne représente qu’une part minoritaire de la dépense publique et
dans la mesure où les usagers du service public portent une appréciation sur sa
qualité sans distinguer la collectivité qui les porte. Toutefois, afin de
garantir une responsabilisation accrue, chaque ministère sera chef de file des
politiques publique qui le concernent.
Un Comité Action
Publique 2022 (CAP22), composé de personnalités qualifiées françaises ou
étrangères issues de la société civile, de hauts fonctionnaires et d’élus
locaux, sera chargé d’identifier des réformes structurelles et des économies
significatives et durables, sur l’ensemble du champ des administrations
publiques, en faisant émerger des idées et des méthodes nouvelles. Pour ce
faire, plusieurs chantiers viendront alimenter les travaux du comité. Les
propositions des ministères seront examinées dans le cadre de travaux
itératifs. Cinq chantiers transversaux seront conduits en parallèle sur les
thématiques suivantes : la simplification administrative, la
transformation numérique, la rénovation du cadre des ressources humaines,
l’organisation territoriale des services publics et la modernisation de la
gestion budgétaire et comptable. En parallèle, un grand forum de l’action
publique permettra d’associer les usagers et les agents à la rénovation de
l’action publique.
Les conclusions du
Comité Action Publique 2022, dévoilées au premier trimestre 2018, feront
l’objet d’arbitrages sur la base desquels des plans de transformation
ministériels seront élaborés et mis en place.
2. La maîtrise des dépenses de l’État
Le budget
pluriannuel présenté à l’occasion de la présente LPFP 2018‑2022 reposera
sur un double système de norme : une norme recentrée sur les dépenses
pilotables de l’État et un objectif de dépenses totales de l’État (ODETE)
telles que définies à l’article 8 du projet de loi.
i) Un principe directeur de sincérité de la
budgétisation initiale
Les crédits
nécessaires à la couverture des sous‑budgétisations identifiés par la
Cour des comptes dans son rapport d’audit seront en effet ouverts dans le
projet de loi de finances pour 2018, permettant ainsi une plus grande
transparence vis‑à‑vis de la représentation nationale. Un tel
effort de remise à niveau doit permettre une plus grande responsabilisation des
gestionnaires qui devront donc gérer aléas ou priorités nouvelles au sein de
leur plafond limitatif de crédits.
Le principe d’auto‑assurance
est un corollaire indispensable de la visibilité donnée sur les enveloppes
triennales. Il est le pendant de la sincérisation des budgets opérée à
l’occasion du PLF 2018. En construction budgétaire (pour les budgets à venir au‑delà
de celui de 2018) comme en gestion, ce principe implique que les aléas ou les
priorités nouvelles affectant les dépenses d’une mission soient gérés dans la
limite du plafond de ses crédits, soit par redéploiement de dépenses
discrétionnaires, soit par la réalisation d’économies complémentaires. Ces
redéploiements ou économies doivent être mis en œuvre prioritairement au sein
du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. À défaut, ils
doivent être réalisés entre les programmes de la même mission.
Sous‑budgétisations sous‑jacentes à la LFI 2017
identifiées par la Cour des comptes |
||
|
|
|
Mission |
Sous‑budgétisation |
Montant (Md€) |
Agriculture, alimentation,
forêt et affaires rurales |
Refus d’apurements
communautaires |
0,4 |
Agriculture |
Crises : Influenza
aviaire |
0,2 |
Travail et emploi |
Prime à l’embauche |
0,2 |
Travail et emploi |
Rémunération de fin de
formation |
0,1 |
Travail et emploi |
Plan de formation |
0,4 |
Travail et emploi |
Contrats aidés |
0,3 |
Défense |
Opérations extérieures,
opérations intérieures et masse salariale |
0,7 |
Solidarités et santé |
Allocation aux adultes
handicapés (AAH) et Prime d’activité |
0,7 |
Enseignement scolaire |
Masse salariale de
l’éducation nationale |
0,4 |
Immigration, asile et
intégration |
Allocation pour demandeurs
d’asile (ADA) |
0,2 |
Cohésion des territoires |
Hébergement d’urgence |
0,1 |
Cohésion des territoires |
Aides personnalisées au
logement |
0,1 |
Autres |
Service civique, Aide
médicale d’État, contribution aux organismes scientifiques internationaux,
etc. |
0,5 |
|
|
|
|
Total (Md€) |
4,2 |
|
|
|
Source : Cour des comptes, La situation et les
perspectives des finances publiques (juin 2017) |
La mise en œuvre du
principe d’auto‑assurance permet ainsi de limiter aux seules situations
exceptionnelles les ajustements susceptibles d’affecter en cours d’année les
plafonds définis par mission ou leur révision dans le cadre des projets de lois
de finances, selon les modalités précisées ci‑après.
ii) Réserve de budgétisation et de précaution
L’incapacité de
prévoir la totalité des événements susceptibles d’intervenir et la nécessité de
pouvoir initier des actions nouvelles en cours de programmation justifient
l’existence de marges de manœuvre tant pour la budgétisation au sein d’une
période pluriannuelle, qu’en gestion.
Concernant la
budgétisation, la programmation triennale prévoit une réserve centrale de
budgétisation d’un montant de 0,7 Md€ en 2020. La mise en place d’une telle
réserve, objectif qui n’avait pu être atteint depuis le triennal 2009‑2011,
doit permettre de répondre aux situations nouvelles qui ne pouvaient être
anticipées au stade de la programmation pluriannuelle. En priorité, la réserve
de budgétisation permettra en 2020, de rehausser le cas échéant les plafonds de
mission soumis à des dépenses plus dynamiques que prévues ou imprévisibles, qui
ne pourraient être absorbées au sein de la mission après application du
principe d’ « auto‑assurance » décrit supra.
Concernant
l’exécution, le Gouvernement s’engage à revenir à une pratique plus raisonnée
des outils de régulation et de redéploiement en gestion. Pour cela, l’accent a
été mis sur la sincérité de la budgétisation initiale (cf. supra).
Les enveloppes de couverture des risques en gestion sont par ailleurs
majorées : la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI)
est reconstituée à hauteur de 124 M€ afin de permettre de faire face à des
événements imprévisibles nécessitant une intervention rapide de l’État
(catastrophe naturelle par exemple), la provision pour opérations extérieures
de la défense sera progressivement rebasée, avec une première marche de +200 M€
en 2018, et pour la première fois une provision pour risques est inscrite au
sein du budget de l’agriculture, à hauteur de 300 M€.
Ces mesures,
accompagnées de la réaffirmation du principe d’auto‑assurance, permettent
d’abaisser fortement le niveau de la réserve de précaution – dont le principe
est posé au 4° bis de l’article 51 de la LOLF et qui vise à bloquer une partie
des crédits en début de gestion – en le ramenant de 8 % à 3 % des crédits
initiaux.
iii) Doctrine d’affectation de taxes
À l’inverse des
dotations versées par le budget général de l’État, l’affectation directe
d’impositions de toute nature fait échapper ce financement public au contrôle
annuel du Parlement dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances.
L’affectation constitue par ailleurs une dérogation au principe d’universalité
budgétaire. Enfin, la plupart des taxes affectées connaissent une évolution
dynamique, ce qui, en l’absence de mécanisme de limitation, conduit à une
progression de la dépense moins bien contrôlée – et donc moins en adéquation
avec les besoins des politiques visées – pour les organismes concernés que pour
les dépenses de l’État ou des organismes financés sur subvention budgétaire incluse
dans la norme de dépenses pilotables de l’État.
Le recours à
l’affectation d’imposition de toutes natures à des tiers autres que les
organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales et les
établissements publics de coopération intercommunale fait l’objet d’un
encadrement précis à l’article 15 de la présente LPFP qui exclut expressément
l’affectation de taxes, à trois exceptions près :
‑
la première exception est celle des ressources présentant une logique de «
quasi‑redevance » ;
‑
la seconde exception concerne les prélèvements finançant des actions de
mutualisation ou de solidarités sectorielles au sein d’un secteur
d’activité ;
‑
enfin, la troisième exception est celle des fonds d’assurance ou
d’indemnisation et présentant une logique de mutualisation du risque.
Le même article
indique que l’ensemble des taxes affectées doivent faire l’objet d’un
plafonnement. Les éventuelles affectations dérogeant à ce principe de
plafonnement sont justifiées dans l’annexe « Voies et moyens » du
projet de loi de finances de l’année.
3. L’effort des collectivités locales fera l’objet
d’une contractualisation avec l’État
Sur la durée du
quinquennat, la maîtrise des dépenses publiques nécessitera la participation de
chacun des sous‑secteurs des administrations publiques. Les collectivités
territoriales seront associées à cet effort avec une réduction de leurs
dépenses à hauteur de 13 Md€ par rapport au tendanciel.
Cet objectif fera
l’objet d’un contrat de mandature entre l’État et les collectivités locales qui
permettra de définir leurs engagements réciproques. Un pacte financier, dont le
contenu sera concerté dans le cadre de la conférence nationale des territoires,
précisera à cet effet la trajectoire pluriannuelle de dépenses et de
désendettement associée, les modalités de mise en œuvre des procédures visant à
vérifier le respect des engagements ainsi que le mécanisme de correction
applicable dans le cas d’une déviation des dépenses et de la trajectoire de
désendettement à la trajectoire prévue.
La loi de
programmation des finances publiques s’inscrit dans cette démarche en précisant
les principes de la contractualisation avec les collectivités tant dans le
périmètre retenu que dans le contenu des contrats et les possibilités de
modulation offertes ou encore dans les mécanismes de reprise financière prévus.
L’objectif
d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) sera à nouveau utilisé sur la période
de programmation. Il constituera un outil qui permettra de vérifier, en
concertation avec les collectivités, le respect de leur trajectoire de dépenses
de fonctionnement.
4. Les dépenses fiscales et les niches sociales feront
l’objet d’un suivi renforcé
La LPFP 2018‑2022
prévoit un mécanisme d’encadrement de la part des dépenses fiscales dans
l’ensemble des recettes fiscales du budget général, combiné à un mécanisme
similaire de mesure de la part des niches sociales dans les recettes sociales,
afin que dépenses fiscales et niches sociales ne puissent excéder un plafond
exprimé en pourcentage des recettes totales inscrit en LPFP.
En parallèle, la
LPFP 2018‑2022 pose le principe d’une limitation dans le temps des
dépenses fiscales et des niches sociales : tout nouveau texte instituant
une dépense fiscale ou sociale doit prévoir un délai limité d’application
maximal de quatre ans pour la niche fiscale et trois ans pour la niche sociale
ainsi créée. Une telle disposition permet de fixer une échéance d’évaluation, à
l’approche de la date d’extinction du dispositif, afin de justifier sa
pertinence avant d’en proposer la reconduction au Parlement.
5. Le Grand plan d’investissement sera lancé dès 2018
a. Grand plan d’investissement
Initiative majeure
des cinq prochaines années, le grand plan d’investissement (GPI) a pour
ambition d’accélérer l’émergence d’un nouveau modèle de croissance en
poursuivant trois objectifs : augmenter son potentiel de croissance et
d’emplois, privilégier la dépense publique favorable à l’investissement et
l’innovation et accélérer la transition écologique. Ce plan, constitué de
dépenses non pérennes, améliorera nettement les performances économiques et
sociales du pays. Il contribuera à déployer le plein potentiel des réformes
structurelles qui seront mises en œuvre en parallèle, et accompagnera les
réformes budgétaires.
Les investissements
prévus par le plan couvriront un champ très large de dépenses dépassant largement
l’investissement public au strict sens comptable (formation brute de capital
fixe), en englobant toute mobilisation temporaire de ressources ayant un effet
à long terme, par exemple les actions de formation ou subventions
destinées à orienter le comportement des acteurs dans la transition
énergétique). Le plan sera ainsi centré autour de trois priorités :
augmenter le potentiel de production, accélérer la transition énergétique et
réduire structurellement la dépense publique en modernisant l’action publique.
Il interviendra sur sept axes de politiques publiques : la formation et
les compétences, la transition écologique et énergétique, la santé,
l’agriculture, la modernisation des administrations publiques notamment grâce à
la numérisation, les transports et équipements collectifs locaux, et
l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation. Afin d’engager la
transformation de notre modèle de croissance dès 2018, le Grand plan
d’investissement montera en charge à partir de l’an prochain.
Conformément au
principe de responsabilisation voulu par le Gouvernement, afin de donner aux
ministres une pleine visibilité et responsabilité sur l’ensemble de leurs
moyens, et contrairement aux ressources des programmes successifs
d’investissements d’avenir, les crédits du GPI ne constitueront pas un budget
distinct des programmes ministériels. Il s’agit donc de dépenses d’avenir et
d’investissements temporaires qui seront retracées par les ministères eux‑mêmes
au sein de leurs budgets. En contrepartie, un suivi transversal sera effectué
par une structure légère centralisée afin d’évaluer l’atteinte des objectifs et
soutenir les ministères dans la mise en œuvre de ces actions de transformation.
Le plan sera composé
de crédits à impact maastrichtien hors investissements d’avenir à hauteur de 36
Md€ sur le budget de l’État, de ses opérateurs, et de l’assurance maladie (ces
dernières dépenses seront très largement financés au sein de l’objectif
national d’assurance maladie – Ondam), de crédits du troisième PIA pour 10 Md€
(dont 6 Md€ de dépenses maastrichtiennes) et d’instruments financiers innovants
non maastrichtiens (mobilisant des fonds propres et des prêts, notamment de la
Caisse des dépôts et Consignations) pour 11 Md€ environ.
b. Gouvernance des investissements
En valeur absolue,
et depuis de nombreuses années, la France est le premier investisseur de
l’Union européenne, avec 78,6 Md€ d’investissements publics au sens comptable (3) en 2015. La France ne souffre donc pas d’un
problème de niveau d’investissement public. En revanche, l’utilisation optimale
des deniers publics requiert d’investir mieux et de sélectionner les projets
les plus utiles à la collectivité, c’est à dire ceux dont les gains pour la
collectivité surpassent le plus les coûts. Ainsi, une décision d’investissement
doit être éclairée par une comparaison objective de l’ensemble des coûts et des
bénéfices socio‑économiques du projet envisagé. Si la LPFP 2012‑2017
a systématisé l’évaluation socio‑économique des investissements, cette
dernière reste variable selon les secteurs concernés et l’évaluation
socioéconomique n’est d’une manière générale pas suffisamment prise en compte
dans les décisions d’investissements.
Le Gouvernement a
pour objectif d’améliorer cet état de fait, via i) la définition d’une
méthodologie harmonisée, partagée et utilisée par tous les porteurs de projets
et ii) une réforme du processus d’instruction et de décision des projets
d’investissements. Un comité d’experts mis en place sous l’égide de France
Stratégie devra préciser et harmoniser les règles de l’évaluation socio‑économique
pour l’ensemble des secteurs, avec notamment la publication d’un guide d’ici la
fin de l’année. De plus le Gouvernement mettra en place un comité
interministériel de sélection des investissements placé sous l’autorité du
Premier ministre et qui sera chargé de valider ou non les étapes clefs de la
vie d’un projet : approbation du principe du projet après notamment
analyse socio‑économique et analyse de soutenabilité budgétaire,
validation du mode de réalisation et du plan de financement, autorisation
d’engagement juridique et financier. Ces mesures contribueront à renforcer
durablement la qualité de l’investissement public et la visibilité collective
sur l’avancement des projets.
III ‑
L’effort sera équitablement réparti entre les sous‑secteurs des
administrations publiques
Sur la période de la
programmation, la trajectoire de finances publiques de l’État connaîtrait
l’évolution suivante :
Tableau : variation du solde structurel des
administrations publiques
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Solde en comptabilité nationale (en Md€) |
‑70,8 |
‑77,0 |
‑91,8 |
‑62,7 |
‑56,5 |
‑47,4 |
Solde en comptabilité nationale (en pt de PIB) |
‑3,1 |
‑3,3 |
‑3,8 |
‑2,5 |
‑2,2 |
‑1,8 |
Dépenses (en pt de PIB) |
21,3 |
21,0 |
20,7 |
19,7 |
19,4 |
19,0 |
Recettes (en pt de PIB) |
18,2 |
17,8 |
16,9 |
17,2 |
17,2 |
17,3 |
1.
La trajectoire des dépenses et des recettes de l’État
|
LFI 2017 |
LFI 2017 format
2018 |
PLF 2018 |
2019 |
2020 |
Crédits ministériels |
234,6 |
236,0 |
241,3 |
242,6 |
247,5 |
Taxes affectées |
9,6 |
9,3 |
9,1 |
8,9 |
9,0 |
Budgets annexes et comptes spéciaux pilotables |
13,3 |
13,3 |
13,3 |
13,8 |
14,1 |
Retraitements des flux internes au budget de l’État |
-5,8 |
-5,8 |
-5,8 |
-5,9 |
-5,9 |
Économies complémentaires Action publique 2022 |
|
|
|
|
-4,1 |
Norme de dépenses pilotables |
251,7 |
252,8 |
257,9 |
259,5 |
260,5 |
Évolution annuelle en
volume |
|
|
1,0 % |
-0,5 % |
-1,0 % |
Transferts aux collectivités territoriales |
47,0 |
47,1 |
47,0 |
47,1 |
47,5 |
Dépenses du CAS Pensions (hors programme 743) |
55,7 |
55,7 |
56,5 |
57,8 |
59,0 |
Autres dépenses de comptes d’affectation spéciale |
1,5 |
1,5 |
1,8 |
2,0 |
1,0 |
Charge de la dette |
41,5 |
41,5 |
41,2 |
41,9 |
44,7 |
Prélèvement sur recettes au profit de l’Union
européenne |
18,7 |
18,7 |
19,9 |
23,3 |
24,1 |
Investissements d'avenir |
0,0 |
0,0 |
1,1 |
1,1 |
1,9 |
Objectif de dépenses totales de l’État |
416,2 |
417,4 |
425,4 |
432,7 |
438,7 |
Évolution annuelle en
volume |
|
|
0,9 % |
0,6 % |
0,0 % |
Sur le champ de la
norme de dépenses pilotables de l’État (cf. définition en annexe 3), les
dépenses augmenteront de 5,1 Md€ en 2018, puis de 1,6 Md€ en 2019 et
de 1,0 Md€ en 2020 soit une décélération très nette du rythme
d’accroissement de la dépense sous norme. Cette hausse des crédits sous norme
de dépenses pilotables de 7,7 Md€ en trois ans est à comparer à la hausse
de 10,4 Md€ des crédits inscrits en LFI pour 2017 sur ce périmètre par
rapport à la LFI pour 2016. En outre la croissance des dépenses en 2018
s’explique en grande partie par le rebasage des impasses de budgétisation de la
LFI pour 2017 mises en lumière par l’audit de la Cour des comptes de juin 2017.
Les impasses documentées par la Cour des comptes au titre de la LFI 2017 s’élèvent
à 4,2 Md€ (cf. tableau p.37) soit un montant proche de
l’augmentation des dépenses entre les LFI 2017 et 2018.
Sur la période 2020‑2022
le taux d’évolution en volume de la dépense sous norme pilotable sera de ‑1 %
par an. Cette évolution sera rendue possible notamment par les réformes
documentées dans le cadre du processus « Action Publique 2022 ».
Sur le champ de
l’objectif de dépenses totales de l’État (cf. annexe 3), l’évolution de
la dépense serait de 21 Md€ entre 2017 et 2020. Le prélèvement sur recettes à
destination de l’Union européenne, compris dans le champ de cet objectif,
augmenterait de 5 Md€ environ entre 2017 et 2020, avec une chronique de
dépenses estimée pour les années 2018, 2019 et 2020 de 20, 23 et 24 Md€.
2. Un budget de transformation pour libérer les
acteurs et les initiatives, protéger le pays et les plus vulnérables et
investir dans l’avenir
Libérer
Les transformations
fiscales et budgétaires portées par les textes financiers sont menées en
cohérence avec les réformes en matière de travail ou de logement, dans une
logique de simplification et de modernisation des contraintes normatives et de
libération des acteurs.
La transformation
économique de la France et le soutien à l’activité et la création d’emploi
passera par un soutien accru aux entreprises, notamment fiscal, avec la
transformation en 2019 du CICE en allègements de charges sociales pérennes,
mesure permettant à la fois une plus grande simplicité et lisibilité pour les
entreprises et qui améliorera leur trésorerie dans la mesure où elles
bénéficieront de l’allègement immédiatement (et non plus a posteriori comme
dans le cas d’un crédit d’impôt). En parallèle la poursuite de la baisse de
l’IS de 28 % à 25 % en 2022 et la suppression de la contribution de
3 % sur les dividendes viendront accroître les marges de manœuvre des
entreprises et donc leur capacité à investir et à se développer.
La baisse de la
pression fiscale redonnera aussi du pouvoir d’achat avec le dégrèvement de la
taxe d’habitation pour 80 % des foyers, la suppression des cotisations
salariales, et l’activation de dépenses sociales comme la revalorisation de la
prime d’activité.
Protéger
La programmation
budgétaire présentée intègre le financement des priorités du Gouvernement en
matière de justice, de sécurité et de défense. Ainsi la progression annuelle du
budget des armées sera de +1,7 Md€ par an tandis que 10 000 postes de
policiers et de gendarmes seront créés d’ici 2022 (dont 2 000 en 2018). En
outre, 6 500 postes seront créés à la justice sur la durée du quinquennat, dont
1 000 dès 2018.
La fiscalité sera
aussi mise au service de la transition écologique pour protéger contre le
risque climatique, avec l’alignement progressif de la fiscalité du gazole sur
celle de l’essence et l’accélération de la trajectoire carbone. Des mesures
budgétaires comme la généralisation du chèque‑énergie et la prime à la
conversion pour les véhicules anciens sont incluses pour accompagner les plus
fragiles dans la transition écologique.
La trajectoire
budgétaire concrétise aussi l’objectif du Gouvernement d’inventer de nouvelles
protections pour mieux aider les plus fragiles. Le budget intègre ainsi les
mesures de justice sociale et de soutien au pouvoir d’achat du Gouvernement que
sont la revalorisation de la prime d’activité, la hausse de l’allocation aux
adultes handicapés et la hausse de l’allocation de solidarité aux personnes
âgées.
Investir
Au‑delà du
soutien aux entreprises, les mesures fiscales de la trajectoire sur l’État
visent à orienter l’épargne française vers l’investissement des entreprises qui
prennent des risques, qui innovent et qui créent les emplois de demain. Ainsi
un prélèvement forfaitaire unique de 30 % sur les revenus du capital sera
introduit. En parallèle l’impôt sur la fortune sera supprimé et remplacé par un
impôt sur la fortune immobilière. Enfin des mesures spécifiques sont prévues
pour améliorer l’attractivité du territoire vis‑à‑vis des
investissements étrangers, et notamment le développement de la place de Paris
dans le contexte du Brexit.
Les crédits prévus
au titre du GPI pour la période 2018‑2020 sont aussi intégrés dans les
plafonds de chaque mission. Ces crédits seront dotés d’une gouvernance et d’un
suivi spécifique. Sera notamment créé au sein d’une nouvelle mission du budget
général un fonds pour la transformation de l’action publique, doté de
700 M€ de crédits sur le quinquennat et qui financera, sur la base
d’appels à projet, les coûts d’investissement nécessaires à la mise en œuvre de
réformes structurelles.
3. Un budget qui opère des choix stratégiques pour
financer les priorités du Gouvernement
Des économies
d’ampleur seront mises en œuvre sur l’ensemble des missions du budget pour
financer les priorités exposées supra. Deux secteurs pour lesquels les
résultats obtenus ne sont pas à la hauteur des moyens publics engagés seront
particulièrement mis à contribution :
En matière d’emploi
le choix est fait, en parallèle de la réforme du code du travail, de diminuer
le volume de contrats aidés, dont l’efficacité en matière de retour à l’emploi
et d’insertion professionnelle n’est pas démontrée pour investir de manière
prioritaire dans la formation professionnelle. Cette dépense s’inscrira dans le
cadre du Grand plan d’investissement (GPI) destiné à augmenter le potentiel de
croissance de l’économie française, à accélérer la transition écologique et à
financer la transformation de l’action publique.
En matière de
logement la baisse des aides personnelles au logement (APL) se fera dans le
cadre d’une série de réformes structurelles mises en œuvre entre 2018 et 2020
qui visent à sortir de la logique inflationniste induite par le soutien à la
demande de logements et à soutenir l’offre de logement.
D’autres économies
seront mises en œuvre comme la rationalisation de l’intervention économique en
matière de transition énergétique et le recentrage du crédit d’impôt transition
énergétique sur les actions les plus efficaces.
Au‑delà des
économies structurelles engagées dès 2018, « Action Publique 2022 »
viendra prendre le relais en initiant un processus de réforme et de
modernisation des administrations,
L’évolution de la
masse salariale de l’État et de ses opérateurs fera l’objet d’une maitrise
stricte. En particulier le point d’indice est stabilisé en 2018 et un jour de
carence est introduit pour réduire le micro‑absentéisme. Par ailleurs,
les effectifs de l’État et des opérateurs s’inscriront en baisse sur le
quinquennat. Les créations d’emplois prévues dans les ministères stratégiques
comme les armées, l’intérieur ou la justice seront ainsi compensées par des
réductions d’effectifs plus importantes dans les autres domaines, selon les
capacités d’optimisation et de gains de productivité identifiées.
4. Trajectoire triennale 2018‑2020
La programmation
d’ensemble des finances publiques couvre cinq années (2018‑2022). Au
cours de cette période, les moyens de l’État font l’objet d’une programmation
plus précise qui détaille, dans le cadre du budget triennal 2018‑2020,
les crédits alloués à chaque mission. Les plafonds de l’année 2018 sont ceux
inscrits dans le PLF. Les plafonds de l’année 2018 coïncident avec ceux qui
seront présentés dans le cadre du PLF. Les plafonds de l’année 2019 sont
fermes ; ceux de 2020 seront actualisés pour intégrer notamment les
économies complémentaires issues du processus Action publique 2022 nécessaires
au respect de la trajectoire globale.
Évolution des
plafonds de crédits de paiements par mission 2017‑2020
Crédits de paiement |
LFI 2017 |
LFI 2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
Action et transformation publiques |
0,00 |
0,00 |
0,02 |
0,28 |
0,55 |
Action extérieure de l’État |
2,86 |
2,86 |
2,86 |
2,75 |
2,69 |
Administration générale et territoriale de l’État |
2,49 |
2,50 |
2,15 |
2,14 |
2,30 |
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales |
3,15 |
2,79 |
3,18 |
2,88 |
2,84 |
Aide publique au développement |
2,58 |
2,59 |
2,68 |
2,81 |
3,10 |
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation |
2,54 |
2,54 |
2,46 |
2,34 |
2,25 |
Cohésion des territoires |
18,26 |
18,26 |
17,22 |
15,65 |
15,14 |
Conseil et contrôle de l’État |
0,51 |
0,51 |
0,52 |
0,53 |
0,53 |
Crédits non répartis |
0,02 |
0,02 |
0,12 |
0,12 |
0,85 |
Culture |
2,70 |
2,70 |
2,72 |
2,74 |
2,78 |
Défense |
32,44 |
32,44 |
34,20 |
35,90 |
37,60 |
Direction de l’action du Gouvernement |
1,37 |
1,38 |
1,38 |
1,39 |
1,40 |
Ecologie, développement et mobilité durables |
9,44 |
9,91 |
10,39 |
10,55 |
10,57 |
Economie |
1,64 |
1,65 |
1,62 |
1,79 |
2,15 |
Engagements financiers de l’État (hors dette) |
0,55 |
0,55 |
0,58 |
0,43 |
0,43 |
Enseignement scolaire |
50,01 |
50,01 |
51,49 |
52,09 |
52,95 |
Gestion des finances publiques et des ressources humaines |
8,12 |
8,11 |
8,15 |
8,10 |
8,04 |
Immigration, asile et intégration |
1,10 |
1,10 |
1,38 |
1,36 |
1,36 |
Investissements d’avenir |
0,00 |
0,00 |
1,08 |
1,05 |
1,88 |
Justice |
6,85 |
6,72 |
6,98 |
7,29 |
7,65 |
Médias, livre et industries culturelles |
0,57 |
0,57 |
0,55 |
0,54 |
0,54 |
Outre‑mer |
2,02 |
2,02 |
2,02 |
2,02 |
2,03 |
Pouvoirs publics |
0,99 |
0,99 |
0,99 |
0,99 |
0,99 |
Recherche et enseignement supérieur |
26,69 |
26,69 |
27,40 |
27,87 |
28,02 |
Régimes sociaux et de retraite |
6,31 |
6,31 |
6,33 |
6,27 |
6,30 |
Relations avec les collectivités territoriales |
3,44 |
3,35 |
3,66 |
3,51 |
3,54 |
Santé |
1,27 |
1,24 |
1,38 |
1,48 |
1,54 |
Sécurités |
13,10 |
13,09 |
13,32 |
13,48 |
13,66 |
Solidarité, insertion et égalité des chances |
17,64 |
17,67 |
19,44 |
21,31 |
21,94 |
Sport, jeunesse et vie associative |
0,73 |
0,80 |
0,95 |
1,05 |
1,07 |
Travail et emploi |
15,27 |
16,68 |
15,17 |
12,96 |
12,68 |
Le respect de ce
budget triennal est garanti par deux mécanismes fondamentaux : un principe
d’auto‑assurance et la constitution d’une réserve de précaution.
B. La trajectoire
des organismes divers d’administration centrale
Eu égard à la règle
posée à l’article 12 de la loi de programmation des finances publiques 2011‑2014
interdisant aux ODAC de s’endetter auprès d’un établissement de crédit pour une
période allant au‑delà d’une année les ODAC sont globalement à
l’équilibre. La poursuite des décaissements au titre des PIA 1 et 2 explique le
solde déficitaire des ODAC sur la période.
Tableau :
trajectoire des organismes divers d’administration centrale
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
Dépense |
3,5 |
3,3 |
3,2 |
3,1 |
3,0 |
3,0 |
Recette |
3,5 |
3,2 |
3,1 |
3,0 |
3,0 |
2,9 |
Solde |
‑0,1 |
‑0,1 |
‑0,1 |
‑0,1 |
‑0,1 |
0,0 |
C. La trajectoire
des administrations de sécurité sociale
Le tableau ci‑dessous
présente la trajectoire des administrations de sécurité sociale pour les années
2016‑2022.
(En points de PIB sauf indication contraire) |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Dépenses |
26,3 |
26,0 |
25,9 |
25,6 |
25,1 |
24,9 |
24,5 |
Recettes |
26,1 |
26,2 |
26,5 |
26,4 |
25,9 |
25,7 |
25,3 |
Solde |
‑0,1 |
0,2 |
0,5 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
Solde (Md€) |
‑2,9 |
4,0 |
12,5 |
19,9 |
20,3 |
20,9 |
21,7 |
Le solde des
administrations de sécurité sociale (ASSO) se redresserait sur la période 2019‑2022,
du fait de la dynamique modérée des dépenses des branches vieillesse et famille
et de la maîtrise des dépenses d’assurance maladie. Proche de l’équilibre dans
le compte provisoire de 2016, le solde des ASSO deviendrait positif dès 2017.
Au‑delà, sous le double impact de dépenses maîtrisées et de recettes
favorables dans un contexte de croissance solide et de nette amélioration en
termes d’emploi, le solde des ASSO deviendrait très excédentaire.
Aussi, dans cette
trajectoire, il est fait l’hypothèse conventionnelle d’une contribution du
secteur ASSO à la réduction du déficit de l’État, sous forme de transfert, dès
2019. Ce transfert stabilise l’excédent ASSO hors Cades et FRR sur toute la
période à un niveau légèrement supérieur à l’équilibre. Ce choix, neutre sur
l’ensemble des APU, reflète aussi le fait qu’une contribution des sous‑secteurs
revenus à l’équilibre reste nécessaire.
Les comptes
présentés dans la loi de financement de la sécurité sociale et dans la loi de
programmation des finances publiques relèvent de périmètres et de conventions
comptables distinctes à double titre. D’une part, le champ des ASSO couvert par
la LPFP est plus étendu que celui couvert par la LFSS car il inclut notamment
le régime d’indemnisation du chômage, les régimes complémentaires de retraite
des salariés et les organismes dépendant des assurances sociales
(principalement les hôpitaux et Pôle Emploi). D’autre part, les conventions
comptables utilisées par la comptabilité nationale diffèrent du plan comptable
unique des organismes de sécurité sociale. Elles excluent en particulier les
dotations nettes des reprises sur provisions, les dotations aux amortissements
et les plus‑values sur cessions d’immobilisations financières ou
opérations de change.
1. Maîtriser dans un cadre
pluriannuel les dépenses d’assurance‑maladie tout en garantissant la
qualité des soins et l’accès à l’innovation
La gouvernance de
l’ONDAM mise en place depuis plusieurs années (abaissement du seuil d’alerte,
mise en place du comité de pilotage, augmentation du nombre des interventions
du comité d’alerte) ainsi que la mise en œuvre du plan d’économies 2015‑2017
ont contribué au respect de l’objectif en 2016 pour la septième année
consécutive. S’agissant de 2017, les données d’exécution à fin mai sur les
soins de ville ne laissent pas, à ce stade, craindre un dépassement de
l’objectif pour 2017, constat qui avait déjà été celui du comité d’alerte de
l’ONDAM en juin. Ce dernier se réunira au plus tard le 15 octobre pour rendre
un avis qui portera à la fois sur la construction de l’objectif pour 2018 et
sur les risques éventuels quant à la réalisation de l’objectif de l’année en
cours.
Dans le cadre de la
stratégie globale des finances publiques, l’ONDAM connaîtra un taux d’évolution
en moyenne annuelle de +2,3 % sur la période 2018‑2020, soit un
effort d’économies de 4,2 Md€ dès 2018 afin de compenser une évolution
tendancielle des dépenses de +4,5 %.
Pour assurer le
respect de cette trajectoire, assurer une amélioration continue de la qualité
de soins et garantir l’accès de tous aux soins innovants, le système de
soins poursuivra sa transformation dans le cadre de la stratégie nationale de
santé (SNS). La prévention, la lutte contre les inégalités d’accès sociales et
territoriales aux soins, la pertinence et la qualité des soins et le soutien à
l’innovation en constitueront les axes prioritaires d’action.
L’ensemble des
acteurs en ville et à l’hôpital seront mobilisés durant la période 2018‑2022
pour renforcer l’efficience de l’offre de soins avec comme leviers la
structuration de parcours de soins efficients, l’amélioration de la performance
des établissements de santé et médico‑sociaux, la pertinence des actes,
des prestations et des produits de santé.
Les efforts sur les
prix des médicaments seront poursuivis pour rémunérer l’innovation à son juste
prix et développer l’usage des génériques et des biosimilaires avec pour
objectif de maintenir un haut niveau d’accès aux soins innovants tout en
assurant la soutenabilité de la dépense.
2. La modération des dépenses des branches vieillesse
et famille contribuera à l’objectif global de redressement des finances
publiques
Le tableau ci‑dessous
présente les dépenses prévisionnelles d’assurance vieillesse et d’allocations
familiales des régimes obligatoires de base de sécurité sociale pour les années
2018‑2020 :
Charges nettes des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale
En évolution |
2018 |
2019 |
2020 |
Branche vieillesse |
2,3% |
2,5% |
2,6% |
Branche famille |
0,1% |
0,8% |
0,9% |
ONDAM |
2,3% |
2,3% |
2,3% |
L’évolution des
dépenses d’assurance vieillesse des régimes de base serait de +2,7 % en
moyenne sur la période 2018‑2022. La reprise progressive de l’inflation
entraîne une accélération très progressive des pensions. Toutefois celle‑ci
resterait assez modérée, du fait de la montée en charge jusqu’en 2022 de la
réforme des retraites de 2010.
Comme pour les
retraites, les dépenses indexées de la branche famille devraient subir l’effet
de la reprise de l’inflation. Toutefois, la trajectoire des dépenses comporte
un volet d’économies conformément aux dispositions qui sont proposées au vote
du Parlement dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
2018. Ces dispositions permettront d’infléchir les dépenses de la branche via,
notamment, une meilleure priorisation au sein des dépenses du Fonds national
d’action sociale (FNAS) de la CNAF. Ainsi, les dépenses connaîtraient une
évolution moyenne sur la trajectoire de 0,8 %.
3. Le dynamisme de
la masse salariale et les accords conclus par les partenaires sociaux
permettront de garantir la pérennité des régimes complémentaires de retraite
Le solde des régimes
complémentaires se redresserait de 7,1 Md€ entre 2016 et 2022. Cette
amélioration s’explique notamment par les efforts entrepris par les régimes
Agirc et Arrco dans le cadre de l’accord signé en 2015. Sa mise en œuvre
soutiendrait les recettes (augmentation du taux d’appel à 127 %, fusion de
la tranche T2 et de la tranche TB, unification des deux régimes) et permettrait
aux dépenses de ralentir (via les coefficients de solidarité et les
coefficients majorants notamment).
Dépenses, recettes et soldes des régimes
complémentaires de retraite :
En Md€ en comptabilité nationale |
2018 |
2019 |
2020 |
Solde |
1,6 |
4,5 |
5,5 |
Recettes |
102,9 |
107,8 |
111,4 |
Dépenses |
101,2 |
103,4 |
106,0 |
4. La baisse du chômage, associée aux effets de la
convention de mars 2017, permettra le retour à l’équilibre de l’UNEDIC
Le solde du régime
d’indemnisation du chômage se redresserait significativement entre 2016 et 2022
sous l’effet de l’amélioration progressive de l’emploi et des mesures prises
par les partenaires sociaux lors des accords professionnels du 28 mars 2017.
Ceux‑ci permettraient des économies progressives en dépenses sur la
période, allant de 260 M€ en 2018 jusqu’à un peu plus de 900 M€ en 2022.
Par ailleurs, des mesures temporaires en recettes soutiendraient l’amélioration
du solde en début de période (pour environ 300 M€ en 2018 et 2019) avant
de s’éteindre progressivement.
Dans le cadre de la
mesure de baisse des cotisations pour les actifs en 2018, les cotisations
salariales à l’assurance chômage seront supprimées (baisse de 2,4 points).
Cette mesure sera intégralement compensée pour l’UNEDIC.
Afin de rendre le
marché du travail plus fluide, l’assurance chômage deviendra universelle
progressivement à partir de 2018 : elle couvrira tous les actifs
(salariés, travailleurs indépendants) et facilitera les transitions d’un statut
à un autre. En contrepartie de ces droits nouveaux, le contrôle de la recherche
d’emploi sera accru avec le recrutement de mille conseillers de contrôle. Le
Gouvernement engagera dès l’automne 2017 une concertation avec les partenaires
sociaux gestionnaires de l’assurance chômage sur l’ensemble de ces mesures qui
devront également permettre de garantir la soutenabilité financière du régime.
Dépenses, recettes
et soldes de l’assurance chômage
Md€ en comptabilité nationale |
2018 |
2019 |
2020 |
Solde |
‑2,1 |
‑0,8 |
0,6 |
Recettes |
37,8 |
38,9 |
40,1 |
Dépenses |
39,9 |
39,7 |
39,4 |
D. La trajectoire des administrations publiques
locales
Comme les autres
secteurs publics, les administrations publiques locales contribueront à
l’effort de maîtrise des dépenses publiques : leurs dépenses diminueront
d’environ 1 point de PIB sur l’ensemble du quinquennat, passant de 11,2 %
en 2017 à 10,1 % en 2022, tandis que leurs recettes diminueront dans des
proportions moindres (de 11,2 % de PIB en 2017 à 10,8 % en 2022). Ainsi,
leur solde s’améliorera fortement au cours des prochaines années, passant de
0,1 % de PIB en 2017 (soit 1,4 Md€) à 0,7 % de PIB en 2022 (soit
19,5 Md€).
Cette trajectoire
est une conséquence directe du nouveau pacte financier entre l’État et les
collectivités locales : celles‑ci s’engageront à baisser leurs
dépenses de 13 Md€ sur la durée du quinquennat par rapport à leur évolution
tendancielle mais ne verront pas leurs dotations réduites. Ce contrat de
mandature traduit la volonté du Président de la République de modifier en
profondeur le rapport de l’État et des collectivités territoriales : ce
dernier sera fondé sur la confiance et la responsabilité et non plus sur la
contrainte. Au‑delà de cette dynamique d’ensemble, le solde des
collectivités locales sera marqué de manière usuelle par le cycle électoral
communal qui affecte habituellement leurs dépenses d’investissement.
L’investissement local devrait ainsi connaitre une hausse marquée jusqu’en 2019
puis une baisse à partir de 2020, année d’élection municipale.
Tableau :
trajectoire des administrations publiques locales
(% PIB) |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Dépenses |
11,2 |
11,0 |
10,9 |
10,7 |
10,3 |
10,1 |
Recettes |
11,2 |
11,1 |
11,0 |
10,9 |
10,9 |
10,8 |
Solde |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,3 |
0,5 |
0,7 |
Solde (Md€) |
1,4 |
1,7 |
2,7 |
6,8 |
14,2 |
19,5 |
E. Si la législation et les politiques de finances
publiques n’étaient pas réformées, le déficit public se résorberait plus
lentement et la dette ne décroîtrait pas sur le quinquennat
La trajectoire de
solde public à législation et pratique inchangées, présentée ici conformément à
la loi organique de programmation et de gouvernance des finances publiques de
2012 et à la directive de 2011 sur les cadres budgétaires, s’appuie sur les
résultats obtenus ces dernières années en termes de maîtrise de la dépense
publique, et prend pour hypothèse une croissance des dépenses égale à la
moyenne sur les 10 dernières années de la croissance publique en volume hors
crédits d’impôt (soit +1,3 % par an).
En recettes, elle se
place dans un cadre dans lequel aucune mesure nouvelle n’aurait été prise
depuis le début de la nouvelle législature (été 2017). Dans un tel scénario, le
déficit se résorberait lentement : en 2022, il serait toujours de
2,2 % de PIB contre 0,3 % dans la trajectoire de la LPFP. De ce fait,
le ratio de dette publique sur PIB serait beaucoup plus dynamique : la
dette culminerait à 97,9 % point de PIB en 2019, puis commencerait à
refluer lentement pour atteindre 96,6 % de PIB en 2022. Sur le quinquennat,
la dette serait quasi‑inchangée. A l’inverse, dans la trajectoire de la
LPFP, la dette atteint 97,1 % de PIB en 2019 et décroît ensuite, pour s’établir
à 91,4 % en 2022.
En % PIB |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
||
Solde public et législation et pratique inchangées |
‑3,1 |
‑3,4 |
‑2,8 |
‑2,5 |
‑2,4 |
‑2,2 |
||
Dette publique à législation et pratique inchangées |
96,9 |
97,7 |
97,9 |
97,8 |
97,4 |
96,6 |
||
Dépenses hors CI |
0,2 |
0,6 |
0,9 |
1,4 |
2,0 |
2,6 |
||
Mesures annoncées en recettes (*) |
|
0,0 |
‑1,0 |
‑0,4 |
‑0,5 |
‑0,6 |
||
Solde public de la LPFP |
‑2,9 |
‑2,8 |
‑2,9 |
‑1,5 |
‑0,9 |
‑0,3 |
||
Dette publique de la LPFP |
96,7 |
96,9 |
97,1 |
96,1 |
94,2 |
91,4 |
||
(*) yc contribution nette des crédits d’impôts en recettes et
en dépenses |
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Annexe 1.
Principales définitions
La notion d’administrations
publiques (APU) est celle définie à l’article 2 du protocole n° 12 sur la
procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités européens,
c’est‑à‑dire « les administrations centrales, les autorités
régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale, à l’exclusion des
opérations commerciales, telles que définies dans le système européen de
comptes économiques intégrés ». La méthodologie en vigueur actuellement est
celle du système européen des comptes 2010 (SEC 2010) publié dans le règlement n
° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au
système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne.
La notion de prélèvements
obligatoires (PO) a été initialement proposée par l’Organisation de
coopération et de développement économiques (OCDE) et repose sur trois
critères : les flux doivent correspondre à des versements effectifs, les
destinataires de ces flux doivent être les APU et, enfin, ces versements
doivent avoir un caractère « non volontaire » (absence de choix du montant et
des conditions de versement, inexistence de contreparties immédiates). Au sein
de l’Union européenne, les notions d’impôts et de cotisations sociales sont
définies selon des critères précis et contraignants pour les États membres. En
France, c’est l’Institut national de la statistique et des études économiques
(INSEE) qui est en charge du classement d’un prélèvement dans la catégorie des
PO. La notion de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires, qui correspond
à l’effort en recettes, s’entend comme les mesures sociales et fiscales
nouvelles décidées ou mises en œuvre par les APU, votées par le Parlement ou
prises par voie réglementaire, qui font évoluer les prélèvements obligatoires
(y compris impact des crédits d’impôt).
Afin de se prémunir
des effets du cycle économique, et d’éviter les effets procycliques d’un
pilotage par le solde public nominal (c’est‑à‑dire éviter une
politique budgétaire expansionniste lorsque la conjoncture est favorable et que
les recettes fiscales sont dynamiques, et inversement une politique restrictive
en bas de cycle), les États de l’Union signataires du traité sur la stabilité,
la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire
(TSCG) ont mis en place des règles ancrées sur le solde structurel par sous‑secteur
(c’est‑à‑dire le solde public corrigé des variations
conjoncturelles et net des mesures ponctuelles et temporaires ‑ cf.
infra)
La règle
d’équilibre est considérée comme respectée si le solde structurel annuel
correspond à l’objectif à moyen terme (OMT). Chaque État membre fixe
dans son programme de stabilité cet OMT, qui doit respecter une limite
supérieure de déficit structurel de 0,5 %, ou de 1 % pour les États dont le
ratio d’endettement est sensiblement inférieur à la valeur de référence de 60 %
du produit intérieur brut (PIB) et dont les risques sur la soutenabilité des
finances publiques sont faibles. En droit interne français, l’OMT est fixé par
la loi de programmation des finances publiques (LPFP). Le Conseil examine l’OMT
dans le cadre de l’examen du programme de stabilité ainsi que la trajectoire
d’ajustement vers cet objectif. Par ailleurs, conformément à l’article 2 bis du
règlement (CE) n° 1466/1997 du Conseil, du 7 juillet 1997, précité, l’OMT est
fixé à un niveau de solde structurel qui garantit « la soutenabilité des
finances publiques ou une progression rapide vers leur soutenabilité, tout en
autorisant une marge de manœuvre budgétaire, en tenant compte notamment des
besoins en investissements publics ». Le code de conduite pour l’application du
pacte de stabilité et de croissance précise que l’objectif de moyen terme est
différencié selon les États membres pour prendre en compte la diversité des
situations économiques (notamment la volatilité de l’écart de production) et de
finances publiques et les risques liés à la soutenabilité (en particulier le
niveau de la dette et l’évolution des dépenses futures liées au
vieillissement). L’OMT fixé par la France dans la présente loi de programmation
est défini à l’article 2 de cette même loi.
Le solde
structurel vise à séparer la partie
du solde public qui dépend directement de la conjoncture de celle qui en est
indépendante. Ainsi, le calcul du solde structurel repose sur la définition du
cycle économique, et donc de l’écart du PIB effectif au PIB potentiel, appelé
écart de production. Chaque année, le solde public peut se décomposer en :
(1) une composante conjoncturelle qui reflète donc l’impact de la position dans
le cycle sur les postes de recettes et de dépenses qui en sont affectés ;
(2) des mesures ponctuelles et temporaires (one‑offs), qui, parce
qu’elles n’affectent pas le déficit durablement, sont exclues de l’évaluation
du solde structurel (cf. annexe 5) ; et (3) de la composante
structurelle (cf. encadré infra).
Les évaluations du
solde structurel et des efforts structurels nécessitent l’estimation de l’«
activité potentielle » (ou PIB potentiel) de l’économie française : il
s’agit du niveau d’activité qui serait observée en l’absence de tensions sur
l’utilisation des capacités de production, et qui correspond par conséquent à
une croissance tendancielle qui n’est pas sujette aux fluctuations du cycle
économique. Elle est estimée à partir d’une projection des gains tendanciels de
productivité et de l’offre potentielle de travail, cette dernière dépendant de
la démographie, des taux d’activité et du chômage structurel. Le terme «
croissance potentielle » désigne l’évolution de l’activité potentielle.
L’ajustement
structurel (défini comme la variation
du solde structurel) n’est cependant pas entièrement de nature discrétionnaire.
Certains éléments échappent en effet au contrôle direct du Gouvernement et du
Parlement comme les sur‑réactions des recettes à l’évolution du PIB ainsi
que l’évolution des recettes non fiscales (comme les dividendes). Dans le
détail, l’ajustement structurel se décompose en un effort en recettes, un
effort en dépense, la contribution de la clé en crédits d’impôt et une
composante non discrétionnaire.
L’effort en
recettes est défini comme le montant
des mesures nouvelles en prélèvements obligatoires (hors mesures ponctuelles et
temporaires). La définition de l’effort en recettes est inchangée par rapport à
la précédente loi de programmation.
L’effort en
dépense est défini comme la
contribution de l’écart entre la croissance de la dépense publique réelle (hors
crédits d’impôt, mesures ponctuelles et temporaires et effets de la conjoncture
sur les dépenses chômage) et la croissance potentielle de l’économie.
Les crédits
d’impôts réduisent les prélèvements obligatoires du montant de leur impact
sur les recettes fiscales (c’est‑à‑dire des imputations et
restitutions effectivement consenties aux entreprises et aux ménages), mais
contribuent au solde public au niveau de la créance acquise par les
contribuables, suivant une logique de « droits constatés ». Dès lors, afin de
maintenir inchangé l’effort en recettes et sa cohérence avec le concept de taux
de prélèvements obligatoires et de mesures nouvelles, ainsi que l’effort en
dépense hors crédits d’impôts, un terme supplémentaire apparaît dans cette
décomposition : c’est le terme de variation de l’écart entre le coût
budgétaire et le coût en comptabilité nationale des crédits d’impôt
restituables et reportables, c’est‑à‑dire en pratique le CICE et le
CIR. Contrairement à la programmation précédente, la clé en crédits d’impôts
est intégrée au sein de la ligne d’effort structurel dans la décomposition de
l’ajustement structurel.
La composante non
discrétionnaire, hors de contrôle du Gouvernement, est définie comme
l’effet du décalage observé entre les élasticités spontanées des recettes et
les élasticités usuelles auquel s’ajoute l’évolution des recettes hors
prélèvements obligatoires. La définition est inchangée par rapport à la
précédente loi de programmation.
L’actuelle
méthodologie de calcul du solde structurel ne diffère de celle utilisée pour la
précédente LPFP que par l’organisation des différents éléments dans la
décomposition de l’ajustement structurel : au lieu de faire l’objet d’une
ligne séparée, la clé en crédits d’impôts est maintenant intégrée dans l’effort
structurel.
Annexe
2. Mode de calcul du solde structurel
Le solde structurel
est le solde qui serait observé si le PIB était égal à son potentiel. Il
correspond au solde public corrigé des effets du cycle économique et son calcul
repose donc sur l’écart entre le PIB effectif noté Y et le PIB potentiel noté
Y*.
Côté dépense, seules
les dépenses de chômage sont supposées cycliques. Le reste des dépenses sont
supposées être structurelles, soit parce qu’elles sont de nature
discrétionnaire, soit parce que leur lien avec la conjoncture est difficile à
mesurer. Côté recettes, on suppose que tous les prélèvements obligatoires
(impôt sur le revenu [IR] et contribution sociale généralisée [CSG], impôt sur
les sociétés [IS], cotisations sociales et les autres prélèvements
obligatoires) dépendent de la conjoncture tandis que le reste des recettes est
supposé être indépendant à la position de l’économie dans le cycle.
Élasticités (4) à l’écart de production
|
Retenues depuis 2014 |
|
Impôt sur le revenu |
1,86 |
|
CSG |
1,86 |
|
Impôt sur les sociétés |
2,76 |
|
Cotisations sociales |
0,63 |
|
Autres prélèvements obligatoires (dont TVA) |
1,00 |
|
Dépenses chômage |
‑3,23 |
|
Pour chaque
catégorie de prélèvements obligatoires R, la composante structurelle Rs peut
s’écrire en fonction de l’élasticité conventionnelle θ à l’écart de
production OG :
Le total des
recettes structurelles est donc obtenu comme la somme des recettes
structurelles, calculées Rs (pour les quatre catégories de prélèvements
obligatoires cycliques : IR et CSG, IS, cotisations sociales et autres
prélèvements obligatoires), additionnée au reste des recettes. Les dépenses
structurelles s’obtiennent comme la différence entre les dépenses effectives et
les dépenses structurelles liées au chômage, Dscho. Celles‑ci sont
déterminées de la même manière que pour les recettes structurelles, en fonction
de l’élasticité conventionnelle ν des dépenses de chômage à l’écart de
production.
La différence entre
les dépenses structurelles et les recettes structurelles constitue le solde
structurel Ss. Enfin, le ratio du solde structurel au PIB potentiel en valeur
retient le déflateur du PIB.
Annexe 3.
Périmètre des mesures ponctuelles et temporaires à exclure de la mesure du
solde structurel
Afin de traiter des
mesures ponctuelles qui modifient de manière temporaire les soldes publics, le
Pacte de stabilité et de croissance a introduit, dès sa révision de 2005, la
notion de mesures « ponctuelles et temporaires » (one‑off en
anglais) qui n’ont pas d’impact pérenne sur le déficit public. Ce concept vise
à couvrir des événements de très grande ampleur qui brouillent la lecture de
l’équilibre des finances publiques. Le solde structurel est ainsi défini comme
le solde public corrigé des effets du cycle économique et de ces mesures
ponctuelles et temporaires.
I. ‑ La définition générale des mesures
ponctuelles et temporaires doit être complétée par une analyse au cas par cas
L’évolution des
finances publiques résulte d’une multitude d’évènements temporaires et
exceptionnels. Il est donc malaisé de distinguer ce qui peut être considéré
comme un élément exceptionnel et ce qui relève du domaine de l’ordinaire. Par
exemple, beaucoup d’investissements publics sont par nature des dépenses «
uniques » : la construction d’une route, d’une école ou d’une ligne à
grande vitesse. Pour autant, il ne serait pas envisageable d’exclure les
investissements du solde structurel. Cette problématique est générale en termes
de finances publiques : les coûts des opérations extérieures (guerre,
opération à l’étranger), les dépenses en cas de catastrophes naturelles, le
déclenchement de garanties, peuvent représenter des montants importants,
parfois temporaires, qu’il est difficile de caractériser.
La Commission
Européenne a développé dans le rapport « Public Finance in the EMU 2015 » une doctrine concernant la
classification de mesures en mesures ponctuelles et temporaires, reprise
ensuite dans le « Vade Mecum on
the Stability and Growth Pact » (édition 2016). La Commission
Européenne donne 5 principes pour exclure une mesure du solde structurel
(mesure dite one‑off) :
1.
La mesure est intrinsèquement non récurrente ;
2.
Le caractère de one‑off
ne peut pas être décrété par la loi ou par une décision du gouvernement ;
3.
Les composantes volatiles des recettes ou des dépenses ne doivent pas être
considérées comme one‑offs ;
4.
Les mesures discrétionnaires conduisant à creuser le déficit public ne sont
pas, sauf exception, des one‑offs ;
5.
Seules les mesures ayant un impact significatif sur le solde public (i.e.
supérieur à 0,1 % du PIB) peuvent être traitées en one‑off.
Le principe n°4
introduit une asymétrie dans l’appréciation de la Commission sur les mesures one‑off. En effet, la Commission
présume que les mesures qui creusent le solde public ont plus souvent un
caractère permanent que celles qui l’améliorent, et donc ne peuvent être
exclues sauf exception de la mesure du solde structurel, sans apporter de
justification de fond à cette différence. À partir de ces principes, la
Commission dresse une liste non‑exhaustive de mesures pouvant être
classés en one‑off, parmi
lesquelles :
‑
Des recettes fiscales exceptionnelles liées à une mesure temporaire d’amnistie
fiscale ;
‑
Des décisions consistant à décaler de manière permanente le calendrier
d’encaissement de recettes fiscales, ou de manière temporaire certaines
dépenses ;
‑
Des cessions importantes d’actifs non‑financiers (immobilier par
exemple) ;
‑
Des coûts temporaires associés à la réponse à des désastres naturels majeurs ou
d’autres événements exceptionnels.
En tout état de
cause, la Commission adopte cependant une approche au cas par cas et se réserve
la décision de classer ou non une mesure donnée comme « ponctuelle et
temporaire ».
II. ‑ La doctrine proposée par le
Gouvernement pour la LPFP 2018‑2022
Tout en
reconnaissant que le caractère ponctuel et temporaire des mesures doit être
apprécié au cas par cas, le Gouvernement propose un ensemble de critères
permettant de mieux appréhender la notion de one‑offs, regroupés
en trois ensembles.
A. ‑ Premier
ensemble : les mesures définies comme one‑off en amont de la
programmation, au regard de leur effet ponctuel et temporaire sur les finances
publiques : seule la réforme du CICE entre dans cette catégorie.
Ces mesures sont
sélectionnées à la lumière de 4 principes.
(1) L’événement
concerné ne doit pas être récurrent
Aucune catégorie
d’événements récurrents ne peut être exclue par principe de la mesure du solde
structurel. Par exemple, les remises de dette aux États étrangers sont
fréquentes en France, notamment dans le cadre du Club de Paris et de sa
politique d’aide au développement. Exclure systématiquement de telles
opérations viendrait biaiser la mesure du déficit. De même, les dépenses liées
aux catastrophes naturelles ou aux opérations militaires extérieures, bien
qu’irrégulières, sont récurrentes. Enfin, des opérations qui relèvent de la
gestion habituelle du patrimoine non financier de l’État (investissement
public, cessions d’immeubles, gestion du patrimoine immatériel comme les
fréquences hertziennes) n’ont pas non plus vocation à être systématiquement
corrigées en one‑off. Seule une analyse au cas par cas permettrait
de retirer celles dont l’ampleur complique la lecture du déficit public.
(2) Une année donnée, le nombre de one‑offs
doit être limité pour éviter de biaiser la mesure du déficit public
Ce principe pose un
garde‑fou face au grand nombre de mesures ponctuelles qui rythment en
pratique l’évolution du solde des administrations publiques (investissements
exceptionnels par exemple), pour éviter un recours trop systématique à la
classification en one‑off qui biaiserait le calcul du solde
structurel.
(3) L’événement concerné doit entraîner un impact
budgétaire significatif
Il convient ainsi de
n’envisager que des facteurs qui peuvent potentiellement représenter un impact
budgétaire positif ou négatif important.
(4) Toute mesure qui améliore le solde public aujourd’hui
pour le dégrader systématiquement dans le futur doit être considéré comme un one‑off
Suivant les règles
du Système Européen des Comptes 1995 (SEC 95), c’était le cas des soultes liées
à la reprise des obligations futures de paiement de retraite (les
administrations récupèrent en une fois une compensation correspondant à la
valeur actualisée des déséquilibres futurs). Néanmoins, depuis la publication
des comptes suivant les règles du SEC 2010, les soultes reçues en contrepartie
d’engagement de retraites n’améliorent plus le déficit en une seule fois mais
sur de nombreuses années, ce qui supprime la nécessité de les classer en one‑off.
Au total, suivant ces critères, seules les réformes du
CICE et du CITE prévues toutes les deux en 2019 doivent être qualifiées ex‑ante
de one‑off.
Le CICE est un avantage accordé sur la masse salariale
versée par les entreprises. La réforme proposée n’en modifie ni le niveau, ni
le fait générateur économique. La
transformation du CICE en baisse de cotisations sociales au 1er
janvier 2019 permet de conserver inchangé l’avantage auxquelles les entreprises
ont droit sur leur masse salariale. Alors que la masse salariale versée courant
2018 permet d’obtenir un droit au CICE (6 % de la MS < ; 2,5 SMIC),
la masse salariale versée courant 2019 est soumise à des réductions de
cotisations équivalentes : il n’y a donc ni interruption ni modulation de
la réduction du coût du travail entre 2018 et 2019. Seule la date de paiement
est avancée, avec un changement de calendrier aboutissant à un double coût en
2019.
La fraction de la
baisse de cotisation venant en plus de l’ancien CICE (qui correspond à une
extension de champ) constitue une mesure supplémentaire, indépendante de la
problématique de la bascule.
Le double coût en 2019 est dû à une
modification pérenne du calendrier de versement de l’avantage équivalent au
CICE. En
comptabilité nationale, des modifications non‑pérennes du calendrier de
paiement de certains impôts ou de dépenses de subventions doivent être
corrigées, afin de ne pas perturber la mesure du solde public pour des raisons
purement budgétaires (5). En revanche, dans le cas
de transferts dont le montant final n’est établi avec certitude que dans une
période comptable ultérieure à leur fait générateur économique, comme c’est le
cas des crédits d’impôts (6), les modifications
pérennes ne sont pas corrigées et peuvent conduire à des pics temporaires de
recettes ou de dépenses (7).
Le double coût en
2019 doit être exclu de la mesure sur solde structurel car il est ponctuel et
temporaire. Le changement de date de
versement du CICE intervient en effet en une seule fois et son effet sur le
solde public ne porte que sur une année.
Ensemble 1 : Mesures considérées comme one‑off
en amont de la programmation au regard de leur impact ponctuel et temporaire
LPFP 2014‑2017
(SEC 2010) : Aucune.
LPFP 2018‑2022 :
Réforme du CICE.
B. ‑ Deuxième
ensemble : les événements dont l’impact budgétaire est substantiel mais
dont la temporalité est incertaine
Au moment de la programmation
pluriannuelle, il convient de traiter de manière spécifique les éléments connus
ex ante, pour lesquels l’incertitude entourant les montants concernés ou
les dates d’occurrence ou d’imputation est importante. Cette logique prévaut
dans le traitement en one‑off des contentieux fiscaux de série (ou
« de masse ») dont l’instruction est en cours. Cette incertitude ne
vient pas biaiser la mesure du solde structurel, puisque les montants sont déjà
provisionnés dans la trajectoire initiale.
Ensemble 2 : Événements importants financièrement
mais incertains en termes de temporalité, considérées comme one‑off en
amont des lois de programmation.
LPFP 2014‑2017 :
contentieux fiscaux de masse.
LPFP 2018‑2022 :
contentieux fiscaux de masse.
C. ‑ Troisième
ensemble : dans le cadre du contrôle ex post, des événements imprévus
ayant un impact unique sur le solde public peuvent être traités en one‑off
Le traitement des
événements imprévus dans le cadre du contrôle ex post doit être apprécié au
regard des règles organiques relatives au mécanisme de correction des écarts.
Si, en cours de mise
en œuvre de la programmation, des événements d’impact très important
apparaissent, qui n’avaient pu être anticipés ex ante et qui ne modifient pas
la trajectoire de moyen terme, il serait inutile de prendre des mesures pour
corriger la déviation compte tenu de leur caractère temporaire. Du point de vue
des règles organiques, il est alors pragmatique de les traiter en one‑off
pour éviter de déclencher inutilement le mécanisme de correction. Les critères
de taille et de non pérennité sont essentiels pour juger des mesures à inclure
dans cette catégorie.
Ensemble 3 : Événements imprévus à intégrer en
tant que one‑offs ex post :
LPFP 2014‑2017 :
Changement de temporalité dans l’enregistrement en comptabilité nationale des
budgets rectificatifs de l’Union Européenne fin 2014.
LPFP 2018‑2022 :
Aucune information à ce stade. Exceptionnel et non anticipé par nature.
Annexe 4.
Précisions méthodologiques concernant le budget quinquennal
1. Définition des périmètres et objectifs des normes
des dépenses sur l’État
a. La nécessité de
rénover les instruments de maîtrise des dépenses de l’État
La présente LPFP
définit un système rénové de norme à deux niveaux : une norme sur les
dépenses pilotables de l’État et un objectif de dépenses totales de l’État.
Les normes de
dépenses fixées sur les périmètres hors dette et pensions et « zéro
volume » ont été globalement utiles pour maîtriser la dépense de l’État.
Ces instruments sont cependant d’autant plus efficaces qu’ils portent sur des
dépenses sur lesquelles il est possible d’agir. Plusieurs ajustements sont donc
apparus souhaitables pour renforcer l’effectivité du pilotage de la
dépense :
‑
Le prélèvement sur recettes à destination de l’Union européenne, qui était
décompté au sein de la norme hors dette et pensions, est une dépense contrainte
i) en pluriannuel par les cadres financiers pluriannuels européens négociés
tous les six ans et ii) annuellement, par la budgétisation initiale de l’UE et
le taux d’exécution effectif du budget de l’UE qui connaît de forte variations
à la fois d’année en année (rattrapage par exemple de la sous‑exécution
des plafonds du cadre financier pluriannuel) et au cours de l’année (à la suite
de l’adoption de budgets rectificatifs par exemple). Selon les années, les
variations du PSR UE ont pu constituer des effets d’aubaine pour les autres
dépenses ou au contraire des contraintes insurmontables. En raison de ces aléas
et de son caractère non pilotable, ce prélèvement n’est donc pas intégré à la
nouvelle norme de dépenses pilotables de l’État ;
‑
S’agissant du prélèvement sur recettes à destination des collectivités locales,
son inclusion dans la norme « hors dette et pensions » a pesé dans
les choix de limitation des concours à l’inflation, puis à la stabilisation en
valeur, enfin à une baisse dans le cadre du plan d’économies adopté en 2014. Le
Gouvernement a fait le choix d’un nouveau mode de relation avec les collectivités
locales, fondé sur une approche contractuelle. Il est ainsi assumé de demander
un effort aux collectivités locales en contrepartie de la stabilité de leurs
dotations, indépendamment des choix faits sur les autres dépenses de
l’État ;
‑
En crédits, n’étaient à ce stade pris en compte que les crédits ouverts sur le
budget général. L’analyse fine des comptes spéciaux amène à considérer que
certains portent des dépenses assimilables à de la dépense budgétaire (à
l’exception des comptes d’opérations financières et des comptes prévus par la
LOLF pour les opérations patrimoniales et les dépenses de pensions). Il en va
de même pour les budgets annexes. Afin d’en renforcer la maîtrise, il est
proposé de les intégrer dans le périmètre de la norme des dépenses pilotables
de l’État ;
‑
Les prélèvements sur fonds de roulement ne se traduisent par ailleurs pas par
une baisse automatique de la dépense finale des opérateurs. Le principe d’une
limitation des réserves de certains établissements demeure un objectif
pertinent de maitrise des finances publiques. Toutefois, compte tenu de la
complexité induite par le décompte des prélèvements sur fonds de roulement au
sein de la norme de dépense, il est proposé de ne plus les retraiter des
plafonds de taxes affectées au sens de l’article 46 de la LFI 2012.
b. Périmètre de la
norme de dépenses pilotables de l’État
La norme de dépenses
pilotables de l’État comprend les dépenses du budget général, des budgets
annexes hors mission « Remboursements et dégrèvements » et
« Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors
contributions « Pensions », les plafonds de taxes affectées à des
tiers autres que les collectivités locales et la sécurité sociale, les dépenses
des comptes d’affectation spéciale (hors comptes d’affectation spéciale
« Pensions », « Participations financières de l’État », et
hors programmes de désendettement, ou portant à titre principal sur des
contributions aux collectivités territoriales ou des engagements financiers) et
le compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ».
Ces modifications mettent en œuvre certaines des recommandations de la Cour des
comptes dans son rapport sur le budget de l’État 2015 et représentent sur la
base du projet de loi de finances pour 2018, 257,9 Md€.
Tableau :
Programme des comptes spéciaux et budgets annexes portant des dépenses
pilotables intégrés à la norme de dépenses pilotables de l’État
Libellé mission |
Numéro programme |
Libellé programme |
Aides à l'acquisition de véhicules propres |
791 |
Contribution au financement
de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres |
Aides à l'acquisition de véhicules propres |
792 |
Contribution au financement
de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants |
Contrôle de la circulation et du
stationnement routiers |
751 |
Structures et dispositifs
de sécurité routière |
Contrôle de la circulation et du
stationnement routiers |
753 |
Contrôle et modernisation
de la politique de la circulation et du stationnement routiers |
Développement agricole et rural |
775 |
Développement et transfert
en agriculture |
Développement agricole et rural |
776 |
Recherche appliquée et
innovation en agriculture |
Gestion du patrimoine immobilier de l'État |
723 |
Opérations immobilières
nationales et des administrations centrales |
Gestion du patrimoine immobilier de l'État |
724 |
Opérations immobilières
déconcentrées |
Services nationaux de transport conventionnés
de voyageurs |
785 |
Exploitation des services
nationaux de transport conventionnés |
Services nationaux de transport conventionnés
de voyageurs |
786 |
Matériel roulant des
services nationaux de transport conventionnés |
Transition énergétique |
764 |
Soutien à la transition
énergétique |
Avances à l'audiovisuel public |
841 |
France Télévisions |
Avances à l'audiovisuel public |
842 |
ARTE France |
Avances à l'audiovisuel public |
843 |
Radio France |
Avances à l'audiovisuel public |
844 |
France Médias Monde |
Avances à l'audiovisuel public |
845 |
Institut national de
l'audiovisuel |
Avances à l'audiovisuel public |
847 |
TV5 Monde |
Contrôle et exploitation aériens |
612 |
Navigation aérienne |
Contrôle et exploitation aériens |
613 |
Soutien aux prestations de
l'aviation civile |
Contrôle et exploitation aériens |
614 |
Transports aériens,
surveillance et certification |
Publications officielles et information
administrative |
623 |
Édition et diffusion |
Publications officielles et information
administrative |
624 |
Pilotage et ressources
humaines |
c. Périmètre de
l’objectif de dépenses totales de l’État
L’objectif de
dépenses totales de l’État ajoute au périmètre de la norme de dépense pilotable
la charge de la dette, les pensions et les prélèvements sur recettes et autres
concours financiers en faveur des collectivités locales ainsi que les dépenses
d’investissement d’avenir et les dépenses de certains comptes d’affectation spéciale.
Il comprend ainsi les dépenses du budget général et budgets annexes hors
mission « Remboursements et dégrèvements » et hors contributions
« Pensions », les plafonds de taxes affectées à des tiers autres que
les collectivités locales et la sécurité sociale, les prélèvements sur recettes
à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, ainsi
que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée affectée aux régions, au
Département de Mayotte et aux collectivités territoriales de Corse, de
Martinique et de Guyane telle que définie à l’article 149 de la LFI pour 2017,
les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors compte d’affectation
spéciale « Participations financières de l’État » et programmes de
désendettement) et le compte de concours financiers « Avances à
l’audiovisuel public ». Les éventuels flux financiers entre ces différents
agrégats sont retraités.
2. Champ constant
et charte de budgétisation
a. Le principe du
champ constant
La réalité de la
dynamique de la dépense s’apprécie entre deux lois de finances consécutives, à
périmètre (ou champ) constant. En effet, le périmètre des dépenses de l’État
peut être amené à évoluer d’une année sur l’autre, des dépenses ou recettes
étant nouvellement inscrites au budget de l’État, d’autres à l’inverse étant
sorties du périmètre du budget de l’État. Pour apprécier la dynamique réelle de
la dépense de l’État sur un champ identique (champ « constant ») entre deux
exercices, le budget doit donc être retraité de ces modifications de périmètre.
A cette fin, seuls sont intégrés au calcul de l’évolution de la norme de
dépenses pilotables de l’État prévue par l’article 8 de la loi de programmation
les mouvements de dépenses et les affectations de recettes ayant pour effet
d’accroître ou de diminuer le niveau de la dépense publique.
A contrario, les mouvements constituant une simple réimputation
au sein du périmètre de la norme (par exemple, entre budget général et comptes
spéciaux) ou les mouvements équilibrés en recettes et en dépenses, entre ce
périmètre et une autre entité (par exemple, les collectivités locales), ne
doivent pas être comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements, équilibrés en
recettes et en dépenses, sont appelés mesures de transfert quand ils ont lieu
au sein du périmètre de la norme ou mesures de périmètre quand ils ont lieu
entre ce même périmètre et une autre entité. Leur prise en compte permet de
passer du champ constant au champ courant, sur lequel est présenté le projet de
loi de finances de l’année, mais ils sont sans influence sur l’appréciation de
la dynamique du budget.
b. La charte de
budgétisation
L’ensemble des
règles qui suivent constituent la charte de budgétisation de l’État, qui
permet, en précisant les modalités de prise en compte des modifications de
champ dans le calcul de la norme, de déterminer l’évolution de la dépense à
champ constant. Cette charte tient compte de l’intégration dans la norme de
dépense de certaines taxes affectées, réalisée depuis 2012 et des dépenses
pilotables des comptes spéciaux et budgets annexes réalisée cette année.
(i) Les mesures
de périmètre, qui donnent lieu à des
inscriptions ou à l’inverse à des suppressions de crédits qui n’ont pas à être
intégrées dans l’évolution des dépenses à champ constant, recouvrent les situations
dans lesquelles l’État :
‑
transfère à une autre entité une dépense qu’il assumait auparavant, en
transférant parallèlement les ressources d’un même montant permettant de la
financer ;
‑
inscrit à son budget au sein de la norme de dépenses pilotables une dépense
nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d’un
même montant ;
‑
prend en charge une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par
une entité supprimée.
Les mouvements liés
à la décentralisation illustrent le premier cas de figure. Le deuxième
correspond à des mesures de rebudgétisation, par exemple la réintégration
concomitante et équilibrée au sein du budget général d’une recette affectée non
plafonnée à un opérateur et des dépenses qu’elle finance, ou à la création d’un
compte spécial avec intégration au sein de la norme d’une recette et de la
dépense qu’elle finance. En revanche, dans le cas d’une recette affectée
plafonnée et donc déjà comptabilisée dans la norme de dépenses pilotables, il
s’agit d’une mesure de transfert au sein du périmètre de la norme (cf. infra).
Le troisième cas de figure, enfin, n’accroît ni la dépense publique ni le
déficit public, puisque la dépense existait déjà auparavant et était financée
par une recette non prise en compte dans le solde public selon les règles de la
comptabilité nationale.
(ii) Les mesures
de transfert, parce qu’elles
concernent des mouvements de crédits à l’intérieur du périmètre de la norme de
dépense pilotable.
Les mouvements de
transferts les plus fréquents sont réalisés entre missions du budget
général ; néanmoins, ils peuvent également être effectués entre crédits du
budget général ou comptes spéciaux intégrés dans la norme par exemple.
De même, la baisse
du plafond d’une taxe affectée à un organisme accompagnée de la création ou
d’une hausse à due concurrence d’une subvention à ce même organisme constitue
une mesure de transfert (cf. infra).
(iii) Les
modifications du plafonnement des taxes et autres recettes affectées peuvent recouvrir quatre situations
différentes :
‑
modification du plafond d’une taxe ou autre recette existante et déjà plafonnée
en loi de finances.
La modification du
plafond se traduit par une variation des ressources allouées par l’État à
l’entité. La modification de plafond dans la loi de finances a le même effet
que l’évolution à la baisse (ou à la hausse) d’une subvention pour charge de
service public inscrite en dépense et est donc prise en compte dans la norme de
dépenses pilotables. Ainsi, si le plafond est relevé, on comptabilise une
mesure nouvelle au sein de la norme de dépense. Si, à l’inverse, le plafond est
abaissé, on comptabilise une économie dès lors que le niveau du plafond est
inférieur ou égal au rendement prévisionnel de la taxe présenté dans l’annexe
« Voies et moyens » du projet de loi de finances (PLF), pour un
montant correspondant à la baisse effective des ressources de l’organisme. Si
le plafond est abaissé mais qu’il demeure supérieur au rendement prévisionnel
de la taxe, une mesure de périmètre est comptabilisée. De la même façon, la
suppression d’une taxe affectée, qui peut être assimilée à la suppression de
tout ou partie des ressources allouées par l’État à l’entité si elle n’est pas
remplacée par une dotation budgétaire équivalente, est comptabilisée comme une
économie au sein de la norme de dépense ;
‑
ajout dans l’article de plafonnement d’une taxe ou autre recette déjà existante
mais qui n’était pas jusqu’alors plafonnée ;
La mesure de
plafonnement est alors traitée comme une mesure de périmètre pour le montant
correspondant au plafond si celui‑ci est supérieur ou égal à l’évaluation
du produit de la recette. L’économie liée, le cas échéant, à la fixation du
plafond à un niveau inférieur à celui de l’évaluation de recette est quant à
elle décomptée dans la norme de dépenses pilotables. Il s’agit bien d’une
évolution des ressources allouées à l’entité ;
‑
nouvelle affectation de recette ;
Toute nouvelle
affectation de recette à un organisme public autre que les administrations de
sécurité sociale, les collectivités territoriales, et les établissements
publics de coopération intercommunale est prise en compte intégralement dans la
norme de dépenses pilotables, pour un montant égal au niveau du plafonnement.
Cette mesure est en effet assimilable à l’attribution d’une subvention à un
organisme.
‑
rebudgétisation d’une recette affectée plafonnée ;
En cas de
rebudgétisation d’une recette affectée à un organisme, qui fait déjà l’objet
d’un plafonnement en loi de finances et qui est donc prise en compte au sein de
la norme de dépenses, le versement d’une subvention à cet organisme constitue
une mesure de transfert dès lors que le montant de cette subvention est identique
au rendement prévisionnel de la recette effectivement perçue par l’organisme.
Dans ce cas, l’écart entre la subvention versée et le plafond de la recette est
pris en compte au sein de la norme et constitue ainsi une économie (subvention
inférieure à l’ancien plafond) ou une dépense nouvelle (subvention supérieure à
l’ancien plafond). Si le rendement prévisionnel de la recette est supérieur ou
égal au plafond de celle‑ci, la rebudgétisation constitue une mesure de
transfert. A l’inverse, si le rendement prévisionnel est inférieur au plafond,
la rebudgétisation donne lieu, d’une part, à une mesure de périmètre diminuant
le niveau de la norme de dépense pour un montant égal à l’écart entre le
plafond de la recette et son rendement prévisionnel et, d’autre part, à une
mesure de transfert, du montant prévisionnel de la recette. La hausse des
crédits budgétaires par transfert est ainsi limitée au niveau du rendement
prévisionnel de la recette qui est rebudgétisée, toute hausse supplémentaire
étant comptabilisée comme une mesure nouvelle.
(iv) Flux
financiers entre les agrégats constitutifs de la norme :
En cas de flux
financiers entre les différents agrégats constitutifs de la norme (par exemple
dans les conditions prévues au I de l’article 21 de la loi organique sur les
lois de finances), la dépense initiale est retraitée, afin d’éviter un compte
double au sein de la norme de dépenses pilotables ou de l’objectif de dépenses
totales de l’État.
Les mouvements de
dépenses et de recettes considérés comme des mesures de périmètre, les
propositions d’extension du champ du plafonnement des taxes affectées sont
présentés dans l’exposé général des motifs du projet de loi de finances de
l’année.
3. Nature et portée
des autorisations du budget pluriannuel
Le budget
pluriannuel détermine deux niveaux de plafonds de crédits de paiement à
respecter en construction de loi de finances initiale (LFI) chaque année de la
période de programmation.
(i) Il comporte
d’abord, pour les deux premières années de la programmation, un plafond global
de crédits de paiement pour la norme de dépenses pilotables de l’État
conformément à l’article 8 de la présente loi. Ce plafond est indépendant de
l’hypothèse d’inflation et correspond, à champ constant, au niveau des crédits
fixé en loi de finances initiale pour 2018. Pour les années 2020 à 2022, les
dépenses sur ce champ devront baisser de 1% en volume chaque année.
(ii) Le budget
pluriannuel comporte par ailleurs les plafonds 2018, 2019 et 2020 de chacune
des missions du budget général (cf. article 12 de la loi de
programmation). Ces derniers sont exprimés en crédits de paiement.
Pour l’année 2018,
les plafonds de dépenses établis au niveau des missions et la répartition par
programme correspondent à ceux du PLF pour 2018.
Pour l’année 2019,
les crédits par missions sont des plafonds limitatifs et définitifs, hors
répartition éventuelle de la réserve de budgétisation pour financer des aléas
imprévisibles et incompressibles. Ils feront l’objet d’une déclinaison au
niveau prévu par la loi organique (programmes, actions, titres et catégories)
dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019.
Pour 2020, les
crédits par mission pourront faire l’objet d’ajustements, dans le respect du
plafond global de dépenses. La troisième année de la programmation (2020)
constituera en effet le point de départ d’un nouveau budget pluriannuel. Des
ajustements dans la répartition des crédits par mission seront possibles pour
la première année de la nouvelle programmation (2020), tout en respectant le
montant global des dépenses sous norme de dépenses pilotables prévu dans le
budget pluriannuel initial pour les années 2020 à 2022 qui est inférieur à la
programmation initiale des missions pour l’année 2020.
Chaque année, le
Gouvernement établit et transmet au Parlement, au plus tard avant le débat
d’orientation des finances publiques prévu par l’article 48 de la LOLF, un
bilan des ajustements opérés par rapport aux plafonds fixés dans le budget
pluriannuel, tant en ce qui concerne le plafond global de dépenses sous norme
de dépenses pilotables que les plafonds par mission, conformément à l’article
27 de la présente loi.
Annexe 5.
Précisions méthodologiques concernant la mesure de la croissance des dépenses
au sein de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam)
1.
Le principe du champ constant
La réalité de la
dynamique de la dépense au sein de l’Ondam s’apprécie entre deux lois de
financement de la sécurité sociale consécutives, à périmètre (ou champ)
constant. En effet, le périmètre de l’Ondam peut être amené à évoluer d’une
année sur l’autre, des dépenses ou recettes étant nouvellement intégrées dans
le champ de l’objectif, d’autres à l’inverse en étant sorties. Pour apprécier
la dynamique réelle de la dépense au sein de l’Ondam sur un champ identique
(champ constant) entre deux exercices, l’Ondam doit en conséquence être
retraité de ces modifications de périmètre, selon les règles décrites ci‑après.
Les mouvements constituant une simple réimputation entre les sous‑objectifs
de l’Ondam, les mouvements d’intégration ou de sortie du périmètre de l’Ondam
de dépenses demeurant financées par les régimes d’assurance maladie, maternité,
invalidité, décès ou les mouvements qui traduisent une évolution entre le champ
des dépenses de ces régimes d’assurance et celui d’autres entités (par exemple,
l’État) équilibrée par un mouvement similaire en recettes, ne doivent pas être
comptabilisés dans ce calcul. Ces mouvements sont appelés mesures de transfert
quand ils ont lieu entre sous‑objectifs ou mesures de périmètre quand ils
ont lieu entre le périmètre de l’Ondam et une autre entité (qui peut être la
sécurité sociale). Leur prise en compte permet de passer du champ constant au
champ courant, sur lequel est présenté l’Ondam de l’année, mais ils sont sans
influence sur l’appréciation de la dynamique de ces dépenses.
2.
La charte relative à la détermination de l’évolution
de l’Ondam
L’ensemble des
règles qui suivent constituent la charte relative à la détermination de
l’évolution de l’Ondam, qui permet, en précisant les modalités de prise en
compte des modifications de champ dans le calcul de la norme, de déterminer
l’évolution de la dépense au sein de l’Ondam à champ constant.
i) Les mesures de
périmètre, qui intègrent au sein de l’Ondam, ou à l’inverse sortent de son
champ, des dépenses, qui n’ont pas à être prises en compte dans le calcul du
taux d’évolution de l’Ondam à champ constant, recouvrent les situations dans
lesquelles :
‑ la sécurité
sociale transfère à une autre entité une dépense qu’elle assumait auparavant au
sein de l’Ondam, en transférant parallèlement des recettes d’un même montant
permettant de la financer ;
‑ la sécurité
sociale prend en charge au sein de l’Ondam une dépense auparavant financée par
une autre entité et reçoit des recettes d’un même montant permettant de la
financer ;
‑ est
intégrée dans le périmètre de l’Ondam, ou à l’inverse sortie de son champ, une
dépense déjà prise en charge par la sécurité sociale dès lors que cette
opération n’a pas d’impact sur son solde ;
‑ est intégrée
dans le périmètre de l’Ondam une nouvelle dépense de la sécurité sociale qui
reçoit en contrepartie une recette nouvelle d’un même montant.
Les deux premiers
cas de figure correspondent essentiellement à des transferts de dépenses entre
l’État et la sécurité sociale, compensés par des transferts de recettes
équivalents, visant à rationaliser les financements compte tenu de la nature
des dépenses. L’élargissement du champ de l’Ondam pour y intégrer des dépenses
d’assurance maladie que l’on souhaite soumettre à la norme illustre le
troisième cas de figure. Enfin le quatrième cas de figure comprend la création
de prestations financées par un prélèvement entièrement nouveau (et non un transfert)
Ces opérations sont
intégralement neutralisées dans le calcul de l’évolution de l’Ondam à périmètre
constant. Dans le cas où le montant de la dépense diffère de celui de la
recette perçue ou transférée en contrepartie, la différence est prise en compte
dans l’Ondam en tant qu’économie dans le cas d’une diminution des dépenses
nettes de la sécurité sociale (recette perçue supérieure à la dépense intégrée
à l’Ondam, ou recette rendue inférieure à la dépense transférée à une autre
entité) ou en tant que dépense supplémentaire dans le cas d’une augmentation.
ii) Les mesures de transfert, parce qu’elles concernent des
réimputations de dépense entre sous‑objectifs de l’ONDAM, n’ont pas
d’impact sur le niveau de celle‑ci.
Les mouvements de transferts les plus fréquents concernent les
opérations de fongibilité entre les crédits hospitaliers et médico‑sociaux.
iii) Dès lors que l’évolution de l’ONDAM est présentée en PLFSS
, les éventuelles mesures d’annulation de crédits décidées au sein des
enveloppes fermées listées ci‑après et intervenant en fin de gestion
[postérieurement au vote de la loi de financement de la sécurité sociale] ne
sont pas prises en compte dans le calcul du taux d’évolution des dépenses de
l’ONDAM dans la limite du montant de la sous‑consommation de l’ONDAM
constatée, le cas échéant.
Les crédits concernés portent sur les missions d’intérêt
général, les aides à la contractualisation, la dotation annuelle de
financement, les mises en réserve au titre du coefficient prudentiel et la dotation
au fonds d’intervention régional.
Annexe 6.
Table de passage entre les dispositions de la loi organique relative à la
programmation et à la gouvernance des finances publiques et le présent rapport
annexé
Table de passage
entre les dispositions de la loi organique relative à la programmation et à la
gouvernance des finances publiques et le présent rapport annexé
LOI ORGANIQUE |
|
|
1° Les hypothèses et les méthodes retenues pour établir
la programmation |
Ensemble du rapport, notamment partie I sur le contexte
macroéconomique |
|
2° Pour chacun des exercices de la période de la
programmation, les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et
d’endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous‑secteurs,
exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale |
Parties II et III : La trajectoire des finances
publiques et analyse par sous‑secteur |
|
3° Pour chacun des exercices de la période de la
programmation, l’estimation des dépenses d’assurance vieillesse et
l’estimation des dépenses d’allocations familiales |
Partie III C : Dépenses d’assurance vieillesse et
d’allocations familiales |
|
4° Pour chacun des exercices de la période de la
programmation, les perspectives de recettes, de dépenses et de solde des
régimes complémentaires de retraite et de l’assurance chômage, exprimées
selon les conventions de la comptabilité nationale |
Partie III C : Dépenses des régimes complémentaires
de retraite et de l’assurance chômage |
|
5° Les mesures de nature à garantir le respect de la
programmation |
Partie III (la trajectoire des finances publiques par
sous‑secteur) |
|
6° Toute autre information utile au contrôle du respect
des plafonds et objectifs mentionnés aux 1° et 2° de l’article 2, notamment
les principes permettant de comparer les montants que la loi de programmation
des finances publiques prévoit avec les montants figurant dans les lois de
finances de l’année et les lois de financement de la sécurité sociale de
l’année |
Partie III (la trajectoire des finances publiques par
sous‑secteur) |
|
7° Les projections de finances publiques à politiques
inchangées, au sens de la directive 2011/85/UE du Conseil, du 8 novembre
2011, sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres,
et la description des politiques envisagées pour réaliser l’objectif à moyen
terme au regard de ces projections |
Partie III.C |
|
8° Le montant et la date d’échéance des engagements
financiers significatifs de l’État en cours n’ayant pas d’implication
immédiate sur le solde structurel |
Partie II 5 Encadré « Mesures exceptionnelles et
temporaires ‑ Hypothèses retenues dans la programmation » |
|
9° Les modalités de calcul de l’effort structurel
mentionné à l’article 1er, la répartition de cet effort entre chacun des sous‑secteurs
des administrations publiques et les éléments permettant d’établir la correspondance
entre la notion d’effort structurel et celle de solde structurel |
Partie II D : Évolution du solde structurel et de
l’effort structurel des administrations publiques.) |
|
10° Les hypothèses de produit intérieur brut potentiel
retenues pour la programmation des finances publiques. Le rapport présente et
justifie les différences éventuelles par rapport aux estimations de la
Commission européenne |
Partie I (les hypothèses de produit intérieur brut
potentiel et la justification des écarts par rapport aux estimations de la
Commission européenne) |
|
11° Les hypothèses ayant permis l’estimation des effets
de la conjoncture sur les dépenses et les recettes publiques, et notamment
les hypothèses d’élasticité à la conjoncture des différentes catégories de
prélèvements obligatoires et des dépenses d’indemnisation du chômage. Le
rapport présente et justifie les différences éventuelles par rapport aux
estimations de la Commission européenne |
Annexe 2 |
|
12° Les modalités de calcul du solde structurel annuel
mentionné à l’article 1er |
Annexe 2 |
|
Ce rapport présente également la situation de la France
au regard des objectifs stratégiques européens |
Partie II A |
|
(1) En données CVS‑CJO.
Les données brutes pourraient être 0,15 pt en‑dessous d’après l’Insee en
2017.
(2) Recommandation
du Conseil, 22 mai 2017.
(3) Formation
brute de capital fixe et acquisition moins cession d’actifs non financiers non
produits.
(4) Plus
précisément semi‑élasticité à l’écart de production
(5) Cf. “Manual on Government deficit and
debt” (MGDD) edition 2016, §II.3 pp.93 et 94.
(6) Cf. MGDD 2016, §II.2.26 p.90 “The time of
recording of the expenditure should be when government recognizes the claim for
its whole amount […]”.
(7) Une
difficulté vient du fait que la bascule transforme un crédit d’impôt de type
« Subvention » (D.3) en une moindre recette de « Cotisation
sociales » (D.6), et que les deux opérations ont une date d’enregistrement
recommandée différente en comptabilité nationale (contemporain aux salaires pour
le D.6, décalé de 1 an pour le crédit d’impôt en D.3). Cependant, dans les deux
cas, le fait générateur économique du transfert correspond aux salaires
versés, qui n’est pas modifié par la bascule.
Vu pour être annexé au projet de loi adopté par le Sénat dans sa
séance du 19 décembre 2017.
Le
Président,
Signé :
Gérard LARCHER