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Discours de M. Jean-Pierre Bel, Président du Sénat,
lors de la clôture du Colloque « 1982-2012 – Trente ans de décentralisation »
Mardi 19 juin 2012 (Sciences-Po)

Monsieur l’administrateur provisoire de l’Institut d’Études Politiques de Paris,
Monsieur le Professeur Auby,
Mesdames et messieurs les parlementaires, chers collègues,
Mesdames, messieurs,

C’est avec beaucoup d’émotion que j’ai répondu à l’invitation que m’avait adressée Richard
Descoings fin mars dernier de venir conclure ce colloque. Il devait en effet disparaitre quelques jours plus tard à New York avant même que j’aie pu confirmer ma présence.

Je veux m’associer une nouvelle fois aux hommages qui lui ont été rendus et saluer son travail inlassable pour faire de Sciences Po la grande école de l’excellence française tout en ayant le souci de son ouverture vers les élèves des milieux les moins favorisés.

Il est heureux que la décentralisation, 30 ans après la première grande loi, fasse l’objet d’un très large consensus.

Il n’en a pas toujours été ainsi.

Ceux qui ont vécu cette période, nombreux dans cette salle, comme ceux qui se sont plongés dans le compte rendu des débats de l’époque, peuvent témoigner de l’âpreté des discussions au Parlement où toutes les manœuvre dilatoires, tous les moyens d’obstruction ont été utilisés par ceux qui s’opposaient à cette grande réforme.

En vain heureusement.

Il est vrai que de fortes traditions jacobines, partagées par la droite et assez largement à gauche, privilégiaient une vision centralisatrice des pouvoirs publics incarnés par l’État, seul bâtisseur de la Nation et garant de son unité. Pour beaucoup, le principe d’égalité des citoyens, principe républicain cher à la gauche,  ne pouvait être assuré que par un État placé au dessus des intérêts locaux.

Il a fallu d’abord les fortes convictions décentralisatrices portées par François Mitterrand, Pierre Mauroy et Gaston Defferre qui ont pu mettre en œuvre, dès mai et juin 1981, les projets ambitieux qu’ils avaient préparés bien avant leur arrivée au pouvoir et fait partager dans leur parti et au delà.

Grâce ensuite aux nombreux élus qui assumaient des responsabilités locales après les victoires aux élections municipales de 1977 et qui n’admettaient plus le corsetage législatif et réglementaire qui entravait la réalisation de leurs projets et leur action quotidienne.

La France du début des années 80 avait besoin de ce vent frais de décentralisation.

Il devenait urgent de libérer les communes, les départements et ce qui allait devenir les régions de  plus de 200 ans de tutelle administrative et financière pour confier aux élus locaux la pleine responsabilité des missions qui relèvent de la compétence locale sans intervention des bureaux parisiens ni l’approbation a priori du représentant de l’État.

Oui, il fallait faire le pari de la responsabilité et de la proximité pour améliorer la qualité des services publics locaux, pour mieux les adapter aux réalités locales, pour en étendre le champ au regard des besoins exprimés par la population.

Il fallait que les actions pour le développement et la croissance partent désormais des initiatives du terrain et non plus des seuls programmes gouvernementaux pour sauvegarder les emplois et créer des activités.

Ainsi, il fallait enfin ériger la région en collectivité de plein exercice pour donner une nouvelle impulsion aux missions d’aménagement du territoire et de développement économique.

Il fallait que l’amélioration du cadre de vie, du logement, des transports relève désormais des politiques publiques locales pour gagner en pertinence, en réactivité.

L’histoire des institutions retiendra que c’est la gauche au pouvoir qui a fait cette « plus grande réforme institutionnelle dans l’équilibre de la France depuis le début du siècle » comme l’affirmait François Mitterrand à Figeac en 1982.

Alors, quel bilan tirer de ces 30 ans de décentralisation ?

Incontestablement, le bilan est positif.

Pourrait-on encore imaginer en 2012 que le préfet, ses services, doivent approuver chaque acte des communes, départements et régions avant qu’ils ne deviennent exécutoires comme c’était le cas avant 1982 ?
 
La France avait besoin de se libérer du carcan étatique et de laisser s’épanouir les initiatives locales pour mieux répondre aux besoins des Français, là où ils vivent et travaillent, dans un dialogue avec leurs représentants élus.

L’aménagement du territoire, le développement économique, les transports reposent aujourd’hui sur l’action des régions et des intercommunalités, la solidarité sur l’action de proximité des départements et communes pour le plus grand bénéfice de nos concitoyens.

La gestion locale, qu’il s’agisse des collèges et lycées, des routes, des transports, de l’accueil de la petite enfance ou des personnes âgées a été considérablement modernisée grâce à des décisions prises au plus près du terrain et des citoyens.

La droite s’y est peu à peu convertie, après avoir fait beaucoup de résistance, à tel point qu’elle n’a pas remis en cause les fondamentaux de l’édifice législatif. Il est vrai que dans les périodes où elle n’exerçait pas le pouvoir central, ses élus ont pu aussi s’investir dans la gestion locale et s’emparer des libertés nouvelles que la loi leur octroyait.

Au point même qu'elle a fait inscrire le principe d’une République décentralisée dans la Constitution en 2003.

Évidemment, une telle entreprise n’est pas sans défaut. Elle a certainement besoin d’être corrigée sur certains points, d’être amélioré et approfondie sur d’autres.

Toutefois, depuis cinq ans, force est de constater que les réformes ont toutes eu pour but non pas de rendre plus efficace la décentralisation, mais, au contraire, de restreindre les capacités juridiques et financières des collectivités territoriales.

Les plus hautes autorités de l’État se sont livrées depuis plusieurs années à une véritable campagne de stigmatisation de la gestion locale. 

Cette gestion a été jugée trop dispendieuse, facteur de creusement des déficits publics. Les élus locaux, dont 90 % sont bénévoles, étaient considérés comme trop nombreux. Il devenait urgent d’en réduire le nombre en fusionnant conseillers régionaux et élus départementaux.

Les menaces planaient sur un retour de fait de la tutelle en réintroduisant des normes contraignantes d’évolution des budgets, en obligeant à la diminution des effectifs de fonctionnaires à l’instar de la RGPP appliquée aux services de l’État, en réduisant drastiquement l’autonomie fiscale, en gelant les dotations dans l’attente de les diminuer .

Ces sombres projets esquissés lors de la réunion sur la réduction des déficits publics du 10 février dernier à l’Élysée risquaient d’ajouter de la crise à la crise, en limitant dangereusement les capacités d’intervention des collectivités dont on sait qu’elles assurent plus de 70% des investissements publics civils et qu’elles peuvent jouer un rôle contra-cyclique non négligeable comme elles l’ont démontré dans l’accompagnement du plan de relance en 2009 / 2010.

Je pense au contraire, avec le Président de la République et le Premier ministre, qu’une nouvelle étape de décentralisation s’impose.

L’élection de François Hollande à la présidence de la République, la nouvelle majorité issue des scrutins législatifs va donner un nouveau cours à la démocratie territoriale conformément aux engagements qui ont été pris devant les Français.

Déjà, l’alternance intervenue au Sénat en septembre dernier, inédite sous la Vème République, était annonciatrice d’une volonté majoritaire de refuser cette recentralisation rampante et l’expression du souhait de voir se poursuivre l’approfondissement de la décentralisation.

Alors, oui, il faut un nouvel acte de décentralisation, il faut approfondir la démocratie territoriale.

Oui, nous avons la conviction que nos territoires sont des lieux de démocratie, d’énergie, de vitalité et d’innovation.

Au moment où il faut redresser la France, où nous devons trouver des gisements pour la croissance, l’investissement, pour la formation, il faut d’abord s’appuyer sur cette capacité créatrice  de nos collectivités.

C’est la mobilisation commune de l’État et des collectivités territoriales qui permettra de traduire dans les faits les priorités qui s’imposent à notre pays : le soutien aux PME, la formation des jeunes, la petite enfance, le logement… 

Tout comme nous devons nous engager ensemble pour la rénovation des universités, la recherche, la culture, l’environnement…

C’est bien  ensemble, État et collectivités locales, que nous obtiendrons les résultats que les Français attendent pour l’amélioration de leur vie quotidienne et pour préparer un avenir meilleur.

Pour cela, j’y vois plusieurs conditions :

Tout d’abord, il est indispensable de renouer des relations de confiance entre l’État et les élus locaux.

Il faut profondément modifier les rapports entre l’État et les collectivités territoriales et rétablir le lien de confiance qui s’est brisé au fil des réformes imposées brutalement aux élus locaux.

Il faut refonder les relations État collectivités territoriales pour définir comment, ensemble, ils concourent à la définition de l’intérêt général.

Il faut aussi définir comment ils participent, ensemble, à l’administration territoriale de la République de manière à mettre en œuvre l'aménagement du territoire, à garantir la démocratie locale et à favoriser la modernisation du service public.

Il faut tirer toutes les conséquences de ces principes forts de la décentralisation : le service public doit être défini et organisé, selon sa nature, soit à l’échelle nationale, soit à l’échelle de la collectivité.

D’ailleurs, l’État, qu’il soit central ou déconcentré, conserve toute sa vocation à être le garant des droits et libertés, du bon fonctionnement des institutions de la République, y compris des institutions locales, du respect de la mise en œuvre de la loi et de l’intérêt général.
 
Il doit continuer à définir les grands axes des politiques qui garantissent la cohésion nationale et sociale. Sa fonction reste essentielle pour l’arbitrage des conflits et la définition de l’utilité publique.

Des collectivités fortes sont aussi indispensables qu’un État fort pour le bon fonctionnement des institutions de la République.

La confiance passe par un dialogue fondé tout à la fois :

– sur la transparence grâce au réel partage des décisions sur le rôle dévolu à chacun et la coordination des actions,

– sur une répartition des ressources adaptée aux missions des collectivités grâce à leur participation aux arbitrages financiers.

La création du Haut Conseil des Territoires, qui se substituerait à la Conférence Nationale des Exécutifs, doit être l’instrument de ce dialogue renouvelé.

Créé par la loi, installé auprès du Premier ministre, coprésidé par un élu, il pourrait rassembler les représentants des associations d’élus et les membres du gouvernement concernés. Il s’appuierait sur le Sénat, légitime représentant des collectivités territoriales comme en dispose la Constitution.

Il deviendrait le lieu permanent de la concertation, du dialogue, de la négociation. Il permettrait la définition des principes de contractualisation entre l’État et les collectivités. Il serait consulté par le gouvernement sur tout projet de réforme ayant une incidence sur l’exercice des compétences des collectivités et leur fonctionnement.

Instance politique, il pourrait regrouper en formations spécialisées les différents organismes qui participent déjà de la régulation territoriale comme le Comité des finances locales, la commission consultative d’évaluation des charges et le comité consultatif d’évaluation des normes.

En second lieu, il faut que l’action locale gagne en lisibilité.

A juste titre, nos concitoyens réclament une plus grande lisibilité de l’action publique locale : ils veulent savoir qui fait quoi et avec quels moyens.

Diverses tentatives, toutes infructueuses, ont essayé de répartir durablement toutes les missions qui seraient attribuées aux collectivités.

De même, la fausse bonne idée de la suppression d’un échelon de collectivité, émise dans plusieurs rapports, ne résiste pas, pour l’heure, aux besoins d’un maillage fin de l’action publique locale.

Je pense que chaque niveau de collectivité a son utilité, a montré sa capacité à s’acquitter des responsabilités que la loi lui a confiées et à prendre en charge les affaires de son territoire.

Il s’est dégagé le couple État/Région pour concevoir et mettre en œuvre les missions stratégiques qui préparent l’avenir et le couple Département/Commune pour organiser les solidarités de proximité.
 
Les missions de solidarité des départements doivent être confortées en donnant à ces derniers les ressources nécessaires pour faire face au défi du vieillissement et de la dépendance.

Il faut également des intercommunalités qui se renforcent sur le bassin de vie autour d’un projet de développement partagé. Le statut des métropoles doit être adapté aux enjeux européens et l’organisation du Grand Paris permettre à la région capitale de tenir son rang mondial.
 
Il faut, en tout état de cause, exclure toute méthode autoritaire. La loi Marcellin sur les fusions de communes ou l’expérience récente de l’achèvement et la rationalisation de l’intercommunalité ont montré que de tels procédés ne peuvent rencontrer l’adhésion des acteurs locaux.
 
Au contraire, il faut privilégier une clarification de l’action publique locale par la mise en place d’un partenariat territorial entre les différents échelons au travers de ce qui pourrait être qualifié de « pacte de gouvernance territoriale ».

Ainsi seraient définis un cadre d’intervention et les grands axes stratégiques de l’action de chaque collectivité sur le territoire régional.

Un cadre souple, adapté aux réalités régionales mais où les chefs de file sont identifiés pour chaque action publique, avec la mise en place d’un guichet unique pour faciliter l’instruction des dossiers, où les mutualisations de moyens sont mises au point pour une meilleure maitrise des coûts et des délais.

L’action publique locale, nécessairement foisonnante, y gagnerait toutefois en lisibilité, en pertinence et en efficience.

Il faut donc plutôt faire confiance à l’intelligence des territoires, comme le notait justement un rapport sénatorial : chacun a conscience que les solidarités doivent l’emporter sur l’hyper-concurrence, même si l’émulation, l’ambition de l’excellence sont des moteurs de l’innovation et de la réussite qu’il serait absurde de limiter et d’enfermer dans un carcan.

Cette voie, celle du contrat plutôt que la description impossible, car toujours incomplète, des compétences dévolues à chaque niveau, permettait de répondre au besoin légitime de lisibilité de l’action publique locale.

Le rôle des régions doit être renforcé face aux enjeux du redressement de notre économie.

Chaque échelon a su trouver sa place dans le cadre de la répartition des compétences que la loi de juillet 1983 organise dans le prolongement de celle du 2 mars 1982.

Beaucoup de réformes conduites par la suite ont surtout favorisé des transferts de compétences sans véritable stratégie et dans le désordre, comme la loi d’août 2004 qui a dénaturé le projet initial de Jean-Pierre Raffarin.

Sans parler de la création du conseiller territorial en décembre 2010, qui fait reculer la parité et le pluralisme local et institue le cumul obligatoire de fonctions. Le Sénat a déjà voté sa disparition, elle devrait être effective dans quelques semaines.
 
Une nouvelle étape implique, selon moi, de prendre en compte le rôle essentiel désormais joué par les régions dans l’aménagement et le développement de l’espace régional.

Qui mieux qu’elles connait le tissu économique, les forces et faiblesses des territoires ?

Qui mieux qu’elles, en étroite relation avec tous les acteurs du développement régional peut élaborer les stratégies de croissance pour l’industrie, les nouvelles technologies, l’agriculture, les services ? 

Il faut leur confier  les responsabilités du développement économique, de l’orientation et de la formation professionnelle, une implication forte dans les politiques de l’emploi, de l’enseignement supérieur et de l’innovation.

Elles doivent participer à la définition des aides structurelles de l’Europe et en assurer la gestion.

Et du moment où ces compétences sont exercées par la région, l’État doit transférer les moyens qu’il y consacrait et cesser de s’en mêler, sauf pour remplir la mission de contrôle de légalité qui lui appartient.

Il faut certainement dans certains domaines rendre prescriptifs les schémas régionaux pour qu’ils puissent produire la pleine mesure de leur efficacité lors de leur mise en œuvre par tous les acteurs locaux.

De même, il est temps d’accorder aux régions la possibilité d’adaptation réglementaire de la loi, à chaque fois que le législateur pense que c’est nécessaire et dans le cadre qu’il aura défini.

Loin de voir s’éloigner le principe d’égalité, les citoyens bénéficieront de mesures plus adaptées aux réalités concrètes du terrain et donc plus efficaces à traiter les problèmes rencontrés.

Dans le même esprit, il faut favoriser le droit à l’expérimentation.

La décentralisation n’a pas défait la France comme le prétendaient ses adversaires en 1982.

Mais on est certainement resté beaucoup trop dans l’esprit d’une organisation territoriale qui ressemblerait à un « jardin à la française ».

L’égalité républicaine ne doit pas être confondue avec l’uniformité.

Il faut permettre aux territoires, avec toute la créativité qu’on leur connait, de développer des réponses adaptées à leurs situations.

C’est dans cet esprit qu’il faut encourager et assouplir le droit à l’expérimentation aux collectivités sur leur territoire comme la Constitution le permet désormais.

Naturellement, une évaluation transparente a posteriori permettra de déterminer en quoi la mesure a permis de mieux assurer le service public et de définir les conditions de la poursuite et la généralisation éventuelle de l’action expérimentée.


Un nouveau processus de décentralisation ne saurait être réussi s’il ne s’attaque pas résolument à réduire les inégalités territoriales.

La décentralisation doit  réconcilier diversité et égalité, c’est plus que jamais nécessaire. Aucun territoire ne doit avoir le sentiment de se situer en dehors de la République.

Les inégalités territoriales ne se sont pas résorbées, bien au contraire, ces dernières années : il suffit de constater les écarts de développement entre certains quartiers populaires et certaines zones rurales et les territoires plus favorisés pour s’en convaincre.

Il faut en conséquence un effort vigoureux pour revoir les mécanismes de péréquation, tant à travers les dotations de l’État qu’au moyen des fonds de péréquation alimentés par les collectivités elles-mêmes.

La solidarité nationale, qui relève de l’action de l’État, doit se doubler de solidarités territoriales, pour que les citoyens aient accès aux mêmes services sans être pénalisés par la moindre richesse de leur territoire ou leur éloignement du cœur des métropoles. La montée en puissance des mécanismes péréquateurs mis en place doit être poursuivie en étant attentif à ce qu’ils jouent bien leur rôle redistributif.

Repenser la démocratie territoriale, c’est aussi réviser les moyens de financement de l’exercice des compétences décentralisées.

Il ne peut être question de libre administration des collectivités sans que leur soit conférée une réelle autonomie financière.

Et l’autonomie financière ne va donc pas sans une réelle autonomie fiscale qui responsabilise les assemblées élues devant leur population, rétablit le lien entre le citoyen contribuable et les élus. C’est un enjeu démocratique majeur.

La réforme de la taxe professionnelle a réduit considérablement le pouvoir fiscal des départements et à presque rien celui des régions.

Il faut donc redonner des marges de manœuvre à chacun dans le cadre d’une vaste réforme de la fiscalité qui introduise plus de justice entre les contribuables et entre les territoires.

La place de l’État doit également être reprécisée.

La décentralisation devra s’accompagner de la réforme de l’État pour apporter plus de clarté et de responsabilité, pour écarter les superpositions, les enchevêtrements, les confusions. Elle devra se fixer comme objectif d’être source d’efficacité et d’économies, sans rehaussement des prélèvements pour un meilleur service public.

Le principal reproche que l’on pourrait faire à l’État est qu’il n’a pas pensé sa réorganisation  centrale et territoriale en même temps que les collectivités territoriales étendaient leurs missions et atteignaient la capacité opérationnelle à les piloter.

On peut donc toujours observer des difficultés à « passer la main » dues au poids des habitudes, une défiance persistante à l’égard des assemblées élues.

De ce fait, on rencontre encore souvent trop de doublons entre les services de l’État et ceux des collectivités sur des compétences pourtant transférées depuis des années et où les actions de l’État sont devenues résiduelles.

Et pourtant, l’État, avec la RGPP, a réduit ses effectifs sans faire l’inventaire des missions qui lui incombent.
 
Il en résulte un affaiblissement inquiétant. Les services déconcentrés, notamment au niveau départemental,  ne sont souvent plus en mesure d’assurer leur rôle.

En allant jusqu’au bout des conséquences de la décentralisation, en repensant l’action de l’État, il y a certainement là des sources d’économies budgétaires et de simplification administrative pour les usagers, de redéploiement de moyens vers les missions essentielles.

A cet égard, il faut louer la décision du Premier ministre de mettre « sous le même toit » la décentralisation, la réforme de l’État et la fonction publique.

L’État doit se recentrer sur ses missions stratégiques et ses fonctions régaliennes qu’il doit assurer au mieux.

Il ne doit pas être là pour imposer ou se défausser de charges budgétaires sur les acteurs locaux.

C’est une vision renouvelée des contrats de projet par exemple  qui peuvent ouvrir des possibilités de partenariat entre l’État, les régions et les grandes intercommunalité dans un dialogue fondé sur la transparence avec une définition claire du rôle de chacun, la coordination des actions et une répartition des moyens  en adéquation avec les responsabilités dévolues à chacun.

La démocratie territoriale, c’est aussi de nouveaux droits pour les citoyens.

Des progrès ont été faits en ce sens depuis trente ans : une meilleure représentation et des droits plus importants pour l’opposition dans les assemblées élues, des avancées, encore trop timides, vers la parité ou la prise en compte de la diversité de manière à ce que les instances de gouvernance reflètent mieux les réalités de notre société.

Mais de nouveaux pas doivent certainement être réalisés pour une meilleure information des citoyens et surtout pour leur participation plus active à la vie de la cité au-delà des rendez-vous électoraux. Je pense au droit de pétition pour inscrire un dossier à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante, au droit à l’organisation d’un débat public pour les projets les plus importants d’une collectivité, au droit de vote pour les résidents non européens aux élections municipales.

Il faut certainement privilégier l’usage plus fréquent d’Internet pour développer le dialogue citoyen.

La fin du cumul des mandats, l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires, la mise au point d’un statut de l’élu vont dans le sens d’un rapprochement des citoyens et de l’amélioration des conditions d’exercice des mandats locaux.

Quel rôle pour le Sénat dans cette nouvelle étape ?


Le Sénat entend jouer pleinement son rôle constitutionnel de représentant des collectivités territoriales. Il sera saisi en premier des projets de réforme et sera un interlocuteur constructif et exigeant pour redessiner le cadre d’action des territoires.

Nous avons été à l’écoute des élus quand ils ont exprimé leur malaise face aux réformes qui retiraient à leurs collectivités pouvoirs et ressources et organisaient le démantèlement des services publics.

Une de mes premières décisions  a été d’organiser des États généraux de la démocratie territoriale précisément pour redonner la parole aux élus, recueillir et faire entendre leurs attentes et leurs propositions.

Déjà près de 20 000 questionnaires ont été retournés au Sénat et serviront de base de discussion lors des États généraux qui se tiendront à Paris cet automne.

Le Premier ministre a pris l’engagement que le gouvernement ne présentera pas de texte avant l’aboutissement des États généraux. Nous ne pouvons qu’être satisfaits de ce changement de méthode, fondée sur l’écoute, le respect et la considération à l’égard des acteurs territoriaux et de la représentation nationale.

Le Sénat, riche de son ancrage territorial et de ses réflexions approfondies, est donc prêt à prendre toute sa place dans l’approfondissement de la démocratie territoriale.

Je vous remercie.